Bijlage 1 Afstudeeronderzoek Breda Yoes van Gelder

Grip op beleidseffecten

21 augustus 2023 Yoes van Gelder

Colofon Onderzoeker: Yoes van Gelder Studentnummer: 2145700 Onderwijsinstelling: Avans Hogeschool Stageorganisatie: Gemeente Breda Stagebegeleider gemeente: René Wiersma Stagebegeleider school en eerste beoordelaar: Marieke Boonen Inleverdatum: 21/08/2023

Voorwoord

2

Geachte lezer, Voor u ligt mijn onderzoeksrapport ‘’Grip op beleidseffecten", als afsluiting van mijn vierjarige studie Bestuurskunde aan de Hogeschool Avans in Den Bosch. De afgelopen maanden heb ik als een leerzame periode ervaren. Het onderzoek was een uitdagende maar een verrijkende ervaring. In dit onderzoek heb ik naar verbetermogelijkheden gezocht voor de gemeente Breda om meer sturing en verantwoording te krijgen op de beleidsuitkomsten. Door middel van grondige analyses, interviews en relevante literatuur heb ik geprobeerd antwoord te krijgen op deze vraag en mijn inzichten op een heldere wijze weer te geven. Ik hoop dat de resultaten en conclusies van dit onderzoek bruikbaar zullen zijn voor de P&C cyclus van 2024 in de gemeente Breda. Graag wil ik mijn dank uitspreken aan degenen die mij gedurende dit proces hebben ondersteund. Allereerst wil ik mijn begeleider, René Wiersma, bedanken voor zijn waardevolle begeleiding en deskundig advies. Ook wil ik mijn stagebegeleider vanuit school, Marieke Boonen, bedanken voor de waardevolle feedback die ik tijdens dit onderzoek heb ontvangen. Daarnaast wil ik mijn dank uitspreken aan alle actoren die betrokken zijn geweest in dit onderzoek, met speciale dank aan de raadsleden Patrick Smans en burgerraadslid Huib Jansen voor de adviesgesprekken die we de afgelopen maanden hebben gehad.

Ik wens u veel plezier en nieuwe inzichten toe bij het lezen van mijn rapport. Yoes van Gelder Breda, Augustus 2023

3

Managements amenvatting Elk jaar brengt de Rekenkamer van de gemeente Breda een rekenkamer brief uit die bij het gemeentelijk jaarverslag hoort. Zo ook bij het jaarverslag uit 2021. In deze rekenkamerbrief heeft de Rekenkamer onderzoek gedaan naar een aantal onderwerpen, zoals leesbaarheid van het jaarverslag en de financiële positie van de gemeente Breda. Daarnaast is er gekeken naar het beleid en wat de gemeente Breda daarin heeft bereikt. Uit het onderzoek kwamen een aantal adviezen voort die moeten dragen aan de verbetering van het jaarverslag. Zo wordt bijvoorbeeld gesteld dat het jaarverslag korter en resultaatgerichter gemaakt mag worden en dat de inhoudelijke doelen beter geconcretiseerd mogen worden. Een aantal oppositie partijen konden zich in de brief van de Rekenkamer vinden en diende een gezamenlijke motie in, die ze breder getrokken hebben naar de gehele P&C-cyclus. In deze motie hebben de oppositiepartijen hun ontevredenheid geuit over de mate van beheersbaarheid van beleidseffecten binnen de gemeente Breda. Ze benadrukte dat bij veel doelstellingen niet duidelijk is of de ingezette middelen daadwerkelijk het gewenste effect opleveren. Alle partijen van de gemeenteraad Breda konden zich in deze motie vinden, hierdoor is de motie unaniem aangenomen.

Om die reden is dit onderzoek tot stand gekomen, waarbij het doel is om met adviezen te komen hoe de gemeente Breda meer ‘grip’ op haar beleidseffecten kan krijgen. ‘’Grip op beleidseffecten’’ verwijst naar het vermogen om beleidsresultaten te begrijpen, te meten, te beïnvloeden en te sturen. De gemeente moet hierin staat zijn om de effecten van het gevoerde beleid te monitoren, te evalueren en indien nodig bij te sturen. Uit het onderzoek zijn de volgende belemmeringen geconstateerd die zorgen voor een beperkte grip op de beleidseffecten:

-Belemmering 1: De huidige opmaak, structuur en omvang van de P&C-producten De opmaak en structuur en omvang van de P&C-producten van de gemeente Breda zijn momenteel niet optimaal, waardoor de producten minder effectief zijn in het verstrekken van relevante informatie en het ondersteunen besluitvorming. Het gevolg hiervan is dat raadsleden lastig bepaalde informatie kunnen vinden en daardoor lastig beleid kunnen beoordelen. Het gekoppelde advies hieraan is: ‘’Maak gebruik van extra kaders voor verbetering van de opmaak, structuur en omvang van de gemeentelijke begroting’’ Er kan hierbij gedacht worden aan de volgende kaders: -3W-vragen -Tussenkopjes bij gebruik van meer dan 3 bulletpoints -Gebruik maken van verwijzingen naar beleidsstukken in de digitale begroting. -Cijfers meer visualiseren

-Belemmering 2: Vaag omschreven doelen binnen de gemeente De doelen binnen de gemeente Breda zijn momenteel vaag en onduidelijk geformuleerd. Hierdoor kan het lastig zijn om de voortgang en resultaten van het beleid te meten en te beoordelen. Dit gebrek aan heldere doelen leidt tot een gebrek aan tijdige beleidsaanpassingen wanneer dat nodig is. Het gekoppelde advies hieraan is: ‘’Zorg voor concretere doelen voor het meten van beleid’’ Dit kan gedaan worden door de volgende acties te ondernemen: -Het formuleren van SMART-doelstellingen -Koppelen van middelen aan de doelstellingen -Consistente opnamen van de doelstellingen in de jaarrekening

4

-Belemmering 3: Het beperkte contact tussen de gemeenteraadsleden en beleidsmedewerkers Momenteel is er binnen de gemeente Breda nauwelijks contact tussen de gemeenteraadsleden en beleidsmedewerkers. Terwijl beide partijen elkaar kunnen versterken, ook is de wens van meer contact bij beide partijen er. Het gekoppelde advies hieraan is: ‘’Zorg voor meer contact tussen raadsleden en beleidsmedewerkers’’ Dit kan worden bewerkstelligd door: -Gebruik te maken van het instrument van ambtelijke bijstand -Zorgen voor Beheerste communicatie via Griffie en Beleidsadviseurs -Verhoging van contactmomenten:

-Belemmering 4: Monitoring van beleid De monitoring van beleid binnen de gemeente Breda verloopt niet optimaal en kan verbeterd worden. Op dit moment is er weinig bekend over de Outcome (maatschappelijke effecten) van het beleid. Het gevolg hiervan is dat er weinig inzicht is over bepaald beleid effect heeft. Het gekoppelde advies hieraan is: ‘’Maak meer gebruik van stakeholders bij het meten van beleid’’ Dit kan gedaan worden door: -Vaker gesprekken te voeren met stakeholders van verschillende beleidsterreinen

Belemmering 5: Het huidig gebruik van Prestatie-indicatoren en het daarbij horende proces Momenteel heerst er onvrede over de gebruikte indicatoren inde begroting en de totstandkoming daarvan. Het gekoppelde advies hieraan: ‘’Verbeter de prestatie-indicatoren en het daar bijhorende proces’’ Dit kan worden bewerkstelligd door: -Duidelijkheid over te verschaffen over doel en gebruik: -Belanghebbende te betrekken -Zorgen voor meer Verdieping en praktische toepasbaarheid: -Meer gebruik te maken van Aanvullende meetinstrumenten en evaluatiemethoden -Het Optimaliseren van het indicatorenproces:

5

Inhoudsopgave Colofon....................................................................................................................................................................... 2 Voorwoord................................................................................................................................................................. 2 Managementsamenvatting ....................................................................................................................................... 4 Onderzoeksverantwoording..................................................................................................................................... 8 Aanleiding onderzoek ............................................................................................................................................. 8 Doelstelling ............................................................................................................................................................ 9 Hoofdvraag............................................................................................................................................................. 9 Deelvragen .............................................................................................................................................................

