2025.01.09 RKA Bestuurlijk-rapport-Voorspellende-waarde-van-de-begroting
Tekst van het document
5.3.2
Programmaonderdeel 10.1 Grond
Bij dit programmaonderdeel is bij de baten een terugkerend patroon zichtbaar van omvangrijke en wisselende verschillen tussen de begroting en de realisatie. In tabel 5.5 staat het verloop van de geraamde baten uit de begroting. Hieruit blijkt dat de begrote baten door de jaren heen dalend worden geraamd, waarbij 2020 een uitzondering is met een hogere raming. De gerealiseerde baten nemen echter toe van € 384 miljoen naar € 952 miljoen in 2021. In 2022 zijn de gerealiseerde baten weer lager (€ 466 miljoen).
Tabel 5.5 - Baten programmaonderdeel grond (x € miljoen)
2019
2020
2021
2022
Totale baten begroting
529
605
502
441
Totale baten rekening
384
554
952
466
Verschil begroting met realisatie
-145
-51
450
25
Verschil voorjaarsnota
-20
-147
412
48
8
17
219
14
met realisatie Verschil najaarsnota met realisatie Bron: Begrotingen, voorjaarsnota's, najaarsnota's en jaarverslagen gemeente Amsterdam 20192022 en bewerking rekenkamer. In tabel 5.5 worden in de laatste twee rijen de geraamde baten uit de voorjaarsnota en de najaarsnota vergeleken met de realisatie. Hieruit blijkt dat naarmate het jaar vordert, de verschillen met de realisatiecijfers uit de rekening meestal kleiner zijn geworden. Dit sluit aan bij de verwachting dat er gedurende het jaar meer ervaringscijfers zijn, zodat de voorjaarsnota, en helemaal de najaarsnota, de realisatiecijfers naderen. Tegelijkertijd zijn de afwijkingen tussen de najaarsnota en de realisatiecijfers van 2019 met € 8 miljoen tot in 2022 met € 14 miljoen toch nog aanzienlijk. En er is een uitschieter in 2021 met € 219 miljoen. Op basis van de jaarrekeningen kunnen we geen sluitende toelichting vinden van de verschillen tussen begroting, najaarsnota en rekening, omdat de toelichting in de jaarrekening alleen teruggrijpt op de najaarsnota. Hierdoor is een volledige duiding van de ontwikkeling van de ramingen vanaf de begroting tot en met de realisatie moeilijk te achterhalen.
In het Jaarverslag 2020 wordt wél ingegaan op de ontwikkelingen in de kasstromen voor het gehele begrotingsjaar, maar deze bespreking is vrij summier.16 Uit de toelichtingen ontstaat een beeld van grote schommelingen in baten die het gevolg zijn van het verloop van grondexploitaties. Impliciet lijkt de boodschap te zijn dat het verloop van de grondexploitaties, en daarmee ook de baten, niet
44
Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting
goed voorspelbaar is. De toelichting vermeldt als reden vertraging van grondexploitaties, maar er wordt niet expliciet ingegaan op de oorzaak (behalve corona) en in hoeverre de begrotingsprocedures aanscherping behoeven.
5.3.3
Programmaonderdeel A.2 Lokale heffingen
Bij dit programmaonderdeel is bij de baten een terugkerend patroon zichtbaar van omvangrijke en wisselende verschillen tussen de begroting en de realisatie. Het valt met name op dat er in 2020 en 2021 sprake was van grote overschattingen van de baten in de begroting (met verschillen oplopend tot € 152 miljoen in 2020). Daartegenover staan de jaren 2019 en 2022, waarin juist sprake was van geringe onderschattingen. In tabel 5.6 staat het verloop van de geraamde baten uit de begroting.
Tabel 5.6 - Baten programmaonderdeel lokale heffingenxx (x € miljoen)
2019
2020
2021
2022
Totale baten begroting
303
407
369
393
Totale baten rekening
328
255
295
403
Verschil begroting met
25
-152
-75
10
Verschil voorjaarsnota met realisatie
3
-59
-24
68
Verschil najaarsnota met realisatie
2
0
-33
25
realisatie
Bron: Begrotingen, voorjaarsnota's, najaarsnota's en jaarverslagen gemeente Amsterdam 20192022 en bewerking rekenkamer. In tabel 5.6 worden in de laatste twee rijen de geraamde baten uit de voorjaarsnota en de najaarsnota vergeleken met de realisatie. Hieruit blijkt dat naarmate het jaar vordert, de verschillen met de realisatiecijfers uit de rekening meestal kleiner zijn geworden. Dit sluit aan bij de verwachting dat er gedurende het jaar meer ervaringscijfers zijn, zodat de voorjaarsnota, en helemaal de najaarsnota, de realisatiecijfers naderen. Tegelijkertijd zijn de afwijkingen tussen de najaarsnota en de realisatiecijfers van 2019 met € 2 miljoen tot oplopend in 2022 naar € 25 miljoen, toch nog aanzienlijk. In 2021 was het verschil € 33 miljoen. Op basis van de jaarrekeningen kunnen we geen sluitende toelichting vinden van de verschillen tussen begroting, najaarsnota en rekening, omdat de toelichting in de jaarrekening alleen teruggrijpt op de najaarsnota. Hierdoor is een volledige duiding van de ontwikkeling van de ramingen vanaf de begroting tot en met de realisatie moeilijk te achterhalen. Een terugkerende verklaring voor afwijkingen in de diverse toelichtingen heeft te maken met de effecten van de coronacrisis op de opbrengsten uit lokale heffingen.
