2025.01.09 RKA Bestuurlijk-rapport-Voorspellende-waarde-van-de-begroting

Bestuurlijk rapport

Voorspellende waarde van de begroting Rekenkamer Amsterdam 8 oktober 2024

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

bestuurlijk rapport

Voorspellende waarde van de begroting Rekenkamer Amsterdam 8 oktober 2024

DEFINITIEF Dit bestuurlijk rapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de bevindingen van het onderzoek Voorspellende waarde van de begroting. U kunt het digitale document raadplegen op de projectpagina.

2

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

Inhoud Publiekssamenvatting ____________________________ 5 Hoofdconclusie _________________________________ 6 Aanbevelingen _________________________________ 8 1

Verbeter het begrotingsproces en biedt de raad meer inzicht ___________________________________ 8

Reactie college en nawoord rekenkamer ______________ 10 2

Bestuurlijke reactie__________________________ 10

3

Nawoord rekenkamer ________________________ 12

4

Patroon van omvangrijke verschillen tussen realisatie en

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen _______________ 14 raming __________________________________ 14 4.1

Verschillen op totaalniveau tussen begroting en jaarrekening_______ 17

4.2

Verschillen op niveau van programma's tussen begroting en

4.3

Verschillen op niveau van programmaonderdelen tussen begroting en

4.4 4.5

5

jaarrekening_______________________________________ 20 jaarrekening_______________________________________ 25 Verschillen bij andere ramingen __________________________ 30 Ontwikkeling van verschillen gedurende het begrotingsjaar ________ 32

Verschillen zijn niet goed navolgbaar en niet inzichtelijk geduid __________________________________ 36 5.1

Navolgbaarheid en duiding op totaalniveau begroting ____________ 38

5.3

Programmaonderdelen: ramingen baten wisselend veel hoger of

5.2

Programmaonderdelen: raming baten aanzienlijk lager dan realisatie _ 40 lager dan realisatie __________________________________ 43

3

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

5.4

Programmaonderdelen: ramingen lasten aanzienlijk hoger en lager dan realisatie __________________________________ 46

Toelichting en onderzoeksverantwoording _____________ 53 6

Toelichting _______________________________ 53 6.1

Aanleiding onderzoek ________________________________ 53

6.3

Onderzoeksvragen __________________________________ 55

6.2 6.4

7

Doel van het onderzoek _______________________________ 54 Aanpak en afbakening onderzoek _________________________ 55

Onderzoeksverantwoording____________________ 56

Eindnoten ___________________________________ 57

4

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

Publiekssamenvatting Voor ieder aankomend jaar schat de gemeente Amsterdam in hoeveel geld er zal worden uitgegeven en hoeveel geld er zal binnenkomen. Dat gebeurt in de begroting. Tijdens het jaar past de gemeente Amsterdam deze schattingen aan om ze te verbeteren. Na afloop van het jaar laat de gemeente in de jaarrekening zien hoeveel geld er echt is uitgegeven en binnengekomen. Wij onderzochten hoe goed de gemeente Amsterdam is in het vooraf inschatten van uitgaven en inkomsten. Wij zien dat de gemeente vaak te behoudend is bij het schatten. Inkomsten en uitgaven worden meestal flink te laag geschat. Soms wel meer dan € 1 miljard te laag. Opvallend is dat de inkomsten meer worden onderschat dan de uitgaven. Daardoor houdt de gemeente Amsterdam aan het eind van het jaar vaak veel meer geld over dan eerder verwacht. In 2022 ging het om € 196 miljoen die overbleef en in 2023 om € 122 miljoen. Hoe dit patroon is ontstaan, is niet goed duidelijk. De jaarrekening van de gemeente Amsterdam geeft hierover te weinig informatie. De jaarrekening vertelt geen duidelijk verhaal over het verschil tussen de schattingen en de echte uitgaven en inkomsten. Om dat verhaal te kunnen volgen is het nodig om een aantal (heel) dikke en moeilijk leesbare stukken naast elkaar te leggen.

En ook dan blijft het vaak onduidelijk waardoor verschillen ontstaan en waardoor de gemeente vaak veel geld overhoudt. Niemand kan de toekomst voorspellen. Het is daarom logisch dat er verschillen zijn en dat schattingen niet precies uitkomen. Dit probleem speelt dan ook niet alleen bij de gemeente Amsterdam, ook andere gemeenten vinden dit moeilijk. Maar het is wel belangrijk dat geprobeerd wordt om zo goed mogelijk te schatten. Zeker als het gaat om veel geld. Onnodige fouten moeten worden voorkomen. Goede schattingen en goede begrotingen zorgen ervoor dat de gemeenteraad écht invloed heeft. Bijvoorbeeld door te bepalen waaraan geld mag worden uitgegeven en waarop moet worden bespaard. Maar ook hoeveel geld er nodig is en hoeveel belastingen daarvoor nodig zijn. Het is belangrijk dat het schatten wordt verbeterd. Het college wil daar ook aan werken. Wij adviseren daarvoor om goed te onderzoeken waarom de gemeente vaak geld overhoudt. En hiervan écht te leren zodat deze problemen in de toekomst niet meer voorkomen. Ook vinden wij het belangrijk dat de gemeenteraad beter kan volgen hoe goed de inschattingen zijn en wat de oorzaken zijn van de verschillen tussen schatting en realiteit. Het college geeft aan van plan te zijn om onze adviezen op te volgen.

5

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

Hoofdconclusie De centrale onderzoeksvraag die we met dit onderzoek beantwoorden, luidt:

In welke mate heeft de gemeenteraad zicht op de realisatie van de begroting en de oorzaken van eventuele omvangrijke en terugkerende verschillen? Hoofdconclusie De gemeente Amsterdam is bij het begroten regelmatig te behoudend. Daardoor houdt de gemeente aan het eind van het begrotingsjaar vaak veel meer geld over dan aanvankelijk verwacht. Dit is onder meer zichtbaar in het rekeningresultaat dat, met uitzondering van 2019, telkens positiever is dan aanvankelijk geraamd. Deze positieve verschillen lopen op tot € 196 miljoen in 2022 en € 122,1 miljoen in 2023 (waar in beide jaren een rekeningresultaat van nihil was geraamd). Dit patroon doet zich niet alleen voor op het allerhoogste niveau van het rekeningresultaat, maar is zichtbaar tot op het meest gedetailleerde niveau van de begroting dat door de gemeenteraad wordt vastgesteld: de programmaonderdelen. Het patroon ontstaat doordat de gemeente Amsterdam in de periode 2019-2023 regelmatig de baten en lasten (veel) lager heeft ingeschat dan uiteindelijk is gerealiseerd. De onderschatting van de baten was echter veelal groter dan de onderschatting van de lasten. Dit leidde ertoe dat de gemeente Amsterdam vaak een positiever resultaat realiseerde dan verwacht. Een terugkerend patroon van omvangrijke (positieve) verschillen zien we ook bij andere ramingen, zoals die voor de gemeentelijke reserves en schulden.

Als we vervolgens kijken naar de informatie die de gemeenteraad heeft gekregen over deze verschillen, dan moeten wij constateren dat het zelden eenvoudig navolgbaar is voor de raad wat de omvang is van deze terugkerende en omvangrijke verschillen en in hoeverre problemen bij het ramen daarvan de oorzaak zijn. Dit komt allereerst doordat de nadruk in de jaarverslagen ligt op het verklaren van verschillen ten opzichte van de najaarsnota en niet op de ontwikkeling gedurende het gehele begrotingsjaar. Dit zorgt ervoor dat er minder goed zicht is op de verschillen tussen de begroting en jaarrekening, omdat mutaties worden verantwoord in de twee tussenrapportages.i Daarnaast is de aandacht voor problemen in de ramingen meestal beperkt. Het is hierdoor voor de gemeenteraad moeilijk om met het vaststellen van begrotingen en budgetten écht grip te krijgen op de gemeentelijke financiën. Analyse Het is belangrijk dat de voorspellende waarde van de begroting voldoende is en reëel zicht geeft op de realisatie van dat jaar. Een begroting die bij herhaling niet realistisch blijkt, verzwakt de grip van de gemeenteraad op de gemeentelijke financiën. Het is dan niet mogelijk om onderbouwde afwegingen te maken bij het nastreven van verschillende ambities voor de stad en het streven naar houdbare financiën. Inherent aan begroten is dat het soms meevalt en soms tegenvalt.