9 Methodiek en informatieverzamelingsmethode .................................................................................................. 10 Betrouwbaarheid .................................................................................................................................................. 15 Validiteit ............................................................................................................................................................... 16 1.

Hoe is de huidige P&C cyclus van de gemeente Breda vormgegeven? .......................................................... 17 1.1 Definitie P&C cyclus ...................................................................................................................................... 17 1.2 Indeling P&C cyclus Gemeente Breda ........................................................................................................... 17 1.2.1 Bestuursakkoord ...................................................................................................................................... 17 1.2.2 Voorjaarsnota .......................................................................................................................................... 17 1.2.3 Begroting ................................................................................................................................................. 18 1.2.4 Bestuursrapportage .................................................................................................................................. 19 1.2.5 Jaarstukken .............................................................................................................................................. 19

2.

Welke ervaring hebben de belanghebbenden omtrent de P&C cyclus en wat betekent dit? .................. 20 2.1 Gemeenteraad ................................................................................................................................................ 20 2.2 Stadskantoor ................................................................................................................................................... 21 2.3 Urgentie om de belemmeringen weg te nemen ............................................................................................... 22

3. Welke mogelijke verbeteringen kunnen er getroffen worden voor de gemeente Breda om meer sturing te krijgen op de beleidseffecten? ................................................................................................................................. 24 3.1 Belemmering 1: Opmaak en structuur en omvang van de begroting en jaarstukken .................................... 24 3.1.2 Gemeente Utrecht .................................................................................................................................... 24 3.1.2 Gemeente Amsterdam ............................................................................................................................. 27 3.1.3 Gemeente Arnhem ................................................................................................................................... 27 3.2 Belemmering 2: Vaag omschreven doelen binnen de gemeente.................................................................... 29 3.3.1 Onduidelijke doelstellingen ..................................................................................................................... 29 3.3.2 SMART-formulering .................................................................................................................................

29 3.3.3 Stappenplan duidelijkere doelstellingen .................................................................................................. 30 3.3 Belemmering 3: Verwachtingen van de gemeenteraad aan ambtenaren ..................................................... 31 3.3.1 Huidige indeling contact .......................................................................................................................... 31 3.3.2 Ambtelijke bijstand ................................................................................................................................. 31 3.3.3 Spelregels voor goede omvang ambtelijke bijstand ................................................................................ 32 3.4 Belemmering 4: Monitoring ........................................................................................................................... 33 3.4.1 Output of Outcome ................................................................................................................................. 33 3.4.2 Definitie en functies Monitoring ............................................................................................................. 33 3.4.3 Mogelijke verbetering .............................................................................................................................

34 3.5 Prestatie-indicatoren ...................................................................................................................................... 35 3.5.1 Gebruik indicatoren ................................................................................................................................. 35

6

3.5.2 Voorwaarden indicatoren ........................................................................................................................ 35 3.5.3 Voorstel verbetering indicatoren ............................................................................................................. 35 3.5.4 Advies Rekenkamer ................................................................................................................................ 36 4. Hoe reageren belanghebbenden op de geïdentificeerde aanbevelingen en welke suggesties voor verbetering dragen zij aan? ................................................................................................................................... 37 4.1 Advies 1: Verbeteren van de opmaak, structuur en omvang van de gemeentebegroting ............................. 37 4.2 Advies 2: Zorg voor concretere doelstellingen met het gebruik van een doelenboom ................................... 38 4.3 Advies 3: Maak meer gebruik van het instrument ambtelijke bijstand. ......................................................... 39 4.4 Advies 4: Meer gebruik maken van stakeholders bij het meten van beleid .................................................... 39 4.5 Advies 5: Verbeter de Prestatie-indicatoren ...................................................................................................

40 Conclusie en aanbevelingen .................................................................................................................................... 41 Literatuurlijst ......................................................................................................................................................... 45 Bijlage ...................................................................................................................................................................... 49 Bijlage 1 Design thinking ..................................................................................................................................... 49 Bijlage 2 actoren analysen ................................................................................................................................... 51 Bijlage 3: Interview gemeenteraadslid S. Planken VVD ...................................................................................... 56 Bijlage 4: Interview D.Uijl gemeenteraadslid SP .................................................................................................. 57 Bijlage 5: Interview P. Smans gemeenteraadslid D66 ......................................................................................... 58 Bijlage 6: Interview M.

van Woudenberg Fractievoorzitter FVD ........................................................................ 59 Bijlage 7: Interview L. van Son (Fractievoorzitter) en P. Goethart (Burgerraadslid) GroenLinks .................... 60 Bijlage 7: interview H. Janssen Burgerraadslid CDA ......................................................................................... 61 Bijlage 8: Interview R. Split, Rekenkamer ............................................................................................................ 62 Bijlage 9: Interview I. Derksen, Strategisch adviseur .......................................................................................... 63 Bijlage 10: Interview J. Veuger, Hoofd afdeling Financiën ................................................................................... 65 Bijlage 11: Interview D. van Gool, beleidsadviseur ............................................................................................... 66 Bijlage 12 Interview: R. Wiersma, Griffie .............................................................................................................. 67 Bijlage 13 Interview: C. Kuijpers, Senior audit ...................................................................................................

68 Bijlage 14: Interview 2 J.Veuger, hoofdafdeling financiën ................................................................................... 70 Bijlage 15: aanbevelingen die zijn voorgelegd ..................................................................................................... 72 Bijlage 16 Implementatieplan: ............................................................................................................................. 75

7

Onderzoeksverantwoording Aanleiding onderzoek Elk jaar brengt de Rekenkamer van de gemeente Breda een rekenkamerbrief uit die bij het gemeentelijke jaarverslag hoort. Zo ook bij het jaarverslag uit 2021. In de rekenkamerbrief heeft de Rekenkamer onderzoek gedaan naar een aantal onderwerpen, zoals leesbaarheid van het jaarverslag en de financiële positie van de gemeente Breda. Daarnaast is er gekeken naar het beleid en wat de gemeente Breda daarin heeft bereikt. Uit het onderzoek is de Rekenkamer met een aantal adviezen gekomen die bij moeten dragen aan de verbetering van het jaarverslag. Zo wordt bijvoorbeeld gesteld dat het jaarverslag korter en resultaatgerichter gemaakt mag worden en dat de inhoudelijke doelen beter geconcretiseerd mogen worden (R. Split, 2022). De oppositiepartijen D66, Breda Beslist, SP en 50PLUS konden zich in de brief van de Rekenkamer vinden. Om deze reden is er door hen een gezamenlijke motie ingediend, die ze breder hebben getrokken naar de gehele P&C cyclus. Hierin wordt aangegeven dat de P&C cyclus (Planning & Control) verbeterd moet worden. Er heerst onvrede onder de oppositie over de beheersbaarheid van de beleidseffecten. Er is bij veel doelstellingen niet duidelijk of de ingezette middelen daadwerkelijk het gewenste effect opleveren. De meetbaarheid is moeilijk toetsbaar (S. Planken, 2023).

