1. Rekenkamerrapport 'Grote bouwprojecten SMG' - 260923 DEF
Tekst van het document
Leidraad projectmatig werken De leidraad projectmatig werken is vastgesteld in 2017. Dat betekent dat er nog geen leidraad projectmatig werken was bij de start van drie van de vier projecten (Beekveld, Centrumplan en Jacobskamp). In de verschillende Nota’s grondbeleid uit 2009 en 2011 wordt
ontbrak, heeft als gevolg dat er onvoldoende ‘checks en balances’ waren georganiseerd in de projecten. Ook was hierdoor geen ambtelijk
escalatieniveau
om
strategische
vraagstukken
te
bespreken. Daarnaast betekent het ontbreken van een ambtelijk
| 50
opdrachtgever dat het kwantitatief en kwalitatief goed bemensen van
nauwelijks afstemming plaatsvond en geen aandacht was voor
de verschillende projecten onvoldoende aandacht kreeg.
kruisbestuiving tussen projecten en gezamenlijk leren.
Projectorganisatie
Inzet vanuit de lijnorganisatie
Ook ten aanzien van de projectorganisatie constateren we dat er bij
De relatie tussen lijnorganisatie (leveren capaciteit en producten ten
drie van de vier onderzochte projecten nauwelijks sprake was van
behoeve van het project) en het project was niet duidelijk vastgelegd.
een
van
Uit diverse gesprekken die we hebben gevoerd blijkt dat het mede
projectresultaten. Trekkers van de onderzochte projecten waren
daardoor lastig was om projecten structureel en kwalitatief goed
formeel vaak geen projectleider, maar waren vanuit de functie van
bemenst te krijgen.
herkenbare
beleidsmedewerker
projectstructuur
aangewezen
voor
als
het
realiseren
projectverantwoordelijke.
Daarnaast hebben we geconstateerd dat bij deze onderzochte
Ontwikkeling projectsturing
projecten sprake was van frequente wisseling van projectleiders. De
De leidraad projectmatig werken uit 2017 heeft de afgelopen zes jaar
overdracht naar een nieuwe projectleiders was vaak zeer summier,
weinig veranderd aan de wijze waarop de projecten zijn aangestuurd.
waardoor telkens opnieuw veel historische kennis verdween, inzicht
De meeste geïnterviewden binnen de ambtelijke organisatie waren
in het besluitvormingsproces ontbreekt en het overzicht over de
ook niet op de hoogte van het bestaan van de leidraad projectmatig
projecten onvoldoende werd geborgd.
werken. Het is daarmee niet verrassend dat geen opvolging is gegeven aan het borgen van de uitgangspunten en het verbeteren
Uitzondering op deze constatering vormt het project Centrumplan. In
van projectmatige sturing.
het oorspronkelijke projectplan is sprake van een duidelijke projectstructuur en projectverantwoording. Ook is er jaarlijks een
Inmiddels is onder nieuwe leiding van het team RO een begin
werkplan gemaakt. Wat wel ontbrak is een duidelijke fasering,
gemaakt met het versterken van projectsturing. Dit betekent dat een
inclusief beslisdocumenten voor faseovergangen.
begin is gemaakt met het herstellen van de driehoeksturing , formaliseren van de rol van projectleider,
inrichten van
de
In diverse gesprekken is gevraagd of de inzichten die zijn opgedaan
projectorganisaties en het verbeteren van de afspraken tussen lijn-
met
en projectorganisatie. Ook wordt sinds kort gewerkt met zogenoemde
het
werken
met
een
projectorganisatie
in
het
project
Centrumplan zijn gebruikt om te leren voor andere projecten. Daaruit
projectkaarten.
In
die
projectkaarten
komt een beeld naar voren dat tussen projectverantwoordelijken
projectbeschrijving,
de
projectopdracht,
projectresultaat,
planning
en
wordt
voortgang,
het
ingegaan te
op
de
verwachten
projectkaders
(zoals
| 51
financiën, projectorganisatie, relatie met andere projecten) en
Dat beeld wordt bevestigd in de beschrijving van de risico’s in de
beslismomenten. Het is een eerste aanzet om ambtelijk en bestuurlijk
verschillende Meerjarenprogramma’s grondbedrijfsfuncties (M PG’s).
beter te kunnen sturen op de voortgang van een project. Een dergelijk
Bij facilitaire projecten (projecten op initiatief van derden) ontbreekt
overzicht is er (nog) niet voor de raad.
een
risicoanalyse
in
de
MPG’s.
Bij
de
actieve
projecten
(ontwikkelingen op eigen initiatief van de gemeente) wordt in de Risicomanagement
bijlage wel aandacht besteed aan risico’s. Het is echter opvallend dat
We constateren dat binnen alle onderzochte projecten weinig
de beschreven risico’s vaak jarenlang vrijwel onveranderd blijven en
expliciete aandacht is besteed aan risicomanagement. We hebben
weinig projectspecifiek zijn. Ook ontbreekt het aan kwantificering van
geen voorbeelden gezien van risicosessies bij de onderzochte
risico’s en een beschrijving van beheersmaatregelen. Uit interviews
projecten. Het is waarschijnlijk dat bij projectoverleggen wel risico’s
hebben we begrepen dat projectleiders van projecte n ook niet actief
aan de orde zijn geweest, maar uit de beoordeelde documenten komt
betrokken zijn bij de risicoanalyses die in het MPG staan.
een beeld naar voren dat het ontbreekt aan systematische aandacht voor het benoemen van risico’s, het ‘waarderen’ van risico’s op ‘kans
Specifiek voor het Centrumproject is het opvallend dat uit de notulen
maal effect’, het daarop vervolgens nemen van beheersmaatregelen
van de stuurgroep blijkt dat risicobeoordeling niet periodiek op de
en het beoordelen van de overblijvende risico’s (zogenaamde
agenda stond. Terwijl het een zeer complex (multi)project is, waar
restrisico’s).
risicobeheersing cruciaal is. Verder is het opmerkelijk dat een van de grootste risico’s van het project (het grote aantal bezwaren en Raad
We constateren dat van de beschreven ambities in het document risicomanagement geïntegreerd transparante
en
weerstandsvermogen
risicomanagement 20, afspraken
over
duidelijk
vastlegging,
–
van State procedures) niet heeft geleid tot een specifieke en
waaronder
gestructureerde risicobenadering en concrete beheersmaatregelen.
eigenaarschap,
Voorkomen dat er bezwaar wordt gemaakt, kun je als gemeente niet,
verantwoording
en
maar je kan wel een samenhangend pakket aan beheersmaatregelen
opvolging en borging en continu verbeteren van het proces van
treffen om de kwetsbaarheid als gemeente op het toekennen van
risicomanagement – tot dusverre weinig terecht is gekomen.
