2025.01.09 RKA Bestuurlijk-rapport-Voorspellende-waarde-van-de-begroting

250

Gemiddelde jaarlijkse onderschatting (+) of overschatting (-) per programma in € miljoen Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2022 en bewerking rekenkamer. Voor figuur 4.2.2 hebben we ook per programma geteld hoe vaak er sprake was van een onderschatting dan wel een overschatting. Bij zes van de vijftien onderzochte programma’s waren er drie of vier begrotingsjaren met een onderschatting. Hoewel onderschatten nog steeds regelmatig voorkomt, is bij het grootste deel van de programma's sprake van afwisselend onderdan wel overschatten. Programma's waarbij in alle jaren sprake is van onderschatting van de lasten, zijn Volksgezondheid, jeugd en zorg, Sport en Overhead. Bij het programma Onderwijs is daarentegen bij elk jaar sprake van een overschatting van de lasten. Deze analyse laat zien dat op programmaniveau een patroon van herhaaldelijk onderschatten van lasten minder nadrukkelijk aanwezig is dan het herhaaldelijk onderschatten van de baten.

4.2.2

Geraamde en gerealiseerde mutaties van reserves op programmaniveau

Twee programma's kennen omvangrijke en terugkerende onderschattingen van de onttrekkingen aan reserves Per programma hebben we onderzocht in hoeverre er sprake is van onderschattingen of overschattingen van onttrekkingen aan reserves. Onttrekkingen aan reserves zijn administratief van aard en gaan over het inzetten van geld dat in eerdere jaren opzij is gezet. In de navolgende figuur hebben wij de uitkomsten van deze analyse zichtbaar gemaakt. Daaruit blijkt allereerst duidelijk dat er twee programma's zijn waar sprake is van zeer omvangrijke onderschattingen:

22

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

Algemene dekkingsmiddelen (gemiddelde onderschatting: € 202 miljoen) en Grond (gemiddelde onderschatting: € 189 miljoen). Dat betekent dat bij deze programma's, gemiddeld genomen, administratief meer geld (dat in eerdere jaren is opzijgezet) wordt ingezet dan waarmee aanvankelijk rekening was gehouden. Daarnaast is zichtbaar dat er bij de overige programma's wisselend sprake is van onderschattingen en overschattingen.

Figuur 4.2.3 - Variatie in onderschattingen en overschattingen van onttrekkingen aan reserves in begrotingsjaren 2019-2022 Overhead

0/4 4/0

Programma 12 Moderne open overheid

0/0

Programma 11 Wonen en groen

0/4

Programma 10 Grond

3/1 3/1

Programma 9 Duurzaamheid en ruimtelijke…

4/1

Programma 8 Volksgezondheid, jeugd en zorg Programma 7 Werk, inkomen en participatie

0/4 2/2

Programma 6 Sport

1/3

Programma 5 Onderwijs

2/2

Programma 4 Kunst, cultuur en erfgoed Programma 3 Economie

1/3

Programma 2 Verkeer, vervoer en waterstaat

2/2

Programma 1 Veiligheid

1/3 -50

Programma A Algemene dekkingsmiddelen Programma B Bestuur en organisatie

1/3

0

50

100

150

200

250

Gemiddelde jaarlijkse onderschatting (+) of overschatting (-) per programma in € miljoen Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2022 en bewerking rekenkamer. Voor figuur 4.2.3 hebben we ook per programma geteld hoe vaak er sprake was van een onderschatting dan wel een overschatting. Daaruit ontstaat het beeld dat er veel variatie is tussen de programma's in hoe vaak dit het geval is geweest. Opvallend is dat de twee programma's met, gemiddeld genomen, zeer omvangrijke onderschattingen (Algemene dekkingsmiddelen en Grond) ook duidelijk laten zien dat deze onderschattingen voorkomen in vrijwel alle onderzochte begrotingsjaren. Dat betekent dat bij deze programma's niet alleen sprake was van zeer omvangrijke onderschattingen, maar dat deze zich ook vrijwel elk onderzocht begrotingsjaar voordoen. Patroon van terugkerende en omvangrijke onderschattingen van toevoegingen aan reserves Ook als we per programma kijken naar de gemiddelde onderschattingen en overschattingen van de toevoegingen aan reserves, is een duidelijk patroon zichtbaar. In de navolgende figuur hebben wij de uitkomsten van deze analyse zichtbaar gemaakt. Gemiddeld genomen is bij alle onderzochte programma's sprake van onderschattingen van deze toevoegingen.

Dit betekent dat de gemeente bij al deze programma's, gemiddeld genomen, administratief meer geld opzijzet voor de toekomst dan aanvankelijk verwacht. Duidelijk is ook dat er twee programma's zijn waar, gemiddeld genomen, sprake is van zeer omvangrijke onderschattingen van de toevoegingen: Grond (gemiddelde onderschatting: € 189 miljoen) en Algemene dekkingsmiddelen (gemiddelde onderschatting: € 145 miljoen).

23

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

Figuur 4.2.4 - Gemiddeld genomen onderschatting van toevoegingen aan reserves bij alle programma's in de begrotingsjaren 2019-2022 Overhead

0/0

Programma A Algemene dekkingsmiddelen

4/0 4/0

Programma B Bestuur en organisatie

0/0

Programma 12 Moderne open overheid Programma 11 Wonen en groen

3/1 3/1

4 / 0Programma 10 Grond Programma 9 Duurzaamheid en ruimtelijke…

3/1

Programma 8 Volksgezondheid, jeugd en zorg

4/0

Programma 7 Werk, inkomen en participatie

1/3

Programma 6 Sport

0/0

Programma 5 Onderwijs

2/2

Programma 4 Kunst, cultuur en erfgoed Programma 3 Economie

2/2

Programma 2 Verkeer, vervoer en waterstaat

2/2

Programma 1 Veiligheid

3/1 0

20

40

60

80 100 120 140 160 180 200

Gemiddelde jaarlijkse onderschatting (+) of overschatting (-) per programma in € miljoen Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2022 en bewerking rekenkamer. Voor figuur 4.2.4 hebben we ook per programma geteld hoe vaak er sprake was van een onderschatting dan wel een overschatting. Daaruit ontstaat het duidelijke beeld dat er bij veel programma's sprake is van herhaaldelijk onderschatten van de toevoegingen aan de reserves. Bij acht van de vijftien programma’s komt dat in drie of vier van de onderzochte begrotingsjaren voor. Opvallend is verder dat er in de twee programma's met, gemiddeld genomen, zeer omvangrijke onderschattingen (Grond en Algemene dekkingsmiddelen) in alle onderzochte begrotingsjaren sprake is van onderschattingen.

4.2.3

Conclusie terugkerende en omvangrijke verschillen op het niveau van programma's

Op het niveau van programma's is opnieuw een duidelijk patroon zichtbaar van onderschattingen van de baten en de lasten. Dit patroon is het sterkst aanwezig bij de baten en lasten exclusief mutaties van reserves. Met name bij de baten is zichtbaar dat bij vrijwel alle programma's sprake is van onderschattingen en dat dit bij veel van deze programma's ook regelmatig, tot zelfs in alle onderzochte jaren, het geval is. Bij de lasten is het patroon nog steeds aanwezig, maar wel minder nadrukkelijk. De omvang van de onderschatting varieert hierbij wel van programma tot programma, waarbij een aantal programma's zeer omvangrijke onderschattingen laten zien. Bij de mutaties van reserves zien we een wat afwijkend patroon. Daar is zichtbaar dat onderschattingen van zowel de onttrekkingen als toevoegingen bij twee programma's niet alleen zeer omvangrijk zijn, maar ook vrijwel elk jaar terugkomen. Bij de overige programma's is het beeld verder wisselend wat betreft de onttrekkingen aan de reserves. Bij de toevoegingen aan reserves (het administratief opzijzetten van geld voor de toekomst) is daarentegen weer te zien dat alle programma's deze regelmatig onderschatten.