Dat de P&C cyclus niet naar wens verloopt blijkt uit de volgende factoren van de motie: -De doelstellingen zijn niet SMART geformuleerd. Met name de doeltreffendheid en doelmatigheid worden niet meegenomen in de formulering van de doelstellingen. Dit maakt het moeilijk om de effecten van het beleid te meten. Hierdoor is het voor de organisatie onduidelijk welke ingezette middelen daadwerkelijk een positief effect hebben gehad op de resultaten. -De uitgaven van de begroting en jaarstukken van de D E MOTIE VAN DE OPPOSITIEPARTIJEN gemeente Breda moeten worden verbeterd. Momenteel kennen de stukken 318-bladzijden. Raadsleden hebben meestal maar een week de tijd om de begroting te lezen voordat zij er vragen over kunnen stellen. Dit leidt geregeld tot onnodige vragen tijdens de vergaderingen zelf. -Niet alleen de omvang van de jaarstukken wordt als een probleem ervaren. De gemeenteraadsleden vinden de structuur van de begroting en jaarstukken onlogisch. Zij hebben moeite met het vinden van informatie die zij nodig hebben. Hierdoor lezen de meeste raadsleden de stukken niet volledig. De overige partijen van de gemeenteraad konden zich vinden in deze motie en deze is daarom unaniem aangenomen. Het gebrek aan grip op de beleidseffecten komt mede door de gebruikte indicatoren van de begroting. P.

Smans, 2023 (Raadslid D66 en indiener van de motie) gaf aan dat de doelstellingen van Breda ‘vaag’ zijn omschreven. De indicatoren zorgen voor veel onduidelijkheden; ze worden slecht getoetst. In sommige gevallen worden ze helemaal niet getoetst. Ze staan er alleen in omdat het verplicht is gesteld door de Rijksoverheid.

8

Onder de gemeenteraad bestaat een brede behoefte om de informatiewaarde van de P&C producten te verbeteren. Uiteindelijk is het doel voor de raad om meer grip op doelstellingen en effecten van beleid te krijgen om zo tot een kwalitatief betere verantwoording, besluitvorming en beleidskeuzes te komen. De raad is om die reden op zoek naar concrete verbetervoorstellen. Voor dit onderzoek is samenwerking gezocht met een kernwerkgroep van raadsleden, de griffie en verantwoordelijke ambtenaren. De voortgang wordt periodiek gekoppeld aan de auditcommissie.

Doelstelling ‘’Verbetervoorstellen te implementeren voor de P&C-cyclus van 2024, om zo de grip op doelstellingen en effecten van beleid te verbeteren en tot kwalitatief betere verantwoording, besluitvorming en beleidskeuzes te komen.’’ Het implementatieplan voor de verbetervoorstellen wordt vervolgens gebaseerd op de bevindingen in dit onderzoeksrapport. In het implementatieplan worden de hoofd- en sub-activiteiten zo nauwkeurig mogelijk beschreven, evenals de beoogde resultaten en de benodigde middelen en verantwoordelijke partijen. Het plan wordt uiteindelijk voorgelegd aan de auditcommissie door middel van een uitgebreide presentatie. Deze commissie zal vervolgens een definitief oordeel vellen over de vraag of de adviezen worden opgenomen ter verbetering van de P&C-cyclus.

Hoofdvraag De gemeente Breda heeft de ambitie om diepgaander inzicht te verkrijgen in de effecten van haar beleidsmaatregelen. Dat is de aanleiding van dit onderzoek. Met het oog op het versterken van deze ‘grip’ is er een nauwkeurig onderzoek vereist naar de methoden die deze verbetering kunnen bewerkstelligen. Dit onderzoek bevat een uitgebreide verkenning van de Planning & Control (P&C) cyclus. Om de scope van het onderzoek af te bakenen, is de beslissing genomen om de focus voornamelijk te richten op de begroting van de gemeente Breda. Deze keuze komt voort uit de wens van de opdrachtgever om concrete verbetervoorstellen te ontwikkelen voor de begroting van het jaar 2024 (anders 2025, rekening houdend met de tijdige oplevering van de begroting voor 2024). De hoofdvraag luidt alsvolgt: ‘’Welke acties kan de gemeente Breda ondernemen om meer grip te krijgen op de sturing en verantwoording van de beleidseffecten?’’

Deelvragen De deelvragen zijn gebaseerd op de gekozen beleidsmethode Design Thinking (dit wordt nader uitgelegd bij methodiek). Het gaat over de volgende stappen van Design Thinking: 1. 2. 3. 4. 5.

Empathie (Empathize) Definieer (Define) Creëer (Ideate) Prototype (Prototype) Testfase (Try out solutions)

De onderstaande tabel weergeeft welke deelvraag bij welke stap van design thinking toebehoort. Het gaat om de volgende deelvragen: 1. Hoe is de huidige P&C cyclus van de gemeente Breda vormgegeven? 2. Welke ervaring hebben de belanghebbenden omtrent de P&C cyclus en wat betekent dit? 3. Welke mogelijke verbeteringen kunnen er getroffen worden voor de gemeente Breda om meer sturing te krijgen op de beleidseffecten? 4. Hoe reageren belanghebbenden op de geïdentificeerde aanbevelingen en welke suggesties voor verbetering dragen zij aan?

9

Deelvraag 1 2 3 4

Stap Design Thinking 1: Empathie 1: Empathie & 2: Defineer 3: Creeër & 4: Prototype 5: Testfase

Methodiek en informatieverzamelingsmethode Design Thinking Bij de start van het onderzoek is gekozen voor de onderzoeksmethode Design Thinking. Hoewel er geen uniforme definitie is van het begrip ‘Design Thinking’, beschrijft de theorie van Brown het alsvolgt: "Design thinking is a human-centered approach to innovation that draws from the designer's toolkit to integrate the needs of people, the possibilities of technology, and the requirements for business success. (Brown & Katz, 2009, p.18). Vertaald naar het Nederlands betekent dit het volgende: ‘Design Thinking is een mensgerichte, interactieve benadering van probleemoplossing die de tools van ontwerpers combineert met de behoeften van mensen om zo nieuwe ideeën te creëren.’ Deze benadering legt de nadruk op ‘out of the box’ denken om tot ideeën te komen. De onderzoeksmethode leek op de voorhand toepasbaar te zijn om dit vraagstuk op te lossen. Design Thinking legt de nadruk op de gebruiker, wat ook tijdens dit onderzoek moest gebeuren. De belanghebbenden zijn vanaf begin af aan betrokken, zodat er oplossingen konden worden gezocht die aansluiten bij hun behoeften. Terugkijkend blijkt dat deze onderzoeksmethode niet volledig effectief is gebleken voor dit specifieke onderzoek, met name op het gebied van creativiteit.

