Evaluatie-onderzoek Rekenkamercommissie Boxtel naar de kerntakendiscussie (1305170) - bijlage 1 onderzoeksrapport.pdf
Tekst van het document
REKENKAMERCOMMISSIE
Operatie mislukt, maar de patiënt leeft
Evaluatie-onderzoek naar de kerntakendiscussie in de gemeente Boxtel
Rekenkamercommissie Boxtel November 2022
INHOUDSOPGAVE
Leeswijzer
2
A. BESTUURLIJKE NOTA
3
1. Inleiding 2. Conclusies 3. Aanbevelingen 4. Bestuurlijke reactie college van B&W 5. Nawoord Rekenkamercommissie Boxtel
3 5 11 14 14
B. NOTA VAN BEVINDINGEN
16
1. Gedeeld beeld kerntakendiscussie 2. Opdrachten voor de kerntakendiscussie 3. Inhoudelijke doelen in opdrachtomschrijving en inrichting proces 4. Inrichting burgerparticipatietraject 5. Gevolgde afspraken uit opdrachtomschrijving en burgerparticipatie 6. Informatie-uitwisseling in relatie tot burgerparticipatie 7. Resultaten burgerparticipatie onderdeel raadsvoorstellen? 8. Verloop besluitvorming kerntakendiscussie 9. Werken met bestuursopdrachten 10. Lessen uit dit evaluatie-onderzoek
16 18 32 34 36 38 39 40 41 45
Literatuur
46
C. BIJLAGEN
47
1. Normenkader 2. Bestuurlijke reactie college van B&W
47 49
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
1
Leeswijzer De opzet van deze rapportage is als volgt. Deel A betreft de Bestuurlijke Nota waarin de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamercommissie Boxtel, de bestuurlijke reactie van het college van B&W en het nawoord van de Rekenkamercommissie Boxtel is opgenomen. Deel B betreft de Nota van Bevindingen, waarin een uitgebreider verslag wordt gegeven van de resultaten van het onderzoek. In deel C zijn de bijlagen opgenomen.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
2
A. BESTUURLIJKE NOTA 1. Inleiding 1.1 Aanleiding In de afgelopen jaren is door de raad regelmatig geconstateerd dat de ambities en de mogelijkheden voor de realisatie van deze ambities fors uiteenliepen. Dat vroeg om meer structurele keuzes om dit gat te dichten. Reden voor de gemeenteraad van Boxtel (vanaf nu: raad) om in 2020 een kerntakendiscussie (vanaf nu: KTD) op te starten. Dat werd nog eens versterkt door de zorgelijke financiële situatie van Boxtel in die jaren. Het proces rondom de KTD is naar de mening van de raad echter niet adequaat verlopen. Zeker nu de raad voornemens is om meer gebruik te gaan maken van zogenoemde ‘bestuursopdrachten’ is het van belang om te evalueren hoe het proces rondom de KTD is verlopen. In december 2021 heeft de raad de Rekenkamercommissie Boxtel (vanaf nu: RKC) verzocht een evaluatie naar de KTD (inclusief het burgerparticipatietraject) uit te voeren. De raad gaf daarbij aan dat het bij de evaluatie van belang is om aandacht te schenken aan: verwachtingen vanuit de raad, het college van B&W (vanaf nu: college) en de ambtelijke organisatie, de opdrachten van de raad richting het college en andersom, de communicatie met inwoners, terugkoppelmomenten en de beslisboom (wie neemt wanneer welk besluit en waarom). De RKC heeft besloten in te gaan op het verzoek van de raad.
De RKC heeft vervolgens een opzet voor de inhoud van het evaluatie-onderzoek geformuleerd. Op 29 maart 2022 heeft de RKC deze opzet met het presidium besproken. Vervolgens heeft de RKC het onderzoeksplan vastgesteld. 1.2 Doelstelling De doelstelling van het onderzoek is: Evalueren hoe het proces rondom de KTD (inclusief het burgerparticipatietraject) is verlopen en welke lessen daaruit getrokken kunnen worden. 1.3 Vraagstelling In het verlengde van de doelstelling is voor dit onderzoek de volgende hoofdvraag geformuleerd: Welke opdrachten voor de kerntakendiscussie zijn door gemeenteraad, het college van B&W en de ambtelijke organisatie geformuleerd, welke procesafspraken zijn daarover gemaakt, op welke wijze heeft burgerparticipatie in het proces rondom de kerntakendiscussie een plaats gekregen en hoe is de uitvoering van de kerntakendiscussie en de uiteindelijke besluitvorming daarover verlopen?
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
3
Aan deze hoofdvraag zijn de volgende deelvragen ontleend: Deelvragen 1
Bestaat er een gedeeld beeld bij de raad, het college en de ambtelijke organisatie over wat er inhoudelijk onder de kerntakendiscussie wordt verstaan en wat hun rollen zijn, en bestaat er een gedeeld beeld bij de raad en het college over het van toepassing zijnde referentiekader tijdens de kerntakendiscussie?
2
Welke opdrachten zijn door de raad en het college vastgesteld voor de kerntakendiscussie en passen deze bij de formele rol van de raad en het college?
3
Welke inhoudelijke doelen zijn in de opdrachtomschrijving(en) voor de kerntakendiscussie geformuleerd en zijn daarbij afspraken gemaakt over het proces die duidelijk richting geven aan het beoogde resultaat en het procesverloop waarmee de inhoudelijke doelen gerealiseerd kunnen worden?
4
Welke afspraken zijn gemaakt over het proces van burgerparticipatie als onderdeel van de kerntakendiscussie en over op welke wijze de resultaten van burgerparticipatie ingezet worden in de kerntakendiscussie?
5
Is er vervolgens ook gehandeld volgens de gemaakte procesafspraken om de inhoudelijke doelen uit de opdrachtomschrijving(en) voor de kerntakendiscussie te kunnen realiseren en volgens de gemaakte afspraken over burgerparticipatie als onderdeel van de kerntakendiscussie? Zo nee, waarom niet?
6
Hoe heeft de informatie-uitwisseling tussen inwoners en organisaties enerzijds en de raad en het college anderzijds tijdens de verschillende fases in het proces van burgerparticipatie plaatsgevonden?
7
Op welke wijze hebben de resultaten van burgerparticipatie als onderdeel van de kerntakendiscussie een plek gekregen in de uiteindelijke raadsvoorstellen ten behoeve van de kerntakendiscussie?
8
Hoe is de uiteindelijke besluitvorming over de kerntakendiscussie verlopen?
9
Hoe kan worden gewerkt met ‘bestuursopdrachten’?
10
Welke lessen kunnen worden geleerd uit de beantwoording van voorgaande onderzoeksvragen?
Aan de hand van de onderzoeksvragen heeft de RKC een normenkader opgesteld. Het normenkader vormt als het ware de meetlat, aan de hand waarvan de RKC de bevindingen beoordeelt. In bijlage C.1 is het normenkader opgenomen. 1.4 Aanpak De RKC heeft het onderzoek uitgevoerd in de periode tussen mei 2022 en oktober 2022. De beantwoording van de onderzoeksvragen heeft via meerdere lijnen en bronnen plaatsgevonden: Gestart is met een analyse van de betreffende documenten en (audio)verslagen over de KTD. Vervolgens zijn - ter aanvulling en verdieping van de documentenanalyse - interviews gehouden met vertegenwoordigers van de raad en de griffie, het college en de ambtelijke organisatie (inclusief oud-projectleiders). Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
4
Ook zijn RKC onderzoeken in andere gemeenten bezien in relatie tot deelvraag 9 over ‘bestuursopdrachten’. De resultaten van de voorgaande stappen vormden de basis voor het concept rapport. In het kader van de hoor en wederhoor procedure is het concept rapport aangeboden aan het college van B&W, met het verzoek het concept rapport te checken op eventuele feitelijke onjuistheden en een bestuurlijke reactie te geven. De reactie van het college is bijgevoegd, inclusief een nawoord van de RKC.