20
Onder risicomanagement verstaan we het identificeren en kwantificeren van risico's, het opstellen van diverse maatregelen om deze risico's te beheersen en het beoordelen van restrisico’s.
| 52
bezwaar
en
beroep
te
verminderen.
Die
gestructureerde
meerdere scenario’s aan de raad dient voor te leggen , hebben we in
risicobenadering hebben wij niet aangetroffen.
de praktijk van deze casussen niet aangetroffen.
4.5. Samenspel college en raad
Geïnterviewden hebben ook aangegeven dat er inmiddels wel goede voorbeelden zijn van projecten waar de raad in een vroegtijdig
Typering rol college Uit de interviews met betrokkenen (waaronder raadsleden zelf) komt een duidelijk en eenduidig beeld naar voren over het samenspel tussen college en raad bij de sturing van grote projecten. In de interviews
is
aangegeven
dat
zeker
in
de
voorgaande
bestuursperioden het college duidelijk ‘in the lead’ was. De projectportefeuillehouder
zat
er
bovenop,
was
zeer
goed
geïnformeerd, opereerde zeer zelfbewust en had een directe aansturingslijn met de betreffende projectleiders.
het college de raad vaak pas bij de onderzochte projecten heeft nadat
het
college
al
veel
voorwerk
rol heeft in het vaststellen van een voorkeursscenario. voorbeelden
worden
in
dit
verband
de
Als
gebiedsontwikkeling
Theereheide en de gebiedsontwikkeling Laar-Nieuw Laar in Berlicum genoemd. Verder komt uit de interviews een beeld naar voren dat in de huidige bestuursperiode sprake lijkt te zijn van een meer evenwichtig ambtelijk-bestuurlijke samenspel. Naast een andere bestuurscultuur,
Uit de interviews en de reconstructies komt een beeld naar voren dat betrokken
stadium wordt betrokken bij gedachtenvorming en waarin de raad een
had
gedaan
(bijvoorbeeld in de vorm van principebesluiten of het sluiten van een intentieovereenkomst). Het was geen staand beleid om de raad actief te betrekken en mee te nemen in de eerste fasen (initiatieffase en definitiefase) van een (mogelijk) project. Dat blijkt vooral uit de reconstructies van Beekveld en Christinastraat. Voor het project Centrumplan kunnen we dat niet goed beoordelen, aangezien de aanloop van het project voor de onderzochte periode (vanaf 2010) plaatsvond. Geïnterviewden geven aan dat het college de richting en scope van de projecten bepaalde. Het uitgangspunt dat het college
speelt de doorontwikkeling binnen de ambtelijke organisatie daarin ook
een
rol.
Met
opdrachtgeverschap
name in
de
te vullen
beweging
om
zorgt voor
het
herstel
ambtelijk van
de
eerdergenoemde sturingsdriehoek. Dat leidt tot een meer eenduidige rolverhouding
tussen
ambtelijk
opdrachtnemer,
ambtelijk
opdrachtgever en bestuurlijk opdrachtgever en herstel van de nodige ‘checks en balances’ in de aansturing van projecten . Ook is er in de huidige bestuursperiode meer aandacht voor prioritering tussen (bouw)opgaven, waarbij ook goed wordt gekeken naar welke capaciteit de gemeente heeft om opgaven te realiseren. Borging van deze ontwikkeling is wel een aandachtspunt gelet op het feit dat dit in hoge mate geïnitieerd is door extern ingehuurde capaciteit en het al jaren lastig is om binnen de afdeling RO de bezetting kwalitatief en kwantitatief op sterkte te krijgen.
| 53
krijgen. Daarnaast heeft de raad geen specifieke proceskaders De verbinding tussen bestuurlijke portefeuilles was en is een
vastgesteld, terwijl het wel ging om beeldbepalende ontwikkelingen.
aandachtspunt. Grote projecten vereisen de aandacht en verbinding
Het ontbreken van specifieke proceskaders heeft negatieve gevolgen
van meerdere portefeuilles. Gezien de portefeuilleverdeling in de
gehad voor de informatiepositie van de raad. Ook de eerder
gemeente is van deze verbinding niet automatisch sprake. Zo zijn de
gememoreerde toezegging van de wethouder dat het wijzigingsplan
portefeuilles ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, grondexploitaties
Beekveld nog aan de raad zou worden voorgelegd, heeft de raad
en participatie bij verschillende portefeuillehouder s belegd. Ook een
laten passeren. Daarnaast lijkt het besef bij de raad beperkt
goede verbinding met de portefeuillehouder financiën is noodzakelijk.
aanwezig dat bij facilitaire projecten de invloed van de raad minimaal
In het bestuursakkoord en in het college uitvoeringsprogramma zijn
is na vaststellen van het bestemmingsplan.
geen concrete afspraken gemaakt over de wijze waarop portefeuilles worden verbonden. Uit de gevoerde gesprekken is naar voren
Gevolg van het feit dat de raad geen specifieke proceskaders heeft
gekomen dat borgen van de verbinding tussen portefeuilles aandacht
vastgesteld voor de grote en beeldbepalende projecten is dat de raad
behoeft.
daarmee sterk afhankelijk is van de wijze waarop het college de actieve informatieplicht invult. De beperkte kaderstelling door de raad
Typering rol raad
heeft zijn weerslag op de positie van de raad gedurende de uitvoering
Uit de gevoerde gesprekken met diverse betrokkenen en raadsleden
van grote projecten. Hoewel raadsleden hebben aangegeven dat
zelf komt een beeld naar voren van een raad die in de afgelopen
informatie die door het college wordt aangereikt aan de raad over het
bestuursperioden
de
algemeen kwalitatief voldoende is, constateren we dat de raad
onderzochte bouwprojecten. Hoewel de raad op sommige momenten
weinig
zelfbewust
heeft
geopereerd
in
onregelmatig wordt geïnformeerd over projectontwikkelingen en dat
wel degelijk stuurt en actief heeft geïntervenieerd, is de rol die de
het college de ritmiek en inhoud van de raadsinformatie bepaalt . Ter
raad heeft ingenomen toch vooral te omschrijven als reactief en
illustratie is de raad bij het Centrumplan in de jaren 2015 -2017 niet
volgend.