Design Thinking is namelijk bedoeld om de creativiteit te stimuleren, een cruciaal aspect bij het vinden van oplossingen voor het betreffende probleem. In dit onderzoek is echter slechts in beperkte mate gebruikgemaakt van creatieve benaderingen. Het versterken van creativiteit had kunnen worden bevorderd door regelmatige interactie met belanghebbenden en het organiseren van creatieve sessies. Ondanks het regelmatige contact met belanghebbenden tijdens dit onderzoek, zijn er geen specifieke sessies georganiseerd om creativiteit te stimuleren. Er zijn verschillende redenen waarom er weinig creatieve sessies hebben plaatsgevonden. Allereerst is de betrokkenheid van belanghebbenden van groot belang. Over het algemeen kan worden vastgesteld dat de meeste belanghebbenden een actieve en betrokken rol hebben gespeeld in dit onderzoek. Echter, vanwege de diverse verantwoordelijkheden en beperkte beschikbaarheid van sommige belanghebbenden, bleek het organiseren van afzonderlijke creatieve sessies uitdagend. Hierdoor was er slechts een beperkte hoeveelheid tijd om in gesprek te gaan met de actoren. Om die reden is ervoor gekozen tijdens de gesprekken met de respondenten informatie te vergaren met betrekking tot het specifieke probleem, waarmee de gemeente Breda te maken heeft.

Een tweede reden voor het beperkte gebruik van creatieve sessies heeft te maken met de focus van het onderzoek. Gedurende het onderzoeksproces heeft de aandacht zich meer gericht op analytische benadering. Zo is bijvoorbeeld veelvoudig gebruikgemaakt van literatuurstudie om passende en mogelijke oplossingen voor het probleem te identificeren. Deze keuze is gemaakt omdat literatuurstudie een solide basis biedt om tot weloverwogen beslissingen te komen, en keuzes te onderbouwen met bestaand bewijs en bevindingen uit eerdere studies.

10

Het onderzoek is opgebouwd vanuit Design Thinking en is als volgt verlopen:

Stap 1: Empathie Gedurende deze fase was het hoofddoel voornamelijk om de behoeften, wensen en uitdagingen van de gebruikers te begrijpen. Om deze aspecten te achterhalen, was het van belang om onderzoek te doen naar de indeling van de planning en control-cyclus. Het onderzoek begon met een grondig literatuuronderzoek, waarin gezocht werd naar een gemeenschappelijke definitie van de P&C-cyclus. Nadat de definitie was vastgesteld, volgde een analyse van de diverse functies die de P&C-cyclus vervult. Deze analyse bracht het belang van de P&C-cyclus in gemeenten helder in beeld. Hierna is gericht onderzoek gedaan naar hoe gemeente Breda invulling geeft aan de P&C-cyclus. Dit betrof een gedetailleerde bestudering van elk afzonderlijk product binnen de P&C-cyclus. Dit was van belang om de betrokken actoren te achterhalen en hun verantwoordelijkheden binnen de cyclus. Het resultaat van deze benadering was een alomvattend overzicht van de gehele P&C-cyclus binnen de gemeente Breda. Dit fungeerde als basis voor het verdere onderzoek. Daarbij is eerst gekeken tegen welke problemen men nu precies aanliep. Hiervoor is deelvraag 2 gebruikt. Om dat goed in kaart te kunnen brengen is gestart met gesprekken met de twee raadsleden die tevens de indieners waren van de motie ’grip op beleidseffecten’.

Op basis van die gesprekken is bepaald wat er onderzocht moet worden om het vraagstuk op te lossen. Voor dit onderzoek vond er elke drie weken verantwoording plaats aan de auditcommissie. Tijdens de eerste sessie is er uitgelegd aan de commissie wat het onderzoek inhield en dat er de wens lag om met alle partijen in gesprek te gaan. Het direct verzamelen van informatie bij de gemeenteraad, tenslotte de opdrachtgever voor dit onderzoek, was belangrijk. Daarvoor is contact gezocht met alle partijen in de gemeenteraad van Breda. Door gestructureerde fysieke en online interviews te houden, is gevraagd naar de mening van de verschillende partijen over de P&C-cyclus. Er is niet alleen geïnformeerd naar de knelpunten die zij ervaren, maar ook naar mogelijke oplossingen die moeten zorgen voor verbeteringen. Bij de interviews is gestreefd naar open gesprekken, zonder dat er een oordeel gegeven werd over de bevindingen van de partijen. Dit zorgde ervoor dat de raadsleden vrijuit konden spreken namens hun partij en dat er zo veel mogelijk bruikbare informatie werd verzameld. De interviews zijn vervolgens getranscribeerd en verwerkt in een stakeholderanalyse (Bijlage 2), waarin de belangrijkste bevindingen per partij zijn beschreven. In deelvraag 2 zelf zijn de bevindingen van de raad samengevat om een beeld te vormen.

In het vervolg van deze deelvraag is onderzoek gedaan naar de bevindingen van het Stadskantoor. Hoewel de gemeenteraad de opdrachtgever is, zijn de bevindingen vanuit het Stadskantoor minstens zo belangrijk. De gemeenteraad is het hoogste bestuursorgaan in de gemeente, maar het werk in de praktijk komt voornamelijk op het bordje van ambtenaren te liggen. Ambtenaren en wethouders zijn op dagelijkse basis bezig met beleid, terwijl raadsleden slechts een beperkt aantal uren per week kunnen besteden aan hun functie vanwege hun nevenfuncties (Schaap 2015, P 61). Daarom is het belangrijk om te onderzoeken hoe het Stadskantoor denkt over de huidige indeling van de P&C-cyclus, aangezien zij verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het beleid.

11

Stap 2: Definieer: De opgehaalde gegevens van de verschillende actoren zijn vervolgens nauwkeurig bestudeerd en geanalyseerd. Deze analyse maakt helder hoe de actoren denken over het vraagstuk. Er kon worden geconstateerd dat de raadsleden over het algemeen dezelfde knelpunten ervaren en veelal dezelfde ideeën hebben om deze op te lossen. Dit heeft het mogelijk gemaakt om een algemene samenvatting te geven van de bevindingen van de raad (Bijlage 3). In het onderzoek is er wel de keuze gemaakt om de gemeenteraad en het Stadskantoor (bestaande uit het college van B&W en de daarbij horende ambtelijke ondersteuning) te splitsen. Hoewel er veel bevindingen van deze gemeentelijke organen hetzelfde waren kan het zijn dat ze verschillende belangen vertegenwoordigen. De gemeenteraad kan zaken opleggen, het moet wel uitvoerbaar zijn voor de uitvoerders. Daarom is ervoor gekozen om de bij deze deelvraag de bevindingen van zowel de raad als het college en de daar bijhorende ambtelijke ondersteuning te scheiden, zodat er een duidelijk overzicht ontstaat van de wensen van beide gemeentelijke organen. Bij het derde gedeelte is de urgentie voor het oplossen van de belemmeringen beschreven. Er is daar beschreven wat de effecten zijn van de belemmeringen, die spelen bij de gemeente Breda omtrent de P&C-cyclus.

Dit is gedaan aan de hand van verschillende literatuurbronnen, zoals onderzoeksrapporten. Hierbij is onderzocht welke gevolgen tekortkomingen in de P&C-cyclus hebben en wat er precies misgaat. Het identificeren van de gevolgen van niet goed lopende acties in P&Ccyclus is van cruciaal belang om de impact ervan te begrijpen. Door te achterhalen waarom bepaalde zaken misgaan, kunnen de onderliggende oorzaken worden aangepakt en verbeteringen worden geïmplementeerd. Deze analyse is vervolgens onderverdeeld in vijf specifieke belemmeringen. De onderverdeling van de belemmeringen helpt bij het gericht aanpakken van de specifieke problemen, waardoor de effectiviteit van de voorgestelde oplossingen worden vergroot. Al met al vormt dit derde gedeelte van de deelvraag een waardevolle aanvulling op het onderzoek. Dit omdat het een diepgaande analyse biedt van de problemen binnen de P&C-cyclus en concrete aanknopingspunten geeft voor verdere verbetering.