Het gaat dan om verschillen die zijn ontstaan doordat de economische ontwikkelingen (zoals bezoekersaantallen, woningwaarden en kamerprijzen) anders uitpakten dan verwacht. Zo staat in de Najaarsnota 2021 dat bij het ramen van de opbrengsten OZB voor 2021 beperkt zicht was op de effecten van corona op de WOZwaardering, waardoor vanuit het voorzichtigheidsprincipe behoudend is geraamd. Maar de invloed van de coronacrisis op de WOZ-waardering was uiteindelijk gering, zo vermeldt de tekst. Hierdoor is de onderschatting van de baten in 2021 groter dan gebruikelijk.17 In de Najaarsnota
xx
Vanaf jaarverslag 2020 is dit programmaonderdeel Belastingen gaan heten in plaats van Lokale heffingen.
45
Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting
2022 wordt beschreven dat de opbrengsten van toeristenbelasting buitengewoon gevoelig blijven voor internationale calamiteiten en conjuncturele effecten.18 En in het Jaarverslag 2022 wordt gewezen op de ramingen voor de (nieuwe) reclamebelasting. Daarover wordt gesteld dat, in algemene zin, het ramen van de verwachte opbrengsten lastig is bij nieuwe heffingen, omdat het nog ontbreekt aan scherp zicht op het belastbare areaal.19 Hoewel er wél af en toe wordt ingegaan op problemen bij het ramen van baten die ten grondslag liggen aan de verschillen, blijkt uit de toelichtingen verder niet of het noodzakelijk (of mogelijk) wordt geacht om de begrotingsprocedures aan te scherpen.
5.4 Programmaonderdelen: ramingen lasten aanzienlijk hoger en lager dan realisatie
De derde selectiegroep zijn zes programmaonderdelen waarbij de lasten omvangrijke verschillen laten zien met ramingen die veelal hoger, maar regelmatig ook lager zijn dan de realisatie:
▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪
Programmaonderdeel 9.3 Duurzaamheid en milieubeheer Programmaonderdeel 2.1 Verkeer, vervoer en parkeren Programmaonderdeel 11.1 Wonen en bouwen Programmaonderdeel B.2 Vastgoed Programmaonderdeel 8.1 Basisvoorziening en diversiteit Programmaonderdeel 7.3 Armoede en schuldhulp
5.4.1
Programmaonderdeel 9.3 Duurzaamheid en milieubeheer
Bij dit programmaonderdeel is bij de lasten een patroon zichtbaar van aanvankelijk omvangrijke onderschatting van de lasten, dat vervolgens omslaat in toenemende overschattingen. In 2019 en 2020 is nog sprake van lasten die hoger zijn dan geraamd, rond de € 10 miljoen. In 2021 slaat dat beeld om en zijn de gerealiseerde lasten € 14 miljoen lager dan geraamd. In 2022 neemt de overschatting van de lasten toe naar € 27 miljoen.
Tabel 5.7 - Lasten programmaonderdeel Duurzaamheid en milieubeheer (x € miljoen)
2019
2020
2021
2022
Totale lasten begroting
37
69
67
88
Totale lasten rekening
48
78
53
61
Verschil begroting met
-11
-9
14
27
Verschil voorjaarsnota met realisatie
22
4
33
26
Verschil najaarsnota met realisatie
11
-9
17
12
realisatie
Bron: Begrotingen, voorjaarsnota's, najaarsnota's en jaarverslagen gemeente Amsterdam 20192022 en bewerking rekenkamer. In tabel 5.7 hebben we in de laatste twee rijen de geraamde lasten uit de voorjaarsnota en de najaarsnota vergeleken met de realisatie. Hieruit blijkt dat naarmate het jaar vordert, de verschillen met de realisatiecijfers uit de rekening meestal kleiner zijn geworden. Dit sluit goed aan bij de verwachting dat er gedurende het jaar meer ervaringscijfers zijn, zodat de voorjaarsnota, en helemaal de najaarsnota, de realisatiecijfers naderen. Tegelijkertijd is nog wel
46
Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting
zichtbaar dat de geraamde lasten in de najaarsnota afwijken van de realisatie van € 11 miljoen in 2019 tot € 17 miljoen in 2021, waarna het verschil terugloopt tot € 12 miljoen in 2022. Op basis van de jaarrekeningen kunnen we geen sluitende toelichting vinden van de verschillen tussen begroting, najaarsnota en rekening, omdat de toelichting in de jaarrekening alleen teruggrijpt op de najaarsnota. Hierdoor is een volledige duiding van de ontwikkeling van de ramingen vanaf de begroting tot en met de realisatie moeilijk te achterhalen. Uit de toelichtingen valt een rode draad op te maken van terugkerende vertragingen die leiden tot onderbestedingen. Het gaat dan vaak om de inzet van het Duurzaamheids- en Klimaatfonds en het programma Luchtkwaliteit.20 Ook wordt in dit verband gewezen op de coronacrisis. Daarnaast komt herhaaldelijk als verklaring terug: onzekerheid over de omvang en het moment van (subsidie)afrekeningen.21 Hoewel er inzicht wordt gegeven in de uiteenlopende redenen voor verschillen tussen raming en realisatie, wordt er niet ingegaan op de (wenselijkheid van) eventuele aanscherping van de begrotingsprocedures.