geïnformeerd over de algehele stand van zaken door middel van een raadsinformatiebrief. Bij Jacobskamp is de raad vanaf de start van
Het is in dat kader illustratief dat de raad bij de onderzochte projecten
het project in 2005 slechts tweemaal formeel schriftelijk geïnformeerd
niet proactiever is geweest om in de eerste fasen van een project te
over de algehele stand van zaken (2008, 2017). De raad werd bij
worden betrokken. Daardoor wordt de ruimte voor de raad om aan de
Jacobskamp ook geïnformeerd via presentaties (o.a. 2011, 2012 en
voorkant te kunnen sturen beperkt. Ook heeft de raad het college niet
2015). Bij Beekveld is de raad slechts tweemaal geïnformeerd door
aangesproken op de afspraak om meerdere scenario’s voorgelegd te
| 54
middel van een raadsinformatiebrief (2013, 2018), beide keren naar
een project, de reeds genomen besluiten, de beleidskaders die van
aanleiding van signalen van bewoners of een juridische procedure.
toepassing zijn voor het project (zoals de Woonvisie) en de rol die de raad heeft in het verdere verloop van een project. Niet alleen voor
De raad vraagt zelf maar in beperkte mate actief om informatie. Het
nieuwe raadsleden is het lastig om een duidelijk beeld te krijgen waar
gevolg van deze onregelmatige en bij tijd en wijle gebrekkige
de raad nu precies mee instemt als de raad ee n besluit neemt; ook
informatievoorziening in combinatie met het ontbreken van duidelijke
voor langer zittende raadsleden is dat vaak niet duidelijk. Juist bij
kaders is een reflex bij de raad om ad-hoc te sturen en te reageren
langlopende projecten is een dergelijk overzicht van groot belang om
als ergens ophef over ontstaat in een projecten. Door het ontbreken
als raad te weten wat een besluit inhoudt.
van duidelijke kaders is het voor de raad ook lastig om het college op het juiste abstractieniveau te kunnen controleren. In hoeverre
De raad heeft in de onderzochte projecten geen gebruik gemaakt van
collegebesluiten ter kennisgeving aan de raad zijn gestuurd, is niet
de mogelijkheid om eigen externe ondersteuning voor de sturing van
na te gaan. Dat komt doordat bij veel oudere collegebesluiten niet is
grote projecten in te schakelen.
aangegeven of en hoe de raad dient te worden geïnformeerd over het collegebesluit.
Relatie met ambtelijke organisatie Als raadsleden zich (aanvullend) willen informeren over een bepaald
Afsluitend constateren we dat effectief samenspel geen onderwerp
project kunnen ze informatie vragen bij de ambtelijke organisatie.
van gesprek was en is tussen college en raad. Ook hebben we geen
Raadsleden zijn positief over de toegankelijkheid van de organisatie
informatie aangetroffen die erop wijst dat college en/of raad
bij informatieverzoeken. Daarbij doet zich wel het probleem voor dat
reflecteren op ervaringen in projecten en leerpunten formuleren voor
informatie slecht toegankelijk en vindbaar is door veelal slechte
toekomstige projecten.
overdracht van dossiers bij ambtelijke wisselingen .
Informatiepositie van de raad
Tijdens het onderzoek is gebleken dat de informatiehuishouding van
In het voorgaande is geconstateerd dat door het ontbreken van
de gemeente een groot aandachtspunt is en tevens een risicofactor
specifieke proceskaders de raad sterk afhankelijk is van de wijze
vormt voor de informatievoorziening aan de raad. Documenten
waarop het college de actieve informatieplicht invult. Ook inhoudelijk
worden gearchiveerd in een archiefsysteem dat slecht gestructureerd
valt wat op te merken over de informatie die door het coll ege met de
en lastig toegankelijk is. Het heeft bijvoorbeeld veel tijd en inspanning
raad wordt gedeeld. Uit de analyse van raadsvoorstellen blijkt dat het
gekost om reconstructies te maken van de besluitvorming rond de
vrijwel altijd ontbreekt aan een duidelijk overzicht van de historie van
vier onderzochte projecten, terwijl dat allemaal openbare stukken
| 55
betreft. Het is onmogelijk vast te stellen dat alle voor dit onderzoek relevante college- en raadsbesluiten zijn aangeleverd door de
Kaders betrokkenheid inwoners
gemeente. Het gebrekkige informatiesysteem maakt de gemeente
Zowel de Nota Grondbeleid als andere gemeentelijke kaders voor
kwetsbaar en het leidt tot inzet van ambtelijke capaciteit bij
ruimtelijke ontwikkeling die van toepassing waren gedurende de
informatievragen.
onderzoeksperiode geven geen expliciete kaders voor de rol van de gemeente bij communicatie met en participatie van inwoners . Ook in
Informatie rond (juridische) procedures
de raadsvoorstellen en -besluiten bij de vier projecten worden geen
De informatievoorziening aan de raad over de juridische procedures
kaders gesteld voor de wijze waarop de gemeente het samenspel met
bij het Centrumplan is beperkt geweest. We hebben slechts in een
de inwoners organiseert.
enkel geval gezien dat het college actief informatie verstrekt aan de raad over procedures en de mogelijke impact voor het betreffende
De Wro stelt wel een aantal procesmatige kaders zoals de procedure
project. De gemeentewet (art. 169.4) schrijft voor dat het college de
voor zienswijze en bezwaar en beroep. Daarnaast staat het inwoners
raad moet informeren als uitoefening van bevoegdheden van het
natuurlijk vrij om zich te organiseren en te corresp onderen met
college ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. Het
ambtelijke organisatie, college en/of raad of een informatieverzoek in
college neemt dan geen besluit dan nadat de raad in de gelegenheid
te dienen bij de gemeente (eventueel middels een WOO -procedure).
is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen. In het geval van de Raadskamer (Centrumplan) heeft het
In 2022 heeft de gemeenteraad in het vastgestelde participatiebeleid
college op 26 februari 2021 de gang naar de Raad van State
een aantal kaders opgenomen voor het samenspel tussen gemeente
gemaakt, zonder daarbij eerst vragen van de raad te beantwoorden.
en inwoners (zie paragraaf 2.4). Deze kaders zijn vooral relevant voor
De raad was hier ontstemd over. Het college refereerde in haar
toekomstige projecten.
reactie van 3 maart 2021 aan dezelfde passage uit de gemeentewet, maar stelde dat achteraf informeren mogelijk is als dit tijd-technisch niet anders kan.