Stap 3: Creëer Tijdens de behandeling van dit hoofdstuk is er een zoektocht geweest naar mogelijke oplossingen voor de obstakels waarmee de gemeente Breda wordt geconfronteerd omtrent de P&C-cyclus. Met het doelgerichte oplossingen te ontwikkelen, is besloten om elke belemmering afzonderlijk aan te pakken. Na onderzoek van elke belemmering volgde een advies. De aanpak voor het formuleren van oplossingen voor de individuele obstakels verliep alsvolgt: -Belemmering 1: Opmaak, structuur en omvang Tijdens het verwerken van deze uitdaging kwam het verzoek van raadsleden om te onderzoeken hoe andere gemeenten hun begroting hadden ingedeeld. Daarbij is rekening gehouden met de wensen omtrent de opmaak en structuur die zij zelf al naar voren in de eerdere interviews. Deze wensen zijn geordend en samengevat in een overzicht. Vervolgens is er een uitgebreide literatuurstudie uitgevoerd naar begrotingen van verschillende gemeenten. Hierbij zijn tientallen begrotingen doorgespit om mogelijke oplossingen te identificeren die van toepassing zouden kunnen zijn voor de gemeente Breda. De onderzochte gemeenten zijn gekozen op basis van een vooronderzoek dat is gevoerd door een ambtenaar van de gemeente Breda.

Deze persoon noemde de volgende redenen waarom juist deze gemeenten moesten worden onderzocht: -Het waren gemeenten met een vergelijkbare omvang qua inwonersaantallen ten opzichte van de gemeente Breda. Dit waren de steden: Groningen, Nijmegen, Enschede, Arnhem. -Omliggende gemeenten: Dit zijn de steden: Tilburg, Den Bosch en Eindhoven. -De vijf grootste gemeenten van Nederland: Dit zijn Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht en Eindhoven.

12

Aan de hand van de opgestelde lijst met wensen van de raadsleden is vervolgens bepaald of de onderzochte begrotingen punten bevatten die kunnen worden overgenomen ter verbetering van de eigen begroting. Zo werd er gesteld dat de gemeente Utrecht (het gaat dan om de structuur) met eenzelfde soort probleem kampte als de gemeente Breda. Utrecht was al verder in de oplossing van dit probleem. Er lagen al beleidsstukken klaar hoe de begroting het beste vorm gegeven kon worden (Goethart, persoonlijke communicatie, april 2023). Om die reden is voor Utrecht gekozen om met een mogelijke oplossing te komen voor deze belemmering. Maar ook Amsterdam en de gemeente Arnhem zijn meegenomen. De reden daarvoor is gelegen in het feit dat zij mogelijke oplossingen boden, die nauw aansloten op de Bredase wensen van de actoren. -Belemmering 2: Onduidelijkheid gestelde doelen Voor aanvang van dit onderzoek is de bovenstaande belemmering al geconstateerd in de rekenkamerbrief van 2020. Deze rekenkamerbrief diende als belangrijke bron voor de verdere analyse van de belemmering. Het doel was om de redenen achter de onduidelijke geformuleerde doelen te onderzoeken en de impact hiervan voor de gemeente Breda in kaart te brengen. In de rekenkamerbrief van 2020 werden aanbevelingen gedaan om de doelstellingen te verbeteren. Een van deze aanbevelingen was het gebruik van SMART-doelen.

Deze aanbeveling is verder onderzocht, waarbij zowel naar de voordelen als de nadelen en mogelijke aanvullende verbeteringen is gezocht. Het uiteindelijke doel was om de effectiviteit van het beleid te verbeteren. Om dit te kunnen bewerkstelligen is gebruik gemaakt van het rapport ‘Sturen op maatschappelijke effecten' van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit rapport biedt een theoretisch kader dat sturing mogelijk maakt. In deelvraag 3 is deze theorie uitgewerkt aan de hand van een helder stappenplan, zodat er een duidelijke onderbouwing ontstaat waarom het gebruik van SMART-doelen bijdraagt aan helder geformuleerde doelstellingen. -Belemmering 3: Het contact tussen de raad en beleidsmedewerkers Voor het onderzoek naar een verbetering van deze belemmering is zorgvuldig te werk gegaan, aangezien het onderlinge contact een gevoelig onderwerp kan zijn voor de opdrachtgever, de gemeenteraad. Het is belangrijk aanbevelingen te doen die het contact tussen de raad en ambtenaren verbeteren, zonder dat er te veel politieke invloed is op het beleidsmatige werk van de ambtenaren. Om mogelijke oplossingen te vinden is er eerst literatuuronderzoek uitgevoerd. Hierbij is met name gebruikgemaakt van de bron VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten).

Deze belangenbehartigingsorganisatie voor gemeenten heeft gediend als bruikbaar platform om kennis op te doen over specifieke onderwerpen. Zo is er veel informatie beschikbaar om de verhouding tussen de raad en de ambtelijke organisatie te kunnen begrijpen. Verder heeft er een gesprek plaatsgevonden met de griffie, aangezien zij een sleutelrol vervullen tussen de raad en het ambtelijke apparaat (R.Wiersma, persoonlijke communicatie,2023). Deze gesprekspartner heeft waardevolle informatie gedeeld over de inspanningen van de gemeente Breda om het contact te verbeteren.

13

-Belemmering 4: Monitoring van beleid De uitwerking van deze belemmering is gericht op het verbeteren van het sturen op maatschappelijke effecten binnen de gemeente Breda. Er is geconstateerd dat de gemeente te veel de nadruk legt op de output en te weinig op outcome, waardoor de werkelijke effecten van het beleid onvoldoende in kaart worden gebracht. Het doel is om meer outcome-gericht te werken, waarbij de focus ligt op de gewenste effecten van het beleid. Om dit te realiseren is onderzocht hoe monitoring binnen de gemeente Breda verbeterd kan worden om effectiever te kunnen sturen. In eerste instantie is de definitie van monitoring verkend, gevolgd door een analyse van de vier functies beschreven in de theorie van De Kool (2007). Deze functies zijn belangrijk om te beoordelen in hoeverre de gemeente Breda efficiënt gebruikmaakt van monitoring. Op basis van de theoretische inzichten en de wensen van de raadsleden zijn aanbevelingen geformuleerd, die kunnen bijdragen aan verbeteringen van het monitoringsinstrument binnen de gemeente. Deze aanbevelingen zijn bedoeld om effectievere sturing op maatschappelijke effecten mogelijk te maken. -Belemmering 5: Prestatie-indicatoren Om te meten hoe bepaald beleid er voor staat wordt gebruikgemaakt van de veelbesproken prestatieindicatoren.

Bij deze belemmering is specifiek gekeken naar de indicatoren en is er verdere analyse uitgevoerd. Allereerst is onderzoek gedaan naar de functies van een indicator aan de hand van het rapport ‘Onderzoek naar indicator-ontwikkelingen’ (Hekkink, Molleman, Keijsers & Saan, 2007). Dit rapport heeft bijgedragen aan een duidelijke onderbouwing van het gebruik van prestatie-indicatoren door de gemeente. Vervolgens is gekeken naar de voorwaarden waaraan een indicator moet voldoen om daadwerkelijk bruikbaar te zijn. Hiervoor is het rapport ‘Slimmer sturen’ (Noordegraaf, Bos, Pikker en ter Horst, 2014) gebruikt. Dit rapport beschrijft in drie stappen de vereisten voor een prestatie-indicator. Deze informatie heeft geholpen bij het beoordelen van de huidige prestatie-indicatoren van de gemeente Breda en het identificeren van mogelijke verbeteringen. Om specifieke aanbevelingen te kunnen doen zijn er een aantal indicatoren uit de begroting gekozen en verbeterd in samenwerking met de Rekenkamer. Deze samenwerking zorgde voor extra onderbouwing en expertise bij het optimaliseren van de geselecteerde indicatoren.

