Evaluatie-onderzoek Rekenkamercommissie Boxtel naar de kerntakendiscussie (1305170) - bijlage 1 onderzoeksrapport.pdf
Tekst van het document
Communicatiecampagne via gemeentepagina, website voor de Boxtelse heroverweging en sociale media. Er zijn informatiemarkten voor uitleg over bouwstenen.
11 Gemeente Boxtel (16 juni 2020). Raadsvoorstel ‘De Kerntakendiscussie (Boxtelse heroverweging)’.
12
Gemeente Boxtel (16 juni 2020). Raadsvoorstel ‘De Kerntakendiscussie (Boxtelse heroverweging)’. Bijlage 4: Besluitvormingsplan.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
21
Doelgroep jeugd 8 – 18 jaar: Mini-referendum op scholen. Voor jongvolwassenen pizzapuntensessies. Er wordt eveneens opdracht gegeven het besluitvormingsproces vorm te geven. In het besluitvormingsplan13 is de planning op de volgende pagina weergegeven. De raad gaf het college als laatste de opdracht het presidium periodiek te informeren over de voortgang. En het college kreeg de opdracht de benodigde financiële middelen dienden opgenomen te worden in de burap 2020 c.q. begroting 2021.
Bron: Gemeente Boxtel (16 juni 2020). Raadsvoorstel ‘De kerntakendiscussie (Boxtelse heroverweging)’, Bijlage 4: Besluitvormingsplan.
8. Voorstel Brabants Centrum voor burgerbegroting (6 mei en 29 juni 2020) In de vergaderingen van het presidium in mei en juni komt het voorstel voor een burgerbegroting onder de titel ‘Waar zouden inwoners het gemeenschapsgeld aan besteden’ van het Brabants Centrum aan de orde. Het presidium besluit daar niet nader op in te gaan; dit initiatief blijkt niet parallel te kunnen lopen met de plannen voor de KTD. 9. Besloten beeldvormende bijeenkomst raad over voortgang proces kerntakendiscussie en bouwstenen (1 december 2020) De raad wordt in een besloten14 beeldvormende bijeenkomst geïnformeerd over de voortgang van het proces van de KTD (zie tijdslijn/planning hieronder). Het concept van de bouwstenen wordt
13 Gemeente Boxtel (16 juni 2020). Raadsvoorstel ‘De Kerntakendiscussie (Boxtelse heroverweging)’. Bijlage 4:
Besluitvormingsplan. 14 Wegens de coronacrisis.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
22
gepresenteerd, de gedachten over een coronaproof burgerparticipatietraject worden gepresenteerd en het besluitvormingsproces wordt toegelicht15.
Bron: Gemeente Boxtel (1 december 2020). Presentatie ‘De Boxtelse heroverweging: Bouwstenen, participatie en besluitvorming’.
Een voorbeeld van een ingevulde bouwsteen:
Bron: Gemeente Boxtel (1 december 2020). Presentatie ‘De Boxtelse heroverweging: Bouwstenen, participatie en besluitvorming’.
Er wordt ook akkoord gevraagd voor een coronaproof burgerparticipatietraject, in lijn met het eerdere burgerparticipatieplan van 16 juni 2020 waar de raad mee akkoord ging. In deze presentatie wordt nogmaals aangegeven wat de criteria van een participatievraagstuk zijn, wat het 15 Gemeente Boxtel (1 december 2020). Informatie-/uitwisselingsbijeenkomst kerntakendiscussie.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
23
participatiedoel en gesprekdoel is, welke uitgangspunten worden gehanteerd en welke middelen er zijn. Een verdere uitleg over de uitgangspunten wordt gegeven; ‘we bevragen de inwoners over de taken, waar de gemeente iets te kiezen heeft (beïnvloedbare lasten en geen of gedeeltelijke wettelijke taken) en over de wijze waarop de gemeente de taken uitvoert (wat kan de gemeente anders doen)’. Er wordt ook aangegeven dat resultaten zichtbaar worden in de bouwstenen en dat er voornamelijk gesloten vragen gesteld worden. Ook wordt met de raad besproken hoe het besluitvormingstraject in Q2 2021 vormgegeven wordt. Eerst vindt er in de raad (zonder voorzet van het college) een discussie over de (openbaar gemaakte) bouwstenen en de scenariobegrotingen16 plaats. Dan volgen de menukaarten; de uitwerking van ‘wat kan de gemeente anders doen’, volgend uit de bouwstenen. Het gaat daarbij om waar aan de knoppen gedraaid kan worden. Hierna volgt het afwegingskader over het prioriteren van taken.
Bronnen: Gemeente Boxtel (1 december 2020). Presentatie ‘De Boxtelse heroverweging: Bouwstenen, participatie en besluitvorming’.
10. Besloten beeldvormende bijeenkomst raad over tijdslijn, opzet bouwsteen en burgerparticipatietraject (12 januari 2021) De raad wordt in een besloten17 beeldvormende bijeenkomst18 meegenomen in de opzet van het burgerparticipatietraject dat op 18 januari start; een online enquête via het digitale participatieplatform METT.
16 Bij scenariobegrotingen gaat het om wettelijke taken, kleinere gemeentelijke beurs (aanpassingen voorzieningen pakket)
en grotere gemeentelijke beurs (meer gelijkblijvende voorzieningen pakket door stijging gemeentelijke lasten).
17 Wegens de coronacrisis.
18 Gemeente Boxtel (12 januari 2021). Informatie-/uitwisselingsbijeenkomst kerntakendiscussie; Gemeente Boxtel (12
januari 2021). Presentatie ‘De Boxtelse heroverweging: Bouwstenen, participatie en besluitvorming’.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
24
Bron: Gemeente Boxtel (12 januari 2021). Presentatie aan gemeenteraad.
Van het eerdere burgerparticipatieplan valt het mini-referendum op scholen, de pizzapuntensessies en de informatiemarkten over bouwstenen af, dit vanwege de coronacrisis. Ook wordt met de raad besproken hoe het besluitvormingstraject in Q2 2021 verdere vormgegeven wordt zoals onder punt 9 geschetst. Door de coronacrisis verliep het burgerparticipatieproces anders dan vooraf bedacht; het proces werd sterk ingekort aangezien de 1,5 meter afstand houden in acht moest worden genomen. Enkel een online enquête behoorde nog tot de mogelijkheden. “Echter, een online enquête alleen zou de lading niet gaan dekken, het belemmert de representativiteit” (citaat geïnterviewde). De raad gaf toch akkoord voor deze aanpak.
11. Besloten informatiebijeenkomst raad over burgerparticipatietraject, aanpassingen in het proces en opdracht instelling raadswerkgroep kerntakendiscussie (30 maart 2021) Er vindt een besloten19 informatiebijeenkomst voor de raad plaats over de terugkoppeling over het burgerparticipatietraject (online enquête) en het vervolgproces. De respons op het burgerparticipatietraject wordt te gering geacht (353 responses), waarbij het college heeft besloten de opbrengst niet te gebruiken. De raad geeft aan dat resultaten van de online enquête wel betrokken zullen worden bij de KTD; de fracties besluiten op basis van deze input welke zaken zij belangrijk vinden en nader onderzocht of doorgerekend moeten worden door het college20. Voorgesteld wordt door het college om het proces aan te passen op een aantal onderdelen21: Iedere fractie krijgt de mogelijkheid vijf onderwerpen uit de meerjarenbegroting aan te dragen voor bezuinigingen op 30 maart. Deze onderwerpen zullen uitgewerkt worden. Het maximale aantal is gekozen omdat de ambtelijke capaciteit onvoldoende is om alle bezuinigingsmogelijkheden uit te werken. Het college zal uiteindelijk hieruit een menu met ombuigingen samenstellen.
In juli 2021 volgt een financiële kadernota vanuit het college met daarin de ontwikkeling van het financieel meerjarenperspectief inclusief uitkomsten meicirculaire, uitwerking van het collegeprogramma/coalitieakkoord en hoofdlijnen van het sluitend maken van de begroting 2022-2025 met keuze op 30 maart. 19 Wegens de coronacrisis.