24

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

4.3 Verschillen op niveau van programmaonderdelen tussen begroting en jaarrekening

Het niveau van programmaonderdelen is het meest gedetailleerde niveau waarop de gemeenteraad de begroting vaststelt. Waar programma's in feite clusteringen zijn van verschillende beleidsvelden, hebben programmaonderdelen meer betrekking op afzonderlijke specifieke beleidsvelden. De ramingen van de baten en lasten op het niveau van programmaonderdelen zijn daarmee redelijk direct te relateren aan het uitvoeren van de uiteenlopende gemeentelijke beleidsvelden. De verschillen tussen begroting en jaarrekening hebben wij onderzocht voor 35 programmaonderdelen in de begrotingsjaren 2019-2022 en voor 2023 (op basis van de nieuwe indeling in 38 programmaonderdelen).vii Daarbij hebben wij ons beperkt tot de baten en lasten exclusief mutaties van de reserves. Om deze analyse hanteerbaar te houden gegeven het grote aantal programmaonderdelen, richten we ons op het tellen van het aantal programmaonderdelen waarbij sprake is van grote onderschattingen en overschattingen. Concreet hebben we voor de baten en lasten afzonderlijk geteld bij hoeveel programmaonderdelen sprake is van een onderschatting van meer dan 20% dan wel een overschatting van meer dan 20%. De uitkomsten van deze tellingen hebben we vervolgens afgezet tegen het totaal aantal onderzochte programmaonderdelen (36)viii.

Dat levert een percentage op van het aandeel programmaonderdelen in de begroting waar sprake is van onderschatting of overschatting van meer dan 20%.ix Tot slot hebben wij op dit niveau ook onderzocht in hoeverre patronen zich voordoen bij alle programmaonderdelen of dat er bepaalde programmaonderdelen zijn die opvallen.

4.3.1

Geraamde en gerealiseerde baten op het niveau van programmaonderdelen

Uit de analyse van de geraamde en gerealiseerde baten op het niveau van programmaonderdelen blijkt een duidelijk patroon. In figuur 4.3.1 staan de uitkomsten van deze analyse. Het komt zeer vaak voor dat de baten worden onderschat in de begroting. In 2019 was bij 31% van de onderzochte programmaonderdelen sprake van een onderschatting van meer dan 20%. In 2020 zakt dit percentage naar 19% om in de meer recente begrotingsjaren te stijgen naar bijna 40%. Omgekeerd komt het aanzienlijk minder vaak voor dat de geraamde baten een overschatting bleken te zijn. Niet alleen komt dit minder vaak voor, maar ook is duidelijk zichtbaar dat dit percentage tot 2022 afneemt: van 14% in 2019 tot 3% in 2022. In 2023 komt dit percentage uit op 13%. Dit patroon, waarbij bij baten vaker sprake is van een grote onderschatting dan een overschatting, betekent dat de gemeente zeer vaak aanzienlijk meer inkomsten heeft dan waar aanvankelijk rekening mee is gehouden in de begroting en dat het veel minder vaak voorkomt dat de gemeente veel minder inkomsten heeft dan werd verwacht.

In de periode 2019-2022 was er ook programmaonderdeel A.5 Reserves. Dit programmaonderdeel hebben wij in onze analyses buiten beschouwing gelaten. viii 38 voor berekeningen voor 2023. ix Deze aanpak impliceert dat alle programmaonderdelen even zwaar meetellen in het berekende percentage. De begrotingsomvang van de programmaonderdelen verschilt echter sterk. Verder kan de werkelijke onderschatting of overschatting aanzienlijk meer zijn dan 20%. Ook hierbij zijn grote variaties tussen programmaonderdelen. Dit betekent dat de berekende percentages geen inzicht geven in de (totale) omvang van de onderschatting of overschatting. vii

25

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

Figuur 4.3.1 – Aandeel omvangrijke onder- en overschattingen van baten op niveau van programmaonderdelen in de begrotingsjaren 2019-2023 45%

39%

40% 35% 30%

31%

25% 20% 15%

39%

39%

19% 14%

10%

13% 8%

6%

5%

3%

0% 2019

2020

2021

Onderschatting van meer dan 20%

2022

2023

Overschatting van meer dan 20%

Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2022 en bewerking rekenkamer.

4.3.2

Geraamde en gerealiseerde lasten op het niveau van programmaonderdelen

Ook uit de analyse van de geraamde en gerealiseerde lasten op het niveau van programmaonderdelen blijkt een duidelijk patroon. Allereerst is zichtbaar in figuur 4.3.2 dat grote onderschattingen van de lasten voorkomen, maar dat deze minder vaak voorkomen dan bij de baten en ook een dalende trend laten zien. Zo was bij 25% van de programmaonderdelen in 2019 nog sprake van een onderschatting van meer dan 20%. In 2022 is dit percentage gedaald naar 8%. Overschattingen van meer dan 20% van de lasten laten daarentegen een stabiel beeld zien: variërend tussen 8% en 11% van de programmaonderdelen. Dit betekent dat waar het in 2019 nog heel vaak voorkwam dat de gemeente veel meer kosten maakte dan vooraf ingeschat, dat dit in 2022 even vaak voorkwam als dat de gemeente veel minder kosten maakte dan vooraf ingeschat. In 2023 daarentegen lijkt het oude patroon weer terug te keren: bij 21% van de programmaonderdelen zijn lasten aanzienlijk onderschat.

26

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

Figuur 4.3.2 - Aandeel omvangrijke onder- en overschattingen van lasten op het niveau van programmaonderdelen in de begrotingsjaren 2019-2022 30% 25%

25%

21%

20%

17%

15% 10%

11%

11%

8%

8%

2019

2020

11%

11%

8%

5% 0% Onderschatting van meer dan 20%

2021

2022

2023

Overschatting van meer dan 20%

Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2022 en bewerking rekenkamer.

4.3.3

Programmaonderdelen met grote afwijkingen

We hebben ook onderzocht in hoeverre de patronen die we hiervoor hebben beschreven zich voordoen bij alle programmaonderdelen of dat er bepaalde programmaonderdelen zijn waar de patronen zich meer voordoen dan bij andere onderdelen. Deze analyse is gebaseerd op de begrotingsjaren 2019-2022. Vanwege de nieuwe indeling van de begroting is het niet mogelijk om het begrotingsjaar 2023 integraal in deze analyse te betrekken. Dit betekent dat de genoemde programmaonderdelen in deze paragraaf ontleend zijn aan de oude indeling van de begroting en niet zonder meer vergelijkbaar zijn met de programmaonderdelen in de huidige begroting. Wél hebben we bij opvallende programmaonderdelen bekeken of het patroon ook in het begrotingsjaar 2023 terugkomt. Daarbij hebben we niet alleen gekeken naar het aantal keer dat omvangrijke onder- of overschattingen voorkomen van meer dan 20%, maar ook naar aanzienlijke onder- of overschattingen tussen de 10% en 20%. Hierna volgen eerst onze bevindingen ten aanzien van de baten en vervolgens de lasten. [Noot RA: Een volledig overzicht van onze tellingen op het niveau van programmaonderdelen kan na openbaarmaking van het onderzoek worden gedownload op onze website.] Programmaonderdelen met grote afwijkingen bij de raming van baten Bij de baten hebben wij hiervoor geconstateerd dat er sprake is van een duidelijk patroon van omvangrijke onderschattingen.

