Bijlage 1 Afstudeeronderzoek Breda Yoes van Gelder

20

altijd even goed waar het geld precies aan besteed wordt binnen de organisatie. Die controle zouden wij graag wel meer willen hebben.’’ Of de gestelde doelen van het uitgevoerde beleid zijn behaald zijn, is binnen de gemeente vaak niet duidelijk. Het ontbreekt zich hier voornamelijk aan de doeltreffendheid en doelmatigheid bij het uitgevoerde beleid (Bijlage 7).

2.2 Stadskantoor Niet alleen de gemeenteraad ondervindt uitdagingen met de huidige indeling van de P&C-cyclus. Uit gesprekken met het stadskantoor blijkt dat zij ook de knelpunten kennen en herkennen, zoals de gemeenteraad die aangeeft. Het stadskantoor in gemeente Breda bestaat uit het College van Burgemeester & Wethouders en de daar bijhorende ambtelijke organisatie. Beleidsadviseur van Gool, (2023) geeft aan dat het college van mening is dat er al flinke stappen zijn gezet betreft de leesbaarheid van de P&C-cyclus. Wel wordt er aangegeven dat er ruimte voor verbetering is, om zo te zorgen dat de controle in de stukken verbeterd kunnen worden. Er wordt bevestigd wat verschillende raadsleden al aangegeven, er heerst momenteel onvoldoende samenhang tussen de P&C-producten, doordat de producten van de P&C-cyclus los worden behandeld. ‘’De producten zouden eigenlijk op elkaar moeten doorlopen, die verbanden moeten veel meer gelegd worden’’. Verder is de veronderstelling dat de beleidseffecten niet altijd even duidelijk zijn. Hierbij zouden ze meer meetbaar gemaakt kunnen worden. Het is momenteel binnen de gemeente niet altijd even duidelijk welke koers erop gevaren wordt en wat er als gemeentelijke organisatie gewenst wordt. Dit zorgt ervoor dat het niet de beleidseffecten niet duidelijk zijn (Bijlage 11).

De ambtelijke organisatie in Breda ervaart dat er onduidelijkheid heerst in het verwachtingspatroon dat de gemeenteraad van de ambtenaren hebben. De voornaamste reden hiervoor is het gebrek aan contact tussen het ‘Stadskantoor’ en de gemeenteraad. Wensen en verwachtingen zijn daardoor geregeld niet voldoende helder. ‘’Op dit moment ontbreekt er een systeem binnen de cyclus dat zorgt voor regelmatige contactmomenten tussen het Stadskantoor en de gemeenteraad’’ (Derksen, 2023). Niet alleen de verwachtingen van de raad zorgen voor onduidelijkheid. Beleidsmedewerkers geven tevens aan dat de doelstellingen binnen de gemeente niet altijd even duidelijk zijn. De doelstellingen zijn niet concreet geformuleerd, waardoor de effecten van het gevoerde beleid verborgen blijven. Uit de Rekenkamerbrief van 2020 is gebleken dat er behoefte is aan het SMART-formuleren van doelstellingen. Die moeten concreter. (Rekenkamerbrief, 2020). Hoofd Financiën Veuger (2023) heeft aangegeven dat er een aantal redenen zijn waarom dit momenteel binnen de gemeente Breda weinig tot niet gebeurt. Allereerst moet de begroting in november van het jaar worden opgeleverd. Dat betekent dat het in 2024 gevoerde beleid dus al in het najaar moet worden vastgesteld. Wanneer doelstellingen al zo vroeg concreet worden gemaakt, dient er verantwoording plaats te vinden wanneer bepaalde doelen niet worden behaald.

Deze vorm van controle wordt niet binnen het gehele ambtelijke apparaat gewaardeerd. Aangezien ambtenaren indien de doelstellingen niet behaald worden hierop afgerekend worden. De tweede reden is het feit dat de gemeente Breda te maken heeft gehad met diverse crisissituaties, zoals de coronapandemie, wat veel van de ambtelijke organisatie heeft gevraagd. Daardoor was er minder aandacht voor beleid op langere termijn. De laatste reden is dat er in de gemeente veel van dag tot de dag wordt gewerkt. Het is daardoor moeilijker om naar de toekomst te kijken. Hierdoor wordt er te weinig gestuurd wanneer zich eventuele risico’s kunnen voordoen. Het ontbreken van concreet geformuleerde doelen zorgt ervoor

21

dat er meerdere knelpunten ontstaan in de gemeentelijke organisatie van Breda. De onduidelijke doelen maken het lastig om het uitgevoerde beleid te monitoren. Binnen de gemeente Breda wordt het monitoren van beleid als een uitdaging ervaren. Zo vertrouwt de afdeling openbare ruimte voornamelijk op meldingen van bewoners en uitgezette enquêtes (Bijlage 9). Het is hierbij de vraag of hiermee alle problemen aan het licht worden gesteld. ‘’Er wordt gestuurd op klachten en niet op strengths.” (Derksen, 2023). De gemeente maakt bij voor het te voeren beleid vooral gebruik van prestatie-indicatoren. Deze prestatie-indicatoren zijn bedoeld om de effectiviteit te meten. Binnen de gemeente wordt ervaren dat de indicatoren de afgelopen jaren weliswaar zijn verbeterd, toch heerst er zowel op het Stadskantoor als bij de gemeenteraad onvrede over het gebruik van de indicatoren. Net als bij de doelstellingen is de overheersende mening dat de indicatoren vaag zijn omschreven. Bovendien geven de indicatoren vaak weinig concrete informatie. Zo wordt bijvoorbeeld enkel met een cijfer aangegeven of er verbeteringen hebben plaatsgevonden, zonder dat duidelijk is wat er precies is verbeterd. Het is ook niet duidelijk waarom de betreffende streefwaarde omhoog of omlaag is bijgesteld. Daarnaast sluiten de indicatoren niet aan op het gevoerde beleid. Het doeleinde van de indicatoren is onbekend.

Er wordt niet gekeken naar wat er opgelost moet worden, waardoor de indicatoren als los zand worden ervaren. Een aantal indicatoren is landelijk verplicht gesteld zodat gemeenten onderling vergeleken kunnen worden. Van de indicatoren wordt 66% niet gemeten door de gemeente Breda en worden deze dus enkel voor de vorm gepresenteerd. ‘’De indicatoren laten niet zien wat daadwerkelijk de maatschappelijke effecten zijn’’ (Split, 2023).

2.3 Urgentie om de belemmeringen weg te nemen Uit de gesprekken blijkt dat er urgentie is om de P&C te verbeteren. Er zijn al inspanningen gedaan, maar worden als onvoldoende ervaren (Bijlage 2). De omvang van de stukken bemoeilijkt de leesbaarheid ervan, voor de raadsleden. Het feit dat niet alle raadsleden zich gemakkelijk kunnen oriënteren in de P&C-producten is zorgwekkend te noemen. Een van de kerntaken van de gemeenteraad is immers het controleren of het afgesproken beleid goed is uitgevoerd (VNG, n.d). Het is daarom belangrijk dat raadsleden de informatie in de stukken goed begrijpen, zodat ze deze kritisch kunnen beoordelen. Onduidelijkheden of zelfs het ontbreken van heldere informatie zorgen ervoor dat raadsleden zich geen goed oordeel kunnen vormen over de effectiviteit en doelmatigheid van het gevoerde beleid. De gemeenteraad heeft als wens dat er meer controle en sturing plaatsvindt, maar de huidige geformuleerde doelen vormen een belemmering. In essentie is het sturen van beleid gericht op het behalen van gestelde doelen. Voordat effectieve sturing kan plaatsvinden, is het nodig om de juiste doelen vast te stellen. Sturing kan alleen succesvol zijn als men duidelijk weet wanneer de doelen zijn bereikt, inzicht heeft in de manier waarop doelen worden behaald, de voortgang van doelen kan volgen en kan ingrijpen wanneer dit niet het geval is (Linker, 2006).

Het gebrek aan concrete formuleringen in het huidige beleid maakt het lastig om resultaten te meten en te evalueren. Het is essentieel dat er binnen de organisatie duidelijkheid bestaat over de redenen waarom een bepaalde koers wordt gevolgd. Het Stadskantoor (met name beleidsmedewerkers) heeft aangegeven dat die koers niet altijd duidelijk is. Het is handig dat de gemeenteraad er meer rekening mee gaat houden. De raad is het hoogste bestuursorgaan binnen de gemeente. Zij hebben hiermee een bestuurlijke verantwoordelijkheid en vervullen de rol van verbinder tussen de samenleving en het gemeentebestuur.