Het
gevolg
van
het
ontbreken
van
duidelijke
kaders
over
communicatie en betrokkenheid van bewoners is dat er geen duidelijke lijn was welke rol de gemeente voor zichzelf ziet in het
4.6. Samenspel gemeente en externen
samenspel met inwoners.
In deze paragraaf gaan we in op het samenspel tussen de gemeente
Onderscheid tussen actieve en faciliterende projecten
en inwoners en de gemeente en ontwikkelaars
De gemeente maakt in de praktijk onderscheid in actieve projecten (op eigen initiatief) en facilitaire projecten. Bij actieve projecten | 56
(Centrumplan
en
verantwoordelijk
Jacobskamp)
voor
het
is
de
communiceren
gemeente en
(wettelijk)
afstemmen
2010) juist bestuurlijk een streep door de ontwikkeling van Beekveld
met
als ontwikkellocatie was gezet. Dan kan je als gemeente verwachten
bewoners. Bij facilitaire projecten (Beekveld en Christinastraat) ligt
dat er veel weerstand is tegen een plan en heb je dus ook een
de primaire verantwoordelijkheid daarvoor bij de ontwikkelaar.
verantwoordelijkheid als gemeente om met deze inwoners te blijven communiceren in aanloop naar besluitvorming (zowel voor de eerste
Actieve projecten
als tweede fase) en tijdens de uitvoering van het project. In diverse
In het project Centrumplan heeft de gemeente de communicatie naar
gesprekken hebben gesprekspartners zich (soms zeer) kritisch
inwoners vormgegeven door middel van een digitale nieuwsbrief, het
uitgelaten over het gebrek aan communicatie en gebrekkige
organiseren van informatiebijeenkomsten voor ondernemers en
informatie vanuit de ontwikkelaar en ook over de passieve houding
bewoners en een projectpagina op de gemeentelijke website. Bij
van de gemeente in de communicatie met bewoners. In de kern heeft
Jacobskamp is gebruik gemaakt van één informatiebijeenkomst in de
een ontwikkelaar een volstrekt ander belang (ontwikkelbelang) dan
planvorming, verdere communicatie verliep via de informatiepagina
de zittende bewoners (eigen leefruimte). Die belangen zijn nauwelijks
op de gemeentelijke website. Voor beide projecten is ook geregeld
bij elkaar te brengen en bewoners zijn van mening dat de gemeente
via de pers informatie gedeeld.
een verbindende rol had moeten spelen. In plaats daarvan heerst het
Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat betrokkenen niet altijd tevreden zijn met de wijze waarop de gemeente communiceert. Veelgehoorde kritiek is dat er vaak lange tijd geen informatie wordt verstrekt en dat de informatie niet altijd duidelijk is. En de verstrekte informatie was vooral aanbod gestuurd (wat wil de gemeente communiceren) en niet vraag gestuurd (wat willen betrokkenen weten). Facilitaire projecten Bij het project Beekveld was – conform afspraken tussen de gemeente en de ontwikkelaar – de ontwikkelaar verantwoordelijk voor de communicatie en informatievoorziening naar de inwoners. De gemeente zag voor zichzelf geen actieve rol in de communicatie . Dat is des te opvallender, aangezien in eerdere collegeperiodes (voor
beeld dat de gemeente vooral het belang van gebiedsontwikkeling en het realiseren van de woningbouwopgave voorop heeft gesteld. De gemeente is volgens bewoners ernstig tekortgeschoten in het meewegen van de belangen van zittende inwoners in het plan. Dat heeft tot een afbrokkelend vertrouwen in het gemeentebestuur geleid. Dat wordt nog versterkt door onze observatie dat de gemeente diverse malen ingezonden brieven of informatieverzoeken vanuit burgers te laat of zelfs niet heeft beantwoord. Het project Christinastraat kende ten aanzien van de relatie met de zittende bewoners een vergelijkbare start als het project Beekveld. In het collegebesluit om in principe medewerking te verlenen aan het project
is
aangegeven
dat
de
initiatiefnemer
(RvR)
een
omgevingsdialoog dient te organiseren met alle belanghebbenden en
| 57
omwonenden. De uitkomst van de eerste (digitale) bijeenkomsten
projecten onvoldoende rekenschap heeft gegeven van het feit dat
met zittende bewoners werd door de bewoners als teleurstellend
juist de gemeente een belangrijke rol heeft in het transparant
ervaren. De bewoners hebben aangegeven dat deze bijeenkomsten
afwegen van meerdere belangen, dus ook van de zittende bewoners .
vooral het karakter van een ‘verkooppraatje’ hadden in plaats van een omgevingsdialoog. De gemeente erkende dat sprake was van
Omgang met inwoners die bezwaar maken
een valse start en heeft daarna in overleg met de ontwikkelaar
In de projecten Centrumplan, Beekveld en Christinastraat is door
besloten tot een ‘herstart’ van de omgevingsdialoog door het
inwoners op diverse momenten en op verschillende punten bezwaar
organiseren van twee ontwerpsessies, waarin samen met inwoners
kenbaar gemaakt tegen de plannen van respectievelijk de gemeente
schetsen werden gemaakt voor het plangebied. Ook over de uitkomst
en de ontwikkelaar.
van deze ontwerpsessies ontstond controverse, naar verluidt door onduidelijkheid over de kaders waarbinnen wijzigingen in het ontwerp
Bij het Centrumplan hebben verschillende omwonenden bezwaren
mogelijk waren. De gemeente heeft daarna een actievere rol
ingediend bij de planvorming en in de realisatiefase bij de
genomen in het bijeenbrengen van de belangen van inwoners en het
verstrekking van vergunningen, tot aan de Raad van State aan toe.