2. Conclusies 2.1 Beantwoording van de hoofdvraag De hoofdvraag van dit onderzoek is: Welke opdrachten voor de kerntakendiscussie zijn door gemeenteraad, het college van B&W en de ambtelijke organisatie geformuleerd, welke procesafspraken zijn daarover gemaakt, op welke wijze heeft burgerparticipatie in het proces rondom de kerntakendiscussie een plaats gekregen en hoe is de uitvoering van de kerntakendiscussie en de uiteindelijke besluitvorming daarover verlopen? Een samenvattend antwoord op deze hoofdvraag luidt als volgt: De titel van dit rapport ‘de operatie is mislukt, maar de patiënt leeft’ vormt de kernconclusie uit dit onderzoek. Het KTD proces – als operatie - is in vele opzichten zeer onvolkomen verlopen, maar de financiële situatie van Boxtel is verbeterd en er ligt een kerntakendekkingsplan. Ook kan worden geconstateerd dat ‘het bewustzijn’ dat Boxtel moest bezuinigen, is toegenomen. Het totale proces van de KTD laat een stapeling van opdrachten zien, waarbij de focus vaak wisselt. Dit gaat ten koste van de logica en de continuïteit in het proces. Er is een gebrek aan scherpte in de sturing en de uitvoering van een dergelijke majeure opgave. Zo is de doordenking van het totale proces aan de voorkant onvoldoende en een heldere, door alle betrokkenen gedeelde startnotitie ontbreekt. Bij de uitvoering van het proces breekt dat op.
De focus in de aanpak, werkmethodes en vormen van burgerparticipatie blijken nogal eens te wisselen. Dit uit zich onder meer in latere discussies of het gaat om een bezuinigingstraject of een echte kerntakendiscussie. Daarmee hangt ook samen of het vooral gaat om de zogenaamde ‘bouwstenen en scenario’s’ (gericht op bezuinigingsmogelijkheden) of primair om de denkrichtingen (beelden van Boxtel) en de volgorde van deze onderdelen. Uit de gesprekken met betrokken spelers komen daarover strijdige beelden naar voren en blijkt sprake van veel onduidelijkheid, zelfs nu nog. Er is geen gedeeld beeld over hoe de verschillende onderdelen van de KTD zich tot elkaar verhouden en wat de wenselijke volgorde is. In het begin van het proces ligt het accent sterk op de financiële invalshoek met producten als ‘bouwstenen’, ‘scenario’s’ (financieel gericht). Later komt het accent meer te liggen op de ‘denkrichtingen’ (wat wil Boxtel zijn) en de doorvertaling van de voorkeursrichting ‘Veerkrachtig Boxtel’, die uiteindelijk uitmondt in het ‘kerntakendekkingsplan’. Op welke wijze de denkrichting ‘Veerkrachtig Boxtel’ doorwerkt in Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
5
het kerntakendekkingsplan is overigens niet duidelijk traceerbaar. Een voor de hand liggende volgorde zou zijn geweest: starten met denkrichtingen over wat Boxtel wil zijn, dan bouwstenen, dan doorvertaling in financiën. Alsdan hadden de belangrijkste onderdelen in het proces (het toekomstig karakter van Boxtel, de daarbij behorende kerntaken en de daarvan afgeleide bezuinigingsmaatregelen) in een logisch verlengde van elkaar gelegen. Ook had burgerparticipatie in die fasering een logischer plaats kunnen krijgen. In het KTD proces doen zich nogal eens rolwisselingen voor (de lead bij het college of de raad). Zo is het merkwaardig dat de raad zelf de KTD in uitvoerende zin ter hand neemt en zelf de uitvoering van burgerparticipatie (na eerdere raadplegingen) vormgeeft in een ‘week van de ideeën’. Een participatievorm, die een zwakke relatie heeft met de centrale vraagstelling van de KTD en daar dus ook maar een weinig herkenbare betekenis voor heeft gehad. Normaliter ligt de rol van uitvoerder bij het college en de ambtelijke organisatie, terwijl de raad zich concentreert op goed opdrachtgeverschap aan de hand van kaders voor beleid en processen en de controle daarop. Burgerparticipatie is rommelig verlopen. De fundamentele vraag of burgerparticipatie wenselijk is voor een KTD en welke eisen daar dan voor gelden, is niet gesteld.
Er is sprake geweest van een stapeling van participatievormen. Daarbij is de aansluiting op de centrale vraagstelling van de KTD onvoldoende scherp geweest. Dat is mede veroorzaakt door het feit dat de focus in het KTD proces nogal eens wisselde: gaat het primair om de bezuinigingen of over het beeld van toekomstig Boxtel en bijbehorende kerntaken? Niet duidelijk is aangeven welke resultaten van burgerparticipatie werden verwacht in relatie met de KTD en op welke wijze deze in de oordeelsvorming en besluitvorming zouden worden meegenomen. Er is ook geen duidelijke terugkoppeling geweest naar inwoners en organisaties. De uiteindelijke resultaten van burgerparticipatie zijn vervolgens ook niet terug te herleiden naar de keuzes voor de KTD, behalve dan dat deze door de fracties zijn ‘meegenomen in de afweging van standpunten’. Daarmee is niet voldaan aan een aantal basisvereisten, zoals de gemeente Boxtel in het eigen nota over burgerparticipatie1 heeft benoemd. Overigens wordt erop gewezen dat het proces van de KTD in een lastige context en periode heeft plaatsgevonden. Gedoeld wordt hierbij vooral op: Gemeenteraadsverkiezingen halverwege het proces van de KTD. Deze verkiezingen wierpen hun schaduw vooruit, ondermeer door lastige keuzes voor de verkiezingen uit de weg te gaan en door wijzigingen in raad en college. Wisselende bestuurlijke en ambtelijke trekkers van de KTD.
Er is sprake van een groot personeelsverloop in Mijn Gemeente Dichtbij. Dit had consequenties voor de in te kunnen zetten capaciteit van de gemeente voor de KTD. Ook tijdens de KTD is er met regelmaat een wisseling van de wacht geweest; tussen wethouders financiën en tussen projectleiders voor de KTD. Kennis en kunde veranderen en de continuïteit van het proces komt onder druk. De coronacrisis. De contactarme periode van corona heeft in het bijzonder burgerparticipatie bemoeilijkt. 2.2 Beantwoording deelvragen De eerste deelvraag luidt als volgt:
1 Gemeente Boxtel (28 januari 2014). Kaders voor burgerparticipatie.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
6
Bestaat er een gedeeld beeld bij de raad, het college en de ambtelijke organisatie over wat er inhoudelijk onder de kerntakendiscussie wordt verstaan en wat hun rollen zijn, en bestaat er een gedeeld beeld bij de raad en het college over het van toepassing zijnde referentiekader tijdens de kerntakendiscussie? Uit de bevindingen kan worden geconcludeerd: De rode draad uit de gesprekken met fracties, samengevat in een memo welke is besproken in het presidium van 6 mei 2020, diende als referentiekader voor de KTD. Over veel zaken waren de fracties het eens zo bleek uit dit document; dit betrof de definitie van een KTD (uitgezonderd de volgorde van willen en kunnen en of de inkomsten kant ook betrokken kon worden), de definitie van een bouwsteen, over de tijdlijn/planning, over de rolverdeling tussen raad, presidium en college, over de inzet van burgerparticipatie (uitgezonderd de wijze waarop en het tijdstip waarop participatie plaats moest vinden) en over het beoogd resultaat. Ondanks de ogenschijnlijke overeenstemming over dit referentiekader blijkt uit het vervolg van het proces dat de betrokken spelers verschillende beelden hebben over het gewenst procesverloop. Met name de vraag of het primair een ‘bezuinigingsoperatie’ moest zijn of een echt open KTD op basis van een visie op toekomstige Boxtel heeft zich in het gehele proces afgetekend.