Als we vervolgens kijken of dit patroon zich bij alle programmaonderdelen voordoet, wordt duidelijk dat dit niet het geval is. Wél is zichtbaar dat bij de meeste programmaonderdelen vooral sprake is van onderschattingen (en niet van overschattingen). Maar niet bij alle programmaonderdelen is in gelijke mate sprake van omvangrijke of aanzienlijke onderschattingen. In de navolgende tabel hebben wij vijf programmaonderdelen gepresenteerd die ons het meest opvielen wat betreft onderschattingen van de baten. Met uitzondering van programmaonderdeel A.1 Financiering en deelnemingen is bij

27

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

deze programmaonderdelen in 2023 ook sprake van omvangrijke onderschattingen van de baten.x

Tabel 4.3.3 - Vijf opvallende programmaonderdelen met onderschattingen van de batenxi Programmaonderdeel

Onderschatting

Onderschatting

Programmaonderdeel 9.4 Ruimtelijke ordening

9 / 12

2 / 12

Programmaonderdeel A.4 Overige eigen middelen en

8 / 12

3 / 12

Programmaonderdeel 8.1 Basisvoorzieningen en diversiteit

7 / 12

3 / 12

Programmaonderdeel A.1 Financiering en deelnemingen

4 / 12

2 / 12

Programmaonderdeel 8.3 Individuele voorzieningen

3 / 12

3 / 12

meer dan 20%

10% - 20%

onvoorzien

Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2022 en bewerking rekenkamer. Programmaonderdelen met grote afwijkingen bij de raming van lasten Bij de lasten hebben wij eerder geconstateerd dat het vaak voorkomt dat er sprake is van omvangrijke onderschattingen. Als we vervolgens kijken of dit patroon zich bij alle programmaonderdelen voordoet, wordt duidelijk dat dit niet het geval is. Ook is zichtbaar dat bij sommige programmaonderdelen regelmatig sprake is van omvangrijke overschattingen. Maar dat is niet bij alle programmaonderdelen in gelijke mate het geval. In de navolgende tabellen hebben wij vijf programmaonderdelen gepresenteerd die ons het meest opvielen wat betreft onderschattingen en overschattingen van de lasten. Voor vrijwel alle hierna genoemde programmaonderdelen is het beeld van onderschattingen, dan wel overschattingen, in 2023 vergelijkbaar.xii

Bij het programmaonderdeel A.3 Financiering en deelnemingen (2023: A.3. Treasury en deelnemingen) is sprake van zowel omvangrijke overschattingen van de baten (in de Begroting 2023) en aanzienlijke (maar kleinere) onderschattingen in de Voorjaarsnota 2023 en de Najaarsnota 2023. xi De tellingen in deze tabel zijn uitgedrukt in het aantal omvangrijke of aanzienlijke onderschattingen in de onderzochte P&C-documenten (begroting, voorjaarsnota en najaarsnota) in de vier begrotingsjaren 20192022. Deze tellingen zijn afgezet tegen het totaal aan onderzochte P&C-documenten (twaalf). xii Bij het programmaonderdeel 11.1 Wonen en Bouwen is in de periode 2019-2022 regelmatig sprake van overschattingen van de lasten. In het begrotingsjaar 2023 is daarentegen in de Begroting 2023 juist sprake van een omvangrijke onderschatting van de lasten, gevolgd door relatief kleinere overschattingen van de lasten in de Voorjaarsnota 2023 en de Najaarsnota 2023. x

28

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

Tabel 4.3.4 - Vijf opvallende programmaonderdelen met onderschattingen van de lastenxiii Programmaonderdeel

Onderschatting

Onderschatting

meer dan 20%

10% - 20%

Programmaonderdeel B.2 Vastgoed

7 / 12

0 / 12

Programmaonderdeel 8.1 Basisvoorzieningen en diversiteit

3 / 12

3 / 12

Programmaonderdeel 9.4 Ruimtelijke ordening

4 / 12

1 / 12

Programmaonderdeel A.1 Financiering en deelnemingen

5 / 12

0 / 12

Programmaonderdeel 2.2 Water

2 / 12

3 / 12

Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2022 en bewerking rekenkamer.

Tabel 4.3.5 - Vijf opvallende programmaonderdelen met overschattingen van de lastenxiv Programmaonderdeel

Overschatting

Overschatting

Programmaonderdeel A.4 Overige eigen middelen en

9 / 12

0 / 12

Programmaonderdeel 9.3 Duurzaamheid en milieubeheer

7 / 12

1 / 12

Programmaonderdeel 2.1 Verkeer, vervoer en parkeren

5 / 12

0 / 12

Programmaonderdeel 2.3 Openbaar vervoer

3 / 12

3 / 12

Programmaonderdeel 11.1 Wonen en bouwen

2 / 12

3 / 12

meer dan 20%

10% - 20%

onvoorzien

Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2022 en bewerking rekenkamer.

4.3.4

Conclusie terugkerende en omvangrijke verschillen op het niveau van programmaonderdelen

Ook op het meest gedetailleerde niveau waarop we de voorspellende waarde van de begroting hebben onderzocht, is een duidelijk patroon zichtbaar: het komt zeer vaak voor dat op het niveau van programmaonderdelen de baten aanzienlijk zijn onderschat. Tegelijkertijd komen overschattingen van de baten aanmerkelijk minder voor. Dit betekent dat de gemeente vaak meevallers heeft in de baten waarmee in de begroting geen rekening was gehouden en dat het juist weinig voorkomt dat er tegenvallers zijn. Maar we zien ook een patroon bij de lasten waarbij er steeds minder vaak sprake is van grote onderschattingen. Inmiddels komt het ongeveer even

De tellingen in deze tabel zijn uitgedrukt in het aantal omvangrijke of aanzienlijke onderschattingen in de onderzochte P&C-documenten (begroting, voorjaarsnota en najaarsnota) in de vier begrotingsjaren 20192022. Deze tellingen zijn afgezet tegen het totaal aan onderzochte P&C-documenten (twaalf). xiv De tellingen in deze tabel zijn uitgedrukt in het aantal omvangrijke of aanzienlijke onderschattingen in de onderzochte P&C-documenten (begroting, voorjaarsnota en najaarsnota) in de vier begrotingsjaren 20192022. Deze tellingen zijn afgezet tegen het totaal aan onderzochte P&C-documenten (twaalf). xiii

29

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

vaak voor dat de lasten zowel aanzienlijk worden onderschat als overschat. Grote tegen- en meevallers komen daarmee niet alleen even vaak voor, maar doen zich ook veel minder vaak voor bij de lasten dan de meevallers bij de baten. Als we kijken naar afzonderlijke programmaonderdelen, dan zien we dat de hiervoor genoemde patronen zich niet bij alle programmaonderdelen in gelijke mate voordoen.

4.4 Verschillen bij andere ramingen

In de paragrafen hiervoor hebben wij ons gericht op patronen van omvangrijke en terugkerende verschillen bij het ramen van baten en lasten op verschillende niveaus in de begroting. In een begroting worden echter tal van andere ramingen gegeven van allerlei uiteenlopende onderwerpen, anders dan de baten en lasten. Hierna onderzoeken wij eventuele patronen van omvangrijke en terugkerende verschillen in het structureel saldo en de geprognosticeerde balans.

4.4.1

Structureel saldo

Op grond van de Gemeentewet heeft de gemeenteraad de verantwoordelijkheid om erop toe te zien dat de begroting structureel en reëel in evenwicht is. Dit houdt in dat de gemeentelijke structurele baten en lasten met elkaar in evenwicht zijn. Het structureel saldo geeft weer in hoeverre dat het geval is en laat het overschot of tekort zien bij de structurele baten en lasten. Het structureel saldo moet, op grond van het BBV, ook worden uitgedrukt als percentage van de totale baten (exclusief mutaties van de reserves): dit wordt de structurele exploitatieruimte genoemd. In onderstaande tabel presenteren wij het geraamde en gerealiseerde structurele saldo en de structurele exploitatieruimte voor de begrotingsjaren 2019-2023.

Tabel 4.4.1 - Raming en realisatie structureel saldo 2019-2023 2019 Structureel saldo (in € miljoen) Structurele exploitatieruimte (als % van totale baten exclusief

Begroot

2020

2021

2022

2023

n.v.t.xv

197,7

116,0

-183,3

104,8

33,5

356,3

127,3

253,0

166,1

Begroot

-1,70%

3,65%

2,01%

-3,39%

1,77%

Gerealiseerd

0,61%

6,09%

1,95%

4,04%

2,60%

Gerealiseerd

mutaties van reserves) Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2023 en bewerking rekenkamer. Uit de tabel blijkt een duidelijk patroon. Het structureel saldo wordt in alle onderzochte jaren aanzienlijk lager ingeschat dan aanvankelijk geraamd. In 2021 is het verschil nog het kleinst: een onderschatting van ruim € 10 miljoen. In andere jaren is het verschil veel groter, oplopend tot ruim € 436 miljoen in 2022. Omdat de structurele exploitatieruimte een afgeleide is van het structureel saldo, laat deze hetzelfde patroon van terugkerende omvangrijke onderschattingen zien.

xv

In de Begroting 2019 is geen (vergelijkbare) raming aanwezig voor het structureel saldo.