RvR-project. Op 19 april 2023 heeft een afsluitend gesprek
Tussen 2010-2012 lag het project Centrumplan zo goed als stil door
plaatsgevonden tussen de gemeente, RvR en de bewoners. Een
een Raad van State procedure over het bestemmingsplan. Vanaf
oplossing lijkt nabij, maar bij het schrijven van dit rapport was nog
2019 ligt de realisatie van de Raadskamer zo goed als stil door
niet duidelijk of de bewoners en RvR het eens zijn geworden met
diverse juridische procedures over toepassing van het exploitatieplan
elkaar.
en verschil van inzicht over parkeren. Er zijn vanaf 2010 tientallen procedures tegen plannen of aangevraagde omgevingsvergunningen
Bij beide projecten valt op dat betrokkenen binnen de gemeente een
van het Centrumplan gevoerd. Gedurende de looptijd van het
beeld schetsen van zittende bewoners die ten principale tegen welke
Centrumplan heeft de gemeente, waaronder de portefeuillehouder,
ontwikkeling dan ook zijn, alles aangrijpen om de plannen tegen te
veelvuldig gesprekken gevoerd met een bezwaarmaker. In 2020 heeft
houden, zich vaak halsstarrig opstellen en vaak niet voor rede
ook een mediationtraject plaatsgevonden, op verzoek van de raad.
vatbaar zijn. Daar staat tegenover dat bewoners een beeld schetsen
Zowel de gesprekken als het mediation traject hebben niet geleid tot
van een gemeente die juist alles in het werk stelt om een bouwproject
het wegnemen van bezwaren tegen onderdelen van het Centrumplan.
mogelijk te maken en daarbij de belangen van zittende bewoner s
Mede als gevolg van de geheimhoudingsverklaringen in het
ondergeschikt maakt. Zittende bewoners die wij gesproken hebben
mediationtraject is niet te beoordelen of de gemeente beter had
zijn zonder uitzondering van mening dat de gemeente zich in beide
kunnen handelen. We constateren dat de gemeente gedurende het
| 58
project veel ambtelijke capaciteit, bestuurlijke inzet en middelen he eft
Ook bij project Jacobskamp heeft de gemeente een actieve rol
besteed aan de juridische procedures
die uit de bezwaren
gepakt in het samenspel met ontwikkelaars. Het samenspel is hier
voortkwamen zonder dat dit geleid heeft tot normalisatie van de
overwegend goed verlopen. Leerpunt is het maken van scherpe
verhoudingen. Zoals eerder is aangegeven, is geen specifieke
afspraken
aandacht besteed aan de risico’s die voortvloeien uit de veelheid aan
toepassing zijn (zie eerdere passage over interpretatieverschillen
bezwaren en mogelijke beheersmaatregelen.
over de toepassing van de BCO’s van 2008 en 2010). Daarnaast
indien
meerdere
bouwclaimovereenkomsten
van
bood het bestemmingsplan weinig flexibiliteit o m aanpassingen in We constateren dat de raad slechts mondjesmaat en vaak laat is
typen woningen en gebruik van de kavels aan te brengen. In tijden
geïnformeerd over de vele bezwaren die werden ingediend in de
van crisis moest daardoor drie keer het bestemmingsplan worden
realisatiefase van het centrumproject, terwijl de grote hoeveelheid
herzien.
aan juridische procedures wel grote risico’s opleverden voor het
bestemmingsplannen nog veelal gedetailleerd opgesteld werden en
project. Pas toen in de jaren 2020 en 2021 de vertraging in het project
dus statisch waren. Op dit moment is het gebruikelijk om meer
verder opliep en rechterlijke uitspraken volgden werd de raad
flexibiliteit
intensiever geïnformeerd.
programmatische verdeling de in toelichting. Dat stelt wel extra eisen aan
Samenspel met ontwikkelaars De gemeente heeft vanuit haar actieve rol bij het Centrumplan in
Belangrijk
in
is
de
context
bestemmingsplannen
communicatie
met
dat
in
omwonenden
te en
in
deze
bouwen,
periode
met
een
geïnteresseerden,
aangezien kaders minder eenduidig zijn aan de voorkant.
een actieve opstelling getoond naar en in het samenspel met
Over het samenspel met de ontwikkelaar van het project Beekveld
ontwikkelaars. Toen de gesprekken met Heijmans in de periode
kunnen we alleen melden dat de gemeente op diverse momenten
2011-2012 vastliepen, heeft de gemeente met succes het initiatief
ontevreden
genomen om nieuwe partijen te benaderen voor realisatie van het
communiceerde met de zittende bewoners en in de realisatiefase met
AH-blok.
de
de kopers van woningen. Dat beeld hebben we niet kunnen verifiëren
ontwikkelaars. De snelle opvolging van projectleiders vanaf ca. 2018
bij de ontwikkelaar, aangezien het niet is gelukt om in gesprek te
was onvoordelig voor het samenspel met de ontwikkelaars, in
gaan met de ontwikkelaar van het project.
verband
Projectleiders
met
de
hadden
benodigde
geregeld
inwerktijd
en
overleg
kennis
met
over
was
over
de
wijze
waarop
de
ontwikkelaar
de
voorgeschiedenis.
| 59
5. Conclusies
grondbeleid wordt door de gemeente ingegaan op de rol van de gemeente om de ruimtelijke beleidsdoelstellingen te realiseren. Bij
De
rekenkamercommissie
Sint-Michielsgestel
heeft
onderzoek
deze conclusie is het wel van belang om te beseffen dat nieuwe
gedaan naar de opzet van de sturing van grote bouwprojecten en de
ruimtelijke kaders
die worden vastgelegd vaak geen directe
werking in de praktijk aan de hand van vier voorbeeldprojecten .
doorwerking hebben in lopende bouwprojecten. Daar zijn immers eerder vastgestelde kaders van toepassing die ook contractueel zijn
De rekenkamercommissie komt op basis van de bevindingen in de
vastgelegd.
vorige hoofdstukken tot conclusies die in dit hoofdstuk staan. De conclusies vormen de opmaat voor de aanbevelingen in hoofdstuk 6.