22

Als enig direct gekozen orgaan, zouden ze een sterke verbinding moeten hebben met wat er in de samenleving afspeelt om dit uiteindelijk door vertalen naar het dagelijks bestuur en het beleid van de gemeente. (Van Ostaaijen, 2016). Op het Stadskantoor zijn ze dagelijks bezig met het beleid en daarom een belangrijke speler in de beleidscyclus. Om als raad meer controle te hebben, is het noodzakelijk dat er duidelijkheid wordt verschaft aan de ambtelijke organisatie over de intenties van de raad. Het gebrek hierin zorgt voor onduidelijkheid bij de ambtelijke organisatie over de redenen achter bepaalde handelingen. Hierdoor ligt momenteel de nadruk te veel op de uitvoering van beleid, waarbij het doel uit het oog wordt verloren. Het gebrek aan concreet vertaalde doelen zorgt voor een gebrek aan onderbouwing in het huidige beleid. Het monitoren en evalueren van het beleid kent ook tekortkomingen, wat bijdraagt aan een gebrekkige beoordeling of de ingezette middelen en of maatregelen daadwerkelijk bijdragen aan de beoogde doelen. Dit resulteert in inefficiënte besteding van middelen, onvolledige besluitvorming en een gebrek aan verantwoording (KCBR, n.d) Het monitoren van beleid kan worden gedaan aan de hand van prestatie-indicatoren, maar deze moeten beter worden geformuleerd en toegepast binnen de gemeenten om daadwerkelijk bruikbaar te zijn.

Het wegnemen van deze belemmeringen in de P&C-cyclus draagt bij een aan helder, maar ook aan een effectief beleid. Het implementeren van verbetervoorstellen voor de P&C-cyclus van 2024 biedt een uitgelezen kans om hieraan te werken. De geïdentificeerde obstakels kunnen worden onderverdeeld in volgende belemmeringen: Belemmering Belemmering 1 Belemmering 2 Belemmering 3 Belemmering 4 Belemmering 5

Soort Opmaak en structuur en omvang van de P&C producten Vaag omschreven doelen binnen de gemeente Het contact tussen de raad en beleidsmedewerkers Monitoring van beleid Het huidig gebruik van Prestatie-indicatoren

Door deze belemmeringen te scheiden, kan er per belemmering worden onderzocht wat er nodig is om ze mogelijk op te lossen.

23

3. Welke mogelijke verbeteringen kunnen er getroffen worden voor de gemeente Breda om meer sturing te krijgen op de beleidseffecten? De vorige twee deelvragen diende als situatieschets van het probleem dat de gemeente van Breda momenteel ervaart. De gemeente en het dagelijks bestuur van Breda ervaren belemmeringen ervaren met betrekking tot de P&C-cyclus. Dat is merkbaar in de hele organisatie. Hierdoor is er minder sturing op de beleidseffecten dan gewenst is. Welke verbeteringen zijn denkbaar om toch meer sturing op het beleid te krijgen? Eerst wordt gekenschetst welke gevolgen de belemmeringen hebben binnen de gemeentelijke organisatie. Elke belemmering wordt afzonderlijk onderzocht om zo tot een concrete oplossing te komen. Dat gebeurt aan de hand van theorie en beleidsvoorbeelden en eigen expertise. Aan het einde van elke onderzochten belemmering wordt een korte samenvatting geschreven met een mogelijke oplossing voor de belemmering.

3.1 Belemmering 1: Opmaak en structuur en omvang van de begroting en jaarstukken Uit analyse blijkt dat zowel de opmaak, structuur en omvang van P&C producten toe zijn aan verbeteringen. Die zijn nodig zodat ambtenaren, bestuurders en de gemeenteraadsleden makkelijk en effectief informatie kunnen vinden. Om tot de gewenste oplossingen te komen is er literatuurstudie gedaan. Daarbij is onderzocht hoe andere gemeenten hun producten hebben ingedeeld. Om te bepalen welke voorbeelden uit de literatuurstudie het meest geschikt zijn voor de gemeente Breda, wordt er zoveel mogelijk rekening gehouden met de wensen van de gemeenteraad. Die wensen zijn naar voren gekomen tijdens het afnemen van de interviews. In bijlage 2 bevindt zich de actorenanalyse, die systematisch weergeeft welke wensen de partijen hebben, en die mogelijk kunnen bijdragen aan de probleemoplossing. Alle punten die tot de oplossing kunnen leiden zijn vastgelegd en geanalyseerd. Gekeken is hoe de sterke punten vanuit verschillende begrotingen kunnen worden samengevoegd. De geselecteerde gemeenten voor dit onderzoek zijn hoofdzakelijk gekozen op basis van aanbevelingen van belanghebbenden en uit de eigen literatuurstudie.

De hierbij gevonden gemeenten hebben sterke punten, die uitstekend meegenomen kunnen worden voor het opstellen van de begroting en jaarstukken van Breda: 3.1.2 Gemeente Utrecht Voor een mogelijke oplossing van belemmering 1 is er gebruik gemaakt van de gemeente Utrecht. Dit is op aanbevelen gedaan door Goethart (persoonlijke communicatie, 20 april 2023), burgerraadslid van GroenLinks in Breda en tevens werknemer bij de gemeente Utrecht, deelde zijn inzichten in een interview. Hij benadrukte dat ook de gemeente Utrecht te maken heeft met vergelijkbare uitdagingen bij het sturen en verantwoorden van beleidsstukken. Ook gaf hij aan dat gemeente Utrecht al verder is met het implementeren van potentiële oplossingen. Zo bleek de gemeente Utrecht al beleidsdocumenten te hebben met een verbetering voorstel voor de begroting. Het voorbeeld van Utrecht kan waardevolle inzichten bieden voor het optimaliseren van de beleids- en begrotingsdocumenten voor de gemeente Breda. Eén van de belangrijkste bevindingen uit het voorbeeld van de gemeente Utrecht is het belang van het hanteren van een vaste structuur bij het indelen van de stukken. Dit omvat een logische programmaindeling, die aansluit op samenwerking en opgaven binnen de gemeente. Voor Utrecht heeft dit geleid tot programma’s met een beheersbare (financiële) omvang. Door de programma’s te baseren op

24

strategische doelen voor de lange termijnopgaven in de stad (zoals afgeleid uit het Bestuursakkoord), ontstaat er een duurzame basis voor de begrotings- en verantwoordingscyclus. Een ander interessant aspect is hoe de doelstellingen in de indeling bij elkaar zijn gebracht, zodat ze optimaal aansluiten op manier van (samen)werken. Hierbij blijven uitvoering en beleid zoveel mogelijk bij elkaar (Raadsbrief Utrecht, februari 2023). Kort samengevat wil de gemeente de volgende verbeteringen doorvoeren om de leesbaarheid te verbeteren: -Het verminderen van tekst in de begroting -Het stellen van een standaard voor elk document van P&C-cyclus -Speerpunten van het uitvoeringsprogramma komen terug in de begroting (wat gaan we ervoor doen?) (Gemeente Utrecht, 2023). De mogelijke verbeteringen van de gemeente Utrecht omtrent hun P&C-producten, zou eventueel ook kunnen bijdragen aan verbeterpunten voor de gemeente Breda. Het gebruik van kaders in de begroting bieden daarbij ondersteuning. Die kaders worden hieronder nader beschreven. Om de opmaak en structuur te verbeteren helpt het om kaders te stellen. Door daarbij uniformiteit aan te brengen, wordt het gemakkelijker om specifieke informatie in de begroting terug te vinden. Er zouden lijnen getrokken kunnen worden door de hele begroting, waarbij de indeling consistent blijft binnen de paragrafen.