5.4.2
Programmaonderdeel 2.1. Verkeer, vervoer en parkeren
Bij dit programmaonderdeel is bij de lasten een terugkerend patroon zichtbaar van omvangrijke verschillen tussen de begroting en de realisatiecijfers. Tabel 5.8 laat zien dat de begrote lasten in de periode 2019-2022 dalen van € 387 naar € 356 miljoen. Deze dalende trend is niet te zien bij de gerealiseerde lasten in diezelfde periode; die stijgen van € 292 naar € 353 miljoen. In 2019 en 2020 is sprake van begrote lasten die aanzienlijk hoger zijn dan gerealiseerd. In 2021 slaat dat beeld om en zijn de begrote lasten € 2 miljoen hoger dan geraamd en in 2022 is de overschatting van de lasten € 3 miljoen.
Tabel 5.8 - Lasten programmaonderdeel 2.1 verkeer, vervoer en parkeren (x € miljoen)
2019
2020
2021
2022
Totale lasten begroting
387
405
349
356
Totale lasten rekening
292
324
347
353
Verschil begroting met
95
81
2
3
Verschil voorjaarsnota met realisatie
74
105
-70
10
Verschil najaarsnota
69
-27
-67
-32
realisatie
met realisatie Bron: Begrotingen, voorjaarsnota's, najaarsnota's en jaarverslagen gemeente Amsterdam 20192022 en bewerking rekenkamer. In tabel 5.8 hebben we in de laatste twee rijen de geraamde lasten uit de voorjaarsnota en de najaarsnota vergeleken met de realisatie. Met name in 2021 en 2022 nemen de afwijkingen gedurende het jaar toe, terwijl de oorspronkelijke ramingen in de begroting juist dicht bij de uiteindelijke realisatie lagen. Dit sluit niet goed aan bij de verwachting dat er gedurende het jaar meer ervaringscijfers zijn, zodat de voorjaarsnota, en helemaal de najaarsnota, de realisatiecijfers benaderen. We zien dat de najaarsnota afwijkt van de realisatie met € 69 miljoen in 2019. Dat verschil daalt in de tijd naar € 32 miljoen in 2022, waarbij 2021 een afwijking vertoont van € 67 miljoen. Op basis van de jaarrekeningen kunnen we geen sluitende toelichting vinden van de verschillen tussen de begroting, najaarsnota en jaarrekening, omdat de toelichting in de jaarrekening alleen
47
Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting
teruggrijpt op de najaarsnota. Hierdoor is een volledige duiding van de ontwikkeling van de ramingen vanaf de begroting tot en met de realisatie moeilijk te achterhalen. In de toelichtingen voor de lagere lasten dan begroot, worden in 2019 en 2020 ‘vertragingen in de uitvoering’ genoemd als reden. In de tekst staat dat er wordt geprobeerd zo realistisch mogelijk te plannen en te verbeteren, maar niet alles kan worden voorzien: "De aanbestedingsprocedures zijn complex, juridische afspraken opstellen kosten meer tijd, een krappe arbeidsmarkt […]."22 Dit is een goed voorbeeld van duiding. Daarnaast wordt melding gedaan van investeringsvertragingen gelinkt aan het Stedelijk Mobiliteitsfonds.23 In de Najaarsnota 2020 wordt een ramingsbijstelling genoemd: "in voorgaande jaren vielen de uitgaven doorgaans lager uit dan begroot. Om ervoor te zorgen dat dit in 2020 niet meer gebeurt, zijn de verwachte uitgaven door middel van overprogrammering in de begroting verhoogd."24 Ook in het Jaarverslag 2021, wordt melding gedaan bij hogere lasten dan begroot.
De reden en de overweging om niet bij te stellen worden toegelicht: "de lasten worden niet neerwaarts bijgesteld, omdat de ervaring leert dat de lasten van andere projecten gemiddeld 30% tot 40% lager zijn […]."25 Ook in de Jaarrekening 2022 worden redenen genoemd bij de verschillen tussen raming en realisatie die vooral te maken hebben met vertragingen.26 Bij dit programmaonderdeel wordt inzicht gegeven in de uiteenlopende redenen voor verschillen tussen raming en realisatie en wordt ingegaan op overwegingen om te kiezen voor overprogrammering als methode om te voorkomen dat de lasten lager uitvallen dan begroot.
5.4.3
Programmaonderdeel 11.1 Wonen en bouwen
Bij dit programmaonderdeel is bij de lasten een terugkerend patroon zichtbaar van omvangrijke verschillen tussen de begroting en de realisatiecijfers. Tabel 5.9 laat zien dat de begrote lasten in de periode 2019-2022 stijgen van € 133 naar € 154 miljoen, maar de stijgingen waren omvangrijker in de tussenliggende jaren 2020 (€ 170 miljoen) en 2021 (€ 160 miljoen). Deze stijgende trend is ook te zien bij de gerealiseerde lasten in dezelfde periode, die stijgen van € 141 naar € 166 miljoen. In 2020 en 2021 is sprake van lasten die hoger zijn dan geraamd, terwijl in 2019 en in 2022 de begrote lasten lager zijn dan de raming.