30

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

4.4.2

Geprognosticeerde balans

Onderdeel van de begroting is een prognose van de balans. De balans geeft inzicht in de gemeentelijke bezittingen (zoals investeringen in infrastructuur, gebouwen of deelnemingen) en het eigen vermogen en schulden die daartegenover staan. In de prognose wordt geraamd hoe de totale waarden van bezittingen, eigen vermogen en schulden zich zullen ontwikkelen gedurende het begrotingsjaar. Zo kunnen bezittingen toenemen door het doen van nieuwe investeringen. Daartegenover staat dan een verwachte verandering in het eigen vermogen en de schulden om de nieuwe investeringen te financieren. Maar ook andere factoren kunnen van invloed zijn op de ontwikkeling van het balanstotaal. Het is echter niet mogelijk om het niveau van de totale balans een analyse te maken van verschillen tussen de prognose en de jaarrekening. De reden daarvoor is dat de balanstotalen in de begroting en de rekening qua samenstelling verschillen. De begroting laat namelijk een vereenvoudigde balans zien, met voorraden, debiteuren en crediteuren gesaldeerd als werkkapitaal. In de jaarrekening worden deze posten afzonderlijk gepresenteerd waardoor de totaaltellingen onvergelijkbaar zijn. Wij hebben daarom hierna specifiek gekeken naar de afzonderlijke ramingen voor de reserves en de gemeentelijke schuld en de realisatie daarvan. In onderstaande tabellen presenteren wij de uitkomsten daarvan.

Tabel 4.4.2 - Raming en realisatie van gemeentelijke reserves 2019-2023 Reserves (in € miljard)

Begroot

Gerealiseerd

2019

7,9

8,0

2020

7,6

7,7

2021

7,6

7,8

2022

7,3

8,0

2023

7,5

8,1

Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2023 en bewerking rekenkamer.

Tabel 4.4.3 - Raming en realisatie van gemeentelijke schuld 2019-2023 Schuld (in € miljard)

Begroot

Gerealiseerd

2019

6,0

5,3

2020

6,5

6,1

2021

6,9

6,7

2022

7,5

6,7

2023

7,7

6,7

Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2023 en bewerking rekenkamer. Uit de tabellen blijken grote verschillen tussen raming en realisatie van zowel de reserves als de schuld. Het is daarbij opvallend dat de omvang van de reserves in alle onderzochte jaren wordt onderschat. Dat betekent dat de gemeente aan het eind van elk begrotingsjaar een groter eigen vermogen heeft gerealiseerd dan aanvankelijk verwacht. Het gaat om onderschattingen van ongeveer € 100 miljoen (2019 en 2020) oplopend naar € 600 miljoen (2023) en € 700 miljoen (2022). Het patroon bij de schulden is juist omgekeerd: de omvang van de schulden wordt elk jaar

31

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

overschat. Dat betekent dat de gemeentelijke schuld in de onderzochte periode elk jaar lager uitpakte dan in de begroting werd geraamd. Het gaat daarbij in de meeste jaren om omvangrijke overschattingen, oplopend tot € 1 miljard in 2023.

4.5 Ontwikkeling van verschillen gedurende het begrotingsjaar

In de analyses in de voorafgaande paragraaf hebben we ons beperkt tot het bekijken van verschillen tussen de begroting en de jaarrekening. Tussen de begroting en de uiteindelijke jaarrekening maakt de gemeente ook ramingen voor het lopende begrotingsjaar. Het gaat dan om de voorjaarsnota en de najaarsnota. Omdat deze ramingen gedurende het begrotingsjaar worden gemaakt, ligt het in de verwachting dat de ramingen ook nauwkeuriger worden. Immers, gaandeweg het jaar zou steeds duidelijker moeten worden welke financiële afwijkingen zich voordoen. In deze paragraaf onderzoeken we in hoeverre zichtbaar is dat de voorspellende waarde van de ramingen beter wordt naarmate het begrotingsjaar vordert. Dat doen we voor de volgende onderwerpen: het rekeningresultaat, de baten en lasten exclusief mutaties van reserves, de mutaties van de reserves en op het niveau van programmaonderdelen.

4.5.1

Ontwikkeling van de raming van het rekeningresultaat gedurende het begrotingsjaar

In figuur 4.5.1 hebben we per begrotingsjaar de ontwikkeling van het geraamde rekeningresultaat weergegeven, beginnend met de begroting, gevolgd door de voorjaarsnota, najaarsnota en jaarrekening. Daarin is te zien dat, met uitzondering van de begrotingsjaren 2022 en 2023, de raming van het rekeningresultaat gedurende het jaar niet echt nauwkeuriger wordt. In het begrotingsjaar 2022 is te zien dat met de raming in de najaarsnota al een flinke stap wordt gezet naar het uiteindelijke rekeningresultaat in de jaarrekening. Desalniettemin blijft ook in het begrotingsjaar 2022 het uiteindelijke verschil tussen het geraamde en gerealiseerde rekeningresultaat erg groot. Het begrotingsjaar 2023 is het enige jaar waarin de meest actuele raming in de najaarsnota dicht in de buurt ligt van het uiteindelijke rekeningresultaat.

Rekeningresultaat in € miljoen

Figuur 4.5.1 - Ontwikkeling raming van het rekeningresultaat gedurende het begrotingsjaarxvi 250 200 150 100 50 0 -50

2019

2020

2021

2022

2023

-100 -150 -200 -250 Begroting

Voorjaarsnota

Najaarsnota

Jaarrekening

Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2023 en bewerking rekenkamer.

In de begrotingen wordt het verwachte rekeningresultaat standaard op nihil geraamd (en is daardoor niet zichtbaar in deze figuur). xvi

32

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

4.5.2

Ontwikkeling van de raming van de totale baten en lasten exclusief mutaties van reserves gedurende het begrotingsjaar

Als we kijken naar de ontwikkeling van de raming van de totale baten en lasten exclusief mutaties van reserves, dan zien we dat deze ramingen in de meeste gevallen nauwkeuriger worden gedurende het jaar. In figuren 4.5.2 en 4.5.3 laten we deze ontwikkeling zien voor respectievelijk de baten en de lasten. Daaruit blijkt dat de meeste ramingen gaandeweg het jaar steeds dichter bij de uiteindelijk gerealiseerde baten en lasten komen. Dat neemt niet weg dat ook bij de laatste tussentijdse raming (de najaarsnota) de verschillen met de jaarrekening nog aanzienlijk kunnen zijn: oplopend tot € 354 miljoen (baten in 2021) en € 216 miljoen (lasten in 2021).

Totale baten exclusief mutaties van reserves in € miljoen

Figuur 4.5.2 - Ontwikkeling raming totale baten exclusief mutaties van reserves gedurende het begrotingsjaar 7.000 6.000 5.000

4.000 3.000 2.000 1.000 0 2019

Begroting

2020

Voorjaarsnota

2021 Najaarsnota

2022

2023

Jaarrekening

Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2023 en bewerking rekenkamer.

Totale lasten exclusief mutaties van reserves in € miljoen

Figuur 4.5.3 - Ontwikkeling raming totale lasten exclusief mutaties van reserves gedurende het begrotingsjaar 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 2019 Begroting

2020

Voorjaarsnota

2021 Najaarsnota

2022

2023

Jaarrekening

Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2023 en bewerking rekenkamer.

33

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

4.5.3

Ontwikkeling van de raming van mutaties van reserves gedurende het begrotingsjaar

Ook bij de ontwikkeling van de raming van mutaties van reserves zien we dat deze gedurende het begrotingsjaar nauwkeuriger worden. In figuren 4.5.4 en 4.5.5 staat de ontwikkeling van de raming voor respectievelijk de onttrekkingen en de toevoegingen. Daarin is duidelijk te zien dat naarmate het begrotingsjaar vordert, de raming van de onttrekkingen en toevoegingen dichter bij de jaarrekening komt te liggen. Maar, net als bij de baten en lasten exclusief mutaties van reserves, past hierbij wel de kanttekening dat de resterende verschillen tussen de laatste raming in de najaarsnota en de jaarrekening groot blijven. In de meeste jaren gaat het al snel om verschillen tussen de € 100 en € 200 miljoen.