Stap 4: Prototype Zoals beschreven zijn eruit de creëerfase adviezen gekomen die een mogelijke oplossingen bieden voor de verbetering op de beleidseffecten. Hierbij is het wel belangrijk om te vermelden dat dit nog om algemene adviezen gaat, die mogelijk nog aanpassingen behoeven.

Stap 5: Test Die aanpassingen hebben plaatsgevonden in deze stap. Het is belangrijk dat de adviezen worden voorgelegd bij de verschillende actoren. Het betrekken van belanghebbenden bij het beoordelen en aanvullen van de voorgestelde oplossingen is cruciaal voor het waarborgen van relevantie en effectiviteit. Het raadplegen van de belanghebbenden bij de adviezen heeft meerdere voordelen. Allereerst heeft het geholpen om een diverse reeks perspectieven over te nemen in de aanbevelingen. Dat heeft geleid tot specifiekere oplossingen. Zo zijn er ambtenaren met het Stadskantoor met voorgestelde wijzigingen gekomen om de praktische uitvoerbaarheid te verbeteren. Ambtenaren ontdekten valkuilen en onbedoelde blinde vlekken, die anders mogelijk over het hoofd waren gezien. Deze waardevolle input heeft gezorgd voor het verfijnen en optimaliseren van de aanbevelingen. Verder is de hoop dat het betrekken van de belanghebbenden ervoor heeft gezorgd dat de bereidheid is vergroot om de aanbevelingen te omarmen en actief deel te nemen aan de implementatie ervan.

14

Betrouwbaarheid Fischer en Julising (2014) definiëren betrouwbaarheid als de mate waarin het resultaat onafhankelijk van het toeval is. Met andere woorden, als het onderzoek op dezelfde manier zou worden herhaald, zouden de resultaten consistent moeten zijn. Het waarborgen van betrouwbaarheid is belangrijk in het onderzoek, omdat het de geloofwaardigheid en validiteit van de bevindingen versterkt. Om de betrouwbaarheid van het onderzoek te waarborgen zijn er verschillende maatregelen genomen. Ten eerste is uitgebreid contact onderhouden met de opdrachtgever, de gemeenteraad. Regelmatig is men op de hoogte gesteld over de voortgang van het onderzoek. Op deze manier kon tevens worden geëvalueerd of het onderzoek zich op de juiste koers bevond. Het contact met de opdrachtgever is op verschillende manieren bewerkstelligd. Elke drie weken vond er verantwoording plaats bij de auditcommissie, waar de stand van zaken van het onderzoek werd toegelicht, maar ook de vervolgstappen werden toegelicht. De leden van de auditcommissie hadden naderhand de gelegenheid om vragen te stellen. Daarnaast vonden er ook elke drie weken uitvoerige gesprekken plaats met de griffie (stagebegeleider) en een aantal raadsleden. Tijdens deze gesprekken werd dieper ingegaan op het onderzoek. Ook werden wensen en eventuele knelpunten geïdentificeerd. Bovendien is er gebruikgemaakt van een vast interviewschema.

Door het hanteren van een gestructureerde aanpak is geprobeerd om de uitkomsten van de interviews zo min mogelijk te beïnvloeden. Dit zorgt ervoor dat de verzamelde gegevens consistent zijn en de uitkomsten hetzelfde zullen blijven bij herhaling van het onderzoek. Het vaste interviewschema zorgt ervoor dat dezelfde vragen in dezelfde volgorde aan alle respondenten worden gesteld, waardoor de objectiviteit en consistentie van de gegevens gewaarborgd blijven. De geformuleerde vragen zijn voor de interviews opgesteld met het oog op de gestelde doelstellingen voor dit onderzoek. Het is wel belangrijk om te vermelden dat de betrouwbaarheid van het onderzoek lichtelijk is aangetast door het ontbreken van gesprekken met een aantal actoren. In het bijzonder is er beperkt gebruik gemaakt van input vanuit het College van B&W. Met name bij het valideren van de bevindingen is dit bestuursorgaan in beperkte mate betrokken geweest. Helaas was het vanwege de vakantieperiode niet mogelijk om een wethouder of een beleidsadviseur te spreken om de voorgestelde adviezen te toetsten. Dit kan resulteren in een situatie waarin zij zich niet kunnen vinden in de uiteindelijke aanbevelingen en daardoor wellicht geen gebruik willen maken van de suggesties.

Er is geprobeerd dit risico zoveel mogelijk weg te nemen, door tijdens de afgenomen gesprekken met ambtenaren (die nauw samenwerken met het college) te vragen naar de visie van het college op de adviezen. Hoewel dit geen volledige garantie biedt, aangezien er indirect naar de mening van het college wordt gevraagd, wordt er wel in mate van aandacht besteed aan de standpunten van het college. Ook ontbraken er in dit onderzoek een aantal politieke partijen van de gemeenteraad Breda. Er zijn in totaal vier partijen niet meegenomen. Dit kan resulteren in dat de bevindingen die gedaan zijn niet representatief zijn voor de gehele gemeenteraad. Hoewel het ontbreken van de bevindingen van deze partijen de betrouwbaarheid van het onderzoek enigszins kan beïnvloeden, is het belangrijk om te benadrukken dat dit slechts een kleine beperking vormt. Het is mogelijk dat de standpunten en perspectieven van deze partijen enigszins afwijken ten opzichte van de geïnterviewde partijen. Dit kan hebben geleid dat er mogelijke ideeën zijn gemist die konden bij konden dragen aan de probleemoplossing. Echter dit impliceert niet dat de beschreven oplossingen niet relevant is voor de gehele gemeenteraad. Een volgende nuance is dat drie van de vier niet meegenomen partijen pas een jaar actief zijn in de gemeenteraad.

Daardoor hebben waardoor zij waarschijnlijk minder volledig inzicht hebben in de vormgeving van de P&C-cyclus van voorgaande raadsperiodes. Als gevolg hiervan

15

kunnen de nieuwe partijen minder bekend zijn met eventuele eerdere pogingen tot verbeteringen binnen de P&C-cyclus. Dit kan ertoe leiden dat ze minder goed geïnformeerde standpunten hebben over de haalbaarheid en effectiviteit van verschillende oplossingsrichtingen. Zoals eerder vermeld, is er minimaal gebruik gemaakt van creatieve sessies, terwijl er bij de methode Design Thinking voortdurend gebruik van wordt gemaakt. Dit kan invloed hebben gehad op de resultaten van dit onderzoek. Het kan hebben geleid tot een beperkte diversiteit aan ideeën. Normaal gesproken bieden creatieve sessies een podium voor een breed scala aan ideeën en oplossingen. Het gebrek aan die sessies kan zorgen voor een beperkte hoeveelheid aan ideeën en oplossingen. De beperkte aantal ideeën kan mogelijkerwijs leiden tot tunnelvisie, waarbij men vasthoudt aan traditionele oplossingen zonder de mogelijkheid om buiten de kaders te treden. Dit staat in contrast met het beoogde doel van Design Thinking, waarbij naar unieke, out-of-the-box oplossingen wordt gezocht. Het is belangrijk op te merken dat een bredere creatieve benadering aan de probleemoplossing mogelijk een breed scala aan innovatieve oplossingen had kunnen opleveren. Wat de algehele kwaliteit en effectiviteit van de voorgestelde adviezen had kunnen versterken.