De wereld waarin de gemeente Amsterdam opereert is veranderlijk en sommige ontwikkelingen (positief en negatief) zijn simpelweg niet te voorspellen. Een bekend voorbeeld zijn de inkomsten uit het gemeentefonds. Over deze grote inkomstenbron krijgen gemeenten pas op een laat moment (gedurende het lopende begrotingsjaar) dusdanig informatie dat de gevolgen pas laat goed kunnen worden

Vanaf 2023 wordt het lopende begrotingsjaar ook bijgesteld met het vaststellen van de begroting voor het komende begrotingsjaar en zijn er drie bijstelmomenten. i

6

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

geraamd. Duidelijk is ook dat Amsterdam niet de enige gemeente is die worstelt met het ramen. Zo rapporteerde de Vereniging van Nederlandse Gemeenten dat gemeenten over 2022 een (nietgeraamd) overschot hadden van 5% van de gemeentelijke baten.1 Dit overschot was in Amsterdam zo’n 2% (als we uitgaan van het rekeningresultaat). Tegelijkertijd zijn de verschillen in Amsterdam in absolute zin erg groot: het gaat om veel geld (tot honderden miljoenen). En bij andere ramingen (zoals de totale baten en lasten) zijn de verschillen relatief (circa 20%) en absoluut (meer dan een miljard) heel groot. Uit dit onderzoek blijkt dat er herhaaldelijk sprake is van grote verschillen tussen de ramingen in de begroting en de uiteindelijke realisatie. Omdat de gemeente behoudend lijkt te begroten leverden deze verschillen ten opzichte van de begrotingen vaak meevallers op. Weliswaar zien we, zoals zou mogen worden verwacht, dat de ramingen beter worden naarmate het begrotingsjaar vordert en ramingen worden bijgesteld in, bijvoorbeeld, de voorjaars- en najaarsnota’s. Maar toch resteren ook dan nog grote verschillen. Op zichzelf bewijst dit nog niet dat deze grote verschillen ook daadwerkelijk vermijdbaar zijn (en toerekenbaar aan tekortkomingen in het begrotingsproces). Maar het wijst wel op de mogelijkheid daarvan.

Onze waarneming dat de verschillen veelal één kant op gaan (positief), versterkt deze mogelijkheid. Immers, als de verschillen uitsluitend het gevolg zouden zijn van onvoorspelbaarheid, dan ligt het voor de hand dat er sprake zou zijn van min of meer even veel positieve als negatieve verschillen. In het bijzonder zouden we negatieve verschillen verwachten omdat juist in de door ons onderzochte periode sprake is van twee grote onverwachte, negatieve gebeurtenissen: de coronacrisis en de oorlog in Oekraïne. Dat we desondanks waarnemen dat de terugkerende omvangrijke verschillen in de regel positief zijn, sterkt ons in onze mening dat het begrotingsproces waarschijnlijk aanscherping behoeft. Het is dan ook positief dat het college in de Jaarrekening 2023 heeft aangegeven te gaan onderzoeken waar de verschillen door ontstaan en waar het begrotingsproces moet worden aangescherpt. Échte verbetering van het begrotingsproces vraagt om een diepgaande analyse van het begrotingsproces dat niet alleen gericht is op het opsporen van onvolkomenheden in de ramingen zelf, maar ook gericht is op het achterhalen van de onderliggende oorzaken waardoor deze onvolkomenheden in het begrotingsproces zijn geslopen. De kennis die zo wordt ontwikkeld kan vervolgens worden gebruikt om de ramingen telkens te verbeteren. Pas dan ontstaat een begrotingsproces dat echt een voortdurend leerproces is.

Een belangrijke maatregel om de scherpte in de toekomst in het proces te houden, is transparantie. Het is noodzakelijk dat het eenvoudig te volgen is in hoeverre de gemeente erin slaagt realistisch te ramen. In het bijzonder moet dat inzichtelijk zijn voor de gemeenteraad. Op die manier kan een mechanisme ontstaan waarmee scherpte van het begroten blijvend aandacht krijgt en daarmee ook geborgd wordt. Bij het aanscherpen van het begrotingsproces is het een vraag hoe ver daarbij moet worden gegaan. Niet alleen is het uitsluiten van alle vermijdbare verschillen in het begrotingsproces waarschijnlijk onhaalbaar, maar het is ook ondoelmatig om een ‘perfect’ begrotingsproces na te streven. Hoeveel vermijdbare verschillen dan wel acceptabel zijn, zou kunnen volgen uit een jaarlijkse dialoog tussen college en gemeenteraad. Wij benadrukken daarbij dat het aanscherpen van het begrotingsproces niet alleen zou moeten uitmonden in minder vermijdbare verschillen tussen begroting en realisatie. Minstens zo belangrijk is dat er daadwerkelijk meer grip ontstaat op de gemeentelijke financiën en inzicht in de onderliggende factoren die bepalend zijn voor ontwikkelingen daarin. Meer grip op de gemeentelijke financiën vertaalt zich naar betere sturingsmogelijkheden voor de gemeenteraad.

Het verbeteren van het begrotingsproces is een proces dat stap voor stap moet worden opgepakt en inspanningen zal vragen, maar dat betaalt zich in de toekomst uit. Door een voorspelbaardere begroting is het mogelijk om realistischere plannen te maken voor intensiveringen, nieuw beleid, bezuinigingen of anderszins aanpassingen in het gemeentelijk beleid.

7

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

Aanbevelingen 1

Verbeter het begrotingsproces en biedt de raad meer inzicht

Naar aanleiding van dit onderzoek doen wij twee aanbevelingen. Wij vinden het positief dat het college heeft aangekondigd het begrotingsproces te willen aanscherpen. Onze eerste aanbeveling richt zich op de stappen die nodig zijn om daadwerkelijk structurele verbeteringen te realiseren in het begrotingsproces en de voorspellende waarde van de begroting. De tweede aanbeveling is gericht op het meer in positie brengen van de gemeenteraad zodat bij de raad meer reëel inzicht ontstaat in de mate waarin het begrotingsproces daadwerkelijk leidt tot meer realistische ramingen.

1.1 Aanbeveling 1: zorg voor structurele borging van verbeteringen in het begrotingsproces

Het verbeteren van het begrotingsproces moet niet leiden tot een eenmalige verbetering. Het is nodig dat de noodzakelijke verbeteringen ook structureel geborgd worden. Het gaat dan in ieder geval om het integraal in beeld brengen van de belangrijkste verschillen tussen begroting en jaarrekening, de mate waarin daarbij sprake is van vermijdbare verschillen, de achterliggende oorzaken van deze vermijdbare verschillen en waar sprake is van organisatorische factoren die bijdragen aan het ontstaan van deze vermijdbare verschillen. Breng jaarlijks integraal de terugkerende omvangrijke verschillen in beeld Patronen van terugkerende omvangrijke verschillen doen zich voor op alle niveaus in de begroting en zijn niet beperkt tot de programmabegroting. Ook bij de ramingen van de balans (zoals de gemeentelijke schulden en reserves) zijn herhaaldelijk grote verschillen zichtbaar. Of, zoals de gemeente zelf in voorgaande jaren signaleerde, bij het ramen van investeringen. Het zijn waarschijnlijk ook geen geïsoleerde problemen bij het ramen, maar eerder problemen die met elkaar samenhangen of minimaal elkaar beïnvloeden.