Onttrekkingen aan reserves in € miljoen

Figuur 4.5.4 - Ontwikkeling raming onttrekkingen aan reserves gedurende het begrotingsjaar 2.000 1.500 1.000 500 0

2019

Begroting

2020

Voorjaarsnota

2021 Najaarsnota

2022

2023

Jaarrekening

Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2023 en bewerking rekenkamer.

Toevoegingen aan reserves in € miljoen

Figuur 4.5.5 - Ontwikkeling raming toevoegingen aan reserves gedurende het begrotingsjaar 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0

Begroting

2019

2020

Voorjaarsnota

2021 Najaarsnota

2022

2023

Jaarrekening

Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2023 en bewerking rekenkamer.

34

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

4.5.4

Ontwikkeling van de ramingen voor baten en lasten op het niveau van programmaonderdelen gedurende het begrotingsjaar

Tot slot hebben we ook gekeken hoe de nauwkeurigheid van de ramingen op het niveau van programmaonderdelen zich ontwikkelt. Dat hebben we gedaan voor zowel de baten als de lasten (exclusief mutaties van reserves). De methode die we hanteren is vergelijkbaar met de analyse uit paragraaf 4.3: we richten ons op het tellen van het aantal programmaonderdelen waarbij sprake is van onderschattingen of overschattingen. Concreet tellen wij voor deze analyse het aantal programmaonderdelen waar de onderschatting of overschatting kleiner is dan 10% (ten opzichte van de jaarrekening). Dit drukken we vervolgens uit als een percentage van het totale aantal onderzochte programmaonderdelen (35).xvii De uitkomsten van deze analyse staan in figuren 4.5.6 en 4.5.7 voor respectievelijk de baten en de lasten. Ook op het niveau van programmaonderdelen blijkt duidelijk dat de nauwkeurigheid van de ramingen gaandeweg het jaar toeneemt. Voor zowel de baten als de lasten is in alle begrotingsjaren zichtbaar dat het aandeel programmaonderdelen met een onderschatting of overschatting van minder dan 10% groter wordt. Bij de ramingen voor de baten zien we daarentegen wel dat deze nauwkeurigheid in de begrotingsjaren 2019-2021 afnam. In 2019 was bij 64% van de ramingen in de najaarsnota sprake van een onder- of overschatting van minder dan 10%. In 2021 was dit percentage gedaald tot 44%.

Dat betekent dat in dat jaar de meeste programmaonderdelen in de najaarsnota met meer dan 10% werden onderschat of overschat. In 2022 leek deze trend gekeerd en steeg het percentage tot het hoogste niveau in de onderzochte periode: 69%. Maar in 2023 zakte dit percentage weer tot 53%.

Aandeel programmaonderdelen met onderschatting of overschatting < 10%

Figuur 4.5.6 - Ontwikkeling raming baten op het niveau van programmaonderdelen gedurende het begrotingsjaar 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2019 Begroting

2020 Voorjaarsnota

2021

2022

2023

Najaarsnota

Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2023 en bewerking rekenkamer.

xvii

38 voor het begrotingsjaar 2023.

35

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

Aandeel programmaonderdelen met onderschatting of overschatting < 10%

Figuur 4.5.7 - Ontwikkeling raming lasten op het niveau van programmaonderdelen gedurende het begrotingsjaar 80% 70%

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2019 Begroting

2020

2021

Voorjaarsnota

2022

2023

Najaarsnota

Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2023 en bewerking rekenkamer.

4.5.5

Conclusie ontwikkeling van de ramingen gedurende begrotingsjaar

Uit onze analyse van de ontwikkelingen van de ramingen van het rekeningresultaat, de baten en lasten exclusief mutaties van reserves, de mutaties van reserves en de ramingen op het niveau van programmaonderdelen blijkt dat gaandeweg het begrotingsjaar de ramingen in de meeste gevallen nauwkeuriger worden. Een uitzondering hierop is het rekeningresultaat. Daar is niet overtuigend zichtbaar dat de ramingen gedurende het jaar dichter bij de jaarrekening komen te liggen. In het algemeen geldt verder dat de ramingen weliswaar nauwkeuriger worden, maar dat er desondanks nog steeds sprake is van aanzienlijke verschillen. De verschillen tussen de laatste raming gedurende het begrotingsjaar (de najaarsnota) en de jaarrekening lopen, op totaalniveau, al snel op tot € 100 of € 200 miljoen (en soms hoger).

5

Verschillen zijn niet goed navolgbaar en niet inzichtelijk geduid

In dit hoofdstuk geven we antwoord op deelvraag 2: is het voor de raad voldoende inzichtelijk en navolgbaar waar sprake is van terugkerende en omvangrijke verschillen en worden deze ook voldoende geduid? Wij constateren in dit hoofdstuk dat verschillen niet goed navolgbaar en inzichtelijk zijn en dat een bruikbare duiding regelmatig ontbreekt. Wij baseren deze conclusie allereerst op een analyse van de informatie in begrotingen en jaarverslagen op het totaalniveau van de begroting. Ten eerste is het lastig om de door ons in het vorige hoofdstuk waargenomen patronen van terugkerende en omvangrijke verschillen eenvoudig te achterhalen uit de beschouwingen in de jaarverslagen. De reden daarvoor is dat in het jaarverslag vooral de nadruk ligt op de ontwikkeling ten opzichte van de najaarsnota. Cijfermatig is in sommige overzichten nog wel inzichtelijk hoe de realisatie zich op hoofdlijnen verhoudt tot de oorspronkelijke begroting, maar inhoudelijk wordt vrijwel uitsluitend ingegaan op

36

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

de verschillen ten opzichte van de najaarsnota. Vervolgens constateren wij dat er op het totaalniveau van de begroting weinig aandacht is voor problemen met het realistisch ramen. Het ontbreekt aan een systematische beschouwing op (eventuele) problemen bij het ramen. Daardoor is het moeilijk om een beeld te krijgen van de mate waarin het patroon van terugkerende en omvangrijke verschillen het gevolg is van onvolkomenheden in het begrotingsproces. Dat wil niet zeggen dat er in het geheel geen aandacht is voor deze problematiek. Een terugkerend onderwerp, met name in de jaren vóór 2022, is het zogenoemde planningsoptimisme bij investeringen. Maar afgezien van deze aandacht voor planningsoptimisme bij investeringen, bevatten de onderzochte begrotingen en jaarverslagen in de periode 2019-2023 niet of nauwelijks beschouwingen over de kwaliteit van ramingen in de begroting tot aan het Jaarverslag 2023. In dat jaarverslag meldt het college aanleiding te zien voor een verbeterslag door de grote verschillen tussen raming en realisatie. Ten tweede baseren wij onze conclusie op een beoordeling van toelichtingen bij twaalf door ons geselecteerde programmaonderdelen. Het gaat om programmaonderdelen waarbij sprake is van aanzienlijke onderschattingen van de baten of zeer wisselende omvangrijke verschillen (positief en negatief) van baten dan wel lasten.

Ook bij deze programmaonderdelen constateren wij dat het moeilijk is om zicht te krijgen op patronen van terugkerende en omvangrijke verschillen. En ook hier komt dat door de opzet van de jaarverslagen waarin vooral het verschil ten opzichte van de najaarsnota centraal staat. Daardoor is het voor het krijgen van een volledig beeld van de verschillen (en mogelijke oorzaken daarvan) nodig om de hele reeks planning- en controldocumenten voor een begrotingsjaar te raadplegen. De informatie die vervolgens bij de programmaonderdelen wordt gegeven over de financiële ontwikkelingen bestaat hoofdzakelijk uit een opsomming van afzonderlijke gebeurtenissen en effecten die verder weinig is gestructureerd en vaak inhoudelijk summier is. Met deze informatie is het vrijwel onmogelijk om zelfstandig en eenvoudig een beeld te construeren van de belangrijkste oorzaken voor verschillen tussen raming en realisatie en in hoeverre problemen met het ramen daar debet aan zijn. Als we vervolgens kijken in hoeverre er sprake is van een bespreking van problemen bij het ramen, dan zien we dat bij de helft van de onderzochte programmaonderdelen hier in het geheel niet op wordt ingegaan. Uit de toelichtingen ontstaat in deze gevallen nog wel impliciet een beeld van, bijvoorbeeld, moeilijk voorspelbare ontwikkelingen. Maar deze problematiek wordt niet expliciet benoemd.