20 Gemeente Boxtel (2021). Persbericht ‘Week van de Ideeën levert 100 pagina’s aan input op’. 21 Gemeente Boxtel (30 maart 2021). Memo ‘Uitnodiging raadsavond 30 maart 2021’.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
25
In november 2021 legt het college een sluitende begroting neer bij de raad.
Tijdens de bijeenkomst ligt er een stevige brief22 van de oppositiepartijen over het proces en de voorgestelde aanpassingen door het college: De kern van de brief van de oppositiepartijen is dat de partijen vinden dat het proces van de kerntakendiscussie niet is gevolgd. De initiële planning/tijdlijn is als volgt: Op 16 juni 2019 besluit de raad over de KTD, over de wensen van de raad en over het proces. In het najaar van 2020 zouden bouwstenen gevuld moeten zijn. Begin 2021 zou het burgerparticipatietraject afgerond zijn. In maart 2021 zou er een discussie plaatsvinden in de raad. Maar deze discussie vindt niet plaats; bouwstenen zijn niet gevuld en burgerparticipatie heeft niet gewenste resultaat opgeleverd doordat vragen niet goed zijn geformuleerd. Er wordt vervolgens aan de raad gevraagd vijf onderwerpen te benoemen uit de meerjarenbegroting, zonder gelinkte gevolgen. De oppositiepartijen vragen zich af wat het betekent als er vijf onderwerpen worden genoemd, wordt daar dan op bezuinigd? Dit is voor de oppositiepartijen onduidelijk. Ook zouden alle bouwstenen in kaart worden gebracht waarover zou worden besloten, niet over slechts vijf onderwerpen. De oppositiepartijen hadden gewenst dat er een open en transparant gesprek was gekomen over ‘wat moeten wij’, ‘wat willen wij’ en ‘wat kunnen wij’. En dat van daaruit het college met een bezuinigingsvoorstel was gekomen.
Het college wordt ervan beschuldigd dat zij van de KTD een eigen onderwerp hebben gemaakt in plaats van dit met de raad te bepalen. Bron: Gemeente Boxtel (30 maart 2021). Statement oppositiepartijen kerntakendiscussie.
Hoe er door het college op deze brief is gereageerd, is niet te achterhalen uit de documentatie. Tijdens de bijeenkomst wordt ook de raadswerkgroep (RWG) KTD opgericht. 12. Start raadswerkgroep kerntakendiscussie en opdracht organisatie ‘week van de ideeën’ (31 maart 2021) De RWG KTD, met daarin fractievoorzitters/raadsleden van zowel de coalitie als oppositie partijen, komt zes keer bijeen tussen 31 maart en 19 juni. De RWG KTD organiseert op eigen initiatief de ‘week van de ideeën’ tussen 12 en 19 april 2021. Het is bedoeld als aanvulling op de online enquête van januari 2021. Er komen hierop 278 responses, deze zijn in totaal 108 bladzijden weergegeven verdeeld onder vijf programma’s uit de begroting en 37 beleidsproducten. Ook hiervan geeft de raad aan dat resultaten in de KTD betrokken worden; fracties nemen dit mee in hun afweging over welke zaken zij van belang vindt en nader onderzocht of doorgerekend moet worden door het college23. Ook worden de resultaten meegegeven aan de wijkmakelaars om daarmee aan de slag te gaan waar het concrete punten betreft24. 13.
Besloten bijeenkomst raad (benen op tafel sessie) over pitches fracties en keuze per bouwsteen via stemprocedure met kleuren (28 april 2021) Onder begeleiding van een extern begeleider hebben fracties tijdens een besloten25 bijeenkomst (benen op tafel sessie) ieder een pitch gehouden over hoe de gemeente Boxtel er volgens de fractie over tien tot twintig jaar uit dient te zien. Via een stemprocedure is door de raadsleden per taak/bouwsteen aangegeven of die minder kan, gelijk moet blijven of ruimer moet. Hiervoor werden 22 Gemeente Boxtel (30 maart 2021). Statement oppositiepartijen kerntakendiscussie.
23 Gemeente Boxtel (2021). Persbericht ‘Week van de Ideeën levert 100 pagina’s aan input op’. 24 Gemeente Boxtel (2021). Notitie ‘Bevindingen concrete aspecten, opgenomen in de uitwerking van de ‘Week van de
Ideeën’’. 25 Besloten omdat het ging over het door de fracties schetsen van een ideaalbeeld voor Boxtel voor de komende tien jaar en omdat het voor de raad niet duidelijk was wat keuzes in prioritering betekende; zou op die onderwerpen bezuinigd worden?.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
26
een drietal kleuren gebruikt; rood als de bouwsteen als minder essentieel werd ervaren (op bezuinigen of in snijden), groen als de bouwsteen als heel essentieel werd ervaren (vol op inzetten of meer geld naartoe brengen) en oranje als de bouwsteen nu prima is (niets aan veranderen). Omdat de uitkomsten lastig te interpreteren waren voor de raad, heeft het college met de RWG KTD afgesproken dat het college met de conclusies uit de stemprocedure aan de slag zou gaan door uitwerking van een aantal denkrichtingen, waar de raad vervolgens een keuze uit kon maken. 14. Eerste ‘In Gesprek avond’ met inwoners en organisaties (30 juni 2021) Inwoners en organisaties konden voor het eerst inspreken tijdens een ‘In Gesprek avond’26 over wat zij belangrijk vinden in de KTD. Standpunten van inwoners en organisaties worden in een pitch van 1,5 minuut aangegeven. Naast inwoners, zijn de vier organisaties die gepitched hebben Centrum management Boxtel, ContourdeTwern, Culturele Podium Boxtel en Bibliotheek Boxtel, en Werkgroep Ware Winst Boxtel. De maand na deze avond staat in het teken van gesprekken tussen inwoners en de politiek, er kon dus ook op een later moment nog met deze inwoners en organisaties over gesproken worden. Er worden door het college dan ook vier denkrichtingen gepresenteerd over welk Boxtel de gemeente wil zijn de komende tien jaar (‘wat willen wij’)27.
Daarbij wordt het volgende gesteld (pagina 1): ‘De kerntakendiscussie geeft ons ook een kans. Juist nu kunnen we met elkaar de gelegenheid aangrijpen om na te denken over het Boxtel van de toekomst. Welke gemeente willen we over 10 jaar zijn? Wij hebben vier denkrichtingen op hoofdlijnen uitgewerkt, zodat de gemeenteraad er een besluit over kan nemen. Dat is belangrijk, want die keuze geeft heel duidelijk aan waar mogelijkheden liggen om te bezuinigen en waar niet. Zodat we, om het in financiële termen te vertalen, onderaan de streep het Boxtel overhouden dat we met elkaar willen zijn.’
De denkrichtingen zijn: Denkrichting 1 ‘Forens’: Boxtel als uitvalsbasis voor forensen. Denkrichting 2 ‘Groene Woud’: Boxtel: dynamisch en duurzaam centrum in de stedendriehoek. Denkrichting 3 ‘Inclusie’: Boxtel een inclusieve gemeente. Denkrichting 4 ‘Basis’: Boxtel zorgt dat de basis op orde is.
De raad krijgt daarna de gelegenheid om verhelderende vragen te stellen. De definitieve denkrichtingen, met bijbehorend takenpakket en uiteindelijk de bezuinigingsopgaven, zullen op 20 juli 2021 aan de raad worden voorgelegd. Er is naar aanleiding van deze bijeenkomt een extra schriftelijke toelichting gegeven aan de raad28. De reden is dat er op 30 juni door veel raadsleden is aangegeven dat het belangrijk is om een beeld te hebben wat er met de bouwstenen en beleidsproducten gebeurt als er wordt gekozen voor een bepaalde denkrichting. De toelichting is als volgt: Een denkrichting bevat de aandacht die nodig is om die denkrichting te kunnen realiseren. Dat betekent dat er aan bepaalde onderwerpen meer aandacht zal worden besteed. De capaciteit van de organisatie wordt anders ingezet. Daarnaast kan het ook zijn dat er verschuivingen komen in investeringen en uitgaven. Die extra aandacht voor bepaalde onderwerpen gaat ten koste van de aandacht voor de andere onderwerpen. In figuur 1
26 Gemeente Boxtel (2021). Uitnodiging In Gesprek avond 30 juni 2021.
27 Gemeente Boxtel. Kerntakendiscussie: Welk Boxtel willen we zijn onderaan de streep? 28 Gemeente Boxtel (2021). Extra informatie n.a.v. bijeenkomst 30 juni 2021.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
27
wordt weergegeven naar welke bouwstenen extra aandacht en minder aandacht naartoe gaat. Bij het samenstellen van het dekkingsplan zal ook met de denkrichting rekening worden gehouden.