Het is daarom belangrijk dat het onderzoek naar het begrotingsproces zich niet beperkt tot één aspect van de begroting (zoals de programmabegroting), maar dat zoveel mogelijk integraal alle relevante ramingen in het onderzoek worden betrokken (zoals ook de balans en de investeringen) en dat inzicht wordt verkregen hoe (problemen bij) ramingen elkaar raken. Analyseer jaarlijks in hoeverre er sprake is van vermijdbare verschillen en gebruik de inzichten uit de analyses in de volgende ramingen De vervolgstap bestaat uit het beschouwen van de belangrijkste verschillen: in hoeverre zijn deze verschillen vermijdbaar? Het gaat dan om een beschouwing van de factoren die van invloed zijn op de terugkerende omvangrijke verschillen. Zijn dit factoren waarmee de gemeente meer of beter rekening kan houden bij het ramen? Wordt er geleerd van terugkerende onzekerheden? Of is er echt sprake van omstandigheden die redelijkerwijs niet kunnen worden voorzien? Breng achterliggende oorzaken van vermijdbare verschillen in beeld Het is belangrijk dat intern onderzoek naar het begrotingsproces de basis biedt voor structurele verbeteringen. Daarvoor is het nodig dat niet alleen in beeld wordt gebracht waar sprake is van vermijdbare verschillen en wat er aan de ramingen zelf kan worden verbeterd. Minstens zo belangrijk is dat wordt geanalyseerd hoe de tekortkomingen in de ramingen hebben kunnen

8

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

ontstaan en vervolgens hebben kunnen voortduren. Het gaat dan ook om achterliggende oorzaken die mogelijk liggen in de wijze waarop de gemeente het begrotingsproces heeft georganiseerd. Het samenspel tussen gemeentelijke organisatieonderdelen bij de totstandkoming van begrotingen en latere bijstellingen van het lopende boekjaar (zoals voorjaarsnota’s en najaarsnota’s) verloopt misschien niet optimaal. Of wellicht is er onvoldoende lerend vermogen bij het begrotingsproces waardoor inzichten opgedaan bij eerdere ramingen niet worden betrokken bij het maken van nieuwe ramingen. Borg verbeteringen structureel in de organisatie In de afgelopen jaren hebben we de nodige onderzoeken gedaan naar de informatiewaarde van planning- controldocumenten, zoals de begroting en de jaarrekening. Daaruit ontstaat een beeld dat het een worsteling voor de gemeente is om verbeteringen door te voeren die beklijven. Een voorbeeld hiervan is ons onderzoek naar de bruikbaarheid van indicatoren, waarin we zagen dat ingezette verbeteringen vaak weer wegzakten en per saldo de gemeente er niet in slaagde om betekenisvolle stappen vooruit te zetten. Het is belangrijk dat verbeteringen in het begrotingsproces daarom structureel worden geborgd.

Daarvoor is het noodzakelijk dat de inrichting van het begrotingsproces zelf, zoals de samenwerking tussen gemeentelijke organisatieonderdelen bij de totstandkoming van begrotingen, voorjaarsnota’s en najaarsnota’s, goed verankerd is. En dat de gesignaleerde oorzaken van vermijdbare fouten zijn geadresseerd. Dit betekent dat, indien nodig, ook organisatorische aanpassingen moeten worden overwogen: het maken van aanpassingen in het begrotingsproces zelf. Het is belangrijk dat duidelijk is wie, welke rol vervult in het begrotingsproces en dat de organisatorische randvoorwaarden dusdanig zijn dat iedereen de toegewezen rol daadwerkelijk kan vervullen.

1.2 Aanbeveling 2: bied de gemeenteraad beter inzicht in verschillen tussen begroting en realisatie en oorzaken daarvan Zorg ervoor dat de planning- en controlstukken beter navolgbaar inzicht geven in de verschillen tussen ramingen in de begroting, bijstellingen daarvan en de uiteindelijke

realisatie. Ga bij de bespreking van deze verschillen ook in op eventuele problemen in het begrotingsproces die daarbij een rol spelen. Betrek bij het vormgeven van de informatievoorziening hierover ook de raad. De nadruk in de gemeentelijke planning- en controlstukken ligt op het toelichten van verschillen ten opzichte van het voorgaande document; de mutaties. Het gevolg hiervan is bijvoorbeeld dat de jaarrekening uitsluitend ingaat op de verschillen ten opzichte van de najaarsnota. Om een beeld te krijgen van de ontwikkeling van het verschil gedurende het gehele begrotingsjaar is het daardoor nodig om alle planning- en controldocumenten door te nemen. Daarbij maken de weinig gestructureerde en summiere toelichtingen het lastig om het ‘echte’ verhaal op te sporen. Het is belangrijk dat het eenvoudiger wordt om inzicht te krijgen in de financiële ontwikkelingen gedurende het gehele begrotingsjaar en de rol die problemen in het begrotingsproces daarbij spelen. Dat vraagt om meer structuur en heldere toelichtingen. Tegelijkertijd zijn de planning- en controlstukken al zeer omvangrijk in pagina’s, maar ook in aantal (inmiddels zijn er drie bijstelmomenten). Er is daarom een oplossing nodig om deze aanvullende informatie te verstrekken zonder dat deze stukken nog overweldigender worden.

Een vorm van gelaagde rapportage waarin, desgewenst, in een diepere laag meer informatie over dit onderwerp kan worden gevonden kan daarvoor een oplossingsrichting zijn. Het is denkbaar dat het digitaliseren van de begroting (waaraan wordt gewerkt door de gemeente) een dergelijke oplossing mogelijk kan maken. De vorm waarin deze informatie uiteindelijk wordt aangeboden, moet aansluiten op de behoeften van de raad. Het is daarom belangrijk om bij het vormgeven van de informatievoorziening hierover ook de raad te betrekken.

9

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

Reactie college en nawoord rekenkamer 2

Bestuurlijke reactie

Op 2 oktober 2024 ontvingen wij de bestuurlijke reactie van het college op ons concept bestuurlijk rapport. Hierna volgt de integrale tekst van deze bestuurlijke reactie. Desgewenst kunt u hier de originele brief met de bestuurlijke reactie van het college vinden. Met belangstelling heeft het college kennisgenomen van het bestuurlijk rapport “Voorspellende waarde van de begroting” en de twee aanbevelingen die u doet. Het college vindt het belangrijk dat de begroting een goede voorspellende waarde heeft, en dat eventuele afwijkingen voor de raad goed navolgbaar zijn. Daarom zijn we u erkentelijk voor het onderzoek en de informatie die u ons aanreikt om de ramingen en de toelichtingen te verbeteren. Bevindingen rekenkamer De rekenkamer constateert dat sprake is van een patroon van terugkerende en omvangrijke verschillen tussen oorspronkelijke begroting en het jaarverslag. Dit doet zich voor vanaf het allerhoogste niveau, het rekeningresultaat, tot op het niveau dat door de gemeenteraad wordt vastgesteld, de programmaonderdelen. Het patroon bestaat uit een onderschatting van zowel de baten als de lasten. De onderschatting van baten is gemiddeld hoger dan die van de lasten. Dat heeft een positief rekeningresultaat als gevolg. Daarnaast stelt de rekenkamer dat het voor de raad niet eenvoudig is om de afwijkingen tussen begroting en jaarrekening te volgen.