Het proces is onvoldoende helder uitgelijnd en eigen gemaakt door de betrokken spelers. Ook bestaat er onduidelijkheid over volgorde van de verschillende onderdelen uit de KTD en over de relatie tussen de scenario’s, bouwstenen, denkrichtingen, voorkeursrichting en de uiteindelijke bezuinigingen. Zelfs ten tijde van het onderzoek is de vraag of er nu primair een kerntakendiscussie of een bezuinigingsdiscussie heeft plaatsgevonden in de gesprekken niet eenduidig beantwoord. De rollen van de raad aan de ene kant en het college en ambtelijke organisatie aan de andere kant zijn niet scherp uitgewerkt. Later in het proces zorgen rolwisselingen tussen raad en college ook voor ruis. Zie hiervoor ook de conclusies bij andere deelvragen. De tweede deelvraag luidt als volgt: Welke opdrachten zijn door de raad en het college vastgesteld voor de kerntakendiscussie en passen deze bij de formele rol van de raad en het college? Uit de bevindingen kan worden geconcludeerd: Er zijn zeven feitelijke ‘opdrachten’ en tien andere activiteiten en initiatieven vastgesteld voor de KTD. Geïnterviewden zijn kritisch over de opdrachtformulering.
Deze had in beginsel beter geformuleerd moeten worden met een minder brede vraagstelling en duidelijkere afspraken over het proces, tijdlijn/planning, rolverdeling tussen raad en college, inzet van het burgerparticipatietraject én inzet van ambtelijke en bestuurlijke capaciteit en kennis en kunde dan wel begeleiding door een extern bureau. De raad kwam met het verzoek een KTD te voeren en heeft zich ook een zware rol in de uitvoering gedacht. Het college zou enkel ‘procesmatig de zaken op koers houden’. Dat is een merkwaardige rolopvatting. De formele rollen van de raad zijn – naast volksvertegenwoordiger – kadersteller en controleur. In dat opzicht vormt de raad de opdrachtgever voor het college. Daarbij aansluitend had het meer voor de hand gelegen een duidelijke, goed doordachte opdracht te laten ontwikkelen en deze zelf vast te stellen, Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
7
bijvoorbeeld aan de hand van een door de raad vastgestelde startnotitie of bestuursopdracht KTD. Aan de hand daarvan had het college met de ambtelijke organisatie de uitvoering ter hand kunnen nemen. Met de instelling van een raadswerkgroep KTD, die - na eerdere participatieprojecten - zelf burgerparticipatie gaat organiseren in de vorm van ‘de week van de ideeën’, schiet de raad door in de rol van uitvoerder. Ook in de gesprekken klinkt een kritisch geluid door over de rolverdeling tussen raad en college. Het ontbreken van heldere afspraken over de rolverdeling heeft veel ruis veroorzaakt in het KTD proces. De derde deelvraag luidt als volgt: Welke inhoudelijke doelen zijn in de opdrachtomschrijving(en) voor de kerntakendiscussie geformuleerd en zijn daarbij afspraken gemaakt over het proces, die duidelijk richting geven aan het beoogde resultaat? Uit de bevindingen kan worden geconcludeerd: De inhoudelijke doelen in de zeven opdrachtformuleringen zijn beperkt omschreven en procesafspraken om tot resultaten te komen zijn beperkt gemaakt. Onvoldoende helder is gemaakt wat de betekenis is van de verschillende onderdelen voor de KTD, zoals de tweede scenariodiscussie, quick scan/benchmark onderzoek, de bouwstenen, de verschillende burgerparticipatietrajecten, de vier denkrichtingen, de voorkeursrichting en het uiteindelijke kerntakendekkingsplan.
Daarnaast is de relatie tussen deze onderdelen onduidelijk: op welke wijze werken deze onderdelen op elkaar in? Het lijkt meer op een stapeling van opdrachten, die zo hun eigen accenten leggen in de beantwoording van de vraag hoe de KTD eruit moet zien. Dit heeft afbreuk gedaan aan de logica en de continuïteit van het proces. De vierde deelvraag luidt als volgt: Welke afspraken zijn gemaakt over het proces van burgerparticipatie als onderdeel van de kerntakendiscussie en over de wijze waarop de resultaten van burgerparticipatie ingezet worden in de kerntakendiscussie? Uit de bevindingen kan worden geconcludeerd: De fundamentele vraag of een KTD zich leent voor burgerparticipatie, is niet echt gesteld. Een reflectie daarop had wellicht ook belangrijke aandachtspunten opgeleverd voor wat wel en wat niet voor te leggen aan inwoners. Temeer omdat in de interviews wordt opgemerkt dat voor een zinvolle discussie over kerntaken en bezuinigingen goed en volledig inzicht nodig is voor het brede takenpakket van de gemeente. Wel zijn er afspraken over het proces van burgerparticipatie gemaakt door in te stemmen met het burgerparticipatieplan. Nadien is ingestemd met het coronaproof burgerparticipatietraject, waarbij de uitgangspunten van het burgerparticipatieplan verder zijn uitgewerkt. Door de Raadswerkgroep KTD is vervolgens een ‘week van de ideeën’ georganiseerd.
Tenslotte zijn twee zogenaamde ‘in gesprek avonden’ gehouden. In dat opzicht is er sprake van een stapeling van participatievormen en participatiemethoden. Wat met de verschillende participatievormen wordt beoogd en welke meerwaarde die ten opzichte van elkaar hebben, is onvoldoende doordacht. Hoe resultaten van burgerparticipatie ingezet worden in de KTD is vooraf nauwelijks inzichtelijk gemaakt. Alleen over de online enquête wordt aangegeven dat resultaten Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
8
zichtbaar zullen worden in de bouwstenen. Voor het overige is niet helder gemaakt op welke wijze de resultaten van burgerparticipatie worden gebruikt bij de besluitvorming over de KTD. Doelen van burgerparticipatie blijken te veranderen. Zo benoemt het burgerparticipatieplan als doel draagvlak creëren. De online enquête vraagt inwoners te kiezen uit taken en hoe de gemeente het anders kan doen. De ‘week van de ideeën’ probeert inzicht te krijgen in de ideeën van inwoners over wat voor gemeente Boxtel is en wil zijn. Voorts roept de naam ‘week van de ideeën’ meer de suggestie op dat er een pot geld beschikbaar is om te besteden en minder dat het gaat om een prioritering van taken en bezuinigingen. Er zijn daardoor mogelijk verkeerde verwachtingen gecreëerd bij inwoners. Bij de toegepaste participatievormen is vooraf niet of slechts in zeer algemene termen helder gemaakt hoe de terugkoppeling naar inwoners en organisaties plaats zou vinden.
De vijfde deelvraag luidt als volgt: Is er vervolgens ook gehandeld volgens de gemaakte procesafspraken om de inhoudelijke doelen uit de opdrachtomschrijving(en) voor de kerntakendiscussie te kunnen realiseren en volgens de gemaakte afspraken over burgerparticipatie als onderdeel van de kerntakendiscussie? Zo neen, waarom niet? Uit de bevindingen kan worden geconcludeerd: Procesafspraken uit de opdrachtomschrijvingen zijn deels gevolgd. De tijdlijn/planning die is vastgesteld op 6 mei 2020 en 16 juni 2020 is niet gevolgd. Dit is het gevolg van de coronacrisis wat voor vertraging van de tijdlijn/planning heeft gezorgd en vanwege de gemeenteraadsverkiezingen (18 november 2020). Het nieuwe college stelde een andere wending in het proces voor op 30 maart 2021. Hierover was de oppositie niet te spreken; er is geen open en transparant gesprek gekomen tussen college en raad. De afspraken over het burgerparticipatieproces zijn grotendeels ten uitvoer gekomen. Het burgerparticipatieplan is gevolgd, behalve het inzetten van ook offline middelen vanwege het in acht moeten nemen van de 1,5 meter coronamaatregel. Verder is het coronaproof burgerparticipatietraject geaccordeerd door de raad en ten uitvoer gebracht. Ook is Raadswerkgroep KTD ingesteld, die in april 2021 de ‘persideeën’ organiseert.