Figuur 1: De vier denkrichtingen in relatie tot de 33 bouwstenen.
15. Raadsvergadering leidt tot het besluit tot een vijfde denkrichting en opdracht voor verdere uitwerking (20 juli 2021). Op 20 juli 2021 heeft de raad een discussie gevoerd over de vier denkrichtingen die door het college aan de raad zijn voorgelegd. Uiteindelijk kiest de raad voor een vijfde denkrichting (‘Veerkrachtig Boxtel’) voor de komende tien jaar. Dit is het resultaat van een gekozen samenspel tussen de denkrichtingen: Op 20 juli 2021 is besloten: ‘Te kiezen voor een alternatieve denkrichting; ‘Veerkrachtig Boxtel’ waarbij denkrichting 4 (Basis op orde) geldt als vertrekpunt en een stevig fundament moet leggen om te groeien naar denkrichting 2 (Dynamisch en duurzaam). Daarbij mag het sociale karakter, zoals samengevat in denkrichting 3 (Inclusieve gemeente), niet uit het oog worden verloren.’ Bron: Gemeente Boxtel (20 juli 2021). Raadsvoorstel ‘Kerntakendiscussie’.
Deze denkrichting bevat overigens nog geen financiële consequenties. Dit heeft geresulteerd in een opdracht aan het college om deze vijfde denkrichting verder uit te werken in september 2021 in een kerntakendekkingsplan voor een structureel sluitende meerjarenbegroting 2022-2025. Dit plan wordt als voorstel aan de raad aangeboden en wordt geagendeerd in de begrotingsvergadering eind 2021. Daarmee wordt de begroting het instrument waarmee de gemeenteraad stuurt om het beeld voor de ontwikkelingen van Boxtel voor de komende jaren vorm en inhoud te kunnen geven29. Denkrichting vijf ‘Veerkrachtig Boxtel’: Bij Veerkrachtig Boxtel heeft de gemeente haar zaken op orde. We volgen wettelijke richtlijnen en kiezen bewust welke terreinen we extra aandacht geven en welke minder. Daarbij houden we rekening met de sociale structuur van Boxtel en streven we naar een schone en veilige woonomgeving. Waar mogelijk temporiseren we de uitvoering van plannen en projecten. Beleid en 29 Gemeente Boxtel (20 juli 2021). Raadsvoorstel ‘Kerntakendiscussie’; Gemeente Boxtel (28 september 2021). Uitnodiging
bijpraatavond kerntakendiscussie.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
28
uitvoering baseren we steeds meer op (digitaal toegankelijke) data. Boxtel op orde brengen is de basis zowel inhoudelijk, organisatorisch als financieel. Maar ook zoeken we met de gemeenteraad, inwoners en bedrijven naar nieuwe mogelijkheden om verder te bouwen aan onze mooie gemeente. Het beleidsakkoord ‘Samen aan de slag is’ hierbij leidend. Bron: Gemeente Boxtel (2021). Richting 5 - Veerkrachtig Boxtel.
16. Besloten bijpraatavond kerntakendiscussie (28 september 2021) Er volgt een besloten30 raadsinformatieavond waarbij de raad wordt bijgepraat over hoe de opdracht voor het uitwerken van de vijfde denkrichting is opgepakt en ingevuld door het college. Ook licht het college de uitwerking van de vijfde denkrichting ‘Veerkrachtig Boxtel’ en de onderbouwing van de keuzes toe31. Geïnterviewden geven over de denkrichtingen het volgende aan: “Voor de raad was het lastig om keuzes te maken voor de kerntakendiscussie. De raad voelde zich veiliger om zich achter een denkrichting te scharen – wat willen wij wel in plaats van wat willen wij niet –, daarmee kon de kerndiscussie verder.” “Denkrichting één tot en met vier zijn scherp geformuleerd. Denkrichting vijf is het geworden; het betreft een scenario gecombineerd uit de vier eerdere denkrichtingen, waar niemand nee tegen kan zeggen en iedereen zich in herkent.” “Denkrichting vijf is de basis voor het kerntakendekkingsplan”. “We hadden moeten starten met de keuze voor een denkrichting als DNA van de gemeente, dan pas met de bouwstenen.” “We hadden moeten beginnen met denkrichtingen en deze moeten toetsen bij inwoners en organisaties. Echter, er waren al bouwstenen en deze waren dominant in het proces.”
17. Tweede ‘In Gesprek avond’ met inwoners en organisaties (27 oktober 2021) Inwoners en organisaties wordt middels een drie minuten durende pitch de mogelijkheid gegeven een reactie te geven op de uitkomsten van de gevoerde KTD. Daarna is de mogelijkheid voor de raad om nog enkele vragen te stellen. Er heeft een persoon ingesproken die Stichting Leergeld Boxtel, de Stichting Voedselbank Boxtel e.o. en de Vincentiusvereniging Boxtel vertegenwoordigde (dit zijn drie vrijwilligersorganisaties op het gebied van armoede- en eenzaamheidsbestrijding). 18. Vaststelling kerntakendekkingsplan als resultaat van de kerntakendiscussie (2 november 2021) Middels een raadsvoorstel wordt het kerntakendekkingsplan ‘Naar een veerkrachtig Boxtel’ door de raad vastgesteld. Daarmee wordt de KTD afgerond. Dit dekkingsplan bevat een overzicht met het pakket aan maatregelen en inhoudelijke en financiële consequenties per maatregel voor de jaren tot en met 202532. Dit kerntakendekkingsplan wordt verwerkt in de begroting 2021 en de meerjarenbegroting 2022-2025. Na verwerking, is dit het financiële begrotingsbeeld33:
30 Wegens de coronacrisis.
31 Gemeente Boxtel (28 september 2021). Uitnodiging bijpraatavond kerntakendiscussie. 32 Gemeente Boxtel (2 november 2021). Raadsvoorstel ‘Kerntakendekkingsplan 2021’, Bijlage 2 Overzicht van de
voorgestelde maatregelen. 33
Gemeente Boxtel (2 november 2021). Raadsvoorstel ‘Kerntakendekkingsplan 2021’. Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
29
Bron: Gemeente Boxtel (2 november 2021). Raadsvoorstel ‘Kerntakendekkingsplan 2021’.
Het vervolgproces is als volgt vastgesteld. De raad zal via de burap in de P&C cyclus periodiek op de hoogte worden gehouden van de voortgang en realisatie van de bezuinigingsmaatregelen. De getroffen organisaties worden door het college persoonlijk geïnformeerd. Communicatie aan de gemeente (inwoners en organisaties) vindt plaats via de gemeentepagina, website voor de Boxtelse heroverweging en een persconferentie34. Voorgaande tijdlijn laat zien dat er zeven ‘opdrachten’ zijn vastgesteld ten behoeve van de KTD. Samengevat zijn dit: 1
2 3
4
5 6
7
Opdracht De raad geeft het college de opdracht aan de slag te gaan met richtinggevende overwegingen ten behoeve van het dekkingsplan en burap 2021. De raad geeft het college de opdracht tot een quick scan/benchmark onderzoek met betrekking tot de financiële positie en conceptbegroting 2020 van de gemeente. De raad geeft bij motie het college de opdracht tot een KTD. De raad geeft het college de opdracht om met richtinggevende uitspraken van de fracties (de rode draad) uit de gesprekken uit het voorjaar 2020 met de afzonderlijke fracties het proces voor de KTD uit te werken. De raad geeft het college de opdracht voor de aanpak van de KTD (het proces/de tijdlijn, opzet van een bouwsteen, het burgerparticipatietraject en het besluitvormingsproces). Ook geeft de raad het college de opdracht de raad periodiek te informeren over de voortgang. En geeft de raad het college de opdracht de benodigde financiële middelen in de burap 2021 c.q. begroting 2021 te verwerken. De raad stelt de RWG KTD in en organiseert de ‘week van de ideeën’. De raad besluit tot de vijfde denkrichting ‘Veerkrachtig Boxtel’ en geeft het college de opdracht deze denkrichting verder uit te werken in een kerntakendekkingsplan voor de begroting 2021. De raad stelt het kerntakendekkingsplan ‘Naar een veerkrachtig Boxtel’ vast, het resultaat van de KTD.