Waar de afwijkingen zich voordoen is niet goed navolgbaar. Ook is het niet duidelijk of problemen bij het ramen de oorzaak zijn van de afwijkingen. Reactie college op bevindingen rekenkamer Bevinding voorspellende waarde begrotingsramingen Het college herkent het patroon van afwijkingen tussen de ramingen uit de oorspronkelijke begroting en het jaarverslag. Het college wil daarbij een aantal nuanceringen plaatsen. Het opstellen van de begroting gebeurt in de zomer voorafgaand aan het begrotingsjaar. Daardoor zit er anderhalf jaar tussen de oorspronkelijke begroting en jaarverslag. Niet alle informatie is bij het opstellen van de begroting al beschikbaar. Er zit dus altijd een bepaalde mate van onzekerheid in de ramingen. Het streven is om zo realistisch mogelijk te ramen, maar deze onzekerheid vormt een inherent onderdeel van het begrotingsproces. Hoewel er een patroon zit in de afwijkingen tussen oorspronkelijke begroting en jaarrekening, is de oorzaak van deze afwijkingen verschillend. Zo waren er in de jaren van het onderzoek afwijkingen door uiteenlopende factoren die leidden tot hogere uitgaven voor de gemeente, zoals de ontwikkelingen bij het Afvalenergiebedrijf, de coronapandemie en de oorlog in Oekraïne. Het snelle herstel van het toerisme en de economie na corona en extra middelen uit het gemeentefonds brachten ons meer baten dan we konden voorzien.

En de effecten van nieuw beleid zoals de afkoop van erfpacht bleken vooraf moeilijk in te schatten. Dit maakt het niet eenvoudig om de afwijkingen goed te voorspellen en dus ook niet om de ramingen te verbeteren. Hierbij speelt dat we niet willen dat middelen waarvan onzeker is dat ze binnenkomen, al worden uitgegeven in de begroting. Dat geeft een te groot budgettair risico. En een tekort in de jaarrekening leidt tot begrotingsonrechtmatigheid, tenzij dit in een bijstellingsmoment

10

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

van de begroting opgenomen is. Het gaat ons dan ook om zo realistisch mogelijke begrotingsramingen die voldoende – maar niet te – behoedzaam zijn. In de bijstellingsmomenten van de begroting, de voorjaarsnota, de begroting lopend jaar en de najaarsnota – worden de begrotingsramingen bijgesteld op basis van de nieuwste inzichten. Hierdoor verbetert, zoals de Rekenkamer ook aangeeft, de voorspellende waarde van de (bijgestelde) begroting. De analyse in het bestuurlijk rapport van de Rekenkamer richt zich echter vooral op het verschil tussen de oorspronkelijke begroting en het jaarverslag. Tot slot zal de invoering van de nieuwe financieringssystematiek door het Rijk vanaf 2024 bijdragen aan een betere ramingskwaliteit. Het accres van het gemeentefonds, dat voorheen was gekoppeld aan de ontwikkeling van de rijksuitgaven (trap op, trap af), zal dan worden gebaseerd op het Bruto Binnenlands Product (BBP). Deze wijziging biedt gemeenten meer voorspelbaarheid en stabiliteit, doordat de financiering minder afhankelijk wordt van schommelingen in de rijksuitgaven en beter aansluit bij de economische realiteit. Bevinding navolgbaarheid jaarrekening Het college onderschrijft de bevinding van de rekenkamer over de beperkte navolgbaarheid van de verschillen tussen de begroting en jaarrekening en in hoeverre problemen bij het ramen daarvan de oorzaak zijn.

In de afgelopen periode hebben we geprobeerd de navolgbaarheid van de jaarrekening te verbeteren. Zo geven we sinds het Jaarverslag 2022 in de financiële hoofdlijnen de afwijkingen ten opzichte van de oorspronkelijke begroting weer. Daarbij willen we een goede balans houden tussen navolgbaarheid van de afwijkingen en de omvang van het aantal verklaringen. Het college wil de analyse van de rekenkamer gebruiken voor een verdere verbeterslag van de begrotingsramingen en de navolgbaarheid van de verschillen in de jaarrekening, zoals aangekondigd in het Jaarverslag 2023. De nieuwe digitale mogelijkheden bieden daarvoor kansen. Maatregelen voor de verbetering begrotingsramingen en navolgbaarheid jaarrekening Voorspelbaarheid van de begroting en navolgbaarheid van de jaarrekening zijn belangrijk voor onder andere het budgetrecht van de raad, de begrotingsrechtmatigheid en het inzicht in de houdbaarheid van de gemeentelijke financiën. Op dit moment hebben we te weinig aandacht voor het leren van het verleden. Zo zien we dat de realisaties uit de jaarverslagen onvoldoende worden betrokken bij de toekomstige begrotingen. Soms hebben we onvoldoende aandacht voor het goed ramen, omdat er bijvoorbeeld een systeem is waardoor de baten en lasten na verrekening met reserves uiteindelijk aan elkaar gelijk worden.

Om meer grip te krijgen op de gemeentelijke financiën zullen we hier meer aandacht aan besteden. Concreet willen we eerst onderzoek doen naar de achterliggende oorzaken van de geconstateerde patroonmatige afwijkingen tussen begroting en realisatie. Hierbij richten wij ons op de ramingen van lasten en baten en de toevoegingen en onttrekkingen van reserves. De verschillen die uit de analyse van de rekenkamer naar voren komen, zitten hoofdzakelijk in vier programma's: 1, 2, 6 en A. Bovendien willen we de volgende acties al in gang zetten die al een bijdrage kunnen leveren aan (1) het structureel borgen van verbeteringen in het begrotingsproces om de

11

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

voorspellende waarde van de begroting te verbeteren en (2) het beter inzicht bieden aan de gemeenteraad in verschillen tussen begroting en realisatie en oorzaken daarvan. 1.

2.

Maatregelen voor verbeteringen van voorspellende waarde ramingen a. We verbeteren de ramingen door nadrukkelijker de realisatie te betrekken bij de prognose voor de meerjarenperiode en de raming waar nodig daarop aan te passen. Als het behulpzaam is om de voorspelbaarheid van de raming te verbeteren bouwen we een begrotingsonderdeel opnieuw op. b. We maken transparant hoe de realisatie heeft geleid tot eventuele bijstellingen van de ramingen van onze inkomsten. c. We lichten in de begroting toe hoe we onze inkomsten uit winstnemingen grondexploitaties, afkoop erfpacht, toeristenbelasting en vermakelijkhedenretributie ramen en wat de afwegingen en veronderstellingen bij deze ramingen zijn. Maatregelen voor verbetering van navolgbaarheid van afwijkingen a. We zullen de afwijking ten opzichte van de oorspronkelijke begroting beter navolgbaar maken. Om het jaarverslag zelf niet te hoeven uitbreiden, gaan we dit doen in het dashboard waarin we de digitale programmabladen vanaf de Begroting 2025 beschikbaar stellen. b. We zorgen voor een betere vergelijkbaarheid van de begin- en eindbalans door dezelfde uitgangspunten te hanteren.

In de commissie FKD van 20 juni heb ik toegezegd om de bij de Begroting 2025 terug te komen op de manier waarop de raming van inkomsten en uitgaven wordt verbeterd (TA2024-000699). Met de maatregel 1c – het toelichten van (veronderstellingen bij) de ramingen winstnemingen grondexploitaties, afkoop erfpacht, toeristenbelasting en vermakelijkhedenretributie – geef ik deze toezegging vorm. Ik stel dan ook voor om deze toezegging als afgedaan te beschouwen. In het Jaarverslag 2024 zullen we de raad informeren over de voortgang van genoemde maatregelen. We danken de Rekenkamer nogmaals voor het onderzoek en de aanbevelingen en denken met hulp hiervan de voorspellende waarde van de begroting en de toelichtingen te kunnen verbeteren.