Om tot een uniforme structuur te komen bij de programma’s kan worden gebaseerd aan de hand van de 3W-vragen: 1. Wat willen we bereiken? Bij de beantwoording van deze tekst wordt er onderzocht welke doelen moeten worden behaald voor de desbetreffende thema’s en welke kaders de gemeenteraad hiervoor vaststelt. 2. Wat gaan we daarvoor doen? In dit deel wordt er beschreven op welke manier de gestelde doelen bereikt moeten worden. Welke activiteiten zijn daarvoor nodig? 3. Wat mag dat kosten? Dit gedeelte beschrijft welke middelen beschikbaar zijn om de doelen te verwezenlijken, waarbij geld een voorbeeld is van een financieel middel dat in dit stuk wordt beschreven.

25

Hoewel de gemeente Breda in haar begroting enigszins gebruikmaakt van de vragen, zijn deze 3Wvragen slechts beperkt terug te vinden. De vragen staan per thema wel beschreven, maar worden gevolgd door grote lappen tekst: dat verslechtert de leesbaarheid. De W-vraag ‘’Wat mag het kosten?’’ staat bij de meeste thema’s helemaal achterin beschreven. Het is aan te raden om de vragen bij elkaar te houden. Dan wordt het overzichtelijk wat er in desbetreffende thema gedaan moet worden. Ook het gebruik maken van tussenkopjes draagt bij aan de leesbaarheid van de teksten in het onderzoeksrapport. Zoals eerder beschreven ontbreekt uniformiteit in de begroting. Van tussenkopjes wordt maar beperkt gebruik gemaakt. Het advies is daarom om het gebruik van tussenkopjes als kader in te stellen bij meer dan 3 bulletpoints bij de 3W-vragen. Tussenkopjes voorkomen niet dat de pagina’s in de begroting geminimaliseerd worden. De omvang van de P&C-stukken is iets wat voortdurend is genoemd door de betrokkenen. De begroting van 2023 bestaat momenteel uit meer dan 300+ bladzijden. V OORBEELD BEGROTING LAP TEKST 1 Wanneer er geschreven wordt over bepaald beleid is het beste om te kijken welke informatie daadwerkelijk nodig is om in de begroting te komen. Dit is niet altijd even makkelijk aan te duiden.

Zoals eerder beschreven, kan het schrappen van teksten om de leesbaarheid te verbeteren ervoor zorgen dat de informatiewaarde vermindert (Bijlage 9). Er kan hierbij het kader worden ingesteld dat algemene beschrijvingen worden weggelaten. Voor meer verdieping kan er dan vervolgens doorverwezen worden naar beleidsdocumenten, die daarbij horen. In de digitale versie kan gebruik worden gemaakt van linkjes om de beleidsdocumenten gemakkelijk te vinden. Momenteel vinden er geen verwijzingen plaats in de begroting voor achterliggende informatie. Dit zou mogelijk een oplossing kunnen zijn, zodat de begroting in omvang sterk vermindert. De beleidsteksten vermelden de prestatie-indicatoren, waarbij er geen meting heeft plaatsgevonden. Het advies is om de indicatoren, die niet gemeten worden, te plaatsen in de bijlage. Hoewel het niet het aantal pagina’s naar beneden brengt, zorgt het voor overzichtelijkere teksten. Het toepassen van deze structuur zal niet alleen de leesbaarheid van de begroting verbeteren, maar het zal ook de samenhang tussen de verschillende onderdelen versterken. Hierdoor wordt het voor de lezer gemakkelijker om de begroting te begrijpen en de gewenste informatie te vinden. Bovendien zal het de transparantie en verantwoording van de gemeente vergroten. Door duidelijke kaders aan te brengen, kan de begroting ook toegankelijker worden gemaakt voor een breder publiek.

Dit zal de betrokkenheid van buitenstaanders, bijvoorbeeld de inwoners, bij het gemeentebeleid vergroten.

26

3.1.2 Gemeente Amsterdam Ook de gemeente Amsterdam heeft recentelijk verbeteringen doorgevoerd die bruikbaar kunnen zijn voor de begroting van Breda. Om de leesbaarheid te vergroten maakt Amsterdam niet alleen gebruik van lappen tekst, maar ook van visuele afbeeldingen. Dit zorgt voor een duidelijker beeld en maakt de begeleidende teksten uitnodigend om te lezen. Bij elk programma dat in de begroting is opgenomen wordt aan het begin een overzicht gegeven van de inkomsten en uitgaven. Momenteel wordt deze informatie B EGROTING GEM A MSTERDAM ,2022 systematisch niet duidelijk weergegeven in de begroting van Breda. Het vereist veel zoekwerk om de inkomsten en uitgaven te vinden in de programma’s. Het is daardoor niet altijd duidelijk hoeveel geld er per programma wordt uitgegeven. De gemeente Amsterdam presenteert dit op een veel duidelijkere manier. De grote tabel (zie afbeelding Begroting Gem Amsterdam, 2022) hoeft niet gelijk gebruikt te worden. Een eenvoudig overzicht van de inkomsten en uitgaven van het programma zou voldoende moeten zijn. Onder de vraag ‘Wat mag dit kosten?’ wordt de volledige financiële onderbouwing weergegeven. 3.1.3 Gemeente Arnhem Uit interviews met raadsleden van de gemeente Breda is gebleken dat een aanzienlijk deel van de raad moeite heeft met het lezen van de financiële onderbouwing.

Om de leesbaarheid van de financiële gegevens te verbeteren kunnen de 3W-vragen meer worden gebruik. Ook kan er aan het begin van elk programma een visuele weergave van de inkomsten en uitgaven worden geplaatst. Dit zal helpen om de financiële informatie beter te begrijpen. Een gemeente die dit goed doet, is de gemeente Arnhem. Zij maken gebruik van een infographic, waardoor de volledige financiële begroting in één oogopslag kan worden I NFOGRAPHIC BEGROTING A RNHEM gelezen. De gemeente van Breda heeft ook een infographic van de begroting 2023, maar die is onduidelijker toegepast. Er kan gekozen worden om de infographic toe te voegen aan de inleiding van de begroting. Zo wordt het voor de raadsleden en andere lezers makkelijker om bepaalde financiële gegevens te begrijpen. Andere voorbeelden om cijfers te visualiseren zijn staaf en cirkeldiagrammen op deze manier wordt de complexe informatie op een overzichtelijke manier weergeven.

Overzicht van kaders die gesteld kunnen worden: De 3W-vragen houden als basis, en bij elkaar houden Het verplicht stellen van tussenkopjes bij gebruik van meer dan 3 bulletpoints Cijfers visualiseren Gebruik van verwijzingen naar beleidsstukken

27

Mogelijke oplossing: Er valt te concluderen dat er diverse stappen genomen kunnen worden om de omvang,structuur en opmaak van de begroting van Breda te verbeteren. Een mogelijke aanpak om deze verbetering te realiseren, is door duidelijke kaders vast te stellen. Dit zou bijdragen aan een grotere uniformiteit binnen de begroting.

28

3.2 Belemmering 2: Vaag omschreven doelen binnen de gemeente 3.3.1 Onduidelijke doelstellingen Uit de Rekenkamerbrief van 2022 is gebleken dat de doelstellingen die de gemeente Breda formuleert vaag zijn omschreven. Tijdens de gesprekken met verschillende belanghebbende zijn de bevindingen van de Rekenkamer bevestigd. Dit gebrek aan duidelijkheid strekt zich uit tot de gehele gemeente en leidt tot het ontstaan van meerdere belemmeringen binnen de organisatie. De doelstellingen van de gemeente worden veelal afgeleid van de gemeentelijke strategie en ambitie. Uit verschillende interviews is naar voren gekomen dat de strategie en ambitie van de gemeente nauwelijks terug te vinden zijn in de P&Cproducten. Dit vormt een belangrijke reden waarom de doelen niet helder zijn geformuleerd. Zoals eerder vermeld, G EVOLGEN NIET CONCERTEN DOELSTELLINGEN worden de strategie en lange termijndoelen voornamelijk bepaald door het Bestuursakkoord van de coalitie. Het is daarom essentieel dat het Bestuursakkoord sterker wordt geïntegreerd in de jaarlijkse P&C-stukken. Op die manier kunnen de doelstellingen beter geformuleerd worden en wordt er een duidelijke verbinding gelegd tussen de strategie en de praktische uitvoering. 3.3.2 SMART-formulering De Rekenkamer van Breda heeft geadviseerd om de doelstellingen SMART te formuleren, wat bijdraagt aan concretere doelen.