Datum 19 juni 2019
29 oktober 2019 6 mei 2020
16 juni 2021
30 maart 2021 20 juli 2021
2 november 2021
2.2 Relatie opdrachten en formele rol van de raad en het college
Boxtel (2 november 2021). Raadsvoorstel ‘Kerntakendekkingsplan 2021’. Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel 34 Gemeente
30
Het referentiekader dat voor de KTD wordt gebruikt – de memo die in het presidium op 6 mei 2020 is besproken35 – bevat het gedeelde beeld van de fracties dat de rol van het college in de KTD beperkt wordt geacht; ‘enkel procesmatig de zaak op koers houden’. De uitvoerende rol van het college lijkt dus beperkt te gaan zijn tot slechts het begeleiden van het proces. Dat blijkt gedurende de KTD anders. De raad stelt de kaders door het geven van verschillende opdrachten aan het college gedurende het proces (zie voorgaande paragraaf). Het college voert deze opdrachten uit binnen de gestelde kaders, wat zich niet alleen beperkt tot procesbegeleiding. De uitvoerende rol van het college blijkt uitgebreider dan vooraf in het referentiekader is bepaald. Overigens is deze rolverdeling ook meer in overeenstemming met de kernrollen van raad en college: de raad als volksvertegenwoordiger, kadersteller en controleur, terwijl het college met de ambtelijke organisatie zorgt voor de uitvoering. Op een aantal momenten wordt tijdens het proces van de KTD afgeweken van de formele rollen van de raad en het college. Gedoeld wordt hierbij op de volgende momenten: Het college geeft op 30 maart 2021 aan dat de resultaten van het burgerparticipatietraject niet representatief worden geacht en daarom niet meegenomen worden in de KTD, zonder overleg daarover met de raad.
Het college stelt op 30 maart 2021 een ander proces voor dan waartoe de raad op 16 juni 2020 had besloten; het door de fracties benoemen van vijf onderwerpen uit de meerjarenbegroting om op te bezuinigen, waarna het college een menu met ombuigingen voorstelt. De oppositie stelt in een brief dat het proces van de KTD dan ook niet is gevolgd; in maart 2021 zou er een discussie plaatsvinden in de raad maar deze discussie vindt niet plaats, bouwstenen zijn niet gevuld en burgerparticipatie heeft niet gewenste resultaat opgeleverd. Bovendien zouden alle bouwstenen in kaart worden gebracht waarover zou worden besloten, niet over slechts vijf onderwerpen. De door de raad ingestelde RWG KTD – waar overigens eerder op 6 mei 2020 geen meerwaarde in wordt gezien36 –, die op eigen initiatief de ‘week van de ideeën’ organiseert. Vanuit de gebruikelijke rolverdeling bezien was het logischer geweest dat de organisatie van de week van de ideeën door het college zou worden uitgevoerd, in opdracht van de raad. Een geïnterviewde geeft aan: “De raad had het burgerparticipatieproces niet over moeten nemen.”
Over de opdracht tot een KTD in relatie tot de formele rollen van de raad en het college, geven geïnterviewden aan: “De raad verstrekte aan het college de opdracht tot een kerntakendiscussie, het college geeft aan ‘dit te doen in opdracht van de raad’, vervolgens is de aanpak voor de kerntakendiscussie goedgekeurd. Feitelijk wilde de raad het college laten helpen in zijn kaderstellende rol. De raad deed vervolgens aan micromanagen. De rolverdeling tussen raad en college is niet zuiver geweest.” “De opdracht voor de kerntakendiscussie paste bij de noodzaak om de begroting sluitend te krijgen, maar paste niet bij de capaciteit van de ambtelijke organisatie. Dat wil zeggen, medewerkers lopen mede door extra taken vanuit Mijn Gemeente Dichtbij over en er bestaat een hoog personeelsverloop. Het was gedoemd te mislukken wat betreft proces, het proces had anders ingestoken moeten zijn.” “Stap niet in de val van de informatie paradox; de raad meent meer informatie nodig te hebben, maar het college dient te zeggen ‘hier is geen capaciteit voor’. De rollen tussen raad en college hadden duidelijker gemoeten.”
35 Gemeente Boxtel (6 mei 2020). Memo ‘De Boxtelse heroverweging’. 36 Gemeente Boxtel (6 mei 2020). Memo ‘De Boxtelse heroverweging’.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
31
“De raad had zich af moeten vragen wat de tijdsinvestering voor een kerntakendiscussie betekent voor de ambtelijke organisatie. Dat was zodanig veel dat er een extern bureau nodig was geweest ter begeleiding.” “In beginsel had de raad een goede opdracht voor het college moeten definiëren en het proces goed moeten beschrijven, inclusief wie trekt het ambtelijk gezien.” “De vraagstelling voor de kerntakendiscussie was zodanig breed dat deze feitelijk niet beantwoord kon worden, de raad had een onmogelijke opdracht gegeven.” “Is een kerntakendiscussie wel een taak voor de raad? Het was beter geweest als een smallere opdracht was geformuleerd.”
3. Inhoudelijke doelen in opdrachtomschrijving en inrichting proces Deelvraag 3 luidt: Welke inhoudelijke doelen zijn in de opdrachtomschrijving(en) voor de kerntakendiscussie geformuleerd en zijn daarbij afspraken gemaakt over het proces, die duidelijk richting geven aan het beoogde resultaat? Voor de zeven opdrachten is beschreven welke inhoudelijke doelen zijn geformuleerd en welke procesafspraken er zijn gemaakt om inhoudelijke doelen te realiseren: Opdracht
Inhoudelijke doelen in opdracht?
1
19 juni 2019: Uitwerking richtinggevende overwegingen. Quick scan/benchmark onderzoek tot de financiële positie en conceptbegroting 2020 van de gemeente.
Op basis van de drie richtinggevende overwegingen, wordt het college verzocht drie a vier scenario’s op te stellen voor de bijeenkomst op 24 sept. 2019, inclusief bijbehorende stellingen. De quick scan/benchmark onderzoek dient te gaan over de financiële positie en conceptbegroting 2020 van de gemeente in relatie tot andere gemeenten.
2
29 oktober 2019: Start KTD (via een motie).
3
6 mei 2019:
Het college wordt verzocht voorbereidingen te treffen in 2020 voor een KTD in 2021 waarbij gezamenlijk bepaald wordt welke niet wettelijke taken geschrapt kunnen worden. Het college wordt verzocht om voorafgaande aan de KTD inwoners te betrekken. De rode draad (2-Atjes) ging over definities KTD en bouwsteen,
Afspraken proces om inhoudelijke doelen te realiseren? De uitwerking (vijf scenario’s + omdenk variant) is besproken met de raad op 24 sept. 2019. Middels stellingen per scenario geeft de raad tijdens de bijeenkomst op 24 sept. 2019 koers mee. Er kunnen dan nog geen keuzes gemaakt worden. Er zijn geen procesafspraken gemaakt over de wijze van vormgeving van de quick scan/benchmark onderzoek. De opdracht is op 10 juli 2019 door Deloitte ontvangen, op 24 september 2019 gepresenteerd aan de raad. Of dit heeft geleid tot keuzes en afspraken is niet duidelijk. Er zijn geen procesafspraken in de motie opgenomen. Er wordt niet terug verwezen naar de besproken vijf scenario’s + omdenk variant besproken op 24 sept. 2019.