Validiteit Om de validiteit van het onderzoek te waarborgen is het van belang dat de resultaten zo volledig mogelijk worden gemeten, zodat er geen informatie wordt gemist. De theorie van de beleidsmodellen is nauwkeurig bestudeerd en overgenomen. Zodat de modellen zo feitelijk mogelijk de juiste resultaten hebben opgeleverd. Echter, voor het begrip “Grip op beleidseffecten’ bestaat geen eenduidige definitie. Daarom is voor dit onderzoek een eigen formulering gevolgd: ‘’Grip op beleidseffecten verwijst naar het vermogen om beleidsresultaten te begrijpen, te meten, te beïnvloeden en te sturen. Het houdt in dat de gemeente in staat is om de effecten van het gevoerde beleid te monitoren, te evalueren en indien nodig bij te sturen.’’ Het probleem met een eigen definitie is dat het mogelijk is, dat die niet helemaal overeenkomt met die van de opdrachtgever. Door nauw contact te onderhouden is er echter voor gezorgd dat het juiste is gemeten.

16

1. Hoe is de huidige P&C cyclus van de gemeente Breda vormgegeven? Bij de start van dit onderzoek wordt bij de beantwoording van deze deelvraag onderzocht wat P&Ccyclus inhoudt en hoe die is ingedeeld in de gemeente Breda. Het doel is om een heldere definitie te formuleren van de P&C-cyclus, inclusief de processen en procedures die worden gehanteerd binnen de gemeente Breda. Hierbij wordt gekeken naar de verschillende fasen, de stappen die doorlopen worden evenals de betrokken actoren en verantwoordelijkheden. Het verkrijgen van deze basiskennis is essentieel om de rest van het onderzoek op een solide basis voort te zetten, om tot aanbevelingen te kunnen komen die bijdragen aan de verbetering van de P&C-cyclus.

1.1 Definitie P&C cyclus Om tot een duidelijke situatieschets te komen hoe de P&C-cyclus van de gemeente Breda is ingedeeld is het handig om eerst tot een duidelijke definitie te komen. De P&C-cyclus kan als volgt worden gedefinieerd: ‘Het geheel van activiteiten dat moet worden uitgevoerd om duidelijk te maken wat in een bepaalde periode moet gebeuren als uitkomst van een bestuurlijk proces (Planning), de (voortgangs)rapportage daarover, de benodigde bijsturing en de uiteindelijke verantwoording over de behaalde resultaten aan het bestuur’ (Buist, 2022). De planning en control-cyclus, ook wel bekend als de P&C-cyclus, is een belangrijk instrument voor het realiseren van de doelstellingen en beheersen van financiële risico’s binnen de gemeente, zo ook bij de gemeente Breda. Het voornaamste doel van de P&C-cyclus is om te zorgen voor beheersing van het uitgevoerde beleid, waardoor het inzichtelijk wordt in hoeverre de gemeente haar doelstellingen behaalt en welke middelen daaraan bijdragen (Zentveld, 2022). Dit is van groot belang, omdat de P&C-cyclus bijdraagt aan het verkrijgen van meer grip op de beleidseffecten. Een gemeente voert verschillende taken uit, zoals het handhaven van de openbare orde en veiligheid, volkshuisvesting, welzijn & zorg en ruimtelijke ordening (Rijksoverheid, 2022).

Om deze taken uit te kunnen voeren is het noodzakelijk dat de gemeente beschikt over een goed functionerende P&C-cyclus.

1.2 Indeling P&C cyclus Gemeente Breda Elke gemeenteraad mag zelf bepalen hoe ze hun planning en control-cyclus indelen. Er moeten slechts met een aantal aspecten rekening gehouden worden, dit is vast gesteld in de wetgeving. De gemeente Breda maakt in totaal gebruik van een vijftal producten voor de P&C-cyclus. Die zijn als volgt vormgegeven: 1.2.1 Bestuursakkoord Elke 4 jaar na de gemeenteraadsverkiezingen schrijven de politieke partijen, die samen een meerderheid hebben behaald (coalitie), het Bestuursakkoord. In dit akkoord worden de gezamenlijke plannen en ambities voor de komende bestuursperiode beschreven. Het coalitieakkoord bevat vaak afspraken over verschillende beleidsterreinen, zoals milieu, zorg, veiligheid en economie. In het akkoord zijn er doelstellingen geformuleerd, die moeten gaan bijdragen aan de verbetering van de beleidsterreinen. Het Bestuursakkoord vormt de basis van de P&C-cyclus. Vanuit dit akkoord komen de producten van de P&C-cyclus tot stand. 1.2.2 Voorjaarsnota Elk voorjaar wordt er zoals de naam al aangeeft de Voorjaarsnota gepubliceerd. De nota biedt een overzicht van de financiële stand van zaken en de verwachte inkomsten en uitgaven. Het is een tussentijdse rapportage van de stand van de begroting voor de gemeente Breda. Verder worden in de nota eventuele risico’s en onzekerheden beschreven, die van invloed kunnen zijn op de financiële

17

situatie van de gemeente. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan verandering in wet- en regelgeving en onvoorziene kosten. Ook worden eventuele beleidsontwikkelingen beschreven die van invloed zijn op de financiële situatie van de gemeente. Zoals eventuele nieuwe taken en verantwoordelijkheden, die de gemeente erbij heeft gekregen (Ministerie van Algemene Zaken, 2022). Op basis van prioriteiten die de Breda heeft, wordt de eerste versie van de nota opgesteld door het college van Burgemeester en Wethouders. De gemeenteraad krijgt hierna de gelegenheid om voorstellen voor wijzigingen en nieuwe voorstellen in te dienen. De Voorjaarsnota geeft de mogelijkheid om beleidswijzigingen in gang te zetten.

1.2.3 Begroting Het college werkt vervolgens de keuzes die raad heeft gemaakt verder uit tot de begroting. De begroting is een financieel overzicht van de jaarlijks verwachte inkomsten (baten) en uitgaven (lasten) van de gemeente Breda. Het is een instrument voor het gemeentebestuur om te bepalen welke plannen er kunnen worden uitgevoerd tegenover welke kosten. Door middel van de begroting laat de gemeente zien hoe zij omgaat met de uitdagingen waar zij mee te maken heeft. Bij het opstellen van de begroting worden de 3W-vragen toegepast, namelijk: Wat is het gewenste resultaat (outcome) dat de gemeente wil bereiken? Welke acties worden daarvoor ondernomen(output)? En tot slot, welke kosten (input) zijn hieraan verbonden? (Gemeente Breda,2021). Het opstellen van de begroting wordt gedaan door het College van burgemeester en wethouders. Het produceren van een begroting is een geheel proces te noemen, dat via de bottom-up manier tot stand komt. Er zijn verschillende actoren betrokken bij de totstandkoming van de begroting, die elk zijn eigen verantwoordelijkheden kennen.

VJN… JR

BG.. BR0

(G EMEENTE B REDA,Z.D.)