Aanvankelijk lijkt het SMART maken van doelstellingen de oplossing om ze specifieker en meetbaarder te maken. Echter, dit brengt soms ook risico’s met zich mee. Uit het gesprek met Veuger (Bijlage 9) is gebleken dat er verschillende redenen zijn waarom doelstellingen niet op een SMART-manier worden geformuleerd. Een van die redenen is dat ambtenaren zich op deze manier dienen te verantwoorden, wanneer bepaalde doelen niet zijn behaald. Niet iedereen binnen het ambtelijk apparaat waardeert het gevoel van die controle. Daarnaast moet er rekening worden gehouden met de beperkte flexibiliteit die SMART-doelen met zich meebrengen. Hoewel de SMARTcriteria (specifiek, meetbaar, haalbaar, relevant en tijdgebonden) helpen bij het definiëren en bereiken van doelen kan het ook leiden tot beperkte flexibiliteit. Wanneer de omstandigheden veranderen of nieuwe informatie beschikbaar komt, kan het moeilijk zijn om SMART-doelen aan te passen zonder de gehele structuur van de doelstellingen te herzien. De gemeente is verplicht om de begroting vóór 15 november van het desbetreffende jaar te leveren (Noord-Brabant, n.d). Gedurende het hele jaar kunnen er echter nog veel veranderingen plaatsvinden. Ondanks dat er enkele kritische kanttekeningen zijn bij SMART-doelstellingen, is het belangrijk om duidelijke doelen te formuleren, omdat ze een concreet eindpunt bieden om naartoe te werken.

Door het stellen van specifieke doelen wordt het ook beter inzichtelijk welke activiteiten, projecten en middelen nodig zijn om die doelen te bereiken, wat de effectiviteit van het beleid verbetert (De Graauw, 2022). Het uiteindelijke streven van de gemeente is immers dat het gevoerde beleid daadwerkelijk leidt tot een positieve verandering in de samenleving. Hierbij staat het gewenste maatschappelijke effect (Outcome) centraal. Het is daarom van essentieel belang om een goede balans te vinden tussen SMART maken van doelstellingen en het behouden van voldoende flexibiliteit om in te kunnen spelen op eventueel veranderende omstandigheden. Dit kan worden bereikt door rekening te houden met nieuwe informatie, risico’s en ontwikkelingen. Op deze manier kunnen de doelstellingen relevant en haalbaar blijven, terwijl ook de benodigde flexibiliteit wordt gewaarborgd. Het periodiek evalueren en bijstellen van doelstellingen is hierdoor noodzakelijk.

29

3.3.3 Stappenplan duidelijkere doelstellingen Er is uitgebreid gezocht naar een oplossing om de visie van de gemeente te vertalen naar heldere doelstellingen. Uiteindelijk is voor dit rapport er een relevant rapport gevonden, genaamd ‘Sturen op maatschappelijke effecten’ van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In dit rapport wordt geadviseerd om gebruik te maken van een doelenboom om de gewenste situatie te vertalen naar meetbare doelen. Deze aanpak lijkt geschikt voor de gemeente Breda. De doelenboom kan als volgt worden ingedeeld: 1. Allereerst moet de gewenste situatie in kaart worden gebracht. Er moet hierbij onderzocht worden hoe de huidige situatie ervoor staat en hoe ver weg de gewenste situatie nog is. Dit zou voort kunnen vloeien uit de strategie en visie die de gemeente stelt. 2. Vervolgens moet er een hoofddoel gesteld worden voor het thema in kwestie. Het doel moet SMART-geformuleerd worden. 3.

Na het formuleren van het hoofddoel, is het belangrijk om subdoelen te ontwikkelen die bijdragen aan het behalen van elk hoofddoel. Subdoelen helpen om hoofddoelen op te splitsen in haalbare stappen, ze richten zich op specifieke aspecten van het hoofddoel. Het is hierbij noodzakelijk om de onderlinge subdoelen samenhangend te maken. Ook voor de subdoelen geldt dat ze smart geformuleerd moeten worden.

4. Onder de subdoelen vindt er een inventarisatie plaats welke mogelijke acties er ondernomen moeten worden om het subdoel te bereiken. Daarbij toegevoegd zijn de indicatoren die relevant zijn voor de doelstellingen. Hoe de indicatoren vormgegeven kunnen worden wordt beschreven belemmering 6 huidig gebruikte prestatie-indicatoren (Pröpper & De Jong, 2013).

V OORBEELD VORMGEVING DOELENBOOM , (V AN DEN BOSCH & HANZON, 2017) Mogelijke oplossing voor belemmering 2: Samengevat, een mogelijke aanpak om de tweede belemmering aan te pakken is het advies van de Rekenkamer opvolgen en doelstellingen SMART formuleren. Deze benadering zou de meetbaarheid van de doelstelling kunnen vergroten. Als gevolg hiervan zou het duidelijker worden welke impact specifiek beleid heeft gehad en of het gewenste resultaat is behaald. Het implementeren van een doelenboom kan hierbij van nut zijn, omdat het de doelstelling op een heldere en onderscheidende manier kan weergeven.

30

3.3 Belemmering 3: Verwachtingen van de gemeenteraad aan ambtenaren 3.3.1 Huidige indeling contact Vage doelstellingen leiden doorgaans tot meerdere belemmeringen. Zo ook de eisen die de gemeenteraad heeft aan voornamelijk de beleidsmedewerkers (Bijlage 7). In de huidige setting wordt het contact tussen het dagelijks bestuur en de gemeenteraad hoofdzakelijk in stand gehouden via het college van Burgemeester en Wethouders en de gemeenteraad zelf. Een voorbeeld van dergelijk contact is het college van B&W dat zich verantwoord tegenover de gemeenteraad. Omdat vrijwel alleen deze vorm van communicatie tussen het dagelijks bestuur en gemeenteraad bestaat, ervaren beleidsmedewerkers dat bepaalde onderwerpen niet de gewenste aandacht krijgen op de agenda van de raadsleden (Bijlage 8). Het is van belang te vermelden dat de griffie onder andere hiervoor aangewezen is, om aandacht te krijgen voor een onderwerp. Desalniettemin blijft er een bestaan om rechtstreeks contact te hebben met de raadsleden. Ook raadsleden geven aan dat zij de wens hebben om direct contact te hebben met de ambtenaren van het stadskantoor (Smans, persoonlijke communicatie, mei 2023). Om die reden wordt er al onderzocht door de griffie wat de mogelijke oplossingen voor deze wens kunnen zijn. Zo heeft er in juni 2023 een informatiemarkt plaatsgevonden.

Tijdens deze informatiemarkt werd er gebruik gemaakt van thematafels. Daar zaten ambtenaren waaraan raadsleden technische vragen konden stellen over bepaald beleid (Bijlage 5). 3.3.2 Ambtelijke bijstand Er zijn zeker mogelijkheden om het contact tussen de raad en ambtenaren te verbeteren. Hierbij kan gedacht worden aan het instrument ambtelijke bijstand. Dit instrument vindt zijn oorsprong in art. 33 van de Gemeentewet. Ambtelijke bijstand verwijst naar de ondersteuning die ambtenaren verlenen aan bestuurders, politici en andere belanghebbenden bij het uitvoeren van hun taken en verantwoordelijkheden. Ambtenaren hebben vaak gespecialiseerde kennis en expertise op verschillende terreinen. Ze kunnen deze kennis inzetten om bestuurders en politici te adviseren, te informeren en te assisteren bij het nemen van beslissingen De ambtelijke bijstand kan verschillende vormen aannemen, afhankelijk van de behoeften en context. Het kan bijvoorbeeld betrekking hebben op het verstrekken van informatie en feitelijke gegevens, het analyseren van beleidsvraagstukken, het opstellen van rapporten en adviezen, het uitvoeren van onderzoek, het coördineren van projecten, het voorbereiden van besluitvormingstrajecten, en het onderhouden van contacten met relevante partijen (VNG, n.d.-c). Ambtelijke bijstand is dus een instrument dat het contact tussen de raad en ambtenaren kan versterken.

Het stelt de gemeenteraad in staat om hun doelen en beleidsvoornemens duidelijk te communiceren met de beleidsmedewerkers. Beleidsmedewerkers zijn dagelijks bezig met specifieke beleidsgebieden en beschikken over waardevolle informatie en expertise. Ze kunnen beoordelen in hoeverre de gestelde doelen haalbaar zijn en advies geven om deze te realiseren, zodat de effectiviteit en efficiëntie van de besluitvorming gewaarborgd kan worden.