3

Nawoord rekenkamer

Wij danken het college voor de constructieve reactie op ons rapport. Uit de reactie blijkt dat het college onze bevindingen onderschrijft en onze aanbevelingen overneemt. Ten aanzien van onze bevinding dat er herhaaldelijk sprake is van grote verschillen tussen de ramingen in de begroting en de uiteindelijke realisatie maakt het college een aantal nuanceringen. Deze nuanceringen komen er grofweg op neer dat het college wenst te benadrukken dat, ondanks het streven om zo realistisch mogelijk te begroten, onzekerheid niet volledig valt uit te sluiten, dat het college een zekere mate van behoedzaamheid nastreeft bij het begroten en dat het college ziet dat de ramingen scherper worden gaandeweg het begrotingsjaar. Wij willen benadrukken dat wij in dit rapport niet pleiten voor het nastreven van foutloze ramingen. Dat is onhaalbaar en ondoelmatig. Maar het is wel belangrijk dat er voldoende grip is op het begrotingsproces en de kwaliteit van de ramingen. Meer grip op de kwaliteit van ramingen vergroot uiteindelijk de sturingsmogelijkheden voor de gemeenteraad. Zo is het zonder grip op de kwaliteit van de ramingen ook moeilijk om daadwerkelijk te sturen op de gewenste mate van behoedzaamheid in de begroting. Hiervoor is het noodzakelijk dat onnodige fouten bij het ramen zoveel mogelijk worden uitgesloten. Verder klopt het, zoals het college aangeeft, dat de ramingen

12

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

scherper worden gaandeweg het jaar. Maar wij constateren ook in dit rapport dat desondanks de verschillen met de uiteindelijke realisatie in het jaarverslag nog steeds groot zijn. Het is dan ook positief dat het college in de reactie duidelijk onderkent dat een verbetering van de ramingen in het begrotingsproces nodig is. En dat het college het ook met ons eens is dat het verloop van oorspronkelijke ramingen en de uiteindelijke realisatie (en verklaringen daarvoor) beter navolgbaar moeten worden. Niet alleen geeft het college aan dat onderzoek zal worden gedaan naar de achterliggende oorzaken van het door ons geconstateerde patroon van grote verschillen tussen begroting en realisatie. Het college presenteert daarnaast ook al een reeks concrete maatregelen om vooruitlopend op dit nadere onderzoek verbeteringen te bewerkstelligen bij het ramen en de navolgbaarheid van de uiteindelijke realisatie. De voorstellen van het college lijken ons een goede start om het begrotingsproces en de navolgbaarheid daarvan aan te scherpen. Het college geeft aan dat de grootste verschillen hoofdzakelijk in vier programma’s zitten en dat klopt. Maar dat neemt niet weg dat er ook in andere programma's aanzienlijke verschillen voorkomen. Wij adviseren de gemeenteraad om het college te vragen wanneer de andere programma's bij de aangekondigde verbeteringen worden meegenomen.

Bij onze aanbevelingen vroegen wij verder ook aandacht voor het structureel borgen van verbeteringen in de gemeentelijke organisatie. Want als dit niet gebeurt, wijst het verleden uit dat er mogelijk wel aanvankelijk een stap vooruit wordt gezet, maar dat er na verloop van tijd toch weer terugval is en verbeteringen verloren gaan. Uit de reactie van het college blijkt voor ons niet in hoeverre er al plannen zijn om dit deel van onze aanbeveling op te pakken. Wij adviseren de gemeenteraad om het college op dit punt om verduidelijking te vragen.

13

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen Voor de gemeenteraad is het van belang dat de voorspellende waarde van de begroting voldoende is om onderbouwde keuzes te maken voor ambities en tegelijkertijd voor het streven naar houdbare financiën. Hoe dichter ramingen uit de begroting, de voorjaarsnota of de najaarsnota bij de realisatie liggen, des te nauwkeuriger de informatie en daarmee de voorspellende waarde van de ramingen. Tegelijkertijd ligt het voor de hand dat er altijd verschillen zullen zijn tussen ramingen en realisatie. De wereld waarin de gemeente Amsterdam opereert verandert in de tussentijd en sommige ontwikkelingen (positief en negatief) zijn simpelweg niet te voorspellen. Wat wél moet worden voorkomen, zijn vermijdbare verschillen doordat het begrotingsproces tekortschiet. Terugkerende en omvangrijke verschillen tussen raming en realisatie zijn een aanwijzing dat er mogelijk sprake is van dergelijke vermijdbare verschillen. Wij constateren dat er sprake is van een patroon van terugkerende en omvangrijke verschillen. Dit patroon is zichtbaar vanaf het allerhoogste niveau (het rekeningresultaat) tot op het meest gedetailleerde niveau van de begroting dat door de gemeenteraad wordt vastgesteld: de programmaonderdelen.

Het patroon bestaat eruit dat de gemeente in de periode 2019-2023 regelmatig de baten en lasten (veel) lager heeft ingeschat dan uiteindelijk is gerealiseerd. De onderschatting van de baten was echter veelal groter dan de onderschatting van de lasten. Dit leidde ertoe dat de gemeente vaak een positiever resultaat realiseerde dan verwacht. Een terugkerend patroon van omvangrijke verschillen zien we ook bij andere ramingen, zoals die voor de gemeentelijke reserves en schulden. Doordat dit patroon zich in de gehele onderzochte periode 2019-2023 voordoet, is het niet waarschijnlijk dat deze het gevolg zijn van eenmalige grote onverwachte gebeurtenissen zoals de coronacrisis. Als we vervolgens kijken naar de informatie die de gemeenteraad heeft gekregen over deze verschillen, dan moeten wij constateren dat het zelden eenvoudig navolgbaar is voor de raad waar deze terugkerende en omvangrijke verschillen zich voordoen en in hoeverre problemen bij het ramen daarvan de oorzaak zijn. Dit komt allereerst doordat de nadruk in de jaarverslagen ligt op het verklaren van verschillen ten opzichte van de najaarsnota en niet op de ontwikkeling gedurende het gehele begrotingsjaar. Daarnaast is de aandacht voor problemen in de ramingen meestal beperkt. Hierna gaan we meer in detail in op deze bevindingen.

In het eerstvolgende hoofdstuk presenteren we onze bevindingen ten aanzien van de eerste deelvraag van dit onderzoek: in hoeverre is er sprake van onder- of overbesteding op programmaonderdelen in de begroting voor de periode 2019-2023 en is er daarbij sprake van een patroon van omvangrijke en terugkerende verschillen? Het hoofdstuk daarna geeft het antwoord op de tweede deelvraag: zijn de onder- of overbestedingen op programmaonderdelen, in het bijzonder bij omvangrijke en terugkerende verschillen, voldoende navolgbaar en inzichtelijk voor de raad en is dat voldoende geduid?

4

Patroon van omvangrijke verschillen tussen realisatie en raming In dit hoofdstuk constateren wij dat er sprake is van een patroon van omvangrijke en

terugkerende verschillen. Dit patroon is allereerst zichtbaar op het allerhoogste niveau bij het rekeningresultaat. Daar zien wij dat Amsterdam in alle onderzochte jaren een positiever resultaat bereikt dan aanvankelijk geraamd. Dit verschil loopt op tot € 196 miljoen in 2022 en € 122,1 miljoen in 2023 (waar in beide jaren een rekeningresultaat van nihil was geraamd). Het patroon is ook zichtbaar als we een slag dieper kijken naar de samenstellende delen van het rekeningresultaat: de baten en de lasten (inclusief mutaties van reserves). Deze komen

14

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

uiteindelijk elk jaar aanzienlijk hoger uit dan geraamd. Deze onderschattingen lopen op tot (meer dan) een miljard in 2021 en 2022 en nog hoger in 2023 (tot rond de € 1,4 miljard). Daarbij is, met uitzondering van 2019, de onderschatting bij de totale baten altijd hoger dan bij de totale lasten. Dit betekent dat in de meeste jaren de gemeente uiteindelijk een positiever rekeningresultaat rapporteert dan aanvankelijk geraamd. Ook als we weer een slag dieper gaan en afzonderlijk kijken naar de baten en lasten exclusief mutaties van reserves en de mutaties van de reserves blijft dit patroon duidelijk zichtbaar: vrijwel elk jaar is er sprake van substantiële onderschattingen (regelmatig in de ordegrootte van honderden miljoenen) en heeft de gemeente aan het eind van het begrotingsjaar een (veel) positiever financieel resultaat dan geraamd. Pas als we kijken op het niveau van afzonderlijke programma's van de begroting zien we verschillen ontstaan tussen programma's en de mate waarin het patroon zichtbaar is. Dan zien we nog steeds bij het merendeel van de programma's dat het regelmatig voorkomt dat de baten en lasten (exclusief mutaties van reserves) zijn onderschat in de begroting en dat de gemeente bij deze programma's vaak geld overhoudt. Maar dat geldt niet in gelijke mate voor alle programma's.