Als we preciezer kijken naar de kaders, dan concludeert de rekenkamercommissie wel dat kaders voor sociale woningbouw een
Het onderzoek heeft geleid tot 10 conclusies. Wij gev en hieronder
uitzondering vormen. Deze zijn niet eenduidig zijn en wel om de
eerst vijf conclusies weer die betrekking hebben op beleidsmatige
volgende reden. In de huidige woonvisie staat 70% sociale huur als
kaders, de rol en positie van de raad en het samenspel met het
doelstelling terwijl in het huidige bestuursakkoord 40% sociale
college. We sluiten vervolgens af met vijf conclusies die betrekking
woningbouw als ambitie is geformuleerd. In het bouwproject
hebben op de ambtelijke projectsturing en informatiehuishouding
Christinastraat vinden we een nog wat lagere doelstelling. Hier is in
waar het college voor verantwoordelijk is.
de
anterieure
overeenkomst
opgenomen
dat
20%
van
de
projectmatige woningen sociale woningbouw betreft. Daarnaast heeft Conclusie 1: De beleidsmatige kaders voor sturing van grote
de gemeente zich in regionaal verband gecommitteerd om de
bouwprojecten zijn over het het algemeen toereikend
woningbouwopgave kwalitatief en kwantitatief af te stemmen met
Naast de wettelijke kaders uit de Wro en de Wabo vormen de Structuurvisie, Woonvisie en de Nota grondbeleid de belangrijkste inhoudelijke kaders voor sturing van grote bouwprojecten. De rekenkamercommissie concludeert dat de door de raad vastgestelde kaders
in
deze
documenten
toereikende
beleidsinhoudelijke
omliggende gemeenten. Een en ander betekent dat de gemeente dus niet zelfstandig de kwalitatieve woningbouwopgave kan bepalen, en dus is de gemeente deels afhankelijk van buurgemeenten. Het college maakt niet duidelijk hoe deze doelstellingen zich tot elkaar verhouden en welk kader op welk moment van toepassing is.
handvatten bieden voor de sturing van grote bouwprojecten. In de
Conclusie
opeenvolgende woonvisies wordt expliciet aangesloten op het
raadsinformatiebrieven onvoldoende zichtbaar welke beleidsmatige
2:
het
college
maakt
in
raadsvoorstellen
en
ruimtelijk beleid en de structuurvisie. In de opeenvolgende nota’s
| 60
kaders van toepassing zijn in de onderzochte bouwprojecten en in
overzicht wordt gegeven van gerealiseerde kwalitatieve woningbouw
hoeverre bouwprojecten bijdragen aan realisatie van beleidsdoelen .
(bijvoorbeeld sociale woningbouw), is echter niet per bouwproject te achterhalen wat de bijdrage is aan de gestelde kwalitatieve
De rekenkamercommissie concludeert dat in de raadsvoorstellen van
woningbouwdoelen.
de verschillende bouwprojecten niet wordt aangegeven welke relevante
inhoudelijke
de
Conclusie 3: de gemeente hanteert geen definitie van grote of
bouwprojecten en in hoeverre het voorstel binnen die inhoudelijke
complexe bouwprojecten en er zijn door de raad geen specifieke
kaders
valt.
Hoewel
bestemmingsplannen) opgenomen
kaders
naar
wel
in
van
toepassing
onderliggende
een
bijvoorbeeld
inhoudelijke de
zijn
voor
stukken
(zoals
procesmatige
verwijzing
wordt
bouwprojecten
structuurvisie
en
kaders
gesteld
voor
de
sturing
van
grote
de
woningbouwopgave in de woonvisie, wordt in de raadsvoorstellen
Verantwoording over de onderzochte bouwprojecten vindt plaats in
zelf en in de onderzochte raadsinformatiebrieven niet zichtbaar
de reguliere planning & control cyclus. Naast beknopte informatie in
gemaakt welke kaders van toepassing zijn. Daarmee geeft de
de begroting en de jaarrekening informeert het college de raad over
gemeente geen invulling aan de eigen kaders uit de nota’s
deze
grondbeleid 2009 en 2011, waarin gesteld wordt dat ‘…elk project
Grondbedrijfsfunctie (MPG) en de eerder genoemde Uitvoeringsnota
heldere beleidsuitgangspunten moet hebben waarop de raad kan
Woningbouw. Daarnaast kan gebruik worden gemaakt van reguliere
sturen…’. Het is daarmee voor de raad lastig om in beeld te krijgen
instrumenten,
welke kaders van toepassing zijn, of een besluit binnen gestelde
raadsinformatiebrieven.
kaders valt en of door het college binnen vastgestelde kaders wordt gewerkt. Daardoor wordt de positie van de raad beperkt om te kunnen sturen op deze projecten en de realisatie van beleidsdoelen.
bouwprojecten
zoals
in
het
raadsvragen,
Meerjarenprogramma
informatieavonden
en
De gemeente Sint-Michielsgestel hanteert geen expliciete definitie van een ‘groot’ of ‘complex’ of ‘beeldbepalend’ bouwproject. De raad heeft dan ook geen specifieke procesmatige kaders gesteld voor de
Het is voor de raad ook niet zichtbaar in hoeverre de onderzochte
sturing van grote bouwprojecten en heeft ook in de ond erzochte
bouwprojecten op zichzelf (dus los van andere bouwprojecten)
bouwprojecten geen afspraken gemaakt met het college over
bijdragen aan realisatie van gestelde beleidsdoelen. Die informatie
(aanvullende) informatievoorziening en verantwoording. Dat betekent
ontbreekt in raadsvoorstellen, raadsinformatiebrieven, maar o ok in
dat in principe het college naar eigen inzicht invulling kan geven aan
verantwoordingsdocumenten zoals de Uitvoeringsnota woningbouw.
de actieve informatieplicht in de verantwoording v an het college aan
Hoewel in de Uitvoeringsnota woningbouw per (dorps)kern een
de raad.
| 61
Met name bij facilitaire bouwprojecten betekent het ontbreken van
Conclusie 4: De informatievoorziening vanuit het college naar de
specifieke procesmatige kaders dat de raad na vaststelling van een
raad is op onderdelen ontoereikend om als raad goed te kunnen
bestemmingsplan nauwelijks zicht kan houden op de voortgang van
sturen.
het bouwproject, of zich knelpunten voordoen en of het bouwproject binnen gestelde kaders wordt uitgevoerd. De raad is zich er bij het
Uit de analyse van de raadsvoorstellen van de onderzochte
nemen van een besluit over een bestemmingsplan bij facilitaire
bouwprojecten blijkt dat het vrijwel altijd ontbreekt aan een duidelijk
bouwprojecten
overzicht van de historie van een bouwproject, de projectfasering en
ook
nauwelijks
van
bewust
dat
daarmee
de
een overzicht van genomen besluiten en kaders die van toepassing
kaderstellende rol van de raad klaar is.