31

3.3.3 Spelregels voor goede omvang ambtelijke bijstand De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2023) stelt in een handreiking een vijftal spelregels vast voor een goede omgang met ambtelijke bijstand. Het instrument werkt zo functioneel mogelijk als alle betrokken zich hieraan houden. Het gaat om de volgende spelregels: Spelregel 1: Deel objectieve informatie ruimhartig met raadsleden. Deze spelregel zorgt ervoor dat raadsleden op diverse manieren informatie kunnen inwinnen vanuit de ambtelijke organisatie. Er kan hierbij gedacht worden aan tafelavonden, telefoongesprekken en emailinteracties tussen de raadsleden en ambtenaren. Deze spelregel zou in de context van de gemeente Breda slechts beperkt toegepast kunnen worden. Dit is te wijten aan het feit dat de gemeente Breda niet gekenmerkt wordt door een sterk open communicatieklimaat. Zoals eerder aangegeven, fungeert de griffie voornamelijk als het communicatiekanaal tussen de raadsleden en ambtenaren (Wiersma, persoonlijke communicatie, 2023). Spelregel 2: Geef de griffie een verbindende rol. Zoals eerder in dit hoofdstuk werd besproken, wordt deze spelregel al grotendeels bij de gemeente Breda toegepast. Het is de bedoeling dat de griffie de tussenpersoon is tussen de raad en de ambtelijke organisatie.

Door deze rol op zich te nemen, behoudt de griffie het overzicht en voorkomt zo dat raadsleden ongericht gebruik maken van de capaciteit van ambtenaren. Bovendien zorgt de griffie ervoor dat raadsleden met hun informatiebehoefte worden gekoppeld aan de juiste ambtenaar.

Spelregel 3 investeer in de lokale driehoek. De lokale driehoek bestaat uit de griffier (het hoofd van de griffie), de gemeentesecretaris (als eindverantwoordelijke van de ambtelijke organisatie en de burgemeester (voorzitter college van B&W en de gemeenteraad). Deze driehoek dient als bewaker van een effectieve informatievoorziening tussen de gemeenteraad en het dagelijks bestuur. Het is dan ook raadzaam om hier voldoende aandacht aan te besteden. Dit kan bijvoorbeeld worden gerealiseerd door regelmatige contactmomenten tussen deze partijen van de driehoek in te plannen. In de gemeente Breda gebeurt dit al veelvoudig (Wiersma, persoonlijke communicatie,2023). Spelregel 4: Werk op basis van duidelijke rollen en verantwoordelijkheden. Een effectieve aanpak hiervoor is het implementeren van een verordening waarin de specifieke rollen en verantwoordelijkheden van de betrokken actoren worden vastgesteld. Zo ontstaat er een duidelijke kader voor de samenwerking tussen de verschillende partijen. Spelregel 5: Gebruik ambtelijke bijstand als objectieve informatiebron. Het is belangrijk dat de ambtelijke bijstand wordt verleend op basis van onafhankelijkheid en neutraliteit; dit zorgt ervoor dat de besluitvorming op een eerlijke en reglementaire wijze plaatsvindt. Deze aanpak dient bijvoorbeeld om te voorkomen dat ambtenaren politiek worden beïnvloed door de raadsleden (VNG, n.d-c).

Mogelijke oplossing belemmering 3: Om belemmering 3 aan te pakken, is het inzetten van het instrument ambtelijke bijstand. Ambtenaren, zoals beleidsmedewerkers, kunnen hun gespecialiseerde kennis over specifieke beleidsterreinen waardevolle ondersteuning bieden aan de gemeenteraad. De gemeenteraad kan vervolgens belangrijke punten op de politieke agenda zetten voor beleidsmedewerkers. Een mogelijkheid om meer gebruik te maken van deze vorm van ondersteuning is bijvoorbeeld het organiseren van een informatiemarkt. Hierdoor kunnen de raadsleden en beleidsmedewerkers meer interactie hebben en informatie uitwisselen

32

3.4 Belemmering 4: Monitoring 3.4.1 Output of Outcome Elke gemeente heeft de wens bij te kunnen sturen om zo een maatschappelijk effect te krijgen. Hiervoor stelt de gemeente doelstellingen op, die dat effect moeten verwezenlijken. Afgaand op de problemen, die spelen binnen gemeente, blijkt dat er binnen de gemeente Breda te veel wordt gericht op de output van de beleidseffecten. Er wordt daardoor te veel gemeten op het aantal geleverde diensten/middelen. Een voorbeeld hiervan is het plaatsen van een x aantal lantaarnpalen. De reden waarom ze geplaatst worden is binnen de gemeente vaak niet duidelijk. De vraag die hierbij vaker gesteld moet worden is: ‘waar doen we het voor?’ Het sturen op die gewenste effecten wordt outcomegericht werken genoemd. Om deze reden zou er veel meer gericht moeten worden op de outcome in plaats van de output. De outcome gaat over juist meer over de effecten van bepaalde acties (Van den Bosch & Hanzon (2017, p. 4). 3.4.2 Definitie en functies Monitoring Sturing vindt niet vanzelf plaats. Om dit te verwezenlijken wordt het instrument monitoring genoemd binnen de gemeente Breda. Om tot een oordeel te komen hoe monitoring gebruikt kan worden is het noodzakelijk om het begrip te definiëren en de reden van het gebruik van dit instrument. Het begrip monitoring wordt op verschillende manieren geduid.

De Rijksoverheid (n.d) definieert het begrip als volgt: Monitoring is het systematisch volgen van de ontwikkelingen in de naleving of in de kwaliteit van een sector zonder dat er een oordeel of interventie op hoeft te volgen. Vrij vertaald wordt hiermee bedoeld dat ontwikkelingen van de bepaalde sector gevolgd worden zonder dat er gelijk actie ondernomen wordt. De voortgang wordt als het ware gemeten. Door de effecten beter in kaart te brengen, kunnen beleidsmedewerkers tijdig anticiperen wanneer de resultaten niet het gewenste effect hebben. Effectieve sturing is belangrijk om tot gewenste beleidsuitkomsten te komen. Door de verschillende definities van monitoring kent het ook verschillende functies. Voor dit onderzoek wordt de theorie van De Kool (2007) aangehouden. Hij stelt dat monitoring 4 functies heeft. Allereerst is er de functie signaleren: hiermee wordt bedoeld ‘weten’ wat er gebeurt in de beleidsomgeving. De tweede functie is het sturen en verantwoorden en hiermee het beleidsproces beheersen. Deze functie is dan ook het belangrijkste voor dit onderzoek, aangezien de raad de wens heeft om dit te verbeteren. De derde functie ziet in op het leren: het zorgt voor inzicht in de benchmarking. Als laatste functie zorgt monitoring voor communiceren. Er kunnen discussies en debatten ontstaan over het gevoerde beleid (De Kool, 2007, P. 19).

Zoals gebleken is uit 2.5 is monitoring binnen de gemeente Breda niet altijd even gemakkelijk uit te voeren. Prestatie-indicatoren worden gebruikt om de beleidseffecten te meten. Hoe die vormgegeven kunnen gaan worden, dat wordt beschreven in belemmering 6. De opgehaalde informatie voor het gebruik van de prestatie-indicatoren wordt voornamelijk vergaard door meldingen en enquêtes. Bewoners kunnen bijvoorbeeld een melding maken wanneer iets kapot is. Voor de rest wordt er veel gebruikgemaakt van enquêtes. Deze twee manieren zijn niet uitermate bruikbaar om beleid functioneel te kunnen meten. Zo maakt lang niet elke inwoner gebruik van de mogelijkheid om meldingen te maken. Ook het gebruik van enquêtes heeft nadelen, aangezien het onmogelijk is om een 100% respons te krijgen, dit aantal ligt aanmerkelijk lager. Een voorbeeld is bijvoorbeeld de stadsenquête van Breda uit 2020, die werd verstuurd naar 8100 inwoners steekproefsgewijs. Het had een respons rate van 28% (Gemeente Breda, 2020). Dit zorgt ervoor dat de uitkomsten nooit geheel representatief zijn en beleidseffecten niet duidelijk zijn.