Dat ligt anders bij de programmaonderdelen Lokale heffingen, Vastgoed, Basisvoorzieningen en diversiteit en Armoede en schuldhulpverleningen. Bij deze programmaonderdelen wordt wél expliciet ingegaan op moeilijkheden bij het maken van realistische ramingen. Echter ontbreekt ook bij deze programmaonderdelen een verdere beschouwing op de (on)mogelijkheid en wenselijkheid van het verder aanscherpen en verbeteren van de ramingen. Het blijft daarmee onduidelijk of deze problemen bij het ramen als onvermijdelijk worden beschouwd of dat men mogelijkheden ziet voor verbetering. Tot slot zijn er twee programmaonderdelen waar we niet alleen zagen dat problemen bij het ramen expliciet werden benoemd, maar waar ook nadrukkelijk werd ingegaan op mogelijkheden om de ramingen realistisch te maken. Dit zijn de programmaonderdelen Ruimtelijke ordening en Verkeer, vervoer en parkeren. Hierna gaan we eerst in op onze bevindingen ten aanzien van de navolgbaarheid en duiding van verschillen op het totaalniveau van de begroting (paragraaf 5.1). Daarna volgen onze bevindingen op het niveau van de twaalf door ons geselecteerde programmaonderdelen (paragraaf 5.2 en verder). Daarbij hebben we ons gericht op de begrotingsjaren 2019-2022.

Dit betekent dat de onderzochte programmaonderdelen ontleend zijn aan de oude indeling van de begroting en niet zonder meer vergelijkbaar zijn met de programmaonderdelen in de huidige begroting. De selectiemethode die we hebben toegepast is betrekkelijk eenvoudig en bestaat uit drie afzonderlijke groepen met elk drie programmaonderdelen:

37

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

1.

Programmaonderdelen waarbij de ramingen van baten aanzienlijk lager zijn dan uiteindelijk gerealiseerd (paragraaf 5.2);

2.

Programmaonderdelen waarbij de ramingen van baten regelmatig aanzienlijk afwijken (zowel hoger als lager zijn) van de uiteindelijke realisatie (paragraaf 5.3);

3.

Programmaonderdelen waarbij de lasten regelmatig aanzienlijk afwijken (zowel hoger als lager zijn) van de uiteindelijke realisatie (paragraaf 5.4).

5.1 Navolgbaarheid en duiding op totaalniveau begroting

Zoals we in het voorgaande hoofdstuk hebben laten zien, is er op het totaalniveau van de begroting van de gemeente Amsterdam een duidelijk patroon zichtbaar van grote afwijkingen tussen de begroting en de uiteindelijke realisatie in de jaarrekening. Dat is zichtbaar in het rekeningresultaat en de totale baten en lasten (inclusief mutaties van reserves). Niet alleen vallen de totale baten en lasten in alle onderzochte jaren veel hoger uit dan oorspronkelijk geraamd, maar daarbij is dit effect bij de baten vaak het grootst. Dat leidt ertoe dat het rekeningresultaat vaak aanzienlijk positiever uitvalt dan waar aanvankelijk rekening mee is gehouden in de begroting (zie paragraaf 4.1). Maar we zien een patroon van stelselmatige afwijkingen ook bij andere ramingen, zoals die van de balans (en onderdelen daarvan: de reserves en de schuld) en het structureel saldo. In de jaarverslagen voor de begrotingsjaren 2019-2023 zijn wij allereerst nagegaan in hoeverre dit patroon eenvoudig zichtbaar wordt en navolgbaar is. Daarvoor hebben wij ons gericht op de financiële hoofdlijnen in de jaarverslagen. Vervolgens hebben wij ook bekeken of wordt besproken welke problemen er zijn bij het maken van realistische ramingen en, eventueel, welke stappen worden gezet om waar nodig het begrotingsproces aan te scherpen.

Hiervoor hebben we niet alleen de financiële hoofdlijnen bekeken, maar ook de teksten in de paragrafen over financiering en investeringen en het overzicht incidentele baten en lasten.

5.1.1

Patronen in afwijkingen van ramingen niet eenvoudig zichtbaar en navolgbaar

We constateren dat het patroon van terugkerende omvangrijke onderschattingen van de totale baten en lasten (inclusief mutaties van reserves) en het rekeningresultaat niet eenvoudig valt te achterhalen uit de jaarverslagen. De reden daarvoor is dat in de financiële hoofdlijnen weliswaar wordt ingegaan op de belangrijkste financiële ontwikkelingen, maar dat de nadruk ligt op de ontwikkelingen ten opzichte van de najaarsnota in het betreffende begrotingsjaar. Cijfermatig is in overzichten nog wel inzichtelijk hoe de realisatie zich op hoofdlijnen verhoudt tot de oorspronkelijke begroting, maar inhoudelijk wordt vrijwel uitsluitend ingegaan op de verschillen ten opzichte van de najaarsnota. Daarmee krijgt de ontwikkeling van de ramingen gedurende het jaar en de oorzaak dat deze ramingen vaak afwijken van de realisatie, weinig aandacht. Dat geldt in het bijzonder voor het soort patronen dat wij hebben waargenomen waar sprake is van jaarlijks terugkerende verschillen tussen ramingen en realisatie. Hier worden vrijwel geen cijfermatige overzichten van gepresenteerd. In de teksten wordt ook niet of nauwelijks op dit soort verschillen ingegaan. Het is wel vermeldenswaardig dat er met ingang van het begrotingsjaar 2022 meer aandacht is in de jaarverslagen voor het bespreken van de ontwikkelingen ten opzichte van de oorspronkelijke begroting.

Maar ook in deze jaren ligt de nadruk vooral op de ontwikkeling ten opzichte van de najaarsnota.

38

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

5.1.2

Aandacht voor problemen in de kwaliteit van ramingen beperkt

De aandacht voor problemen bij het realistisch ramen in de onderzochte begrotingen en jaarverslagen in de periode 2019-2023 is beperkt. Het ontbreekt aan een systematische beschouwing op (eventuele) problemen bij het ramen. Daardoor is het moeilijk om een beeld te krijgen van de mate waarin het patroon van terugkerende en omvangrijke verschillen het gevolg is van onvolkomenheden in het begrotingsproces. Dat wil niet zeggen dat er in het geheel geen aandacht is voor het vraagstuk van realistisch ramen. Een terugkerend onderwerp, met name in de jaren vóór 2022, is het zogenoemde planningsoptimisme bij investeringen. Dit planningsoptimisme houdt grofweg in dat in de begroting onvoldoende rekening wordt gehouden met de daadwerkelijke uitvoerbaarheid van, met name, investeringen. Het gevolg daarvan is dat de ramingen in de begroting uitgaan van een te hoog niveau aan investeringen.

Deze overschatting heeft ook effect op het verwachte niveau van schulden (waarover expliciet wordt gesteld dat de verwachte groei van de schuld te hoog en niet-realistisch is) en werkt, via de kapitaallasten, ook door op de geraamde lasten (die dan eveneens te hoog worden geschat).2 Vanwege het probleem om investeringen realistisch te ramen, wordt in de Begroting 2020 een nieuwe methodiek aangekondigd om hier meer grip op te krijgen.3 Vanaf het begrotingsjaar 2021 wordt het onderwerp echter steeds minder besproken. Waar in de Begroting 2021 nog uitgebreid wordt ingegaan op dit probleem, komt het in latere documenten steeds minder terug. Aanvankelijk lijkt dit verklaarbaar omdat, zoals in de Jaarrekening 2021 wordt gemeld, de gerealiseerde investeringen uit zijn gekomen op het geraamde niveau.4 Daarnaast wordt in de Begroting 2022 gemeld dat de nieuwe methode voor het ramen van investeringen heeft geleid tot meer inzicht in de samenhang tussen ontwikkelingen in bezittingen en schulden.5 Maar in de Jaarrekening 2022 wordt echter weer een verschil gesignaleerd tussen raming en realisatie: "Het totaal van de gerealiseerde uitgaven in de drie investeringsdomeinen is flink hoger uitgekomen dan de investeringsruimte.