Gesprekspartners geven aan dat de resultaten van de online enquête en de ‘week van de ideeën’ ‘meegenomen zijn door de fracties’ en op die manier een rol hebben gespeeld. Het is echter niet navolgbaar welke signalen uit de samenleving op welke wijze doorwerking hebben gekregen. Voorts wordt bij de afwegingen om resultaten uit de raadpleging van inwoners al dan niet te gebruiken nogal eens gewezen op ‘onvoldoende representativiteit’. Maar representativiteit is bij burgerparticipatie nooit gegarandeerd; ook niet bij een veel grotere respons. Waar de representativiteit als argument wordt gebruikt om de enquête resultaten niet te gebruiken, ware het beter geweest gebruik te maken van het instrument ‘onderzoek’. Bij een doen van onderzoek kunnen vooraf vereisten met betrekking tot de representativiteit worden geformuleerd. Bij burgerparticipatie is dat nauwelijks in te bouwen. Ook is het merkwaardig dat een respons van ruim 350 reacties op de online enquête wordt afgedaan als onbruikbaar, terwijl dit niet als argument wordt gehanteerd bij een respons van ruim 275 reacties uit de ‘week van de ideeën ‘. Tenslotte wordt erop gewezen dat relatief veel raadsbijeenkomsten over de KTD een besloten karakter hadden. Waar in het kader van burgerparticipatie bewoners worden Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
9
opgeroepen om mee te denken is het merkwaardig dat de raadsfracties een aantal discussies over de KTD besloten voeren. De zesde deelvraag luidt als volgt: Hoe heeft de informatie-uitwisseling tussen inwoners en organisaties enerzijds en de raad en het college anderzijds tijdens de verschillende fases in het proces van burgerparticipatie plaatsgevonden? Uit de bevindingen kan worden geconcludeerd: Er is op een viertal momenten informatie uitgewisseld tussen inwoners en organisaties en de raad en het college; bij de online enquête (januari 2021), bij de ‘week van de ideeën’ (april 2021) en bij twee ‘In Gesprek avonden’ op 30 juni en 27 oktober 2021. De onderdelen in het burgerparticipatietraject waren verschillend van opzet; de online enquête ging over taken waar de gemeente kan kiezen en over wat de gemeente anders kan doen. De ‘week van de ideeën’ ging over ideeën over hoe inwoners en organisaties de gemeente zien, welke zaken inwoners en organisaties belangrijk en minder belangrijk vinden en hoe Boxtel er over tien jaar uit moet zien. De eerste ‘In Gesprek avond’ ging over wat inwoners en organisaties van belang achten voor een KTD. De tweede ‘In Gesprek avond’ ging over de reactie van inwoners en organisaties op de uitkomsten van de KTD.
Zoals hiervoor aangegeven heeft er geen terugkoppeling plaatsgevonden naar inwoners en organisaties op welke wijze hun inbreng een rol heeft gespeeld bij de uiteindelijke afwegingen en besluitvorming over de KTD. De zevende deelvraag luidt als volgt: Op welke wijze hebben de resultaten van burgerparticipatie als onderdeel van de kerntakendiscussie een plek gekregen in de uiteindelijke raadsvoorstellen ten behoeve van de kerntakendiscussie? Uit de bevindingen kan worden geconcludeerd: Van de drie raadsvoorstellen tijdens de KTD, leggen twee raadsvoorstellen een relatie met de resultaten van burgerparticipatie en het resultaat van de KTD. Het gaat echter slechts om een procesmatige verwijzing. Zo benoemt het raadsvoorstel van 20 juli 2021 dat de resultaten van de online enquête en ‘week van de ideeën’ zijn meegenomen in het stemmen over de prioritering van taken door de raad. Het raadsvoorstel van 2 november benoemt dat de resultaten van burgerparticipatie zijn ingezet bij de keuze van de raad voor een van de denkrichtingen, wat de basis heeft gevormd voor de verdere uitwerking van het kerntakendekkingsplan. In de raadsvoorstellen is echter niet zichtbaar op welke wijze de resultaten van burgerparticipatie daadwerkelijk zijn doorvertaald. Daarmee blijft het onduidelijk of en op welke wijze de resultaten van burgerparticipatie invloed hebben gehad.
De achtste deelvraag luidt als volgt: Hoe is de uiteindelijke besluitvorming over de kerntakendiscussie verlopen? Uit de bevindingen kan worden geconcludeerd: Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
10
De raad heeft op 8 juli 2021 gediscussieerd over vier denkrichtingen, waarbij de politieke voorkeuren van de fracties duidelijk herkenbaar zijn. Gelet op deze discussie komt het college met een vijfde voorkeursrichting ‘Veerkrachtig Boxtel’. Daarmee wordt unaniem ingestemd. Dit model vorm de basis voor het door het college uit te werken kerntakendekkingsplan, dat in samenhang met de begroting 2022, wordt voorgelegd. In de raadsvergaderingen van 2 en 3 november wordt het kerntakendekkingsplan behandeld. In de uiteindelijke raadsvoorstellen over de begroting en het kerntakendekkingsplan is niet duidelijk op te maken wat de invloed is geweest van de gekozen denkrichting op het dekkingsplan. De relatie tussen beide is niet echt traceerbaar. Dit leidt bij sommige fracties dan ook tot kwalificaties als ‘een stuk met platte bezuinigingsvoorstellen’. Ook wordt gesproken over het gebruiken van ‘de kaasschaafmethode’, terwijl met de kerntakendiscussie beoogd werd meer fundamentele en structurele keuzes te maken. In de begrotingsbehandeling wordt vanuit het college ook toegelicht dat de bezuinigingen over alle beleidsvelden en beleidsdomeinen zijn gezocht en gevonden. Daarmee blijft het onduidelijk waarom een zo uitgebreid proces is gevoerd met tal van onderdelen als scenario’s, bouwstenen, denkrichtingen, voorkeursrichting, kerntakendekkingsplan en verschillende participatievormen.
In de behandeling komt ook meerdere malen de vraag terug waarom bij de KTD de scope beperkt is gebleven bij bezuinigingen op taken en niet naar de mogelijkheden om de inkomsten voor de gemeente Boxtel te vergroten. Bij de start van de KTD is aangeven dat alles bespreekbaar zou zijn. Wat betreft de financiën is echter alleen aan de ‘kostenknoppen’ en niet de ‘inkomstenknoppen’ gedraaid. Vanuit een integrale en op de inhoud gerichte benadering, zou dat meer voor de hand hebben gelegen. Uiteindelijk heeft een meerderheid van de raad (de coalitiepartijen en de VVD) ingestemd met zowel de begroting als het kerntakendekkingsplan.
De negende deelvraag luidt als volgt: Hoe kan worden gewerkt met ‘bestuursopdrachten’? Uit de bevindingen kan worden geconcludeerd: De bestuursopdracht lijkt in veel opzichten op een startnotitie, zoals die bij projectmatig werken wordt gehanteerd. Wanneer een dergelijke startnotitie wordt vastgesteld door het college dan wel de raad, kan worden gesproken over een bestuursopdracht. Voor majeure (strategische) dossiers vormt de bestuursopdracht een belangrijk instrument bij de rol van de raad als kadersteller en controleur; de raad krijgt met de vaststelling van een majeur project als bestuursopdracht meer zeggenschap over het proces (sturing) en zicht op het verloop daarvan (controle). Het vooraf goed doordenken van de procesaanpak en projectresultaten aan de hand van een bestuursopdracht draagt bij aan een beter procesverloop en projectresultaten bij belangrijke onderwerpen. De raad kan vooraf aangeven - bijvoorbeeld bij de begrotingsbehandeling – voor welke majeure opgaven een bestuursopdracht door de raad moet worden vastgesteld.