Tabel 5.9 - Lasten programmaonderdeel 11.1 Wonen en bouwen (x € miljoen)
2019
2020
2021
2022
Totale lasten begroting
133
170
160
154
Totale lasten rekening
141
159
142
166
Verschil begroting met realisatie
-8
11
18
-12
Verschil voorjaarsnota
41
4
18
8
35
-3
9
32
met realisatie Verschil najaarsnota met realisatie Bron: Begrotingen, voorjaarsnota's, najaarsnota's en jaarverslagen gemeente Amsterdam 20192022 en bewerking rekenkamer. In tabel 5.9 hebben we in de laatste twee rijen de geraamde lasten uit de voorjaarsnota en de najaarsnota vergeleken met de realisatie. Hieruit blijkt dat naarmate het jaar vordert, de verschillen met de realisatiecijfers uit de rekening niet altijd kleiner zijn geworden. Met name in 2019 en 2022 nemen de afwijkingen gedurende het jaar juist toe. Dit sluit niet goed aan bij de verwachting dat er gedurende het jaar meer ervaringscijfers zijn, zodat de voorjaarsnota, en
48
Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting
helemaal de najaarsnota, de realisatiecijfers naderen. De afwijking van de geraamde lasten in de najaarsnota ten opzichte van de realisatie is in 2020 het kleinst en in 2019 en 2022 het omvangrijkst met respectievelijk € 35 miljoen in 2019 en € 32 miljoen in 2022. Op basis van de jaarrekeningen kunnen we geen sluitende toelichting vinden van de verschillen tussen begroting, najaarsnota en rekening, omdat de toelichting in de jaarrekening alleen teruggrijpt op de najaarsnota. Hierdoor is een volledige duiding van de ontwikkeling van de ramingen vanaf de begroting tot en met de realisatie moeilijk te achterhalen. Op verschillende momenten wordt in teksten ingegaan op verschillen tussen begroting en raming. Zo vermeldt het Jaarverslag 2019 dat er sprake is van lagere subsidielasten dan begroot door aangescherpte regels en lagere lasten door vertragingen, die bijvoorbeeld komen door langdurige processen en draagvlakvorming.27 Ook in 2020 en 2021 worden vertragingen genoemd, met als maatregel ‘het doorschuiven naar 2022’.28 De boodschap is dat de lasten niet goed voorspelbaar waren.
In het Jaarverslag 2022 worden ook verschillende redenen opgesomd waardoor de lasten lager zijn dan begroot.29 Dit contrasteert overigens met de Viermaandsrapportage 2022 en de Najaarsnota 2022, waarin juist redenen staan om de stijgende lasten te verklaren.30 Uit de toelichtingen ontstaat impliciet het beeld dat de verschillen tussen raming en realisatie zijn terug te voeren op vertragingen maar ook vanwege het later inhalen van de doorgeschoven projecten. Dit probleem bij het ramen wordt echter niet expliciet besproken, noch of er aanscherpingen zijn overwogen om dit probleem in de ramingen mogelijk bij te stellen.
5.4.4
Programmaonderdeel B.2 Vastgoed
Bij dit programmaonderdeel is bij de lasten een terugkerende patroon zichtbaar van verschillen tussen de begroting en de realisatie. In tabel 5.10 is te zien dat de begrote lasten in de periode 2019-2022 stijgen van € 16 naar € 53 miljoen. Deze stijgende trend is ook te zien bij de gerealiseerde lasten in die zelfde periode, die stijgen van € 29 naar € 51 miljoen. In 2019, 2020 en 2021 is sprake van een onderschatting van de lasten tussen € 13 miljoen en € 21 miljoen. In 2022 is er een geringe overschatting van de geraamde lasten van € 2 miljoen.
Tabel 5.10 - Lasten programmaonderdeel Vastgoed (x € miljoen)
2019
2020
2021
2022
Totale lasten begroting
16
21
32
53
Totale lasten rekening
29
42
48
51
Verschil begroting met realisatie
-13
-21
-16
2
Verschil voorjaarsnota
-8
-24
17
-1
-15
-17
21
1
met realisatie Verschil najaarsnota met realisatie
Bron: Begrotingen, voorjaarsnota's, najaarsnota's en jaarverslagen gemeente Amsterdam 20192022 en bewerking rekenkamer. In tabel 5.10 hebben we in de laatste twee rijen de geraamde lasten uit de voorjaarsnota en de najaarsnota vergeleken met de realisatie. Hieruit blijkt dat naarmate het jaar vordert, de verschillen met de realisatiecijfers uit de rekening niet altijd kleiner zijn geworden. Dit sluit niet aan bij de verwachting is dat er gedurende het jaar meer ervaringscijfers bijkomen, zodat de voorjaarsnota en, in het bijzonder, de najaarsnota, de realisatiecijfers naderen. Zichtbaar is dat de geraamde lasten in de najaarsnota aanzienlijke afwijkingen laten zien ten opzichte van de
49
Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting
realisatie van € 15 miljoen in 2019 en € 17 miljoen in 2020, met een uitschieter van € 21 miljoen in 2021. Het jaar 2022 is hierop een positieve uitzondering, want de verschillen tussen raming en begroting zijn heel klein en bij de najaarsnota bedraagt het verschil € 1 miljoen. Op basis van de jaarrekeningen kunnen we geen sluitende toelichting vinden van de verschillen tussen begroting, najaarsnota en jaarrekening, omdat de toelichting in de jaarrekening alleen teruggrijpt op de najaarsnota. Hierdoor is een volledige duiding van de ontwikkeling van de ramingen vanaf de begroting tot en met de realisatie moeilijk te achterhalen.
Een terugkerende verklaring voor afwijkingen in de diverse toelichtingen heeft te maken met de verschuiving van personeelslasten binnen programma B, afboeken van verkochte panden en groot onderhoud dat niet was voorzien.31 In het Jaarverslag 2021 worden aanzienlijk lagere lasten verklaard door het verlengen van de gebruiksduur van panden van veertig naar tachtig jaar.32 In de Viermaandsrapportage 2022 komen wederom de verlenging van de afschrijvingstermijnen als verklaring van dalende lasten aan de orde, net als in het Jaarverslag 2021, de herschikkingen van personeelslasten die budgetneutraal zijn en hogere verkooplasten vanwege meer verkoop van panden.33 Hoewel in dit document toelichtingen zijn opgenomen met de verschillende redenen voor afwijkingen tussen raming en realisatie, wordt er niet expliciet ingegaan op de vraag of problemen bij het ramen hier debet aan zijn en op de (wenselijkheid van) eventuele aanscherping van de werkwijze bij het ramen.