Sommige programma's kennen veel grotere, terugkerende, onderschattingen dan anderen. Als we kijken naar de mutaties van de reserves, dan is bij de onttrekkingen sprake van afwisselend onder- en overschattingen. Bij de toevoegingen aan de reserves is daarentegen wel weer een duidelijk patroon van terugkerende en omvangrijke onderschattingen zichtbaar. Dit laatste betekent dat de gemeente vaak (veel) meer geld administratief opzijzet voor de toekomst dan aanvankelijk geraamd. Het meest gedetailleerde niveau waarop we hebben onderzocht in hoeverre de ramingen in de begroting daadwerkelijk uitkomen, zijn de programmaonderdelen. Dit is het laagste en meest gedetailleerde niveau waarop de gemeenteraad kaders stelt in de begroting. Ook op dit niveau is een duidelijk patroon zichtbaar. Het komt zeer vaak voor dat op het niveau van programmaonderdelen de baten aanzienlijk zijn onderschat. Tegelijkertijd komen overschattingen van de baten aanmerkelijk minder voor. Dit betekent dat de gemeente vaak meevallers heeft in de baten waarmee in de begroting geen rekening was gehouden en dat het juist weinig voorkomt dat er tegenvallers zijn. Ook bij de lasten komt het vaak voor dat deze aanzienlijk worden onderschat. Dit gebeurt echter minder vaak dan bij de baten. Daar komt bij dat we bij de lasten meer overschattingen zien dan bij de baten.

Doordat de lasten, uiteindelijk, minder vaak worden onderschat dan de baten, levert dit een patroon op van terugkerende meevallers. Deze patronen van terugkerende en omvangrijke verschillen komen echter niet bij alle programmaonderdelen even sterk terug. In de begrotingen zijn naast ramingen van de baten en de lasten nog tal van andere ramingen opgenomen. Wij hebben voor dit onderzoek gekeken naar twee van dergelijke 'andere' ramingen: het structureel saldo en de geprognosticeerde balans. Ook daar zien we een terugkerend patroon van terugkerende en omvangrijke verschillen. Het structureel saldo wordt elk jaar aanzienlijk somberder ingeschat dan uiteindelijk gerealiseerd (oplopend tot een verschil van ruim € 436 miljoen in 2022). Ook bij de balans zien we terugkerende omvangrijke verschillen. Daar zien we dat bij de reserves de onderschattingen oplopen van ongeveer € 100 miljoen in 2019 en 2020, naar € 600 miljoen in 2023. Bij de schulden is daarentegen juist sprake van stelselmatig overschatten met verschillen oplopend tot € 1 miljard in 2023. Tussen de begroting en de uiteindelijke jaarrekening maakt de gemeente ook ramingen voor het lopende begrotingsjaar. Het gaat dan om de voorjaarsnota en de najaarsnota (vanaf 2023 wordt het lopende begrotingsjaar ook bijgesteld met het vaststellen van de begroting voor het komende begrotingsjaar).

Omdat deze ramingen gedurende het begrotingsjaar worden gemaakt, ligt het in de verwachting dat de ramingen nauwkeuriger worden. Immers, gaandeweg het jaar zou steeds duidelijker moeten worden welke financiële afwijkingen zich voordoen. Uit onze analyse van de ontwikkelingen van de ramingen blijkt dat gaandeweg het begrotingsjaar de ramingen in de

15

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

meeste gevallen inderdaad nauwkeuriger worden.ii In het algemeen geldt verder dat de ramingen weliswaar nauwkeuriger worden, maar dat er desondanks nog steeds sprake is van aanzienlijke verschillen. Zo lopen de verschillen tussen de laatste raming gedurende het begrotingsjaar (de najaarsnota) en de jaarrekening al snel op tot € 100 of € 200 miljoen (en soms hoger).iii De verschillen die wij waarnemen in de periode 2019-2023 hebben deels te maken met het onvermijdelijke probleem van onvoorspelbare gebeurtenissen die van invloed kunnen zijn op de gemeentelijke financiën. In dit licht wijst de ambtelijke organisatie op de problemen die zij hadden om de financiële effecten van de coronacrisis te ramen (zie kader hierna). Tegelijkertijd zien wij dit patroon van terugkerende omvangrijke verschillen in de gehele periode van 2019-2023 en niet uitsluitend in de jaren van de coronacrisis. Dit is een aanwijzing dat de coronacrisis niet doorslaggevend is voor de door ons waargenomen verschillen.

Impact van coronacrisis op de gemeentelijke begroting De ambtelijke organisatie heeft de volgende beschrijving gegeven van de problemen die zij hebben ervaren met het ramen van de effecten van de coronacrisis op de gemeentelijke begroting: “De coronapandemie heeft de gemeentelijke financiën ingrijpend beïnvloed, met name door de onvoorspelbare steunpakketten en economische onzekerheid die invloed had op inkomstenstromen zoals toeristenbelasting. Tijdens de pandemie ontvingen we een tweetal aparte gemeentefondscirculaires voor compensatie: de junicirculaire in 2020 en de maartcirculaire in 2021. Daarnaast bevatten verschillende reguliere gemeentefondscirculaires compensatiemiddelen. Vooraf was het onmogelijk om een nauwkeurige inschatting te maken van de compensatiemiddelen die we zouden ontvangen. De late informatie over compensatiemiddelen maakte het moeilijk om tijdige en nauwkeurige begrotingsplannen te maken, wat ons dwong tot conservatieve aannames. Daarnaast heeft het Rijk gemeenten gecompenseerd voor inkomstenderving in de jaren 2020 en 2021, gebaseerd op het verschil tussen de initiële begroting de realisatie, waardoor rondom deze compensatie onzekerheid was. De lockdowns, zowel de timing als de duur ervan, introduceerden extra onzekerheid in onze inkomstenramingen, met name voor toeristenbelasting en parkeeropbrengsten.

Aanvankelijk hebben we deze inkomsten conservatief geraamd, maar na het opheffen van de lockdowns bleek de herstelsnelheid van de bezoekerseconomie veel hoger dan verwacht. Dit leidde tot aanzienlijke afwijkingen tussen de geraamde en werkelijke inkomsten.” Bron: e-mail ambtelijke organisatie, d.d. 4 juli 2024. In het vervolg van dit hoofdstuk presenteren we onze bevindingen in meer detail. We beginnen met onze analyse op het totaalniveau van de begroting (paragraaf 4.1), gevolgd door de analyse op het niveau van programma's (paragraaf 4.2). Daarna gaan we in op onze bevindingen uit de analyses op het niveau van programmaonderdelen (paragraaf 4.3) en verschillen bij andere ramingen (paragraaf 4.4). Tot slot analyseren we de ontwikkelingen van verschillen gedurende het begrotingsjaar (paragraaf 4.5).

Wij zijn dit nagegaan voor de ramingen van het rekeningresultaat, de baten en lasten exclusief mutaties van reserves, de mutaties van reserves en de ramingen op het niveau van programmaonderdelen. iii Deze verschillen doen zich zowel voor bij de raming van het rekeningresultaat als bij de ramingen van afzonderlijke baten en lasten. ii

16

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

4.1 Verschillen op totaalniveau tussen begroting en jaarrekening

We beginnen ons onderzoek met een analyse van de mate waarin er sprake is van terugkerende en omvangrijke verschillen op het totaalniveau van de Amsterdamse begroting en jaarrekening. Dat doen we eerst op het allerhoogste niveau: het rekeningresultaat. Daarna kijken we meer specifiek naar het saldo van baten en lasten en de mutaties van de reserves. Daarna volgt een conclusie over de mate waarin er sprake is van terugkerende en omvangrijke verschillen op deze totaalniveaus.