3. Aanbevelingen De tiende deelvraag uit het onderzoek luidt: Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
11
Welke lessen kunnen worden geleerd uit de beantwoording van voorgaande onderzoeksvragen? De lessen uit het onderzoek zijn vertaald naar onderstaande aanbevelingen voor de raad, het college en de ambtelijke organisatie. 3.1 Aan de gemeenteraad van Boxtel 1. Sta vooraf voldoende stil bij de timing van majeure projecten als een KTD. Overwegingen en aandachtspunten: De organisatie van een deel van de KTD voor de verkiezingen en een deel daarna heeft in meerdere opzichten voor complicaties gezorgd. Vlak voor de verkiezingen bekennen raadsfracties geen kleur over mogelijke bezuinigingen. Wisselingen in bestuurders en projectleiders doet afbreuk aan de continuïteit en de logische volgorde van stappen in het proces. Bij onmogelijk uitstel, zoals in dit geval i.v.m. de noodzakelijke bezuinigingen, is het zaak de breedte en de inrichting van het proces daarop af te stemmen. 2. Maak als raad bij majeure projecten en processen gebruik van het instrument ‘bestuursopdrachten’. Overwegingen en aandachtspunten: Met een dergelijke door de raad vastgestelde startnotitie, die op verzoek van de raad natuurlijk door het college kan worden voorbereid, heeft de raad de mogelijkheid tijdig inhoud te geven aan een goede proces sturing. De Boxtelse leidraad ‘projectmatig werken’ biedt goede aanknopingspunten voor de inrichting van een dergelijke bestuursopdracht.
Belangrijke elementen daarin zijn: doelomschrijving, opdrachtgeverschap, randvoorwaarden, risico’s, rolverdelingen tussen betrokken spelers, tijdsplanning, beoogd resultaat, en dergelijke. Waar de raad steeds meer moet opereren in een netwerksamenleving en inhoudelijk ook ruimte wil geven aan andere spelers, wordt het belang van een goede processturing steeds groter. Met een dergelijke opdracht aan het begin van het proces ontstaat een gemeenschappelijk en gedeeld beeld over de opzet en uitvoering van het project. Dat voorkomt ruis tijdens de rit. Bij de KTD was daarvan sprake. Zo had een scherpere doordenking van het proces aan de voorkant kunnen leiden tot een meer logische volgorde van de verschillende onderdelen uit de KTD en inzicht in de relatie tussen die onderdelen. Bij de KTD was sprake van een onvoldoende samenhang tussen de verschillende onderdelen. Het is beter over één goed doordachte opdracht aan de voorkant te beschikken dan de stapeling van zeven opdrachten, die nu gehanteerd zijn. Dit haalt de strakheid uit het proces, vooral ook omdat de focus in de opdrachten nogal eens wisselde. 3. Blijf als raad dichter bij de eigen kernrollen (volksvertegenwoordiger, kadersteller en controleur) en schiet niet in de uitvoerende rol.
Overwegingen en aandachtspunten: Tijdens het proces van de KTD heeft de raad nogal eens moeite gehad om ‘rol zuiver’ te blijven functioneren. Dat vraagt erom vooral energie te steken in het stellen van heldere kaders (als opdrachten voor het college) en de controle daarop. Niet alleen een scherpere Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
12
opdrachtformulering vooraf was wenselijk, maar tijdens de KTD is ook nogal eens de weg van uitvoering ingeslagen (bijvoorbeeld met de organisatie van de ‘week van de ideeën’). In de rol van volksvertegenwoordiger is het zaak vroegtijdig stil te staan bij het gewenste vormen van burgerparticipatie met het bijbehorend proces. Maar vooral ook bij de besluitvorming te laten zien op welke wijze de resultaten van burgerparticipatie al dan niet doorklinken in de besluitvorming, met de bijbehorende motieven. Dat is niet zichtbaar gebeurd tijdens de KTD.
4. Laat raadsvergaderingen zoveel mogelijk openbaar zijn. Overwegingen en aandachtspunten: Het valt op dat er tijdens het KTD proces relatief veel besloten vergaderingen zijn gehouden. Ook al stelde de coronacrisis beperkingen aan de vergaderwijzen, is dat nog geen reden zoveel besloten bijeenkomsten te houden en hadden alternatieven gezocht kunnen worden. Het pleidooi van de raad om inwoners en organisaties te betrekken bij de KTD verdraagt zich slecht met zoveel beslotenheid van de eigen vergaderingen. 3.2 Aan het college van B&W 5. Voldoe bij de toepassing van burgerparticipatie aan de daarbij behorende eigen basisregels. Overwegingen en aandachtspunten: Deze aanbeveling is aan het college gericht omdat de organisatie van burgerparticipatie vaak aan het college wordt opgedragen. Er blijkt qua burgerparticipatie sprake van een grote discrepantie tussen beleid en praktijk. Burgerparticipatie bij de KTD is slecht verlopen, omdat er niet aan een aantal basisregels is voldaan. Basisregels die overigens ook genoemd zijn in de eigen nota over burgerparticipatie2. Zo is de basisvraag of een KTD zich leent voor burgerparticipatie niet gesteld. Ook een gedeelde reflectie op de verschillende vormen van participatie ontbreekt. Er vindt een stapeling van participatievormen plaats, waarbij niet duidelijk is wat de ene vorm toevoegt ten opzichte van de andere.
De ene keer is het college verantwoordelijk voor de uitvoering, de andere keer nemen raadsleden de uitvoering ter hand. Er is niet zichtbaar gemaakt op welk wijze de resultaten uit de verschillende participatietrajecten hebben geleid tot doorwerking in de besluitvorming over de KTD. De raadsvoorstellen geven daar inhoudelijk geen inzicht in. En tenslotte een andere basisregel: koppel naar deelnemers terug wat er met de resultaten van burgerparticipatie is gebeurd. Ook daaraan is niet voldaan. 6. Zorg bij de begroting 2023 en volgende jaren voor een duidelijke relatie tussen de gekozen voorkeursrichting en de maatregelen in de begroting en het kerntakendekkingsplan. Overwegingen en aandachtspunten: De denkrichting ‘Veerkrachtig Boxtel’ is bedoeld als visie op de gemeente Boxtel voor de komende jaren. Het is een (beknopte) visie waar de raad achter staat en die levend gehouden zou moeten worden. Het verweven van deze visie in de volgende begrotingen en kerntakendekkingsplannen, zou dit kunnen bewerkstelligen. Het door sommigen ervaren beeld van de ‘willekeur’ van de bezuinigingen kan daarmee ook beter worden voorkomen.
2 Gemeente Boxtel (28 januari 2014). Kaders voor burgerparticipatie.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
13
3.3 Aan de ambtelijke organisatie 7. Zet bij majeure projecten gekwalificeerde projectleiders met mandaat in. Overwegingen en aandachtspunten: Grote projecten en processen vragen om professionele trekkracht en gekwalificeerde projectleiders, die mandaat krijgen van het management. Het is daarbij zaak dat vanuit de verschillende afdelingen daadwerkelijk ‘in time’ wordt geleverd. Bij de KTD is dat moeizaam verlopen, zo blijkt uit de gesprekken. Een KTD is een forse opgave en betekent een flinke tijdsinvestering. En het vergt de juiste competenties van betrokkenen. Bij de KTD zijn projectleiders ingezet, die voortkwamen uit inhoudelijke afdelingen en daarmee niet kunnen voldoen aan een hoogwaardig professioneel projectleiderschap. Dit is geen diskwalificatie van de personen, die als projectleiders hebben gefunctioneerd. Zij hebben immers hun nek uitgestoken om de KTD proces zo goed mogelijk te laten verlopen en daaraan ook zeer gemotiveerd gewerkt. Dat is ook evident gebleken. Kwalitatief hoogwaardig projectleiderschap vraagt echter om eigen kunde en competenties. Het is aan het management ervoor te zorgen dat mensen met de juiste competenties op de opgaven wordt ingezet. Dit is niet gebeurd en ook niet gecorrigeerd door het college.
4. Bestuurlijke reactie college van B&W In het kader van de hoor- en wederhoorprocedure is aan het college een reactie gevraagd op het concept rapport. Daarbij is gevraagd naar eventuele feitelijke onjuistheden, de bestuurlijke reactie en de wijze waarop en wanneer het college de uitvoering van de aanbevelingen ter hand wil nemen. De complete reactie van het college is in bijlage C.2 opgenomen. Wat betreft de feitelijke onjuistheden zijn enkele kleinere – vooral redactionele – opmerkingen gemaakt en deze zijn op een enkele uitzondering na, verwerkt in het voorliggende eindrapport. De bestuurlijke reactie kan zonder meer als ‘positief’ worden gekwalificeerd. Hoewel de eerste vier aanbevelingen aan de raad zijn gericht, geeft het college aan zich hieraan te conformeren. Wat betreft de vijfde aanbeveling – ten aanzien van burgerparticipatie – wordt opgemerkt dat een nieuwe beleidsnota burgerparticipatie wordt voorbereid, waarin de aanbeveling en de bijbehorende overwegingen worden uitgewerkt. De behandeling hiervan in de raad is voorzien in uiterlijk het tweede kwartaal van 2023. De zesde aanbeveling – ten aanzien van de gekozen voorkeursrichting in relatie met de begroting – wordt door het college overgenomen. Daaraan wordt expliciet uitwerking gegeven in de begroting van 2024.