5.4.5
Programmaonderdeel 8.1 Basisvoorzieningen en diversiteit
Bij dit programmaonderdeel is bij de lasten een terugkerende patroon zichtbaar van omvangrijke verschillen tussen de begroting en de realisatie. In tabel 5.11 is te zien dat de begrote lasten in de periode 2019-2022 nagenoeg gelijk blijven en schommelen rond de € 235 miljoen. In tegenstelling tot dit patroon stijgen de gerealiseerde lasten in diezelfde periode van € 225 naar € 340 miljoen. Kijkend naar de afzonderlijke jaren is te zien dat de gemeente de lasten in de meeste jaren onderschat, oplopend tot € 138 miljoen.
Tabel 5.11 - Lasten programmaonderdeel Basisvoorzieningen en diversiteitxxi (x € miljoen)
2019
2020
2021
2022
Totale lasten begroting
233
235
238
232
Totale lasten rekening
225
284
376
340
Verschil begroting met
8
-49
-138
-108
Verschil voorjaarsnota met realisatie
4
-56
-88
-7
Verschil najaarsnota
1
-37
-33
-17
realisatie
met realisatie Bron: Begrotingen, voorjaarsnota's, najaarsnota's en jaarverslagen gemeente Amsterdam 20192022 en bewerking rekenkamer
In 2019 bestond het programmaonderdeel Basisvoorzieningen en diversiteit. Vanaf 2020 is dit programmaonderdeel gesplitst in tweeën. Voor de navolgbaarheid nemen we beide onderdelen mee. De toelichting vanaf 2020 betreft dus de cijfers en de toelichting van het programmaonderdeel Basisvoorzieningen en van het programmaonderdeel Diversiteit. xxi
50
Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting
In tabel 5.11 hebben we in de laatste twee rijen de geraamde lasten uit de voorjaarsnota en de najaarsnota vergeleken met de realisatie. Hieruit blijkt dat naarmate het jaar vordert de verschillen met de realisatiecijfers uit de rekening over het algemeen kleiner zijn geworden. Dit sluit goed aan bij de verwachting dat er gedurende het jaar meer ervaringscijfers bijkomen, zodat de voorjaarsnota en de najaarsnota de realisatiecijfers naderen. Tegelijkertijd is nog wel zichtbaar dat de geraamde lasten in de najaarsnota afwijken van de realisatie (€ 1 miljoen in 2019 en € 37 miljoen in 2020), waarna het verschil terugloopt tot ruim € 17 miljoen in 2022. Op basis van de jaarrekeningen kunnen we geen sluitende toelichting vinden van de verschillen tussen begroting, najaarsnota en rekening, omdat de toelichting in de jaarrekening alleen teruggrijpt op de najaarsnota. Hierdoor is een volledige duiding van de ontwikkeling van de ramingen vanaf de begroting tot en met de realisatie moeilijk te achterhalen.
In het Jaarverslag 2019 en 2020 staat wel een toelichting op een terugkerende onderbesteding bij personele kosten: de vacatures zijn moeilijk te vervullen.34 In de Voorjaarsnota 2019 zijn verklaringen opgenomen voor de stijgende lasten ten opzichte van de ramingen, zoals het nietbehalen van taakstellingen.35 Een terugkerende verklaring voor verschillen die wordt genoemd zijn de 'budgettaire neutrale schuiven' tussen programma's, die de onder- en overschatting van de lasten moeten verklaren.36 Vanaf 2020 wordt de onderschatting van de lasten ook verklaard door de coronacrisis.37 In 2021 wordt vervolgens op de onderbesteding als toelichting gegeven dat het herstelpakket ‘Samen uit de Crisis’ nog niet volledig is besteed. Er wordt voorgesteld om deze middelen via de egalisatiereserve coalitieakkoordmiddelen door te schuiven naar 2022.38 Vanaf het Jaarverslag 2022 staat in de toelichting dat er minder coronagerelateerde activiteiten zijn waardoor de lasten aanzienlijk afnemen.39 De toelichtingen in de planning- en controldocumenten vermelden daarmee verschillende redenen voor de afwijkingen tussen raming en realisatie van de lasten. Maar er wordt niet expliciet ingegaan op de vraag in hoeverre problemen bij het ramen hieraan debet zijn en in hoeverre de ramingen aanscherpingen behoeven.
5.4.6
Programmaonderdeel 7.3 Armoede en schuldhulp
Bij dit programmaonderdeel zijn bij de lasten omvangrijke verschillen zichtbaar tussen de begroting en de realisatie in 2021 en 2022. In tabel 5.12 is te zien dat de begrote lasten in de periode 2019-2022 beperkt stijgen van € 118 miljoen naar € 130 miljoen. Dit patroon van stijgende lasten is in diezelfde periode ook zichtbaar bij de realisatie. Echter, bij de realisatiecijfers is te zien dat vanaf 2021 de lasten aanzienlijk meer stijgen. Namelijk naar € 148 miljoen en verder naar € 310 miljoen in 2022. Kijkend naar de verschillen bij de afzonderlijke jaren tussen raming en realisatie, is te zien dat de gemeente de lasten in 2021 en 2022 fors onderschat, met € 25 miljoen in 2021 en € 180 miljoen in 2022.