33

3.4.3 Mogelijke verbetering Enkele maanden geleden vond er een gesprek plaats tussen de uitvoeringsorganisatie MEE WestBrabant en een aantal raadsleden van verschillende partijen. MEE West-Brabant is een organisatie die mensen met een beperking of chronische ziekte in de regio West-Brabant ondersteunt en begeleidt. Hun doel is om ervoor te zorgen dat mensen met een beperking volwaardig kunnen deelnemen aan de samenleving. Ze bieden informatie en advies, cliëntondersteuning, individuele begeleiding en trainingen en cursussen aan (MEE West-Brabant, 2023). Tijdens het gesprek deelden de werknemers hun ervaringen en obstakels waarmee ze in de praktijk te maken hebben en de samenwerking met de gemeente (MEE West-Brabant Persoonlijke communicatie, februari 2023). Dit gesprek bood de werknemers niet alleen het gevoel dat er naar hen werd geluisterd, maar het gaf ook de raadsleden inzicht in obstakels waar ze voorheen niet op de hoogte van waren. Zo kregen de raadsleden inzicht in de uitdagingen waarmee de werknemers van MEE West-Brabant te maken hadden binnen het bureaucratische stelsel. De werknemers deelden hun ervaringen over de complexe procedures en administratieve processen die ze moesten doorlopen om de benodigde ondersteuning te bieden aan mensen met beperkingen.

Dit inzicht hielp de raadsleden begrijpen hoe de bureaucratische structuur het vermogen van MEE West-Brabant om snel effectief te handelden beïnvloedde en hoe dit eventuele knelpunten veroorzaakte voor mensen die hun diensten nodig hadden. Hieruit blijkt dat door mensen met praktijkervaring aan het woord te laten, krijgt men informatie over de gevolgen van het beleid die niet verkregen kunnen worden via enquêtes en meldingen. Het advies is daarom dan ook om meer gebruik te maken van stakeholders om bepaald beleid te meten. Dat ophalen van informatie is een goede manier voor monitoring.

Mogelijke oplossing belemmering 4: Om belemmering 4 aan te pakken, zou het nuttig kunnen zijn om verbeteringen door te voeren in het monitoringproces. Zoals beschreven, kan het verkrijgen van meer input van de stakeholders binnen het specifieke beleidsterrein een effectieve aanpak zijn. Door de inbreng van stakeholders te vergroten, ontstaat er een breder perspectief en een dieper inzicht in de beleidseffecten.

34

3.5 Prestatie-indicatoren 3.5.1 Gebruik indicatoren Zoals uit dit onderzoek is op te maken zijn de prestatie-indicatoren ‘de manier’ om het uitgevoerde beleid te beoordelen. Ze kunnen een belangrijke rol spelen bij het inzichtelijk maken van de resultaten. Zo verschaffen ze informatie op basis waarvan beslissingen genomen kunnen worden. Het is ideaal in gebruik voor de monitoring van beleid, er kan op het juiste moment ingegrepen worden wanneer bepaalde effecten niet het gewenste resultaat opleveren. Tenslotte bieden prestatie-indicatoren de mogelijkheid om doelen concreet te formuleren in meetbare cijfers (NIGZ, 2007). Met behulp van prestatie-indicatoren kan men dus beter sturen, evalueren en het succes van projecten en interventies onderbouwen. Ze helpen bij het identificeren van best practices en maken het mogelijk om doelen helder en meetbaar te formuleren (Noordegraaf et al., 2014). Dat de indicatoren binnen de gemeente Breda bruikbaar kunnen zijn, daar zijn de meeste respondenten het wel over eens. Echter, zoals uit dit onderzoek blijkt, overheerst er binnen de gemeente de veronderstelling dat de indicatoren niet in hun volledige potentie worden gebruikt. De gebruikte indicatoren geven te weinig inzicht in de resultaten van het beleid. Ze worden onvoldoende toegelicht, waardoor het moeilijk is om te meten of de gestelde doelen zijn bereikt.

3.5.2 Voorwaarden indicatoren Om tot bruikbare indicatoren te komen is het noodzakelijk om te weten waar een geschikte prestatieindicator aan moet voldoen, er worden hiervoor een drietal voorwaarden gesteld: -Betekenisvol: Allereerst dienen prestatie-indicatoren betekenisvol te zijn voor de experts in de werkpraktijk. Dit kan worden bewerkstelligd door duidelijkheid te bieden over het doel van prestatieindicatoren en hoe ze worden gebruikt. De mate van betekenis neemt toe wanneer de indicatoren bruikbare stuurinformatie bieden. -Eigenaarschap: Dit houdt in dat alle belanghebbenden zich medeverantwoordelijk voelen voor prestatie-indicatoren. Om te voorkomen dat alles vanuit een externe bron wordt opgelegd, is het belangrijk om professionals te betrekken bij het vaststellen en toepassen van de indicatoren. Op die manier worden de indicatoren gezamenlijk bepaald, en ontstaat er vanaf het begin een grotere betrokkenheid. Dit kan worden bewerkstelligd door de belanghebbenden actief te laten deelnemen in het proces van het vaststellen en toepassen van de prestatie-indicatoren, waardoor er meer commitment ontstaat. -Praktisch hanteerbaar: Als laatste dienen de prestatie-indicatoren praktisch bruikbaar te zijn. Dit moet worden gedaan met zo min mogelijk problemen en belemmeringen.

Om de indicatoren bruikbaar te maken voor de belanghebbenden, moeten ze aansluiten bij de dagelijkse praktijk van het gevoerde beleid (Noordegraaf et al., 2014). 3.5.3 Voorstel verbetering indicatoren Dit onderzoek maakt helder dat er binnen de gemeente Breda niet wordt voldaan aan de genoemde voorwaarden. De indicatoren zijn niet betekenisvol aangezien het doel van de indicatoren over het algemeen niet bruikbaar is. Door het niet duidelijk te vertalen van die doelen sluiten de indicatoren niet goed aan op het beleid. De oplossing uit belemmering 3 zou kunnen bijdragen aan het praktisch hanteerbaar maken van de indicatoren.

35

De indicatoren uit de begroting zouden meer inzicht moeten geven van de resultaten van het beleid. Het inzicht kan worden vergroot door meer toelichting te geven. Dit kan worden bereikt door niet alleen de cijfermatige score te presenteren, maar ook de expertise van iemand uit het desbetreffende beroepenveld toe te voegen (bijlage 7). Door deze persoon zijn of haar ervaringen te laten delen, wordt er een realistisch beeld geschetst van de huidige situatie die er omtrent die meting speelt. Om dit te realiseren, kunnen er bijvoorbeeld interviews worden afgenomen met professionals uit het desbetreffende vakgebied. Dit zorgt niet alleen voor meer diepgang bij de indicatoren, maar het kan ook waardevolle informatie opleveren voor het beleid. Door dit te doen kan de begroting meer dienen als instrument om de kwaliteit van het beleid te monitoren en te verbeteren. De indicatoren in de begroting moeten meer inzicht geven in de resultaten van het beleid. Momenteel worden ze onvoldoende toegelicht, waardoor het moeilijk is om te meten of de gestelde doelen zijn bereikt. Om de bruikbaarheid van de indicatoren te verbeteren, kunnen ze worden uitgebreid met meer informatie en verdieping.

3.5.4 Advies Rekenkamer Voor extra expertise heeft er een gesprek plaatsgevonden met de Rekenkamer van Breda in 2023. Tijdens dit gesprek is advies gevraagd over mogelijke verbeteringen van de prestatie-indicatoren, met name gericht op de paragraaf kapitaalgoederen. Het advies van Split (2023) benadrukt dat de indicatoren moeten voortvloeien uit de doelstellingen van de gemeente, zoals eerder in dit onderzoek is gebleken. Daarnaast kan er gebruik worden gemaakt van objectieve en subjectieve gegevens als basis voor de indicatoren. Wat uit metingen (objectief) blijkt, bijvoorbeeld veel groen in de wijk, betekent niet automatisch betekent dat dit ook gevoelsmatig zo wordt ervaren door de inwoners (subjectief). Het welzijn en de beleving van de bewoners zijn ook van groot belang binnen de stad. Bovendien hoeven gegevens niet altijd opnieuw gemeten te worden vanuit het Stadskantoor. Er bestaan websites die al beschikbare gegevens over de gemeente bevatten en kunnen worden gebruikt voor indicatoren. Denk hierbij aan bronnen zoals "Waarstaatjegemeente" en "Statline". Op dit moment worden deze gegevens niet benut, terwijl er uitgebreide informatie beschikbaar is over de gemeente en hoe deze in vergelijking met andere gemeenten in Nederland scoort.