De zevende aanbeveling is gericht aan de ambtelijke organisatie en gaat over de inzet van gekwalificeerde projectleiders. Het college onderschrijft deze aanbeveling.
5. Nawoord Rekenkamercommissie Boxtel De RKC dankt het college voor de instemmende reactie. Temeer omdat bij de aanbevelingen ook expliciet is in gegaan op de vraag op welke wijze en in welke context de uitvoering van de aanbevelingen wordt opgepakt. Dit geldt wat minder voor de zevende aanbeveling, die aan de ambtelijke organisatie is gericht. Hoewel de intentie wel wordt onderschreven, is niet duidelijk hoe de uitvoering wordt vormgegeven.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
14
Het is de bedoeling dat door de raadsleden uitdrukkelijk stilgestaan wordt bij de wijze van uitvoering van de aan de raad gerichte aanbevelingen. Bij de behandeling van het eerdere RKC onderzoek over de doorwerking van RKC aanbevelingen heeft de raad het belang daarvan expliciet onderschreven. De RKC wil tenslotte de personen bedanken die hebben meegewerkt aan dit onderzoek door informatie aan te leveren of in gesprek te gaan met de RKC. Deze gesprekken met (ex)ambtenaren , vertegenwoordigers vanuit het college en vanuit de raad heeft de RKC ervaren als open en constructief.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
15
B. NOTA VAN BEVINDINGEN
1. Gedeeld beeld kerntakendiscussie Deelvraag 1 luidt: Bestaat er een gedeeld beeld bij de raad, het college en de ambtelijke organisatie over wat er inhoudelijk onder de kerntakendiscussie wordt verstaan en wat hun rollen zijn, en bestaat er een gedeeld beeld bij de raad en het college over het van toepassing zijnde referentiekader tijdens de kerntakendiscussie? De oorspronkelijk aanleiding voor de raad voor het willen voeren van een KTD in 2019 was: “Er werd naar de mening van de raad teveel door de gemeente uitgegeven en de raad had hier te weinig grip op.” Citaat geïnterviewde
De raad wenste inzicht in ‘wat moeten wij’ gezien de wettelijke taken van de gemeente, in ‘wat willen wij’ op basis van de politieke kleur van de fracties en in ‘wat kunnen wij’ op basis van de beschikbare financiële middelen. Op 23 mei 2019 werd vervolgens door de (voorgaande) wethouder financiën met het presidium besproken dat de begroting niet sluitend bleek door een tekort in het sociaal domein. Dit tekort moest meerjarig sluitend gemaakt worden om daarmee het risico van preventief toezicht vanuit het college van Gedeputeerde Staten (vanaf nu: GS) van de Provincie Noord-Brabant te voorkomen. De gemeentelijke financiën kwamen door de coronacrisis nog verder onder druk te staan en de noodzaak voor een heroverweging van taken van de gemeente (de KTD) bleek groter dan eerder voorzien eind 20193. De wethouder financiën ging samen met de ambtelijke projectleider van de KTD begin 2020 het gesprek aan met iedere fractie over wat de fractie voor ogen had met de KTD. Het beeld dat daaruit is opgehaald betrof een beknopt memo dat diende als referentiekader voor de KTD. Dit document is met het presidium gedeeld op 6 mei 2020 over waar de fracties het over eens waren en waar de meningen van de fracties uiteen liepen, met andere woorden; de gedeelde en niet gedeelde beelden over wat er inhoudelijk onder de KTD werd verstaan: Definitie KTD
Definitie bouwsteen
Tijdlijn/ planning
3
Waar waren fracties het over eens? De KTD betrof een discussie over de taken van de gemeente. Deze taken zijn verdeeld in taken die moeten worden uitgevoerd (o.b.v. wet- en regelgeving), taken die de fracties graag willen uitvoeren (het DNA/ de visie) en taken, die mogelijk zijn binnen de budgettaire ruimte. Gestart wordt met het in beeld brengen van wettelijke taken. De basis voor de (door de ambtelijke organisatie te vullen) bouwstenen is de indeling van de begroting in programma’s en (33) beleidsproducten. Fracties kunnen zich er in vinden om per beleidsproduct een bouwsteen te maken, met een maximum van 40 bouwstenen (indien bouwstenen vanwege complexiteit gesplitst dienen te worden). Over de tijdlijn waren fracties eensgezind. Bouwstenen worden gevuld in Q3 en Q4 van 2020, het participatietraject vindt plaats in Q1 2021 en besluitvorming vindt
Gemeente Boxtel (6 mei 2020). Memo ‘De Boxtelse heroverweging’.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
16
plaats in Q2 2021 zodat de resultaten in de begroting van 2022 verwerkt kunnen worden. Wel is de zorg geuit over de haalbaarheid van de tijdlijn in 2021. Rollen raad, Raad: Voorkeur om na de beeldvorming ook tot besluitvorming te komen. De opzet presidium, college van de bouwstenen en het proces worden dan vastgelegd. In het derde en vierde kwartaal van 2020 kan ambtelijk invulling gegeven worden aan de bouwstenen en kunnen de voorbereidingen voor burgerparticipatie getroffen worden. Het besluitvormingsproces van de Boxtelse heroverweging in 2021 heeft nog nadere uitwerking nodig. Tijdens de beeldvorming wordt hier aandacht aan besteed door een aantal scenario’s te bespreken. Tijdens de besluitvormende bijeenkomst wordt de raad gevraagd hier richtinggevende uitspraken over te doen. Presidium: Het presidium heeft de rol van procesbegeleider (bewaken van voortgang). De meeste fracties stellen het op prijs om regelmatig bijgepraat te worden via het presidium. Middels de notulen of door de eigen fractievoorzitters wordt de raad dan geïnformeerd. College: De rol van het college wordt beperkt geacht, enkel procesmatig de zaak op koers houden. Er wordt geen meerwaarde gezien in een raadswerkgroep. Het betreft een aangelegenheid van de gehele raad. Inzet Burgerparticipatie staat bij fracties hoog in het vaandel.
Het doel is om inwoners en burgerparticipatie samenwerkende partijen zoveel mogelijk te betrekken (bijvoorbeeld om geld over taken te verdelen) om daarmee draagvlak te creëren. Tijdens de beeldvorming/ besluitvorming zal burgerparticipatie onderwerp van gesprek zijn. Er zullen een aantal scenario’s voor burgerparticipatie uitgewerkt en toegelicht worden. Wanneer is KTD De draad was dat er inhoudelijke keuzes gemaakt worden waardoor er toegewerkt geslaagd wordt naar een houdbare financiële situatie. Dit moet ook goed kunnen worden uitgelegd aan de inwoners, zodat de inwoners het begrijpen. Bron: Gemeente Boxtel (6 mei 2020). Memo ‘De Boxtelse heroverweging’.
Definitie KTD
Waar liepen meningen van fracties uiteen? Over de volgorde van het willen en het kunnen. Of ook de inkomsten kant betrokken kon worden om het willen betaalbaar te maken.
Inzet Over de wijze waarop en het tijdstip waarop burgerparticipatie moet plaatsvinden. burgerparticipatie Bron: Gemeente Boxtel (6 mei 2020). Memo ‘De Boxtelse heroverweging’.