Tabel 5.12 - Lasten programmaonderdeel 7.3 Armoede en schuldhulp (x € miljoen)
2019
2020
2021
2022
Totale lasten begroting
118
118
123
130
Totale lasten rekening
116
119
148
310
Verschil begroting met
2
-1
-25
-180
1
-1
-20
-172
realisatie Verschil voorjaarsnota met realisatie
51
Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting
(x € miljoen) Verschil najaarsnota met realisatie
2019
2020 1
2021 -1
2022 0
-48
Bron: Begrotingen, voorjaarsnota's, najaarsnota's en jaarverslagen gemeente Amsterdam 20192022 en bewerking rekenkamer. In tabel 5.12 hebben we in de laatste twee rijen de geraamde lasten uit de voorjaarsnota en de najaarsnota vergeleken met de realisatie. Hieruit blijkt dat naarmate het jaar vordert, de verschillen met de realisatiecijfers uit de rekening kleiner zijn geworden. Dit sluit goed aan bij de verwachting dat er gedurende het jaar meer ervaringscijfers zijn, zodat de voorjaarsnota en de najaarsnota de realisatiecijfers naderen. Tegelijkertijd is nog wel zichtbaar dat de geraamde lasten van de najaarsnota in 2022 aanzienlijk afwijken van de realisatie met € 48 miljoen (in de drie jaren ervoor waren er geen noemenswaardige verschillen). Op basis van de jaarrekeningen kunnen we geen sluitende toelichting vinden van de verschillen tussen begroting, najaarsnota en rekening, omdat de toelichting in de jaarrekening alleen teruggrijpt op de najaarsnota. Hierdoor is een volledige duiding van de ontwikkeling van de ramingen vanaf de begroting tot en met de realisatie moeilijk te achterhalen. In 2019 en 2020 zijn de onder- en overschattingen van de lasten gering in omvang; en daarmee ook de verklaringen. Vanaf 2021 worden de onderschattingen van de lasten omvangrijker en een deel hiervan wordt verklaard door de groei van de stad.
De groei leidt tot meer gebruik van armoedevoorzieningen en die worden gedekt uit het compensatie areaal vanuit de Algemene middelen en ook de Tozoxxii-regeling.40 In het Jaarverslag 2022 is een deel van de lastenstijging verklaard door de energietoeslag. Hiervoor zijn vanuit het Rijk middelen toegekend. Ook is er uitleg over hogere lasten in 2022 door de Kinderopvangtoeslag-affaire.41 Uit de toelichtingen ontstaat het beeld dat de verschillen tussen raming en realisatie in 2021 en 2022 voor een aanzienlijk deel zijn terug te voeren op onvoorspelbaarheid van de groei van de stad. Dit probleem bij het ramen wordt weliswaar beschreven, maar het ontbreekt aan een bespreking in hoeverre bijstellingen in ramingen mogelijk zijn waardoor de afwijkingen tussen ramingen en realisatie afnemen.
Tijdelijke overbrugging zelfstandige ondernemers (Tozo) voor zelfstandig ondernemers tijdens de coronacrisis. xxii
52
Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting
Toelichting en onderzoeksverantwoording 6
Toelichting
Dit is het bestuurlijk rapport van het onderzoek naar de voorspellende waarde van de begroting van de gemeente Amsterdam. De gemeenteraad besluit jaarlijks in november over de verdeling van middelen (allocatie) door in te stemmen met de begroting. De raad stelt daarmee de maximale hoogte van de uitgaven en minimale hoogte van de inkomsten vast. Met dit onderzoek brengen we voor de begrotingen van de periode 2019-2023 in beeld of en hoe de begroting afwijkt van de realisatie. Dit doen we vanuit het perspectief van de gemeenteraad. Hierna gaan we in op de aanleiding van het onderzoek, het doel, de onderzoeksvragen en de aanpak met de afbakening.
6.1 Aanleiding onderzoek
Een onderzoek naar de voorspellende waarde van de begroting is om meerdere redenen relevant. Een gemeentebegroting is het document waarin alle gemeentelijke uitgaven en inkomsten samen worden gebracht. Met het vaststellen van de begroting geeft de gemeenteraad het college toestemming om uitgaven te doen en verplichtingen aan te gaan die in de begroting zijn opgenomen.42 De gemeenteraad heeft op grond van de Gemeentewet een doorslaggevende rol in de verdeling van de financiële middelen: het budgetrecht. Om het budgetrecht goed te kunnen uitvoeren moet het college de raad navolgbaar inzicht geven in de verplichtingen en in de uitgaven, zowel in de begroting als in de realisatie. De nadruk hierbij ligt op de vraag of het college niet meer (of minder) heeft uitgegeven dan waar de raad toestemming voor heeft gegeven. Maar de gemeenteraad heeft ook de verantwoordelijkheid om erop toe te zien dat de begroting structureel en reëel in evenwicht is.43 Hier speelt vooral de vraag of de gemeentelijke financiën houdbaar zijn. Simpel gezegd moet de raad bepalen welk niveau van uitgaven en inkomsten wenselijk is om de gemeente ook op de lange termijn gezond te houden. Daarbij gaat het om het maken van een (politieke) afweging tussen het belang van plannen en ambities en prudent financieel beleid om financiële tekorten te voorkomen.