De tijdlijn/planning in grote lijnen: Bouwstenen worden gevuld in Q3
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
32
Uitwerken van aanpak voor KTD op basis van rode draad uit gesprekken fracties
tijdlijn/planning, rolverdeling raad, presidium en college, inzet burgerparticipatie en wanneer de KTD geslaagd is.
en Q4 van 2020, het participatietraject vindt plaats in Q1 2021 en besluitvorming vindt plaats in Q2 2021 zodat de resultaten in de begroting van 2022 verwerkt kunnen worden. Verdere procesafspraken zijn er niet gemaakt. Voor de aanpak van de KTD: het proces/de tijdlijn zoals op 6 mei 2019 met het presidium is gedeeld. Er zijn geen procesafspraken gemaakt over de overige elementen uit de aanpak van de KTD. Er zijn geen procesafspraken gemaakt over de wijze van de raad periodiek te informeren over de voortgang. Er zijn geen procesafspraken gemaakt over de wijze van verwerken van de benodigde financiële middelen in de burap 2021 c.q. begroting 2021.
De aanpak van de KTD betrof de uitwerking van de rode draad van 6 mei 2019, het ging over het proces/de tijdlijn, opzet van een bouwsteen, het burgerparticipatietraject en het besluitvormingsproces. Dit betekende 33 tot max. 40 bouwstenen over gemeentelijke beleidsproducten, een burgerparticipatieplan met het doel, communicatiekanalen, gespreksdoel, participatievraag en publieksvraag en doelgroep benaderingen, en een besluitvormingsplan met een tijdlijn voor besluitvorming. Nieuw genoemd zijn de menukaart bij scenario begrotingen en het afwegingskader over het prioriteren van taken. 5 30 maart 2021: Het is niet duidelijk welk doel de Er zijn geen procesafspraken Instelling RWG KTD en instelling van de RWG KTD had en gemaakt over hoe de ‘week van de ‘week van de ideeën’. welk doel de ‘week van de ideeën’ vorm zou krijgen en hoe ideeën’ had. De week van de het resultaat meegenomen zou ideeën is ontstaan doordat de worden in de KTD. online enquête uit het burgerparticipatietraject niet de gewenste resultaten leverde. 6 20 juli 2021: Het is uit de documentatie niet De procesafspraak is dat in sept.
Uitwerken vijfde duidelijk waarom de vijf 2021 een kerntakendekkingsplan denkrichting denkrichtingen pas nu zijn gevormd is voor een structureel ‘Veerkrachtig Boxtel’ gevormd en niet bij aanvang en sluitende meerjarenbegroting in een hoe de uitwerking van de vijfde 2022-2025. kerntakendekkingsplan denkrichting vorm moet krijgen, voor de begroting enkel dat het college het uit dient 2021. te werken in een kerntakendekkingsplan. Wel is in een schriftelijke toelichting een relatie gelegd tussen de vier eerdere denkrichtingen en de bouwstenen. 7 2 november 2021: Het kerntakendekkingsplan bevat De procesafspraak is dat het een overzicht met het pakket aan kerntakendekkingsplan wordt Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel 33 4
16 juni 2020: Start met aanpak van de KTD. De raad periodiek te informeren over de voortgang. De benodigde financiële middelen in de burap 2021 c.q. begroting 2021 verwerken.
Vaststelling kerntakendekkingsplan ‘Naar een veerkrachtig Boxtel’.
maatregelen en consequenties per maatregel t/m 2025.
verwerkt in de begroting 2021 en de meerjarenbegroting 2022-2025.
4. Inrichting burgerparticipatietraject Deelvraag 4 luidt:
Welke afspraken zijn gemaakt over het proces van burgerparticipatie als onderdeel van de kerntakendiscussie en over op welke wijze de resultaten van burgerparticipatie ingezet worden in de kerntakendiscussie? Het burgerparticipatietraject kent de volgende onderdelen: Datum 29 oktober 2019 6 mei 2020
16 juni 2020
1 december 2020
12 januari 2021
30 maart 2021
12 t/m 19 april 2021
Afspraken burgerparticipatie In de motie, waarin opdracht wordt gegeven tot een KTD, wordt het belang van het tijdig betrekken van inwoners genoemd. In de memo over de rode draad van de gesprekken met fracties wordt over de inzet van burgerparticipatie genoemd dat inwoners en samenwerkende partijen zoveel mogelijk betrokken dienen te worden om draagvlak te creëren. In het raadsbesluit voor de aanpak van de KTD wordt benoemd hoe het burgerparticipatietraject vorm gaat krijgen; via het burgerparticipatieplan met daarin de criteria het participatievraagstuk, het participatiedoel en gesprekdoel, de uitgangspunten en de middelen. Het burgerparticipatieplan zoals op 16 juni 2020 is vastgesteld, wordt aangehouden en de uitgangspunten die daarin zijn genoemd worden verder gespecificeerd: inwoners bevragen over taken waar de gemeente kan kiezen en bevragen over wat de gemeente anders kan doen. Er wordt aangegeven dat resultaten zichtbaar worden in de bouwstenen. De raad wordt verzocht akkoord te geven op dit coronaproof burgerparticipatietraject, wat gebeurt. De raad ontvangt uitleg over de start van het burgerparticipatietraject met de online enquête. De mini-referenda op scholen, pizzapuntensessies en informatiemarkten over bouwstenen zijn afgevallen gezien de 1,5 meter afstand die in acht moest worden genomen.
De respons vanuit de online enquête blijkt laag; 353 responses, waar vooraf was aangegeven dat 2200 responses representatief zouden zijn. Het college besluit op eigen initiatief om de resultaten niet mee te nemen in de KTD. De resultaten zijn door de fracties wel gebruikt om eigen standpunten te bepalen over welke zaken zij belangrijk vindt en nader onderzocht/doorgerekend moeten worden (in aanloop naar de benen op tafel sessie op 29 april 2021 waar met een stemprocedure taken zijn geprioriteerd). De RWG KTD die is opgericht op 30 maart 2021, organiseert zelf de ‘week van de ideeën’ tussen 12 en 19 april 2021. Bedoeld als nieuwe impuls van het burgerparticipatietraject en als aanvulling op de online enquête. Dit resulteert in 278 responses, vertaald in 108 pagina’s onderverdeeld in de vijf programma’s van de begroting en de 37 beleidsproducten. De resultaten zijn door de fracties gebruikt, zo wordt in de interviews gesteld, om eigen standpunten te bepalen. Op welke wijze dat is gebeurd, is niet zichtbaar. Daarmee is het niet duidelijk welke invloed burgerparticipatie daadwerkelijk heeft gehad.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
34
30 juni 2021
27 oktober 2021
De resultaten aan de wijkmanagers overgedragen om concrete zaken daaruit op te pakken. Er wordt een ‘In Gesprek avond’ georganiseerd voor inwoners en organisaties over wat zij van belang achten voor een KTD. Naast inwoners komen vier organisaties inspreken; Centrum management Boxtel, ContourdeTwern, Culturele Podium Boxtel en Bibliotheek Boxtel en Werkgroep Ware Winst Boxtel. Er wordt een ‘In Gesprek avond’ georganiseerd voor inwoners en organisaties om een reactie te geven op de uitkomsten van de KTD. Er heeft één persoon ingesproken die Stichting Leergeld Boxtel, de Stichting Voedselbank Boxtel e.o. en de Vincentiusvereniging Boxtel vertegenwoordigde (dit zijn drie vrijwilligersorganisaties op het gebied van armoede- en eenzaamheidsbestrijding).
Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat er vier afspraken zijn gemaakt over het proces van het burgerparticipatietraject en de wijze waarop resultaten worden ingezet in de KTD: De eerste afspraak over het proces wordt gevormd door het burgerparticipatieplan van 16 juni 2020. Daarin werd duidelijk welke doelgroepen er waren en met welke middelen doelgroepen te betrekken (waaronder online en offline). Doel was het creëren van draagvlak. Hoe resultaten gebruikt zouden worden in de besluitvorming over de KTD werd niet benoemd. Er volgt een tweede afspraak over het proces én de wijze waarop resultaten ingezet zouden worden in de KTD: op 1 december 2020 stemt de raad in met een coronaproof traject, waarbij met name de uitgangspunten uit het burgerparticipatieplan verder zijn uitgewerkt. Inwoners en organisaties worden middels enkel nog een online enquête via een digitaal participatieplatform bevraagd over de taken waar de gemeente kan kiezen en over wat de gemeente anders kan doen. Hierbij wordt genoemd dat resultaten zichtbaar zullen worden in de bouwstenen (maar werden feitelijk gebruikt om standpunten van fracties te bepalen in aanloop naar de benen op tafel sessie van 28 april 2021). De 353 responses zijn samengevat in een presentatie37. Afdeling Communicatie werd verantwoordelijk gemaakt om de online enquête inhoudelijk vorm te geven.