Hoewel uit het voorafgaande een beeld naar voren komt van een enigszins gedeeld beeld, blijkt uit het verdere proces en uit de interviews dat dit maar zeer ten dele het geval is. Sommigen bepleiten een werkwijze, die start met een visie op Boxtel als basis. Daaraan gekoppeld kunnen dan de kerntaken worden benoemd en deze kunnen dan doorvertaald worden naar de financiële consequenties ( bezuinigingen) . Een ander belangrijk discussiepunt is de vraag of er bij de KTD alleen maar moet worden gekeken naar de uitgaven of dat er ook aan de knoppen van de inkomsten moet worden gedraaid. Een integrale benadering, waarbij geredeneerd wordt vanuit de toekomst van Boxtel als vertrekpunt, maakt het plausibel aan zowel aan de inkomsten- en uitgavenknoppen te draaien. Door geïnterviewden wordt zelfs genoemd dat er feitelijk helemaal geen kerntakendiscussie is geweest maar het een bezuinigingsoperatie betrof. Een voorbeeld: “Het kerntakendekkingsplan is het resultaat van de zogenoemde kerntakendiscussie, echter dit resultaat is feitelijk een financieel bezuinigingsplan waarbij er een kaasschaaf over gemeentelijke uitgaven is gehaald.” Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
17
Als reden wordt aangegeven dat de initiële gedachte van de raad een KTD was maar dat, doordat het nieuws kwam dat de begroting sluitend gemaakt moest worden, er geen fundamentele KTD meer plaats heeft kunnen vinden. “Het is ons ontglipt”, zo geeft een geïnterviewde aan.
2. Opdrachten voor de kerntakendiscussie Deelvraag 2 luidt: Welke opdrachten zijn door de raad en het college vastgesteld voor de kerntakendiscussie en passen deze bij de formele rol van de raad en het college? 2.1 Opdrachten, activiteiten en initiatieven kerntakendiscussie In de hieronder aangegeven tijdslijn wordt zichtbaar welke ‘opdrachten’ er zijn gegeven. Naast de opdrachten zijn ook andere activiteiten en initiatieven ontwikkeld. Omwille van de volledigheid worden ook deze in de tijdlijn aangegeven. 1. Meerjarig begrotingstekort in presidium besproken (23 mei 2019) De (voorgaande) wethouder financiën bespreekt met het presidium dat er een meerjarig tekort is ontstaan in de begroting 2020-2023 vanwege een tekort voor het sociaal domein van € 4.000.000 en een tekort van € 1.500.000 vanwege het meerjarenonderhoudsplan (vanaf nu: MOP) voor gebouwen, wegen en groen. Dat zou in 2023 een negatief resultaat laten zien van - € 400.000. De wethouder geeft aan dat er op dat moment nog geen passend dekkingsplan beschikbaar is en deze er dient te komen. Minder uitgeven is niet genoeg, er dient ook naar kostenreductie, meer inkomsten genereren en ombuigingen van vastgesteld beleid moeten worden gekeken. Er ging de voorkeur naar uit om eerst met de raad een scenariodiscussie te houden. 2.
Eerste scenariodiscussie: opdracht om met richtinggevende overwegingen aan de slag te gaan en quick scan/benchmark uit te voeren (19 juni 2019) Er vond een eerste scenariodiscussie plaats wat inhield dat de raad eerst werd bijgepraat over de technische begroting, waarna op zoek gegaan werd met de raad naar richtinggevende overwegingen die het college kon gebruiken om een sluitende meerjarenbegroting 2020-2023 op te stellen. De raad wordt dan geïnformeerd dat indien er geen keuzes worden gemaakt, de consequentie is dat er een intensief traject volgt met Provincie Noord-Brabant waaronder het bespreken van het verhogen van de OZB en het verschuiven van het budgetrecht van de raad naar GS. Er worden drie richtinggevende overwegingen gegeven en besproken met de raad4: Overweging 1
Overweging 2
Zijn we bereid om ambities (waaronder coalitieprogramma: sociaal domein, duurzaamheid en MOVE te ontzien) bij of uit te stellen c.q. te schrappen: Kortom kritisch doorlichten van voorgenomen beleid. Zijn we bereid om de resterende ambities (shortlist) in relatie tot de benchmark en de quick scan af te zetten naar: a. bestaand, autonoom beïnvloedbaar beleid, aan te pakken: nieuw voor oud via een zorgvuldig te doorlopen KTD in de 1e helft van 2020 waarna de effecten vanaf 2021 zichtbaar gemaakt kunnen worden, b. keuzes maken in taken die kunnen leiden tot bijstelling van de (personele) middelen, c. de OZB meer dan trendmatig te verhogen, d. Na het doorlopen van de stappen a t/m c : 'kaasschaven' daar waar mogelijk om de meerjarenbegroting sluitend te maken.
4 Gemeente Boxtel (19 juni 2019). Presentatie ‘Scenariodiscussie Boxtel’.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
18
Overweging 3
Zijn we bereid om het doorlopen van de stappen 1 en 2 af te zetten en te toetsen aan ons moreel kompas, zijnde het DNA van Boxtel: 1. een sociale gemeente; 2. een duurzame gemeente; 3. Meewerkend Boxtel. Daarnaast, zijn we ons bewust van toekomstige verkeers- en infrastructurele uitdagingen waarvoor op z'n minst gespaard moet worden.
De opdracht aan het college was dat het college aan de slag ging met deze richtinggevende overwegingen om te komen tot een dekkingsplan en bestuursrapportage5 (vanaf nu: burap) 2021, te starten met een quickscan/benchmark onderzoek met betrekking tot de financiële positie en conceptbegroting 2020 van de gemeente en de voortgang over deze zaken terug te koppelen in september 2019. Ten aanzien van de uitwerking van richtinggevende overwegingen zijn de afspraken dat het college in een volgende bijeenkomst drie a vier scenario’s voorlegt aan de raad, waarbij stellingen worden gebruikt die vooraf door het college worden toegezonden aan de fracties. 3. Tweede scenariodiscussie (24 september 2019) Er vond een tweede scenariodiscussie plaats in september waarbij de cijfers uit de mei- en septembercirculaire konden worden meegenomen en er meer informatie was over al dan niet extra financiële middelen vanuit het Rijk. Tijdens de discussie zijn vijf scenario’s en een ‘omdenk’ variant6 besproken met de raad als vervolg op de richtinggevende overwegingen: Scenario 1: Drie pijlers overeind houden Scenario 2: Drie pijlers ambitie verlagen
Scenario 3: Lagere kwaliteit
Scenario 4: Terug naar de basis (m.i.v. 2021) Scenario 5: Artikel 12 Omdenken: aanvliegroute
Drie pijlers zijn Move 31, Duurzaamheid en Sociaal domein. De pijlers worden betaald uit een verhoging van de OZB. De andere tekorten zullen op andere fronten omgebogen moeten worden. • Duurzaamheidsambitie terugschroeven naar landelijk niveau. • Maatschappelijke partners (voornamelijk gesubsidieerde instellingen) vragen hun expertise in te zetten om met taakstellende ombuigingen te komen (wat kan er wel/niet minder). • Onderzoeken of dienstverlening op het sociaal domein terug kan (voorzieningen en/of uitvoeringskosten). • Minder doorstroming accepteren (in verkeer)/faseren t.a.v. Move 31 (zeer beperkte middelen in nu in begroting opgenomen). Tijdelijk met minder genoegen nemen omtrent de kwaliteit van: • Onderhoudsniveau groen, wegen, gebouwen, speelvoorzieningen. • Onderhoudsbudget en verantwoordelijkheid wegleggen in de maatschappij. • Omgevingsvisie ontwikkelen en hierin burgerparticipatie meenemen. • De omgevingsvisie hierbij als financieel sturingsinstrument te gebruiken. • De ambitie m.b.t. inwonersparticipatie verlagen (in strijd met omgevingswet). • De ambitie m.b.t. overheidsparticipatie verlagen (Wijkmakelaars). • De kwaliteit van externe en interne dienstverlening verlagen. • Niet meer innovatief willen zijn als gemeente (geen nieuwe ontwikkelingen). • Lean processen. • Eerst wettelijke verplichtingen.