Daarvoor is het noodzakelijk dat de begroting een realistische verwachting is van de noodzakelijke uitgaven en inkomsten om plannen en ambities uit te voeren. Maar of dat ook zo is, is pas naderhand vast te stellen. Daarom is het belangrijk dat de raad een helder en navolgbaar overzicht krijgt van de uiteindelijk gerealiseerde uitgaven en inkomsten ten opzichte van de oorspronkelijke verwachtingen. Dit inzicht is noodzakelijk om te bewaken of de kwaliteit van het begrotingsproces en de besluitvorming daarover voldoende zijn om de houdbaarheid van de gemeentelijke financiën te borgen. In een recent uitgebracht onderzoek over Nederlandse gemeenten44 wordt geconstateerd dat de begrotingen van gemeenten fors afwijken van de realiteit. In 2021 was er sprake van een verschil van 5% tussen begroting en realiteit bij Nederlandse gemeenten, in 2020 was dat 9%, en in 2019 was er sprake van een afwijking van 3%. Dit onderzoek concludeert dat de voorspellende waarde van gemeentelijke begrotingen onvoldoende is en het daarmee extra moeilijk voor gemeenteraden is om keuzes te maken en te sturen. In onze brief Monitor informatie Amsterdamse financiën - observaties bij Jaarverslag 2022 en Voorjaarsnota 202345 hebben wij ook geconstateerd dat de uitgaven- en inkomstenramingen in de begroting afwijken van de rekeningcijfers.
Zo werd in de oorspronkelijke Begroting 2022 een neutraal rekeningresultaat verwacht van € 0, maar het rekeningresultaat vertoont een positief
53
Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting
saldo van € 196 miljoen. Dat is positief voor de gemeentelijke financiën. Het roept echter ook de vraag op of de gemeente de ambities die zij in de begroting heeft vastgelegd, ook heeft waargemaakt. Of dat er, achteraf bezien, meer financiële ruimte was om meer plannen en ambities uit te voeren. Dit onderstreept het belang dat het voor de raad goed navolgbaar is hoe dit verschil ten opzichte van de oorspronkelijke begroting is ontstaan. Pas dan is het mogelijk voor de raadsleden om hierover het debat aan te gaan met elkaar en met het college en om de ramingen in volgende jaren te verbeteren. Voor ons is dit aanleiding om nader te kijken naar de begroting en de realisatie daarvan vanuit het perspectief van de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad. Wij beschouwen dit onderzoek als een aanvulling op de inmiddels ingezette trajecten door de gemeente Amsterdam om verschillende aspecten van de begroting te verbeteren.
Het gaat dan om de trajecten die zijn ingezet vanuit de bestuursopdracht Inzicht in beleid, geld en keuzes: inzicht in de uitgaven en effecten daarvan en de inhoudelijke keuzes daarbij, inzicht in de opbouw van de investeringsopgave en de inhoudelijke keuzes daarbinnen en inzicht in de gevolgen van een hogere schuld.xxiii Daarom richten wij dit onderzoek nadrukkelijk op de voorspellende waarde van de programmabegroting en de daarin geraamde en gerealiseerde baten en lasten.
6.2 Doel van het onderzoek
Het doel van dit onderzoek is vooral signalerend en agenderend van aard, om te zien of de gemeenteraad op een navolgbare wijze zicht wordt geboden op de realisatie van de begroting en de oorzaak van afwijkingen. De nadruk ligt dan ook op de vraag of de raad in staat is met de ontvangen informatie te beoordelen of de voorspellende waarde van de begroting voldoende is om verantwoorde keuzes te maken met het oog op het zorgdragen voor houdbare financiën én het realiseren van plannen en ambities voor de stad. De voorspellende waarde van de begroting is daarmee geen doel op zichzelf, maar meer een belangrijk middel om op verantwoorde wijze ambities voor de stad te realiseren. Dit onderzoek is er niet op gericht om een oordeel te geven over de kwaliteit van de toelichtingen op de oorzaak van de afzonderlijke onder- of overbestedingen in een begrotingsjaar. In plaats daarvan zullen we in dit onderzoek nagaan of er sprake is van omvangrijke en terugkerende onder- of overbestedingen. Een patroon van dergelijke terugkerende verschillen vormt een aanwijzing voor mogelijke structurele tekortkomingen in de voorspellende waarde van de begroting. Voor de raad is het daarom van belang dat dergelijke patronen inzichtelijk zijn en dat duidelijk is welke oorzaak daaraan ten grondslag ligt.
Het gaat er dan met name om of er sprake is van onvermijdelijke afwijkingen of dat de ramingen aanscherping behoeven. In ons onderzoek richten we ons daarmee nadrukkelijk op het perspectief vanuit de raad. We willen er met dit onderzoek aan bijdragen dat de raad meer grip krijgt op de gemeentelijke financiën en zijn kaderstellende en controlerende rol goed kan uitvoeren.
Een actueel overzicht van de ingezette trajecten in het kader van de bestuursopdracht is gegeven in de Routekaart integrale besluitvorming Bestuursopdracht Inzicht in beleid, geld en keuzes (september 2023). xxiii
54
Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting
6.3 Onderzoeksvragen
De hoofdvraag van dit onderzoek is:
In welke mate heeft de gemeenteraad zicht op de realisatie van de begroting en de oorzaken van eventuele omvangrijke en terugkerende verschillen? Om de onderzoekvraag te beantwoorden stellen we twee deelvragen: 1.
In hoeverre is er sprake van onder- of overbesteding op programmaonderdelen in de begroting voor de periode 2019-2023 en is er daarbij sprake van een patroon van omvangrijke en terugkerende verschillen?