4.1.1

Geraamd en gerealiseerd rekeningresultaat

Op het totaalniveau van de gehele Amsterdamse begroting en jaarrekening zijn grote verschillen zichtbaar in elk jaar in de periode 2019-2023. Dat is te zien in het zogenoemde rekeningresultaat. Dit rekeningresultaat laat zien hoe de totale baten en lasten (inclusief mutaties van reserves) van de gemeente zich tot elkaar verhouden. De verschillen die we zien bij het rekeningresultaat ontstaan bij zowel de totale baten als bij de totale lasten van Amsterdam. De gerealiseerde totale baten en lasten (inclusief mutaties van reserves) zijn in alle onderzochte jaren aanzienlijk hoger dan oorspronkelijk geraamd. Om dit illustreren, hebben wij in onderstaande figuur per begrotingsjaar de geraamde totale baten en lasten (inclusief mutaties van reserves) in de begroting afgezet tegen de realisatie in de jaarrekening. Deze onderschattingen lopen op tot (meer dan) € 1 miljard in 2021 en 2022 en nog hoger in 2023 (tot rond de € 1,4 miljard). Daarbij is, met uitzondering van 2019, de onderschatting bij de totale baten altijd hoger dan bij de totale lasten. Dit betekent dat in de meeste jaren de gemeente uiteindelijk een positiever rekeningresultaat rapporteert dan aanvankelijk geraamd. In 2019 was het rekeningresultaat in de jaarrekening € 83,2 miljoen negatiever.

In de jaren daarna is het rekeningresultaat echter altijd positiever, oplopend tot € 196,5 miljoen in 2022 en € 122,1 miljoen in 2023.

Totale baten en lasten in € miljoen

Figuur 4.1.1 - Terugkerende en omvangrijke onderschatting van totale baten en lasten (inclusief mutaties van reserves) in begrotingsjaren 2019-2023 9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000

0 2019

2020

2021

2022

Geraamde baten

Gerealiseerde baten

Geraamde lasten

Gerealiseerde lasten

2023

Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2023 en bewerking rekenkamer.

17

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

4.1.2

Geraamde en gerealiseerde baten en lasten exclusief mutaties van reserves

Door een slag dieper te kijken dan het rekeningresultaat kan onderscheid worden gemaakt tussen baten en lasten die direct samenhangen met de uitvoering van de gemeentelijke programma's, en de baten en lasten die te maken hebben met het administratief reserveren van geld voor de toekomst (en het inzetten van in voorgaande jaren gereserveerd geld). Hierna kijken we eerst naar de baten en lasten die direct samenhangen met de uitvoering van de gemeentelijke taken: de baten en lasten exclusief mutaties van reserves. De baten en lasten exclusief mutaties van de reserves laten zien wat de activiteiten hebben gekost die de gemeente voor de stad en de Amsterdammers heeft uitgevoerd (of verwacht uit te voeren in het geval van de begroting) en welke opbrengsten daartegenover stonden. Ook hier is een duidelijk patroon zichtbaar: namelijk dat er sprake is van een omvangrijke onderschatting van de baten en lasten exclusief mutaties van reserves. Niet alleen is er sprake van een omvangrijke onderschatting, maar de onderschatting neemt (in het bijzonder bij de baten) ook toe. In onderstaande figuur hebben we per begrotingsjaar de geraamde en gerealiseerde baten en lasten exclusief mutaties van reserves tegen elkaar afgezet om dit patroon te illustreren. De onderschatting van de baten loopt op van € 116,9 miljoen in 2019 tot € 855,6 miljoen in 2022 (2023: € 593,1 miljoen).

De onderschatting van de lasten is ook aanzienlijk en bedraagt, met uitzondering van 2019, zo rond de € 500 miljoen per jaar.

Figuur 4.1.2 - Omvangrijke en toenemende onderschatting van baten en lasten exclusief mutaties van reserves in begrotingsjaren 2019-2023

Baten en lasten excl. mutaties van reserves in € miljoen

7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 2019

2020

2021

2022

Geraamde baten

Gerealiseerde baten

Geraamde lasten

Gerealiseerde lasten

2023

Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2023 en bewerking rekenkamer. Dit patroon, waarbij met name de onderschatting van de baten toeneemt, leidt ertoe dat het saldo van baten en lasten die direct samenhangen van de gemeentelijke programma's sinds 2020 positiever zijn dan geraamd. In 2022 is het verschil het grootst: het gerealiseerde positieve saldo van baten en lasten van € 160,4 miljoen is ruim € 400 miljoen hoger dan oorspronkelijk geraamd in de begroting (€ 245,7 miljoen negatief). Dit betekent dat de gemeente aanvankelijk verwacht geld tekort te komen bij het uitvoeren van de programma's, maar uiteindelijk (sinds) 2021 een substantieel bedrag overhoudt.

18

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

4.1.3

Mutaties van reserves

Bij mutaties van reserves gaat het om geld dat de gemeente opzijzet voor de toekomst (toevoeging aan reserves) of geld dat in het verleden opzij is gezet en nu wordt ingezet (onttrekking aan reserves).iv In tegenstelling tot de baten en lasten die direct te maken hebben met het uitvoeren van de programma's zijn deze mutaties administratief van aard. Ook bij de mutaties van de reserves is een duidelijk patroon zichtbaar. Zowel de onttrekkingen (baten) als de toevoegingen (lasten) worden elk begrotingsjaar aanzienlijk onderschat. In de navolgende figuur hebben we per begrotingsjaar de geraamde en gerealiseerde onttrekkingen en toevoegingen tegen elkaar afgezet om dit patroon te illustreren. De onderschatting van de onttrekkingen laat daarbij een dalende trend zien: van € 504 miljoen in 2019 naar € 210 miljoen in 2022. De onderschatting van de toevoegingen beweegt zich in deze periode tussen € 300 miljoen en € 500 miljoen. In 2023 verandert het beeld zeer ingrijpend: zowel de onttrekkingen als de toevoegingen zijn aanvankelijk nog niet eens geraamd op de helft van de uiteindelijk gerealiseerde onttrekkingen en toevoegingen. De verschillen bedragen in 2023 meer dan € 800 miljoen voor zowel de onttrekkingen als de toevoegingen.

Figuur 4.1.3 - Omvangrijke en terugkerende onderschatting van de mutaties van reserves in de begrotingsjaren 2019-2023

Mutaties van reserves in € miljoen

1.800

1.600 1.400 1.200

1.000 800 600

400 200 0 2019

2020

2021

2022

2023

Geraamde onttrekking (baten)

Gerealiseerde onttrekking (baten)

Geraamde toevoeging (lasten)

Gerealiseerde toevoeging (lasten)

Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2023 en bewerking rekenkamer.

4.1.4

Conclusie terugkerende en omvangrijke verschillen op totaalniveau

Ongeacht of we kijken naar het allerhoogste niveau (het rekeningresultaat) of naar andere totalen (het saldo van baten en lasten en de mutaties van de reserves) is er veelvuldig sprake van grote verschillen tussen ramingen in de begroting en de uiteindelijke realisatie in de jaarrekening. Deze verschillen lopen al snel in de honderden miljoenen euro’s. Daarbij is regelmatig een duidelijk patroon zichtbaar: zowel de baten als de lasten (of, bij de reserves: de onttrekkingen en de

Of, als de noodzaak voor de reserve is komen te vervallen, het vrijvallen van het eerder gespaarde geld (deze situatie telt ook mee als een onttrekking). iv

19

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

toevoegingen) worden veelal in de begroting onderschat. De onderschatting van de baten is daarnaast meestal groter dan die van de lasten. De uitzondering hierop zijn de mutaties van de reserves waar tot en met 2022 te zien was dat de onderschatting van de onttrekkingen (baten) uiteindelijk lager werd dan van de toevoegingen (lasten). In 2023 is echter sprake van zeer omvangrijke onderschattingen. Het gerealiseerde rekeningresultaat en het saldo van baten en lasten zijn door het patroon van onderschattingen veelal aanzienlijk positiever dan geraamd. Dat betekent dat de gemeente meestal aan het eind van het jaar geld heeft overgehouden waar aanvankelijk rekening werd gehouden met een nihil resultaat of een tekort.