Hoewel de afdeling Communicatie niet van de inhoud is, heeft de afdeling de taak uiteindelijk toch op zich genomen en in de ambtelijke organisatie gezocht naar inhoud voor de teksten voor de bouwstenen. Uit de gesprekken blijkt dat de aanlevering vanuit andere afdelingen moeizaam is verlopen. In de vormgeving is er rekening mee gehouden dat de enquête niet sturend mocht zijn (en dus was het opnemen van stellingen uitgesloten), en niet financieel ingestoken mocht worden (dus geen vragen over waar de gemeente geld op in moest zetten). De enquête bestond uit twee delen; het eerste deel ging over de taken waar de gemeente kan kiezen, het tweede deel ging over wat de gemeente anders kan doen38. Na het invullen van het eerste deel, konden inwoners en organisaties kiezen om het tweede deel wel of niet in te vullen. Inwoners en organisaties werden gewezen op de online enquête door verschillende oproepen in de lokale media. De enquête bevatte volgens een geïnterviewde uiteindelijk “teveel vragen (in relatie tot alle bouwstenen), er waren teveel verschillende niveaus in de vragen en vragen waren te complex gesteld”. De respons op de enquête was veel lager dan verwacht. De tegenvallende respons en de kritische houding van de raad, kwamen negatief in de lokale media. Het college wilde de resultaten niet gebruiken in de besluitvorming over de KTD.
De derde afspraak over het proces is de instelling van de RWG KTD op 30 maart 2021. Op initiatief van de RWG KTD om het burgerparticipatietraject een nieuwe impuls te geven, besloot de werkgroep tot de organisatie van de ‘week van de ideeën’ in april 2021.
37 Gemeente Boxtel (2020). Presentatie ‘Resultaten participatietraject Boxtelse heroverweging’. 38 Gemeente Boxtel (2020). Vragenlijst deel 1; Gemeente Boxtel (2020). Vragenlijst deel 2.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
35
De raad was ontevreden over het burgerparticipatietraject tot dusver en pakte daarom zelf een rol. In de vorm van de RWG KTD, nam de werkgroep het traject over om daaraan een nieuwe impuls te kunnen geven. De werkgroep bedacht de ‘week van de ideeën’. De afdeling Communicatie is hierbij niet betrokken. Om ook andere inwoners en organisaties dan de respondenten van de online enquête, de kans te geven mee te denken over de vraag wat voor gemeente Boxtel is en wil zijn voor de toekomst, wordt ook naar hun ideeën gevraagd. Een geïnteresseerde zegt over de naamgeving ‘week van de ideeën’: “Dit suggereert dat er een pot geld is om uit te delen, wat niet zo was. Een andere naamgeving was wellicht beter geweest.” Via een oproep in lokale media konden inwoners en organisaties middels een brief, e-mail of social media de raad laten weten hoe zij de gemeente zien, welke zaken zij belangrijk achten of minder belangrijk achten en hoe Boxtel er over tien jaar uit moet zien. Een geïnterviewde geeft aan: “De ‘week van de ideeën’ had geen directe relatie meer met de kerntakendiscussie, wel met de belangen van inwoners.” En een andere geïnterviewde: “Het had niets meer met de kerntakendiscussie te maken.” Het leverde 278 responses op.
De werkgroep heeft de inzendingen ondergebracht in de vijf programma’s uit de begroting en naar de 37 beleidsproducten; dit resulteerde in een 108 pagina tellend document39. “Fracties hebben deze input gebruikt om eigen standpunten te formuleren”, zo wordt door geïnterviewden aangegeven. Dat ging over zaken die fracties belangrijk vonden en welke zaken nader onderzocht of doorgerekend moesten worden door het college40. Dit werd gebruikt in aanloop naar de benen op tafel sessie op 28 april 2021. De opbrengst is ook overgedragen aan de wijkmakelaars; aan hen is gevraagd de opbrengst met betrekking tot concrete zaken te analyseren, daarop een reactie te geven en daar mee aan de slag gaan.
Een vierde afspraak betreft het organiseren van een ‘In gesprek avond’ voor organisaties en een voor inwoners.
Op deze avonden kan worden aangegeven wat bewoners en organisaties van belang vinden voor de KTD. De volgende organisaties hebben ingesproken: Centrum management Boxtel, ContourdeTwern, Culturele Podium Boxtel en Bibliotheek Boxtel en Werkgroep Ware Winst Boxtel. Op avond voor bewoners heeft één persoon ingesproken, die Stichting Leergeld Boxtel, de Stichting Voedselbank Boxtel e.o. en de Vincentiusvereniging Boxtel vertegenwoordigde. Het is onduidelijk hoe deze vierde participatievorm zich verhoudt tot de hiervoor genoemde. Als inwoners al pleiten voor eigen belangen, geldt dat natuurlijk ook voor organisaties. Zo pleit een organisatie als ContourdeTwern voor een sterk sociaal beleid, het Centrum management pleit vooral voor het versterken van het centrum, en Vincentiusvereniging, Stichting Leergeld en Voedselbank vooral voor het voorkomen van armoede, etc.. De weging van belangen ten opzichte van elkaar blijft daarmee op tafel liggen.
5. Gevolgde afspraken uit opdrachtomschrijving en burgerparticipatie Deelvraag 5 luidt:
Is er vervolgens ook gehandeld volgens de gemaakte procesafspraken om de inhoudelijke doelen uit de opdrachtomschrijving(en) voor de kerntakendiscussie te kunnen realiseren en volgens de gemaakte afspraken over burgerparticipatie als onderdeel van de kerntakendiscussie? Zo neen, waarom niet? 5.1 Gehandeld naar procesafspraken uit opdrachtomschrijving(en)? Er is op de volgende manier gehandeld naar de procesafspraken uit de opdrachtomschrijvingen (zie 39 Raadswerkgroep kerntakendiscussie (2021). Reacties op Week van de Ideeën. 40 Gemeente Boxtel (2021). Persbericht ‘Week van de Ideeën levert 100 pagina’s aan input op’.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
36
voor de opdrachtomschrijvingen, paragraaf 3): Procesafspraken 19 juni 2019 zijn gevolgd: Er zijn drie richtinggevende overwegingen uitgewerkt door het college in vijf scenario’s en een omdenk variant, welke zijn besproken met de raad op 24 september 2019. Er is ook door Deloitte een quick scan/benchmark onderzoek gedaan naar de financiële positie en conceptbegroting 2020 van de gemeente en op 24 september aan de raad toegelicht. Procesafspraken 6 mei 2019 en 16 juni 2020 zijn niet gevolgd: Het participatietraject heeft weliswaar plaats gevonden in Q1 2021 maar heeft niet het gewenste resultaat opgeleverd, en bouwstenen zijn niet gevuld in Q3 en Q4 van 2020 en besluitvorming heeft niet plaatsgevonden in Q2 2021. Dit is gevolg van de coronacrisis wat een en ander heeft vertraagd en van de gemeenteraadsverkiezingen waarbij een nieuw college zitting nam en er een andere wending kwam. Er kwam een kritische brief van de oppositie op 30 maart 2021 hierover41; het afgesproken proces is volgens de partijen niet gevolgd en het college stelt op 30 maart 2021 een gewijzigd proces voor door het door de raad willen laten benoemen van vijf onderwerpen uit de meerjarenbegroting (in plaats van het in kaart brengen van alle bouwstenen), zonder gelinkte gevolgen.