2.
Zijn de onder- of overbestedingen op programmaonderdelen, in het bijzonder bij omvangrijke en terugkerende verschillen, voldoende geduid voor de raad en is dat voldoende navolgbaar en inzichtelijk?
6.4 Aanpak en afbakening onderzoek
Dit onderzoek richt zich op de informatievoorziening aan de raad over de realisatie van de begroting. We richten ons daarbij op de documenten van de planning- en controlcyclus in de begrotingsjaren 2019-2022. De analyses waarin we nagaan of er sprake is van patronen van systematische verschillen, hebben we tot op het niveau van programmaonderdelen gemaakt. Daarnaast hebben we de raming en realisatie van de zogenoemde structurele exploitatieruimte in ons onderzoek betrokken. Daarbij hebben wij onze analyses, waar mogelijk, aangevuld met documenten uit het meest recent afgesloten begrotingsjaar: 2023. De terugblik is dan robuust genoeg om de impact van eventuele incidentele uitschieters voldoende te kunnen ondervangen.xxiv
De coronaperiode is een goed voorbeeld van een uitschieter die in zekere mate impact zal hebben gehad op de ramingen. xxiv
55
Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting
7
Onderzoeksverantwoording
De werkzaamheden voor dit onderzoek zijn uitgevoerd in de periode maart tot en met juli 2024. Het onderzoeksteam was als volgt samengesteld: Rekenkamer Amsterdam Directeur
Annelies Daalder
Onderzoekers
Jurriaan Kooij (projectleider) Esther Fogl (extern)
56
Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting
Eindnoten 1 VNG, https://vng.nl/nieuws/financiele-conditie-van-gemeenten-in-beeld-gebracht 2 Bijvoorbeeld: Gemeente Amsterdam, Begroting 2019, pp. 48-49; Gemeente Amsterdam, Begroting 2020, pp. 28-30. 3 Gemeente Amsterdam, Begroting 2020, p. 28. 4 Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2021, p. 363. 5 Gemeente Amsterdam, Begroting 2022, p. 18. 6 Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2022, p. 331. 7 Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2023, pp. 13-14, 16. 8 Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2019, p. 74; Gemeente Amsterdam, Rekening 2021, p. 200. 9 Gemeente Amsterdam, Rekening 2022, p. 185. 10 Gemeente Amsterdam, Voorjaarsbrief 2020, p. 31; Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2020, p. 68; Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2020, p. 140; Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2021, p. 157; Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2020, pp. 140, 159. 11 Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2021, p. 262; Gemeente Amsterdam, Voorjaarsnota 2021, p. 96. 12 Gemeente Amsterdam, Viermaandsrapportage 2022, p. 79. 13 Gemeente Amsterdam, Voorjaarsnota 2019, p. 66; Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2021, p. 28; Gemeente Amsterdam, Viermaandsrapportage 2022, p. 28. 14 Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2022, p. 21. 15 Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2022, p. 60. 16 Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2020, p. 194. 17 Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2021, p. 99. 18 Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2022, p. 69.
19 Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2022, p. 241. 20 Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2020, p. 180; Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2022, p. 50; Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2022, p. 177. 21 Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2021, pp. 71-71; Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2022, p. 50. 22 Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2019, pp. 50-51. 23 Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2019, p. 25.
57
Rekenkamer Amsterdam - bestuurlijk rapport - Voorspellende waarde van de begroting
24 Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2020, p. 25. 25 Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2021, p. 53. 26 Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2022, pp. 52-52; Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2022, pp. 17-18. 27 Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2019, pp. 186-187; Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2020, p. 91; Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2020, p. 91. 28 Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2020, p. 212; Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2021, p. 222. 29 Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2022, pp. 209-210. 30 Gemeente Amsterdam, Viermaandsrapportage 2022, pp. 69-70; Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2022, p. 60. 31 Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2019, p. 235, Voorjaarsnota 2019, pp. 131-132; Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2019, p. 111; Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2020, p. 261; Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2021, p. 281. 32 Gemeente Amsterdam, Voorjaarsnota 2021, p. 105. 33 Gemeente Amsterdam, Viermaandsrapportage 2022, p. 90. 34 Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2019, p. 126; Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2020, p. 141. 35 Gemeente Amsterdam, Voorjaarsnota 2019, p. 88. 36 Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2019, p. 60; Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2020, p. 141; Gemeente Amsterdam, Voorjaarsbrief 2020, p. 31; Gemeente Amsterdam, Voorjaarsnota 2021, p. 65. 37 Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2020, p. 68; Gemeente Amsterdam, Voorjaarsnota 2021, p.
65; Gemeente Amsterdam, Viermaandsrapportage 2022, p. 47; Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2022, p. 57. 38 Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2021, p. 145. 39 Gemeente Amsterdam, Viermaandsrapportage 2022, p. 47; Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2022, pp. 136-137. 40 Gemeente Amsterdam, Voorjaarsnota 2021, p. 63. 41 Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2022, p. 112; Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2022, p. 39; Gemeente Amsterdam, Viermaandsrapportage 2022, p. 45. 42 Gemeentewet, artikel 191. 43 Gemeentewet, artikel 189. 44 https://www.bdo.nl/nl-nl/nieuws/2023/bdo-benchmark-nederlandse-gemeenten-2023resultaten-verbeterd-maar-structurele-onzekerheid-blijft-23, geraadpleegd op 22 januari 2024. 45 Rekenkamer Amsterdam, Monitor informatie Amsterdamse financiën - observaties bij Jaarverslag 2022 en Voorjaarsnota 2023, 23 juni 2023, pp. 2-3.
58