De programmering is nog niet goed afgestemd op de te verwachten uitvoering."6 Afgezien van deze aandacht voor planningsoptimisme bij investeringen, bevatten de onderzochte begrotingen en jaarverslagen in de periode 2019-2023 niet of nauwelijks beschouwingen over de kwaliteit van ramingen in de begrotingen. Dit verandert met het Jaarverslag 2023. Daarin wordt ingegaan op de grote verschillen tussen de begroting en het jaarverslag. Naast de, zoals gebruikelijk, uitgebreide opsommingen van inhoudelijke verklaringen voor deze verschillen, wordt als oorzaak ook ingegaan op de ramingen zelf. Daarbij wordt expliciet gewezen op twee oorzaken die ten grondslag liggen aan het verschil tussen de oorspronkelijke begroting en de uiteindelijke realisatie in de jaarrekening. Als een van de redenen wordt daarbij gewezen op de uitkering van het gemeentefonds en subsidies van de Vervoerregio Amsterdam waarbij sprake is van onzekerheden die moeilijk te ramen zijn. Daarnaast wordt in het Jaarverslag 2023 aangegeven dat, onder verwijzing naar economische onzekerheden, er sprake is van het conservatief ramen van bepaalde baten zoals bij de winstnemingen grondexploitaties, afkoop erfpacht, toeristenbelasting en vermakelijkhedenretributie.

Tot slot wordt in het Jaarverslag 2023 expliciet benoemd dat "Hoewel er inhoudelijke redenen zijn voor de verschillen in de ramingen gedurende het jaar, […] we aanleiding [zien] voor een verbeterslag op de kwaliteit van de ramingen. We zullen de mogelijkheden voor ramingsbijstellingen in kaart brengen met als doel de verschillen tussen de primaire begroting en de realisatie te verkleinen."7

39

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

5.2 Programmaonderdelen: raming baten aanzienlijk lager dan realisatie In de eerste selectiegroep gaat het om programmaonderdelen waar de geraamde baten regelmatig aanzienlijk lager waren dan uiteindelijk gerealiseerd:

▪ ▪ ▪

Programmaonderdeel 9.4 Ruimtelijke ordening Programmaonderdeel 8.1 Basisvoorzieningen en diversiteit Programmaonderdeel A.1 Financiering en deelnemingen

5.2.1

Programmaonderdeel 9.4 Ruimtelijke ordening

Bij dit programmaonderdeel is een terugkerend patroon zichtbaar van baten die systematisch lager worden geraamd dan de realisatie. In tabel 5.1 staat het verloop van de geraamde baten uit de begroting. Hieruit blijkt dat de begrote baten door de jaren heen licht stijgend worden geraamd. De begrote baten nemen beperkt toe van € 0,0 naar € 0,4 miljoen, terwijl de realisatie van de baten, zie ook onderstaande tabel, elk jaar stijgen: van € 0,6 miljoen in 2019 naar € 4,1 miljoen in 2022 (en met als uitschieter € 16,1 miljoen in 2021).

Tabel 5.1 - Baten programmaonderdeel Ruimtelijke ordening (x € miljoen)

2019

2020

2021

2022

Totale baten begroting

0,0

0,0

0,3

0,4

Totale baten realisatie

0,6

0,6

16,1

4,1

Verschil begroting met realisatie

0,6

0,6

15,8

3,7

Verschil voorjaarsnota met realisatie

0,6

0,1

15,6

3,7

Verschil najaarsnota

0,5

0,1

15,7

3,5

(jaarrekening)

met realisatie Bron: Begrotingen, voorjaarsnota's, najaarsnota's en jaarverslagen gemeente Amsterdam 20192022 en bewerking rekenkamer. In tabel 5.1 hebben we in de laatste twee rijen de geraamde baten uit de voorjaarsnota en de najaarsnota vergeleken met de realisatie. Hieruit blijkt dat naarmate het jaar vordert, de verschillen met de realisatiecijfers uit de jaarrekening nauwelijks kleiner zijn geworden. Voor alle jaren in deze periode geldt dat de verklaring in de jaarrekening gericht is op de begroting na de laatste begrotingswijziging (de najaarsnota). In dit geval is dat (toevalligerwijs) redelijk toereikend, omdat de verschillen min of meer gelijk blijven gedurende de begrotingsjaren. Het grote verschil in 2021 is, zo blijkt uit de toelichting, veroorzaakt door buitengemeentelijke (meerjarige) opdrachten die niet waren begroot, omdat de grootte en omvang van deze activiteiten vooraf niet konden worden ingeschat. Dit verschil was vervolgens aanleiding om het begrotingsproces te herzien.8 In 2022 was het verschil tussen begroting en jaarrekening vervolgens een stuk kleiner. Of dit het gevolg is van een aanpassing in het begrotingsproces, wordt niet expliciet duidelijk uit de toelichting. Mogelijk is dit wel het geval. De toelichtende tekst beschrijft namelijk niets meer over niet-begrote extra opdrachten.

De verschillen uit 2022 lijken, op basis van de toelichting, ook andersoortige oorzaken te hebben.9

40

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

5.2.2

Programmaonderdeel 8.1 Basisvoorzieningen en diversiteit

Bij dit programmaonderdeel is bij de baten een terugkerend patroon zichtbaar van omvangrijke onderschattingen. In tabel 5.2 is te zien dat de begrote baten in de periode 2019-2022 dalen van € 48,1 naar € 42,8 miljoen. De gerealiseerde baten daarentegen stijgen in diezelfde periode van € 43,1 naar € 154,5 miljoen, met een uitschieter van € 197 miljoen in 2021. Kijkend naar de afzonderlijke jaren is te zien dat de gemeente alleen in 2019 meer baten raamt dan de realisatie; in de drie jaren daarna is er een duidelijk patroon van onderschattingen van de baten.

Tabel 5.2 - Baten programmaonderdeel Basisvoorzieningen en diversiteitxviii (x € miljoen)

2019

2020

2021

2022

Totale baten begroting

48,1

46,5

41,3

42,8

Totale baten rekening

43,1

96,4

197,0

154,5

Verschil begroting met realisatie

- 5,0

49,9

155,7

111,7

Verschil voorjaarsnota

0,8

51,3

100,9

6

3,1

19,3

42,4

6,6

met realisatie Verschil najaarsnota met realisatie Bron: Begrotingen, voorjaarsnota's, najaarsnota's en jaarverslagen gemeente Amsterdam 20192022 en bewerking rekenkamer. In tabel 5.2 hebben we in de laatste twee rijen de geraamde baten uit de voorjaarsnota en de najaarsnota vergeleken met de realisatie. Hieruit blijkt dat naarmate het jaar vordert, de verschillen met de realisatiecijfers uit de rekening aanzienlijk kleiner zijn geworden. Dit sluit goed aan bij de verwachting dat er gedurende het jaar meer inzicht ontstaat in werkelijke ontwikkelingen, zodat de voorjaarsnota en, in het bijzonder, de najaarsnota, de realisatiecijfers naderen. Tegelijkertijd is nog wel zichtbaar dat de geraamde baten in de najaarsnota afwijken van de realisatie. Dit verschil bedraagt in 2019 € 3 miljoen en loopt op tot ruim € 42 miljoen in 2021, waarna het verschil terugloopt tot ruim € 6 miljoen in 2022. Op basis van de jaarrekening kunnen we geen sluitende toelichting vinden van de verschillen tussen begroting, najaarsnota en rekening, omdat de toelichting in de jaarrekening alleen teruggrijpt op de najaarsnota. Hierdoor is een volledige duiding van de ontwikkeling van de ramingen vanaf de begroting tot en met de realisatie moeilijk te achterhalen.

In de toelichting in de jaarrekeningen van 2020, 2021 en 2022 staat als voornaamste reden van de onderschatting van de baten de extra vergoeding van het ministerie van VWS voor het uitvoeren van coronatests en een vergoeding voor het analyseren van coronatests.10 Hoewel dit impliceert dat deze extra vergoedingen dusdanig onzeker waren dat ze niet vooraf werden begroot, wordt dit niet expliciet toegelicht. Daarmee ontbreekt heldere informatie over de mate waarin deze terugkerende onderschattingen vermijdbaar zijn en of het begrotingsproces moet worden aangescherpt.