Door gebruik te maken van dergelijke bronnen kan bijvoorbeeld een meetbare doelstelling worden geformuleerd, zoals: "De gemeente Breda streeft ernaar om binnen vijf jaar tot de 5% groenste gemeenten van Nederland te behoren." Op deze manier wordt gewaarborgd dat de doelstellingen meetbaar zijn en kunnen worden geëvalueerd. Mogelijke oplossing belemmering 5: Om belemmering 4 aan te pakken, kunnen aanpassingen aan de prestatie-indicatoren een waardevolle rol spelen. Het advies is om hierbij nauwkeuriger te kijken naar de drie essentiële voorwaarden: betekenisvol, eigenaarschap en praktisch hanteerbaar. Het nauwgezet beoordelen van deze voorwaarden kan dienen als basis voor het ontwikkelen van de indicatoren. Hierbij kan voor elke indicator een grondige toelichting worden gegeven, waarbij wordt verklaard waarom een specifieke indicator zo scoort. Deze aanpak kan bijdragen aan het creëren van meer diepgang en inzicht. Het generen van deze gegevens kan worden verwezenlijkt door de professionals (zoals beschreven in belemmering 4) in te schakelen en groter gebruik te maken te maken van aanvullende meetinstrumenten, rapporten en evaluatiemethoden.

36

4. Hoe reageren belanghebbenden op de geïdentificeerde aanbevelingen en welke suggesties voor verbetering dragen zij aan? Zoals beschreven in hoofdstuk 3 van dit onderzoek zijn na een reeks grondige interviews en diepgaande literatuurstudie mogelijk waardevolle aanbevelingen naar voren gekomen ter verbetering van de grip op beleidseffecten. Aangezien het onderzoek gebaseerd is op het concept Design Thinking, is het cruciaal om deze aanbevelingen te onderwerpen aan een zorgvuldige toetsing van de belanghebbenden. Dit hoofdstuk heeft als doel de bevindingen van de belanghebbenden over de voorgestelde aanbevelingen te onderzoeken. Er wordt hierbij gekeken naar de standpunten, inzichten en mogelijke bedenkingen. Dit kan bijdragen om een completer begrip te krijgen van de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van de voorgestelde verbeteringen vanuit de perspectieven. Door dieper in te gaan op de input van de belanghebbenden kunnen de aanbevelingen verfijnd worden. Ook kan er op eventuele zorgen over de gedane suggesties gereflecteerd worden. Dit hoofdstuk zal fungeren als cruciale brug tussen de verzamelde gegevens en de uiteindelijke implementatie van de voorgestelde verbeteringen. Ook bij dit hoofdstuk wordt elke belemmering apart behandeld. Voor verbeteringen van de aanbevelingen zijn er interviews gedaan met het merendeel van de respondenten.

Vooraf is ter voorbereiding van het vraaggesprek aan hen een korte samenvatting gestuurd van de voorgenomen adviezen. In bijlage 15 is deze samenvatting van de aanbevelingen te vinden.

4.1 Advies 1: Verbeteren van de opmaak, structuur en omvang van de gemeentebegroting Het besef dat er verbeteringen nodig waren in de opmaak, structuur en omvang, was voor de meeste belanghebbende niet verrassend. Bovendien kunnen zij zich over het algemeen vinden in deze aanbevelingen. De 3W-vragen hebben een cruciale rol en vormen de basis van het opstellen van de begroting. Cohesie behouden tussen deze 3W-vragen draagt eveneens bij aan verduidelijking. Er wordt daarbij opgemerkt dat de nadruk bij het verbeteren van het gebruik van de 3W-vragen meer moet liggen op de onderlinge samenhang ervan. Daarbij wordt met name de specifieke nadruk gelegd op het nauwer verbinden van de doelstellingen en de daaraan verbonden kosten (Smans, persoonlijke communicatie, 14 juni,2023). Ook Veuger (2023) stelt bij dit advies vast dat er meer duidelijkheid en afstemming nodig is tussen de diverse middelen en doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting. Het implementeren van extra tussenkopjes in de hoeveelheid aan teksten is een punt waar alle respondenten zich in kunnen vinden. Dit vormt ook een aspect dat snel kan worden geïntegreerd voor de begroting van 2024 (Wiersma, persoonlijke communicatie, juli 2023). Het gebruik van hyperlinks is eveneens een element dat in de volledige aanbeveling kan worden opgenomen.

Hoewel de beleidsdocumenten aan het einde van de begroting worden vermeld, is het niet duidelijk aan welke specifieke tekst ze zijn gekoppeld. ‘’Door de hyperlinks bij de relevante tekstsecties te plaatsen, wordt de begroting begrijpelijker weergegeven’’ (Derksen, persoonlijke communicatie, 17 augustus 2023). Lezers die meer diepgaande informatie wensen kunnen dan worden doorverwezen naar de desbetreffende beleidsdocumenten.

37

Het inzetten van visuele weergaven voor de cijfers wordt echter als een maatregel gezien die niet bijdraagt aan het verminderen van de omvang van de begroting. Dit vooral omdat het gebruik van de foto’s voor de visualisatie van de cijfers een aanzienlijk deel van pagina’s zou vullen (Bijlage 13). Over het algemeen is er echter een positieve respons op deze aanbeveling. Zowel raadsleden als ambtenaren geven aan dat dit kan bijdragen aan een beter begrip van de financiële gegevens in de begroting (Bijlage 14). Implementatie van de aanpassing zou voornamelijk de verantwoordelijkheid moeten zijn van het schrijfteam dat is belast met het opstellen van de begroting. Een cruciaal aspect hierbij is dat de beleidsmedewerkers duidelijk aangeven welke tekstsectie gerelateerd zijn aan specifieke beleidsdocumenten (Bijlage 13).

4.2 Advies 2: Zorg voor concretere doelstellingen met het gebruik van een doelenboom Het idee om doelstellingen concreter te maken door ze SMART te formuleren, was voor de meeste respondenten geen nieuwe suggestie. Dit is al eerder is voorgesteld door de Rekenkamer van de gemeente Breda. Als gevolg daarvan waren de respondenten unaniem akkoord om deze benadering te gebruiken voor het concretiseren van de doelstellingen. De verantwoordelijkheid voor het SMART formuleren van de doelstellingen ligt bij het college van burgemeester en wethouders en de beleidsmedewerkers. Binnen de gemeenteraad kan de wens worden uitgesproken naar het college om ervoor te zorgen dat de doelstellingen op een SMART-manier worden geformuleerd (Bijlage 13). De meningen over het gebruik van het instrument ‘de doelenboom’ zijn verdeeld. ‘’Dit instrument kan dienen als een vereenvoudigde manier om doelstellingen weer te geven’’ (Smans, persoonlijke communicatie, 16 juni 2023). Aan de andere kant beschouwen sommige respondenten het instrument als verouderd. Zij twijfelen of dit de doelen voldoende verduidelijkt (Bijlage 13). Het nut van het gebruik van dit instrument blijft voor sommige respondenten onbeslist (Bijlage 14). Wat de respondenten eensgezind belangrijker vinden, is de duidelijkheid van de doelstellingen.

Dit door ze SMART te maken, maar ook door een betere afstemming tussen de middelen en de doelstellingen. Zo merkt Veuger (2023) op dat: ‘’In de begroting duidelijk moet worden welk bedrag er nodig is om een bepaald doel te verwezenlijken’’. Dit perspectief wordt ook gedeeld door raadslid Smans (persoonlijke communicatie, 16 juni 2023): ‘’Er moet duidelijk worden gemaakt welke middelen bijdragen aan de (hoofd- of sub) doelstelling’’. Op deze manier kan beter worden beoordeeld of raadsleden het de moeite waard vinden om de aangegeven hoeveelheid geld te investeren in het bereiken van een gesteld doel. De optimale afstemming tussen middelen en doelstellingen kan het beste worden bewerkstelligd door nauwkeurig te laten zien welke bedragen aan welke specifieke doelstellingen zijn toegewezen. Een punt wat hier nog bij komt is dat erin de jaarrekening duidelijker kan worden aangegeven of de gestelde doelstellingen daadwerkelijk zijn behaald. Het komt namelijk regelmatig voor dat bepaalde doelstellingen worden weggelaten in de jaarrekening.