zijn. Ook wordt in de raadsvoorstellen niet ingegaan op de rol die de Net als bij veel andere gemeenten heeft het college in Sint -
raad heeft in het verdere verloop van een bouwproject en welke
Michielsgestel de opvatting dat ‘uitvoering’ een taak is van het
besluiten nog moeten worden genomen.
college. Formeel is dat juist, zolang duidelijk is wat de kaders zijn. Maar ook in het geval van uitvoering binnen kaders is bij
Juist bij langlopende bouwprojecten is een dergelijk overzicht van
beeldbepalende bouwprojecten de betrokkenheid van de raad bij de
groot belang om als raad te weten wat de gevolgen zijn van de te
ontwikkeling
nemen besluiten en wat de rol van de raad is in het verdere verloop
van
deze
bouwprojecten
gedurende
uitvoering Bij
van het proces. We concluderen dat de raad de informatie niet
beeldbepalende bouwprojecten, waar sprake is van een complexe
aangereikt heeft gekregen van het college maar dat ze er ook niet
relatie met de
omgeving (vaak zittende bewoners) kan het
zelf om heeft gevraagd. Dit betekent overigens niet dat de raad in
behulpzaam zijn in het samenspel tussen raad en college om de raad
brede zin onvoldoende toegang zou hebben tot informatie. Wat
op gezette tijden mee te nemen in de ontwikkeling van een
tegelijkertijd tekenen we aan dat raadsleden positief zijn over de
bouwproject. Dat voorkomt incidentsturing door de raad. Dat geldt
toegankelijkheid
bijvoorbeeld ook voor juridische procedures die potentieel grote
informatieverzoeken (ambtelijke bijstand).
belangrijk voor het samenspel tussen college en raad.
impact hebben op (de voortgang van) een bouwproject. We zien dat deze beperkte informatievoorziening en vervolgens incidentsturing door de raad zich ook voordoet bij de raad in Sint -Michielsgestel.
van
de
ambtelijke
organisatie
bij
Naast het bovengenoemde punt is de informatie aan de raad vanuit een ander perspectief niet conform de kaders die de gemeente zelf heeft gesteld. In de nota’s grondbeleid 2009 en 2011 is opgenomen dat
voorafgaand
aan
een
bouwproject
(gebiedsontwikkeling)
meerdere scenario’s aan de raad gepresenteerd dienen te worden.
| 62
In de raadsvoorstellen van de vier bouwprojecten van het college
the-lead’ en de raad opereerde steeds reactief in plaats van pro -
hebben wij echter geen scenario’s aangetroffen en heeft de raad daar
actief.
zelf ook niet om gevraagd. Bij de analyse van andere beleidskaders zijn we slechts eenmaal tegengekomen dat de raad meerde re
We concluderen op grond van de vier bouwprojecten dat de raad de
scenario’s krijgt voorgelegd. Dat was bij het vaststellen van de
instrumenten die beschikbaar zijn niet effectief benut. Zo stelt de
Woonvisie 2016. Overigens is het opmerkelijk dat in de laatste Nota
raad aan de voorkant van bouwprojecten geen proceskaders vast
grondbeleid (2020) niet gesproken wordt over het presenteren van
voor haar eigen betrokkenheid in het verloop van de bouwproje cten.
meerdere scenario’s aan de raad, terwijl dit in de nota ’s grondbeleid
En hoewel er zeker vragen via de informele weg worden gesteld aan
van 2009 en 2011 wel was opgenomen. Het is onduidelijk waarom dit
het college over de bouwprojecten komen we in dit onderzoek erg
aspect in de nota grondbeleid in 2020 niet meer aanwezig is en of
weinig schriftelijke raadsvragen aan het college tegen over de vier
bewust is gekozen om deze bepaling niet meer op te nemen.
bouwprojecten. Daar waar de raad dit al doet, is dit vooral reactief op incidenten die zich voor hebben gedaan. Deze reactieve houding
Doordat de raad pas vaak laat wordt betrokken in de onderzochte
wordt
versterkt
door
het
ontbreken
van
periodieke
bouwprojecten en het college een ‘panklaar’ voorstel zonder
informatievoorziening over de voortgang van bouwprojecten. Ook
keuzemogelijkheden neerlegt bij de raad, ontstaat bij de raad het
maakt de raad geen gebruik van externe ondersteuning om zich te
gevoel dat er eigenlijk weinig meer te kiezen valt. Bijsturen wordt voor
laten adviseren over grote bouwprojecten.
de raad ingewikkeld als er al een lang (bestuurlijk) traject aan vooraf is gegaan, waar de raad onvoldoende kennis van heeft. Daarvan was
De
in
Een
langlopende bouwprojecten. Ten dele heeft dit te maken met het feit
kanttekening hierbij is dat we zien dat dit in meer rece nte andere
dat raadsleden een beperkte termijn in de raad zitten. Een belangrijke
bouwprojecten verbeterd lijkt te zijn.
oorzaak is echter ook het ontbreken van historische overzich ten in
de
onderzocht
bouwprojecten
meestal
wel
sprake.
raad
heeft
daarnaast
beperkte
historische
kennis
over
de informatievoorziening van het college aan de raad over de Conclusie 5: De gemeenteraad is weinig zelfbewust en benut haar
bouwprojecten. De raad vraagt hier overigens zelf ook niet om.
instrumenten in het algemeen niet effectief Het gevolg is dat de raad vooral reactief heeft opgetreden in de De rekenkamercommissie concludeert dat de gemeenteraad van
onderzochte bouwprojecten en vooral in actie is gekomen bij
Sint-Michielsgestel in de vier onderzochte bouwprojecten weinig
incidenten en signalen vanuit de samenleving. De raad geeft
zelfbewust was van haar sturingsrol en positie. Het college was ‘in -
daardoor maar beperkt invulling aan haar kaderstellende en
| 63
controlerende rol bij grote bouwprojecten. Deze beperkte rolinvulling
Uit analyse van de twee facilitaire bouwprojecten (Beekveld en
en rolopvatting draagt niet bij aan een effectief samenspel tussen
Christinastraat) komt een beeld naar voren van een gemeente die de
raad en college.
regie
op
het
bouwproject
vrijwel
volledig
overlaat
aan
de
ontwikkelende partij. Dat blijkt onder andere uit het ontbreken van Conclusie 6: Na een lange periode waarin het heeft ontbroken aan
afspraken over bouwtempo en communicatie met omwonenden in de
kaders over communicatie met en betrokkenheid van bewoners, is
anterieure overeenkomsten. Het blijkt ook uit de wijze waarop in deze
hieraan recent met het vaststellen van het Participatiebeleid (2022)
bouwprojecten
verandering gekomen.
bouwprojecten.