• Vervolgens wensen prioriteren tot sluitend (op basis van KTD). • Niet automatisch invullen binnen formatie, afweging kwaliteit, kwantiteit. • Eerst sturen op Preventief Toezicht (Provincie). • Sturen op artikel 12 gemeente worden. • Alles schrappen wat mogelijk is. • De nieuwe raad invulling laten geven aan haar eigen ambities binnen de geldende financiële mogelijkheden.
5 De bestuursrapportage is een planning- en controlrapport dat de voortgang en prognose laat zien van de begroting.
6
Gemeente Boxtel (24 september 2019). Stukken tweede deel scenariodiscussie. Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
19
technische begroting Bron: Gemeente Boxtel (24 september 2019). Stukken tweede deel scenariodiscussie.
Er kunnen tijdens deze bijeenkomst nog geen keuzes gemaakt worden. Ook is de quickscan/benchmark waartoe accountant Deloitte op 10 juli 2019 opdracht toe had gekregen, besproken met de raad7. Het is niet duidelijk uit de documentatie of dit heeft geleid tot keuzes of afspraken. Geïnterviewden zeggen hierover: “Het rapport van Deloitte zou al voldoende moeten zijn geweest om de discussie over bezuinigingen te kunnen voeren.” “Het rapport van Deloitte had voor de langere termijn als scenario gebruikt kunnen worden.” “Gezien het rapport van Deloitte al handvatten bood, had een kerntakendiscussie niet gehoeven. Met het rapport hadden wij al meteen richting gehad en was het simpeler geweest.”
4. Opdracht via motie raad tot kerntakendiscussie (29 oktober 2019) 29 oktober 2019 besloot de raad unaniem bij motie tot een KTD8. Hieruit blijkt dat er oplossingen voor de lange termijn noodzakelijk zijn om de financiële problemen van de gemeente Boxtel aan te pakken, dat daarvoor keuzes gemaakt moeten worden en dat hiervoor een KTD gevoerd moet worden om gezamenlijk te bepalen welke niet-wettelijke taken geschrapt kunnen worden. De raad verzoekt het college daarom om in 2020 voorbereidingen te treffen voor het voeren van een KTD in 2021, zodat een volgend college invulling kan geven aan een sluitende meerjarenbegroting en in staat is de Algemene reserve aan te vullen. En omdat burgerparticipatie hoog in het vaandel staat, dat het van belang is om voorafgaande aan de KTD inwoners te betrekken. De raad roept het college op om inwoners tijdig te betrekken in het proces van de aanstaande KTD. 5. Memo over gedeeld beeld fracties over kerntakendiscussie in presidium, opdracht voor verdere uitwerking proces kerntakendiscussie (6 mei 2020) In het voorjaar van 2020 voert de (voorgaande) wethouder financiën samen met de initiële projectleider van de KTD gesprekken met de afzonderlijke fracties. Op 6 mei 2020 wordt het presidium over de rode draad uit deze gesprekken geïnformeerd.
De rode draad is vertaald in een beknopte memo en omschrijft definities, de tijdslijn/planning, rollen raad, presidium en college, inzet van burgerparticipatie en het gewenste resultaat9. Zie hiervoor ook paragraaf 1. Met deze richtinggevende uitspraken krijgt het college een opdracht voor het verder uitwerken van de aanpak voor de KTD. 6. Besloten beeldvormende bijeenkomst in aanloop naar besluitvorming over het richtinggevende proces voor de kerntakendiscussie (2 juni 2020) Tijdens deze besloten10 beeldvormende bijeenkomst wordt de raad geïnformeerd over de verdere uitwerking van de rode draad zoals in het presidium op 6 mei 2020 is besproken. In deze beeldvormende bijeenkomst wordt de raad geïnformeerd over de aanpak voor de KTD, kan de raad vragen stellen en gaat de raad met elkaar in gesprek. Tijdens deze bijeenkomst wordt er niet ingegaan op de inhoud en de gevolgen van taken, dit is onderdeel van het latere proces. Deze 7 Deloitte (24 september 2019). Hoofdlijnen quickscan en benchmark begroting en financiële positie gemeente Boxtel;
Deloitte (24 september 2019). Quickscan en benchmarkt begroting en financiële positie gemeente Boxtel. 8 Gemeente Boxtel (29 oktober 2019). Motie ‘Kerntakendiscussie’. 9 Gemeente Boxtel (6 mei 2020). Memo ‘De Boxtelse heroverweging’. 10 Wegens de coronacrisis.
Rekenkamercommissie Boxtel – Evaluatie-onderzoek kerntakendiscussie gemeente Boxtel
20
bijeenkomst wordt gehouden in aanloop naar de bijeenkomst op 16 juni 2020, waarin de raad een besluit neemt over de aanpak van de KTD; over het proces, de tijdlijn, opzet van een bouwsteen, het burgerparticipatietraject en het besluitvormingsproces. Van deze bijeenkomst is een verslag gemaakt, wat als bijlage bij het raadsvoorstel van 16 juni 2020 is gevoegd11. Dit verslag bevat de volgende meest opvallende zaken:
De KTD gaat primair over de kerntaken van de gemeente. Insteek mag niet louter financieel zijn. Uitkomsten moeten wel passen bij de financiële opgave van de gemeente. Binnen de raad is geen gedeeld beeld over de volgorde van het ‘moeten’, ‘willen’ en ‘kunnen’. Het ophalen van informatie moet nu gebeuren, besluitvorming in 2021 is aan de nieuwe raad en het nieuwe college (wat gelijk is aan de eerdere tijdlijn/planning). Burgerparticipatie is van belang, de raad is te spreken over de brede mogelijkheden uit het communicatieplan. De raad verzoekt de representativiteit te bewaken. De raad geeft de tip mee om een afwegingskader te maken om het keuzeproces voor de raad te vergemakkelijken.
7. Opdracht vanuit raadsbesluit voor proces/tijdlijn, opzet bouwsteen, burgerparticipatietraject en besluitvormingsproces (16 juni 2020) De raad neemt besluiten over de aanpak van de KTD. Daarmee wordt invulling gegeven aan de motie die op 29 oktober 2019 unaniem is aangenomen door de raad. De raad besluit tot een aantal zaken: Allereerst tot het proces/tijdlijn, welke feitelijk niet anders is dan de tijdlijn zoals op 6 mei 2020 in het presidium is besproken. Gaat akkoord met de opzet van een bouwsteen. Er dienden 33 (tot maximaal 40) bouwstenen over gemeentelijke beleidsproducten te worden opgesteld met zodanige informatie dat bouwstenen bruikbaar zijn bij de KTD. Een geïnterviewde benoemt: “Bouwstenen zijn gebouwd om te zien wat beïnvloedbaar is; wat gebeurt er als je aan een knop draait?”
Ook wordt opdracht gegeven aan het college het burgerparticipatietraject vorm te gaan geven. In het burgerparticipatieplan12 wordt aangegeven dat het burgerparticipatietraject als doel heeft het draagvlak onder inwoners te vergroten en de kwaliteit en uitlegbaarheid van het eindresultaat te verhogen. Ook voldoet de KTD aan de vier criteria voor een participatievraagstuk (draagt bij aan het ontwikkelen, uitvoeren of evalueren van beleid, doel is kwalitatief beter beleid, meer draagvlak en/of democratisch proces, onderwerp is voor alle deelnemers interessant, deelnemers hebben werkelijk een stem). Ook wordt aangegeven dat het realiseren van het traject via online als offline communicatiekanalen van belang is. Inwoners wordt gevraagd te prioriteren in verschillende gemeentelijke taken, er wordt hiervoor heldere uitleg gegeven over de bouwstenen. Het gespreksdoel is de trede inventariseren/meedenken (inventariseren uitgangspunten van inwoners). De participatievraag is: Denkt u mee over de taken van de gemeente Boxtel voor een financieel evenwichtige/gezonde gemeente? De publieksvraag die hieraan gekoppeld is: Welke gemeentelijke taken zijn voor u het belangrijkst om als gemeente geld aan uit te geven? Doelgroepen worden als volgt benaderd: - Doelgroep 30+: Er is een digitaal participatieplatform (online enquête).