4.2 Verschillen op niveau van programma's tussen begroting en jaarrekening De volgende stap in ons onderzoek naar de mate waarin er sprake is van een patroon van

terugkerende en omvangrijke verschillen tussen begroting en jaarrekening richt zich op het niveau van de baten en lasten van afzonderlijke programma's. Deze programma's vormen met elkaar samenhangende clusters van gemeentelijke beleidsvelden. Dit levert een fijnmazigere analyse op met meer zicht op welke programma's met name bijdragen aan de hiervoor geconstateerde verschillen op totaalniveau. Deze analyse maken wij op basis van zowel de totale baten en lasten per programma exclusief mutaties van reserves, als op basis van de mutaties van de reserves voor de begrotingsjaren 2019-2022. Dit betekent dat de genoemde programma’s in deze paragraaf ontleend zijn aan de oude indeling van de begroting en niet zonder meer vergelijkbaar zijn met de programma’s in de huidige begroting.v Om de analyse handzaam en presentabel te houden, hebben wij voor de afzonderlijke programma's in deze periode uitgerekend wat het gemiddelde verschil tussen de begroting en de jaarrekening was.vi Dit laat zien of er in deze vier begrotingsjaren gemiddeld genomen sprake was van een onderschatting (positief verschil) of een overschatting (negatief verschil) en hoe groot deze was. Dit maakt nog niet inzichtelijk in hoeverre onderschattingen of overschattingen bij programma's herhaaldelijk voorkomen of dat er, bijvoorbeeld, sprake is van één grote afwijking in één afzonderlijk begrotingsjaar.

Daarom hebben we ook per programma geteld hoe vaak er in de periode 2019-2022 sprake was van onderschattingen dan wel overschattingen. Deze analyses hebben wij vervolgens afzonderlijk gemaakt voor de baten en lasten per programma exclusief mutaties van de reserves, en voor de mutaties van de reserves.

4.2.1

Geraamde en gerealiseerde baten en lasten exclusief mutaties van reserves op programmaniveau

Patroon van herhaaldelijk onderschatten van de baten op programmaniveau

Allereerst hebben we per programma onderzocht in hoeverre er sprake is van onderschattingen of overschattingen van de baten exclusief mutaties van reserves. In de navolgende figuur hebben wij de uitkomsten van deze analyse zichtbaar gemaakt. Daaruit blijkt duidelijk een patroon: op één programma na (Verkeer, vervoer en waterstaat) is bij alle programma's sprake van onderschatting van de baten. Tegelijkertijd is ook zichtbaar dat de omvang van de onderschatting

Met ingang van het begrotingsjaar 2023 kent de Amsterdamse begroting een andere programma-indeling dan de begrotingsjaren daarvoor. Daardoor is het niet mogelijk het begrotingsjaar 2023 in deze analyse te betrekken. vi In de begrotingsoverzichten met programma's worden ook 'programma's' weergegeven die gaan over vennootschapsbelasting en onvoorzien. Deze hebben we buiten beschouwing gelaten. Dat geldt ook voor het programma 'Vastgoed' dat in het begrotingsjaar 2022 niet meer afzonderlijk wordt gepresenteerd in de begroting. v

20

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

van de baten met name zichtbaar is bij drie programma's: Algemene dekkingsmiddelen (gemiddelde onderschatting: € 200 miljoen), Werk, inkomen en participatie (gemiddelde onderschatting: € 188 miljoen) en Volksgezondheid, jeugd en zorg (gemiddelde onderschatting: € 84 miljoen). Dit betekent dat, gemiddeld genomen, de gemeente in het bijzonder bij deze programma's aanzienlijk meer opbrengsten heeft dan waar aanvankelijk rekening mee is gehouden in de begroting.

Figuur 4.2.1 - Gemiddeld genomen onderschatting van baten bij vrijwel alle programma's in de begrotingsjaren 2019-2022 Overhead

3/1 4/0

Programma B Bestuur en organisatie

2/2

Programma 12 Moderne open overheid Programma 11 Wonen en groen

4/0

Programma 10 Grond

2/2

Programma 9 Duurzaamheid en ruimtelijke…

3/1

Programma 8 Volksgezondheid, jeugd en zorg

3/1 4/0

-50,0

Programma A Algemene dekkingsmiddelen

2/2

Programma 7 Werk, inkomen en participatie

4/0

Programma 6 Sport

1/3

Programma 5 Onderwijs

2/2

Programma 4 Kunst, cultuur en erfgoed

4/0

Programma 3 Economie

2/2

Programma 2 Verkeer, vervoer en waterstaat

3/1

Programma 1 Veiligheid

0,0

50,0

100,0

150,0

200,0

250,0

Gemiddelde onderschatting (+) of overschatting (-) per programma Bron: Begrotingen en jaarrekeningen gemeente Amsterdam 2019-2022 en bewerking rekenkamer. Voor figuur 4.2.1 hebben we ook per programma geteld hoe vaak er sprake was van een onderschatting dan wel een overschatting. Uit deze tellingen blijkt dat bij negen van de vijftien onderzochte programma's, in drie of vier van de onderzochte begrotingsjaren zich een onderschatting van de baten voordeed. Slechts bij één programma (Onderwijs) kwamen overschattingen van de baten vaker voor dan onderschattingen (drie overschattingen van de vier begrotingsjaren). Deze analyse laat zien dat ook op programmaniveau regelmatig een duidelijk patroon van herhaaldelijke onderschattingen te zien is. Minder sterk patroon van onderschattingen van de lasten op programmaniveau Ook als we per programma kijken naar de gemiddelde onderschattingen en overschattingen van de lasten exclusief mutaties van reserves is een duidelijk patroon zichtbaar. Dit patroon, dat opnieuw bestaat uit het onderschatten van de lasten, is echter wel iets minder sterk. In de navolgende figuur hebben we per programma de gemiddelde onderschatting dan wel overschatting zichtbaar gemaakt. Bij vier programma's is nu sprake van, gemiddeld genomen, een overschatting van de lasten.

Dat betekent dat bij deze programma's de gemeente in de begroting rekening hield met meer kosten dan er uiteindelijk zijn gemaakt. Het programma met de grootste gemiddelde overschatting is Verkeer, vervoer en waterstaat (gemiddelde overschatting: € 15 miljoen). Dat neemt niet weg dat bij de meeste programma's gemiddeld genomen sprake is van

21

Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting

een onderschatting. De programma's met de grootste onderschattingen zijn Werk, inkomen en participatie (gemiddelde onderschatting: € 207 miljoen) en Volksgezondheid, jeugd en zorg (gemiddelde onderschatting: € 153 miljoen). Dit betekent dat de gemeente, gemiddeld genomen, bij de meeste programma's meer kosten maakte dan waar aanvankelijk op was gerekend.

Figuur 4.2.2 - Gemiddeld genomen onderschatting van lasten bij meeste programma's in de begrotingsjaren 2019-2022 4/0 2/2 2/2 1/3 3/1 2/2 2/2 4/0 3/1 4/0 0/4 3/1

2/2 2/2 2/2 -50

0

50

100

150

200

Overhead Programma A Algemene dekkingsmiddelen Programma B Bestuur en organisatie Programma 12 Moderne open overheid Programma 11 Wonen en groen Programma 10 Grond Programma 9 Duurzaamheid en ruimtelijke… Programma 8 Volksgezondheid, jeugd en zorg Programma 7 Werk, inkomen en participatie Programma 6 Sport Programma 5 Onderwijs Programma 4 Kunst, cultuur en erfgoed Programma 3 Economie Programma 2 Verkeer, vervoer en waterstaat Programma 1 Veiligheid