Het proces van de begrotingsopstelling begint met de betrokkenheid van de beleidsmedewerkers, die informatie brengen over hun beleidsterrein. In samenwerking met hun afdelingshoofd brengen zij de behoeften, plannen en financiële vereisten van hun afdeling in kaart. Hierbij speelt de financiële afdeling een cruciale rol, waar zij zich toewijden aan het verzamelen van diverse financiële gegevens, waaronder inkomsten en uitgaven. Dit leidt tot de opstelling van financiële rapportages en prognoses, die als kerninformatie fungeren in het begrotingsproces. Binnen het kader bepaalt het College van Burgemeester en Wethouders de essentiële richtlijnen en kaders die de basis vormen voor de begrotingsopstelling. Hierbij nemen zij de beleidskeuzes en prioriteiten in overweging, gebaseerd op de verzamelde inpunt van de diverse afdelingen. Dit proces van samenwerking en afstemming tussen de verschillende afdelingen en het bestuurlijke orgaan creëert een solide basis voor de begroting. Na de interne afstemming en vormgeving wordt de begroting voorgelegd aan de gemeenteraad, die de uiteindelijke verantwoordelijkheid heeft voor de goedkeuring van de begroting. De gemeenteraad heeft twee weken de tijd om de begroting te onderzoeken, om vervolgens tijdens raadsvergaderingen, kritische vragen te stellen aan het college over de voorgestelde plannen.

Als hoogste bestuursorgaan kunnen zij tevens wijzigingen aanbrengen voordat ze goedkeuring verlenen. Dit proces resulteert uiteindelijk in de totstandkoming van de begroting, waarin de financiële en beleidsmatige richting van de gemeente voor de komende periode wordt vastgelegd (Wiersma, persoonlijke communicatie, mei 2023).

18

1.2.4 Bestuursrapportage Hierna volgt de Bestuursrapportage, dit dient als tussenstand voor de begroting. Het is een derde sturingsmoment. Dit rapport wordt door het college voorgelegd aan de raad. Hierin staat beschreven met welke veranderingen en afwijkingen B&W te maken hebben gehad. Alle thema’s die de gemeente Breda kent worden behandeld op de financiële resultaten, en de voortang van belangrijke projecten en thema’s. Het doel van deze rapportage is om de gemeenteraad te informeren over de prestaties van het dagelijks bestuur. Hiermee wordt de controlerende rol van de gemeenteraad uitgevoerd en kan deze effectief toezicht houden op het gemeentebestuur (Gemeente Breda, 2022).

1.2.5 Jaarstukken Het jaarverslag en de jaarrekening vormen samen de jaarstukken. Deze stukken bevatten een financieel overzicht van de gemeente Breda over het afgelopen jaar. Het college stuurt ergens in de periode van mei/juni de jaarrekening met het daarbij horende jaarverslag naar de raad toe. Op deze manier legt het college financiële verantwoording af aan de gemeenteraad (PricewaterhouseCoopers, 2023). Het geeft een beeld van hoe vermogen, bezittingen en leningen zich het afgelopen jaar hebben ontwikkeld binnen de gemeente. Hiervoor wordt er gebruik gemaakt van een balans waarin de bezittingen en schulden worden weergegeven. De winst- en verliesrekening geeft een overzicht van de inkomsten en uitgaven van de gemeente gedurende het jaar. Verder is er nog een toelichting aanwezig waarin alle onderbouwing wordt beschreven (Gemeente Breda, 2022).

19

2. Welke ervaring hebben de belanghebbende n omtrent de P&C cyclus en wat betekent dit? Uit de procesbeschrijving is op te maken hoe de P&C-cyclus is ingedeeld bij de gemeente Breda. Deelvraag 2 richt zich op het onderzoeken van de ervaringen van belanghebbenden met het gebruik van de cyclus, met als doel mogelijke knelpunten te identificeren. Om dit te bereiken, is ervoor gekozen om de bevindingen van de gemeenteraad en het stadskantoor (het dagelijks bestuur) apart te vermelden. Omdat er de kans bestaat dat er verschillende belangen worden ervaren tussen de twee overheidsorganen. Vervolgens wordt de verzamelde informatie van de belanghebbenden geanalyseerd, om een duidelijke probleemstelling voor het vraagstuk te formuleren.

2.1 Gemeenteraad Uit de gesprekken met de politieke partijen uit de gemeenteraad Breda is gebleken dat er de afgelopen jaren een brede behoefte is ontstaan om de P&C-cyclus te verbeteren. De partijen vinden al wel dat een en ander is verbeterd. Zo stellen de VVD en SP (2023) dat de leesbaarheid is verbeterd door het beperken van kengetallen en indicatoren. Desondanks menen de partijen in de raad van Breda dat er nog aanzienlijke ruimte is voor verbetering. Binnen de partijen heerst nog wel ontevredenheid over de leesbaarheid van de planning & control documenten. Verschillende partijen geven als reden de omvang van al deze documenten. De jaarlijkse begroting van Breda bestaat momenteel uit 340 pagina's. De raadsleden geven aan dat ze vanwege hun nevenfuncties niet voldoende tijd hebben om deze volledig en goed te bestuderen (Bijlage 2). Een aantal partijen stellen dat alleen raadsleden met een financiële achtergrond de stukken volledig kunnen begrijpen. ‘’Zelf zit ik meer dan 8 jaar in de raad en heb een financiële achtergrond, dat helpt wel, maar als je niet weet hoe de gemeentefinanciën in elkaar zitten is de begroting moeilijk leesbaar’’ (Janssen, 2023). Daardoor wordt het lastig om de financiële achtergronden te doorgronden, terwijl dat wel moet om controle uit te oefenen op de financiële aspecten van het beleid.

Deze onduidelijkheid ontstaat voornamelijk doordat de financiële en beleidsgerichte informatie in de documenten door elkaar heen lopen en samenhangende informatie verspreid staat. Hierdoor is het moeilijk om verbanden te leggen tussen de financiële gegevens en het uitgevoerde beleid. Dit leidt tot een gebrek aan controle op het uitgevoerde beleid (Bijlage 3 en Bijlage 6). Er is geprobeerd om dit probleem op te lossen. Zo is er onder meer een externe schrijver ingeschakeld. Deze schrijver heeft destijds de stukken van de beleidsmedewerkers verzameld en gecombineerd tot een samenhangende tekst. Echter, dit leidde tot ontevredenheid bij de beleidsmedewerkers. Dit omdat de teksten verkeerd werden geïnterpreteerd; belangrijke informatie bleek te zijn weggelaten. Het verbeteren van de leesbaarheid van de tekst is belangrijk, maar dit mag niet ten koste gaan van de informatiewaarde, geven de beleidsmedewerkers aan (Bijlage 9). ‘’Het is daarom belangrijk om de afweging te maken: wat weegt zwaarder de informatiewaarde of de leesbaarheid?’’ (Derksen, 2023). Er ontbreekt niet alleen samenhang binnen een afzonderlijk planning en control-product, maar er is ook een gebrek aan samenhang tussen de verschillende documenten onderling. Uit de P&C-cyclus blijkt dat de jaarrekening de begroting volgt, wat impliceert dat ze op elkaar moeten aansluiten.

De raadsleden ervaren vaak dat dit helemaal niet het geval is. Bepaalde doelstellingen die in de begroting zijn opgenomen, worden vervolgens niet behandeld in de jaarstukken. ‘’Verantwoording afleggen is een kerntaak en het is niet altijd fijn om verantwoording af te leggen over beleid dat niet doeltreffend is geweest, maar het is heel belangrijk om aan te geven waar men niet in control is. Weten waar je nog niet in control bent (zelfbewustzijn) geeft aan dat je al een belangrijke stap hebt gemaakt naar meer in control zijn’’ (Planken, 2023). Dat vindt bijvoorbeeld ook Janssen (2023): ‘’We weten als gemeente niet