Er is volgens de partijen geen open en transparant gesprek gekomen over ‘wat moeten wij’, ‘wat willen wij’ en ‘wat kunnen wij’ in relatie met een bezuinigingsvoorstel vanuit het college. Het college wordt ervan beschuldigd dat zij van de KTD een eigen onderwerp hebben gemaakt. Procesafspraak 20 juli 2021 is gevolgd: Het kerntakendekkingsplan was gereed in september 2021, in november 2021 is het kerntakendekkingsplan voor een structureel sluitende meerjarenbegroting 2022-2025 geagendeerd voor de raadsvergadering over de begroting 2022. Procesafspraak 2 november 2021 is gevolgd: Het kerntakendekkingsplan is door de raad vastgesteld en daarmee verwerkt in de begroting 2021 en meerjarenbegroting 2022-2025. 5.2 Gehandeld naar afspraken burgerparticipatie? Er is op de volgende manier gehandeld naar de afspraken over burgerparticipatie (zie voor de afspraken over het burgerparticipatieproces en over de wijze waarop resultaten bij de KTD zouden worden betrokken, paragraaf 4): Het burgerparticipatieplan zoals op 16 juni 2020 is vastgesteld, is deels ten uitvoer gekomen. Er werden naast online middelen ook offline middelen in het plan genoemd. Echter, alleen de online enquête kon doorgang vinden vanwege de coronamaatregelen tijdens de coronacrisis. Hier gaf de raad fiat op.
Op 1 december 2020 stemt de raad vervolgens in met een coronaproof burgerparticipatietraject, waarbij de online enquête in zal gaan op taken waar de gemeente kan kiezen en over wat de gemeente anders kan doen. Dit is eveneens ten uitvoer gebracht. Er wordt op 1 december 2020 genoemd dat resultaten zichtbaar zullen worden in de bouwstenen, echter dit is niet het geval gebleken. Resultaten van de online enquête (en later de ‘week van de ideeën’) zijn feitelijk gebruikt om standpunten van fracties te bepalen in aanloop naar de benen op tafel sessie van 28 april 2021 over het prioriteren van taken. Zo hebben resultaten van het burgerparticipatietraject achteraf wel een rol gespeeld in de KTD. Ook de instelling van de RWG KTD op 30 maart 2021 en de organisatie van de ‘week van de ideeën’ in april 2021 door de werkgroep is ten uitvoer gebracht. Er zijn nog twee zogenaamde ‘in gesprek avonden’ georganiseerd in juni en oktober 2021. (30 maart 2021). Statement oppositiepartijen kerntakendiscussie. Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel 41 Gemeente Boxtel
37
6. Informatie-uitwisseling in relatie tot burgerparticipatie Deelvraag 6 luidt: Hoe heeft de informatie-uitwisseling tussen inwoners en organisaties enerzijds en de raad en het college anderzijds tijdens de verschillende fases in het proces van burgerparticipatie plaatsgevonden? Tijdens het burgerparticipatietraject is er op een viertal momenten informatie uitgewisseld tussen inwoners en organisaties enerzijds en de raad en het college anderzijds: 1. Online enquête via een digitaal participatieplatform in januari 2021: Inwoners en organisaties zijn via de gemeentepagina, website voor de Boxtelse heroverweging (het digitaal participatieplatform METT) en social media opgeroepen tot het invullen van een online enquête in januari 2021. De online enquête ging over taken waar de gemeente kan kiezen en over wat de gemeente anders kan doen. Dit resulteerde in 353 responses. De online enquête vermelde dat de uitkomsten zouden worden doorgegeven aan de raad, welke de raad mee zou nemen in het maken van keuzes. Resultaten worden echter niet door college mee genomen vanwege een gebrek aan representativiteit, zo geeft het college aan op 30 maart 2021. In de gesprekken wordt gesteld dat de fracties de resultaten hebben gebruikt om eigen standpunten te bepalen. Op welke wijze dit is gebeur is niet zichtbaar. Hierover heeft ook geen terugkoppeling plaatsgevonden naar inwoners en organisaties.
2. RWG KTD organiseert de ‘week van de ideeën’ tussen 12 en 19 april 2021. Inwoners en organisatie worden opgeroepen via lokale media (Brabants Centrum, De Meijerij, MooiBoxtel en RaadsTV) om ideeën in te zenden over hoe inwoners en organisaties de gemeente zien, welke zaken inwoners en organisaties belangrijk en minder belangrijk vinden en hoe Boxtel er over tien jaar uit moet zien. Inzendingen kunnen gestuurd worden via een brief, via e-mail en via social media. Brieven mogen in speciaal daarvoor opgestelde postbussen in de gemeente gedaan worden of kunnen direct naar de gemeente gestuurd worden. E-mail kan naar weekvandeideeen@boxtel.nl gestuurd worden. Ook kunnen via een speciale Facebook-pagina ‘Week van de Ideeën – Boxtel’ ideeën ingestuurd worden. Het leverde 278 responses. De RWG KTD vertaalde de ideeën in 108 pagina’s, onderverdeeld in de vijf programma’s van de begroting en de 37 beleidsproducten. De resultaten zijn door de fracties gebruikt om eigen standpunten te bepalen, zo wordt gesteld. Ook hierover heeft geen terugkoppeling naar inwoners en organisaties plaatsgevonden. Tenslotte zijn de resultaten aan de wijkmanagers overgedragen om concrete zaken daaruit op te pakken. 3. ‘In Gesprek avond’ op 30 juni 2021 Er wordt een ‘In Gesprek avond’ op 30 juni 2021 georganiseerd voor inwoners en organisaties over wat zij van belang achten voor een KTD.
Naast inwoners komen vier organisaties inspreken; Centrum management Boxtel, ContourdeTwern, Culturele Podium Boxtel en Bibliotheek Boxtel en Werkgroep Ware Winst Boxtel. Er is niet teruggekoppeld aan inwoners en organisaties wat er met deze input is gedaan voor de KTD. 4. ‘In Gesprek avond’ op 27 oktober 2021 Er wordt een ‘In Gesprek avond’ georganiseerd voor inwoners en organisaties om een reactie te geven op de uitkomsten van de KTD. Er heeft één persoon ingesproken die Stichting Leergeld Boxtel, Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
38
de Stichting Voedselbank Boxtel e.o. en de Vincentiusvereniging Boxtel vertegenwoordigde (dit zijn drie vrijwilligersorganisaties op het gebied van armoede- en eenzaamheidsbestrijding). Er is niet teruggekoppeld aan inwoners en organisaties wat er met deze input is gedaan voor de KTD.
7. Resultaten burgerparticipatie onderdeel raadsvoorstellen? Deelvraag 7 luidt:
Op welke wijze hebben de resultaten van burgerparticipatie als onderdeel van de kerntakendiscussie een plek gekregen in de uiteindelijke raadsvoorstellen ten behoeve van de kerntakendiscussie? In de kerntakendiscussie is sprake van drie raadsvoorstellen die een relatie leggen met het burgerparticipatietraject: Op 16 juni 2020 over de aanpak van de KTD, waaronder het burgerparticipatieplan. Op 20 juli 2021 over de keuze van de raad voor een vijfde denkrichting, welke als basis is gebruikt voor de uitwerking van het kerntakendekkingsplan als beoogd resultaat van de KTD. Op 2 november 2021 over de vaststelling van het kerntakendekkingsplan, welke als het resultaat van de KTD diende. Het raadsvoorstel van 20 juli 202142 benoemt dat de uitkomsten van de inwonersraadpleging meegenomen zijn in de besloten avond van de raad waarin fracties middels rode en groene kaarten aangaven hoe zij tegen beleidsproducten/bouwstenen in de begroting aankeken. Voor het college was het lastig om de verschillende scores van rode en groene kaarten te interpreteren. Er is dan ook geen opdracht aan het college geformuleerd tijdens de bijeenkomst. Het college heeft met de RWG van gedachten gewisseld en dit heeft geleid tot de afspraak dat het college een aantal denkrichtingen uit werkt en dat in de raadsvergadering van 20 juli 2021 één of meerdere denkrichting(en) zouden worden gekozen door de raad.