In 2019 bestond het programmaonderdeel basisvoorzieningen en diversiteit. Vanaf 2020 is het programmaonderdeel gesplitst in tweeën. Voor de navolgbaarheid nemen we beide onderdelen mee. De toelichting vanaf 2020 betreft dus de cijfers en de toelichting van het programmaonderdeel Basisvoorzieningen en het programmaonderdeel Diversiteit. xviii

41

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

5.2.3

Programmaonderdeel A.1 Financiering en deelnemingenxix

Bij dit programmaonderdeel is zichtbaar dat er regelmatig sprake is van onderschattingen van de uiteindelijk gerealiseerde baten. Uit tabel 5.3 blijkt dat begrote en gerealiseerde baten in de periode 2019-2022 grofweg dezelfde ontwikkeling laten zien: een daling van rond de 50% (van meer dan € 100 miljoen in 2019 tot ruim € 50 miljoen in 2022). Als we inzoomen op de afzonderlijke jaren, zien we tegelijkertijd dat er in 2021 een omvangrijke onderschatting is van de baten van meer dan € 70 miljoen. In 2019 en 2022 is er ook sprake van een onderschatting, maar die is minder omvangrijk dan in 2021. Daartegenover staat juist een omvangrijke overschatting van de baten in 2020 (van meer dan € 25 miljoen).

Tabel 5.3 - Baten programmaonderdeel Financiering en deelnemingen (x € miljoen)

2019

2020

2021

2022

Totale baten begroting

107,9

103,8

61,6

52,5

Totale baten rekening

118,7

78,4

132,2

56,8

Verschil begroting met realisatie

10,8

-25,4

70,6

4,3

Verschil voorjaarsnota

8,6

-31,9

58,6

2,7

17,4

-8,4

54,9

4,4

met realisatie Verschil najaarsnota met realisatie Bron: Begrotingen, voorjaarsnota's, najaarsnota's en jaarverslagen gemeente Amsterdam 20192022 en bewerking rekenkamer. In de laatste twee rijen van tabel 5.3 staat de vergelijking tussen de geraamde baten uit de voorjaarsnota vergeleken met de realisatie en ook de najaarsnota vergeleken met de realisatie. We constateren dat naarmate het jaar vordert, de verschillen met de realisatiecijfers over het algemeen kleiner zijn geworden. Dit sluit goed aan bij de verwachting dat er gedurende het jaar meer ervaringscijfers zijn, zodat de voorjaarsnota, en helemaal de najaarsnota, de realisatiecijfers naderen. Dat neemt niet weg dat de verschillen toch fors zijn tussen de najaarsnota en de uiteindelijke realisatie. De afwijking is in 2022 het kleinst (ruim € 4 miljoen), maar is in andere jaren aanzienlijk groter en bedraagt in 2021 bijna € 55 miljoen. Op basis van de jaarrekening kunnen we geen sluitende toelichting vinden van de verschillen tussen begroting, najaarsnota en rekening, omdat de toelichting in de jaarrekening alleen teruggrijpt op de najaarsnota. Hierdoor is een volledige duiding van de ontwikkeling van de ramingen vanaf de begroting tot en met de realisatie moeilijk te achterhalen.

Uit de toelichtingen ontstaat een beeld dat er sprake is van onvoorspelbaarheid ten aanzien van met name de dividendinkomsten uit deelnemingen. Daarbij wordt vanaf 2020 nadrukkelijk de coronacrisis benoemd als verklaring van de aanzienlijke verschillen. Specifiek wordt in het Jaarverslag 2021 benoemd dat er sprake was van een algemene behoedzaamheidskorting van € 38 miljoen bij de raming van dividendinkomsten. Dit is een bijstelling van de raming uit de Begroting 2021, waar nog een bedrag stond van € 50 miljoen minder dividendinkomsten.11 In de Viermaandsrapportage 2022 wordt vervolgens gemeld dat in de raming van de dividendinkomsten geen sprake meer is van

Dit programmaonderdeel heeft niet consequent dezelfde naam. In 2019 heet het programmaonderdeel "Financiering en deelnemingen". Maar in de Jaarrekening 2020 is de naam van het programmaonderdeel gewijzigd in "Rente en resultaat". xix

42

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

een 'algehele behoedzaamheidskorting' omdat de effecten van de coronacrisis op de 'dividenden op portefeuilleniveau' minder ingrijpend zijn dan eerder gedacht.12 Impliciet wordt hiermee, weliswaar summier, ingegaan op het begrotingsproces en aanpassingen die noodzakelijk werden geacht. Maar er wordt niet expliciet ingegaan op het vraagstuk rondom het ramen van de baten in dit programmaonderdeel en de problemen die daarbij spelen.

5.3 Programmaonderdelen: ramingen baten wisselend veel hoger of lager dan realisatie De tweede selectiegroep omvat drie programmaonderdelen waarbij de baten zowel omvangrijk hoger als lager worden geraamd door de jaren heen:

▪ ▪ ▪

Programmaonderdeel 2.2 Water Programmaonderdeel 10.1 Grond Programmaonderdeel A.2 Lokale heffingen

5.3.1

Programmaonderdeel 2.2 Water

Bij dit programmaonderdeel is bij de baten een terugkerend patroon zichtbaar van omvangrijke en wisselende verschillen tussen de begroting en de realisatie. Alleen in 2020 zijn de begrote baten nagenoeg gelijk aan de realisatie. In tabel 5.4 is te zien dat er in 2019 en in 2021 een forse overschatting van de baten is: de begrote baten zijn rond de € 45 miljoen en gerealiseerde bedragen zijn minder dan € 4 miljoen. In 2022 is daarentegen sprake van een aanzienlijk onderschatting van € 37,2 miljoen.

Tabel 5.4 - Baten programmaonderdeel Water (x € miljoen)

2019

2020

2021

2022

Totale baten begroting

44.3

3.9

45,1

4,6

Totale baten rekening

2,7

4,4

3,8

41,8

Verschil begroting met

-41,6

0,5

-41,3

37,2

Verschil voorjaarsnota met realisatie

0,0

1,1

-42,5

-5,3

Verschil najaarsnota met realisatie

0,0

1,1

-0,8

-3,9

realisatie

Bron: Begrotingen, voorjaarsnota's, najaarsnota's en jaarverslagen gemeente Amsterdam 20192022 en bewerking rekenkamer. In tabel 5.4 worden in de laatste twee rijen de geraamde baten uit de voorjaarsnota en de najaarsnota vergeleken met de realisatie. Hieruit blijkt dat naarmate het jaar vordert, de verschillen met de realisatiecijfers uit de rekening aanzienlijk kleiner zijn geworden. Dit sluit goed aan bij de verwachting dat er gedurende het jaar meer ervaringscijfers zijn, zodat de voorjaarsnota en helemaal de najaarsnota, de realisatiecijfers naderen. Met uitzondering van 2022 bedragen de uiteindelijke verschillen minder dan een miljoen euro. Op basis van de jaarrekening kunnen we geen sluitende toelichting vinden van de verschillen tussen begroting, najaarsnota en rekening, omdat de toelichting in de jaarrekening alleen teruggrijpt op de najaarsnota. Hierdoor is een duiding van de ontwikkeling van de ramingen vanaf

43

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

de begroting tot en met de realisatie moeilijk te achterhalen. In de voorjaarsnota’s van 2019, 2021 en 2022 zijn teksten opgenomen over de aanzienlijke overschatting van baten door vertraging van het project Zeetoegang IJmond; de baten verschuiven telkens een jaar verder.13 In de Najaarsnota 2022 wordt geen melding gedaan van het project, daarmee lijkt de raming goed te zijn bijgesteld. 14 Echter, in het Jaarverslag 2022 is het project Zeetoegang IJmond wederom opgenomen vanwege vertraging; de baten zijn bijna € 4 miljoen lager dan geraamd.15 Uit de toelichtingen ontstaat het beeld dat de verschillen tussen raming en realisatie voor een groot deel zijn terug te voeren op onvoorspelbaarheid in de voortgang van het project Zeetoegang IJmond. Dit probleem bij het ramen wordt echter niet expliciet besproken, noch of er aanscherpingen zijn overwogen om dit probleem of andere problemen in de ramingen te adresseren en mogelijk bij te stellen.