38

4.3 Advies 3: Maak meer gebruik van het instrument ambtelijke bijstand. Het advies met de betrekking tot ‘ambtelijke bijstand’ heeft ongetwijfeld de meeste reacties teweeggebracht. Zoals eerder beschreven, tonen zowel de raadsleden als beleidsmedewerkers enthousiasme over het vergroten van het onderlinge contact, wat tijdens de beoordeling van de adviezen nogmaals is bevestigd. ‘’Tijdens de evaluatie van de informatiemarkt over de jaarstukken, wilde de gehele raad graag meer proactief gebruik maken van de ambtenaren’’ (Smans, persoonlijke communicatie, 16 juli 2023). Op deze manier kunnen de raadsleden meer antwoorden krijgen op eventuele vragen, met name wanneer er geen tijd beschikbaar is voor die vragen tijdens de behandeling van de P&C-producten, bij de vergaderingen met het college. Voor beleidsmedewerkers heeft de toename in contact weer voordeel om bepaalde onderbelichte onderwerpen mogelijk op de agenda te krijgen. ‘’Dit is vooral relevant gezien het BOB-systeem, zoals in Breda, waar geen commissies meer zijn en daarom algemene onderwerpen (bijvoorbeeld de openbare ruimte, slechts gefragmenteerd in beeld komen bij de gemeenteraad’’ (Derksen, persoonlijke communicatie, 17 augustus 2023). Hoewel zowel ambtenaren als de gemeenteraad de behoefte uiten aan meer contactmomenten, toont het college enige terughoudendheid tegenover deze vorm van communicatie (bijlage 12).

Wethouders zijn bedacht op het voorkomen van tegenstrijdige verklaringen tussen beleidsmedewerkers en henzelf. Het is dus van belang om bij dit advies zeker rekening te houden met het oordeel van het college. Hierdoor is het niet raadzaam om direct een open-communicatiesysteem in te voeren tussen de raadsleden en beleidsmedewerkers. Daarnaast moet worden voorkomen dat ambtenaren te zwaar worden belast met vragen van raadsleden, waardoor ze minder toekomen aan hun oorspronkelijke taken. Daarom suggereren diverse respondenten om de griffie als tussenpersoon te gebruiken. De griffie zou kunnen beoordelen of de vragen van raadsleden van politieke of technische aard zijn, waarna zij het betreffende raadslid kunnen koppelen aan de juiste beleidsmedewerker. Aan de zijde van de beleidsmedewerker kan dit worden bewerkstelligd door beleidsadviseurs. De interactie tussen de griffie en beleidsadviseurs wordt al veelvoudig gebruikt binnen Breda (bijlage 12). Om te voorkomen dat raadsleden tijdens de gesprekken de beleidsmedewerkers politiek proberen te beïnvloeden, is het raadzaam om bij de tafelgesprekken gebruik te maken van de griffie of beleidsmedewerker als derde persoon. Verder stellen de respondenten dat het beter is om per bepaalde perioden momenten voor de gesprekken in te lassen (bijlage 12 & bijlage 14).

4.4 Advies 4: Meer gebruik maken van stakeholders bij het meten van beleid Het merendeel van de respondenten heeft dit advies over de stakeholders als positief ervaren. Zoals eerder aangegeven in dit onderzoek, vindt een aantal raadsleden dat de input van stakeholders een waardevolle bijdrage kan leveren aan de kennis over het beleid dat gevoerd wordt bij een bepaald beleidsterrein. Het ambtelijk apparaat beschouwt dit advies eveneens als waardevol voor het verbeteren van inzicht in de beleidseffecten. Echter, er moet daarbij wel aandacht besteed worden aan het feit dat inspraak binnen de gemeenteraad soms complex kan zijn. ‘’Het vraagt nogal wat lef om als bewoner/vereniging voor een gemeenteraad een verhaal te doen’’ (Derksen, persoonlijke communicatie, 17 augustus 2023). Het is daarom essentieel om gebruik te maken van een toegankelijk systeem. Meerdere respondenten geven aan dat een fysiek bezoek op locatie door raadsleden hierbij het meest effectief kan zijn. Ondanks dat de meeste respondenten positief reageerden op deze aanbeveling plaatsen sommigen kanttekeningen. Zij uiten twijfels of dit de optimale manier is om deze gegevens in te zetten voor verdere beleidsontwikkeling (Bijlage 13).

39

4.5 Advies 5: Verbeter de Prestatie-indicatoren Het advies waarbij de Rekenkamer in het vorige hoofdstuk al voorbeelden heeft aangedragen die kunnen bijdragen aan de verbetering van de indicatoren, is al met al positief ontvangen. Over het algemeen zijn de raadsleden het eens dat de drie voorwaarden (betekenisvol, eigenaarschap en praktisch hanteerbaar) kunnen bijdragen aan een verbetering van de prestatie-indicatoren. Ook het idee om meer gebruik te maken van externe data voor verbeterde inzichten en diepgang kon op instemming rekenen. Het is echter van belang dat deze data daadwerkelijk toegevoegde waarde bieden aan de doelstellingen van de gemeente Breda (Bijlage 13). Het koppelen van de prestatieindicator aan een bepaalde doelstelling is hierin belangrijk. Daarnaast wordt aanbevolen om in het advies meer rekening te houden met het proces van het tot stand komen van de indicatoren. Uit het onderzoek is gebleken dat dit proces niet altijd even soepel verloopt. Momenteel verloopt het proces als volgt: Het college levert de indicatoren aan bij de gemeenteraad, waarna de raadsleden beoordelen of de indicatoren voldoen aan hun eisen. Het goedof afkeuren van deze indicatoren wordt momenteel uitgevoerd door raadsleden in de auditcommissie. Reden hiervan is dat de auditcommisie in principe niet opereert vanuit een politiek standpunt.

In de praktijk blijkt echter dat dit soms anders uitpakt. ‘’Leden van de auditcommissie proberen de punten van hun partij te verwerken in de indicatoren’’ (Veuger, 2023). Het college en de ambtelijke ondersteuning hebben hun ongenoegen hierover uitgesproken en zien dit graag anders. Zij wensen hierom dat zij meer de ‘lead’ hebben over de indicatoren. Op deze manier kunnen de indicatoren beter worden afgeleid vanuit de doelstellingen van de gemeente Breda. Een mogelijkheid is om vervolgens de indicatoren te beoordelen in de bob-cyclus (bijlage 14).

40

Conclusie en aanbevelingen In dit onderzoeksrapport is er geprobeerd om te achter halen welke acties de Gemeente Breda kan ondernemen om meer grip te krijgen op de sturing en verantwoording van de beleidseffecten. Uit de resultaten is gebleken dat er verschillende factoren invloed hebben op het verkrijgen van meer grip op de beleidseffecten. De planning en control-cyclus is een waardevol instrument om dit te bewerkstelligen, aangezien het een essentiële rol speelt bij het plannen, monitoren en verantwoorden van gemeentelijk beleid en financiën. Binnen de gemeente Breda zijn deze aspecten van P&C-cyclus cruciaal om grip te krijgen op de beleidseffecten. Ze bevorderen transparantie, sturing en verantwoording van het gemeentelijke beleid en dragen bij aan het behalen van de gestelede doelstellingen. Echter, heerst er onvrede binnen het gemeentelijke bestuur van Breda over het huidige gebruik van de P&C-cyclus. Zowel de gemeenteraad als de ambtelijke organisatie hebben mankementen geconstateerd die van invloed zijn op de beheersing van het beleid. Met name de verwerking van de begroting en jaarstukken wordt als problematisch ervaren. Als gevolg hiervan heeft de gemeente Breda geen duidelijk inzicht in de beleidsuitkomsten van het gevoerde beleid, waardoor tijdig besturen om de effectiviteit en efficiëntie van het beleid te vergroten bemoeilijkt wordt.