Het was de bedoeling dat dit de basis zou zijn voor de uitwerking van het kerntakendekkingsplan door het college, wat in september 2021 gereed zou zijn en wat zou worden geagendeerd voor de raadsvergadering, waarin ook de begroting 2022 zou worden vastgesteld. Het raadsvoorstel van 2 november 202143 benoemt in korte bewoordingen dat de resultaten van het burgerparticipatietraject – responses op de online enquête en de ‘week van de ideeën’ – hebben geleid tot het bepalen van de standpunten van fracties, waarna met een stemprocedure door de raad in taken is geprioriteerd, wat als basis diende voor de ontwikkeling van vier denkrichtingen en later een vijfde denkrichting, wat weer als basis diende voor het kerntakendekkingsplan als finaal resultaat van de KTD. Dit blijkt uit argument 1.3 zoals is weergegeven in het raadsvoorstel: De kerntakendiscussie heeft geresulteerd in een denkrichting: veerkrachtig Boxtel. Na, een als gevolg van Covid-19 compacte, inwonersraadpleging is door de gemeenteraad op 20 juli 2021 een denkrichting gekozen aan de hand waarvan het college aan de slag is gegaan. Dit voorstel is gebaseerd op een uitwerking van de denkrichting.
Het is echter uit beide raadsvoorstellen niet duidelijk hoe de prioritering in taken door de raad middels de stemprocedure en de ontwikkeling van de denkrichtingen door het college samenhangen. 42 Gemeente Boxtel (20 juli 2021). Raadsvoorstel ‘Kerntakendiscussie’. 43 Gemeente Boxtel (2 november 2021). Raadsvoorstel ‘Kerntaken-dekkingsplan 2021’.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
39
Ook is het onduidelijk hoe de uitkomsten van de online enquête en de inspraakavonden met inwoners en organisaties meegenomen zijn in de keuzes voor de KTD. Het staat niet op papier en keuzes lijken zich enkel in de hoofden van betrokkenen te hebben afgespeeld. Op geen enkele wijze is navolgbaar op welke wijze de resultaten van burgerparticipatie zijn gebruikt in de uiteindelijke besluitvorming over de KTD. Vanuit geïnterviewden bestaan overigens wisselende beelden of en hoe burgerparticipatie een rol heeft gespeeld in de uiteindelijke keuzes voor de KTD: “De resultaten van burgerparticipatie lijken niet mee te zijn genomen in de afweging door de raad over keuzes voor de kerntakendiscussie.” “De resultaten van burgerparticipatie zijn niet betrokken in de besluitvorming.” “De resultaten van burgerparticipatie hielpen de raad om keuzes voor de KTD te maken.” “De resultaten van burgerparticipatie zijn door het college gebruikt om keuzes te maken in de portefeuilles voor het kerntakendekkingsplan.” “De resultaten van burgerparticipatie zijn meegenomen in de begroting.”
8. Verloop besluitvorming kerntakendiscussie Deelvraag 8
Hoe is de uiteindelijke besluitvorming over de kerntakendiscussie verlopen? 8.1 Raadsvergadering op 20 juli 2021 In de vergadering van 8 juli 2021 vindt na een proces van enkele jaren een besluitvormde vergadering plaats over de KTD. Centraal hierin staan de vier zogenaamde denkrichtingen. Door het college zijn deze denkrichtingen voorbereid als basis voor discussie in de raad. De voorkeuren van de fracties lopen uiteen. De politieke voorkeuren van de fracties zijn herkenbaar in de gewenste denkrichting. Gelet op de inbreng van de fracties komt in de vergadering vanuit het college een voorstel voor een vijfde denkrichting: ‘Veerkrachtig Boxtel’. Daarover wordt opgemerkt: ‘Vertrekpunt hiervoor is de ‘Basis op orde’ en het leggen van een stevig fundament om door te groeien naar een ‘Dynamisch en Duurzaam Boxtel’ met oog voor het sociale gezicht van Boxtel. De uitdagingen op het gebied van duurzaamheid, transformaties in het sociaal domein en ruimtelijke ontwikkelingen vragen hierbij extra aandacht. Samen zorgen we voor een leefbare gemeente!’
De raad kan zich goed vinden in deze denkrichting. Een aantal voorgenomen moties en amendementen worden ingetrokken. Wel wordt vanuit de raad gevraagd om de inhoudelijke elementen, die in deze amendementen en moties doorklinken, mee te nemen bij de uitwerking van de gekozen denkrichting. Het college zegt dit toe. Ook wordt toegezegd op basis van de gekozen denkrichting een kerntakendekkingsplan op te stellen en dit samen met de begroting 2022 aan de raad voor te leggen. 8.2 De begrotingsbehandeling op 2 november 2021 In de uiteindelijke raadsvoorstellen over de begroting en het kerntakendekkingsplan is niet duidelijk op te maken wat de invloed is geweest van de gekozen denkrichting op het dekkingsplan. De relatie tussen beide is niet echt traceerbaar. Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
40
Dit leidt bij sommige fracties dan ook tot kwalificaties als ‘een stuk met platte bezuinigingsvoorstellen’. Ook wordt gesproken over het gebruiken van ‘de kaasschaafmethode’, terwijl met de kerntakendiscussie beoogd werd meer fundamentele en structurele keuzes te maken. Ook in de toelichting van het college over de gehanteerde werkwijze komt de relatie tussen de denkrichting ‘Veerkrachtig Boxtel’ en het kerntakenbezuinigingsplan niet tot uitdrukking. Gesteld wordt dat aan iedere portefeuillehouder is verzocht bezuinigingen te zoeken binnen de eigen portefeuille. Een ‘gemeenschappelijke rode draad’ in het verlengde van ‘Veerkrachtig Boxtel’ is niet meegegeven en ook niet duidelijk herkenbaar in de uiteindelijke bezuinigingsvoorstellen. In de begrotingsbehandeling wordt vanuit het college ook toegelicht dat de bezuinigingen over alle beleidsvelden en beleidsdomeinen zijn gezocht en gevonden. Daarmee blijft het onduidelijk waarom een zo uitgebreid proces is gevoerd met tal van onderdelen als scenario’s, bouwstenen, denkrichtingen en verschillende participatievormen. In de behandeling komt ook meerdere malen de vraag terug waarom bij de kerntakendiscussie de scope beperkt is gebleven bij bezuinigingen op taken en niet naar de mogelijkheden om de inkomsten voor de gemeente Boxtel te vergroten.
Het lijkt erop dat hier de focus vooral gericht was op het thema ‘bezuinigen’ ( de directe aanleiding voor de KTD) en minder op een integrale benadering van wat Boxtel nu en in de toekomst wil zijn, welke taken daarbij horen en wat dat gaat kosten. Bij de start van de KTD is aangeven dat alles bespreekbaar zou zijn. Wat betreft de financiën is echter alleen aan de ‘kostenknoppen’ en niet de ‘inkomstenknoppen’ gedraaid. Vanuit een meer integrale benadering, sterk gericht op de inhoud, zou dat meer voor de hand hebben gelegen. Uiteindelijk heeft een meerderheid van de raad (de coalitiepartijen en de VVD) ingestemd met zowel de begroting als het kerntakendekkingsplan. Ondanks deze instemming blijkt dat de raad soms afwijkt van de eerder gemaakte keuzes wanneer het draait om zaken die ‘pijn doen’ in de samenleving. De pijn komt feitelijk achteraf, nu de bezuinigingsmaatregelen uit het kerntakendekkingsplan dienen te worden geeffectueerd. In de gesprekken komt dan ook naar voren dat er veel ongemak is bij de raad als het er op aan komt de bezuinigingsvoorstellen daadwerkelijk te effecturen. De echte ‘buikpijn’, die een raad van een KTD moet hebben, moet in dat opzicht nog komen, zo wordt gesteld. Zo is in een artikel in Brabants Centrum ( d.d.
14 juli 2022) te lezen: ‘‘Hagen blijven staan, bezuiniging is van tafel’44 benoemt dat de bezuinigingsmaatregel om geld te besparen op onderhoud van hagen niet door gaat. Een stortvloed aan reacties van inwoners en groenliefhebbers hebben geresulteerd in een aanvaardde motie van bijna alle partijen van de gemeente Boxtel. “We hebben een foute beslissing genomen als raad, daar moeten we ook gewoon sorry voor zeggen”, aldus een van de raadsleden. Wel dient er nu op andere zaken bezuinigd te worden om de voorgenomen besparing op uitgaven van zo’n € 22.000 alsnog te realiseren.’