Eind 2022 heeft de gemeente het participatiebeleid vastgesteld. Tot die tijd waren er geen expliciete kaders voor het betrekken van bewoners en communicatie over een bouwproject, met uitzondering van de notie dat bij facilitaire bouwprojecten de externe ontwikkelaar de regie heeft op het bouwproject en de communicatie daarover en de gemeente in beginsel daarin geen actieve rol heeft . Ook in de raadsvoorstellen en -besluiten bij de vier onderzochte bouwprojecten heeft de gemeente geen kaders gesteld voor de wijze waarop de gemeente het samenspel met de inwoners organiseert. Inmiddels heeft de gemeenteraad eind 2022 het participatiebeleid met kaders rond participatie en communicatie vastgesteld. Die kaders volgen de landelijk richtlijnen rond participatie. Bij nieuwe bouwprojecten zal moeten blijken of de kaders toereikend zijn en in hoeverre de gemeente deze kaders ook toepast in de praktijk in de interactie met bewoners en belanghebbenden.
is
gecommuniceerd
met
inwoners
in
deze
De gemeente vindt dat de ontwikkelaar bij facilitaire bouwprojecten primair verantwoordelijk is voor de communicatie met inwoners. In de praktijk betekende dit in het bouwproject Beekveld dat de gemeente weliswaar op een aantal momenten met inwoners in ges prek is gegaan, maar daarna veelal wees op de verantwoordelijkheid van de ontwikkelaar om in gesprek te gaan met inwoners. Bij het bouwproject Christinastraat heeft de gemeente na een mislukte start van het communicatietraject weliswaar geïntervenieerd, ma ar ook daar is de primaire houding van de gemeente dat communicatie met bewoners aan de ontwikkelaar is. Gevolg is dat de gemeente sterk afhankelijk
is
van
de
wijze
waarop
de
ontwikkelaar
deze
verantwoordelijkheid invult en pas bijstuurt op het moment dat er problemen ontstaan. Het is niet ongebruikelijk om bij facilitaire bouwprojecten de regie op
Conclusie 7: de gemeente heeft de regie bij facilitaire bouwprojecten
communicatie met omwonenden primair bij de ontwikkelaar neer te
volledig bij de ontwikkelaar neergelegd. Dat heeft het vertrouwen van
leggen. Dat neemt echter niet weg dat de gemeente ook een
inwoners in de gemeente geschaad.
verantwoordelijkheid heeft en houdt om de belangen van zittend e bewoners mee te wegen in de realisatie van een ontwikkelopgave.
| 64
Juist bouwprojecten die controversieel zijn of weerstand oproepen
werken van 2017 – vrijwel geen opvolging hebben gekregen in de
vragen om alertheid van de gemeente en een transparante afweging
praktijk. Veel van de geïnterviewden waren ook niet op de hoogte van
van belangen. In het bouwproject Beekveld is de gemeente daarin
het bestaan van de notitie projectmatig werken.
tekort geschoten. In het project Christinastraat heeft de gem eente – na een valse start van het participatieproces – in overleg met de
We zien dat projectmatig werken in de vier onderzochte projecten
ontwikkelaar en bewoners besloten tot een ‘herstart’ van de
weinig tot nauwelijks is toegepast. Van de vier projecten is dit bij het
omgevingsdialoog.
Centrumplan nog het meest toegepast.
Het beeld dat zittende bewoners in deze bouwprojecten hebben staat
•
beslismomenten bij faseovergangen.
vaak haaks op de beelden die leven binnen de gemeente. B ewoners schetsen een beeld van een gemeente die alles in het werk stelt om
•
Er is geen periodieke projectverantwoording of evaluatie, waarin is gereflecteerd op de gemeentelijke werkwijze in de projecten.
een bouwproject mogelijk te maken en daarbij de belangen van zittende bewoners ondergeschikt maakt. De gemeente heeft zich
Er wordt niet gewerkt met projectfasering, projectopdrachten en
•
Er is weinig expliciete aandacht besteed aan risicomanagement.
volgens bewoners in beide bouwprojecten onvoldoende rekenschap
Systematische aandacht voor het benoemen en waarderen van
gegeven van het feit dat juist de gemeente een belangrijke rol heeft
risico’s en het nemen van beheersmaatregelen ontbreekt.
in het transparant afwegen van meerdere belangen, dus ook van de
•
Contractbeheer is een aandachtspunt; gemaakte afspraken met
zittende bewoners. Wat betreft beide projecten is bij de gemeente het
externe partijen over bijvoorbeeld bijdragen in projectkosten
beeld dominant dat zittende bewoners vaak star vasthouden aan hun
staan niet altijd goed op het netvlies van de gemeente.
eigen wensen en belangen en zich vaak niet constructief opstellen .
•
Ambtelijk opdrachtgeverschap is in de praktijk niet ingevuld. De
Deze haaks op elkaar staande beelden dragen niet bij aan onderling
driehoeksturing die van belang is bij projectsturing (bestuurlijk
vertrouwen.
opdrachtgever/ambtelijk opdrachtnemer)
functioneerde
opdrachtgever/ambtelijk in
de
praktijk
niet.
De
Conclusie 8: projectmatige sturing staat nog in de kinderschoenen en
projectsturing in de projecten kwam tot stand in bilaterale
de uitvoering van bouwprojecten door ambtelijke organisatie is zeer
afstemming tussen de verantwoordelijk portefeuillehouder en de
kwetsbaar.
ambtelijk opdrachtnemer (projectleider). •
Bij drie van de vier onderzochte bouwprojecten is nauwelijks
De rekenkamercommissie constateert dat de uitgangspunten voor
sprake van een herkenbare projectstructuur voor het realiseren
projectmatige sturing – vastgelegd in de Leidraad projectmatig
van projectresultaten. Bij het Centrumplan werd wel gewerkt met
| 65
een duidelijke projectstructuur, ondergebracht in een projectplan.
kwantitatief op sterkte te krijgen. De laatste twee jaar is wel
Trekkers van de onderzochte projecten waren formeel vaak geen
substantieel versterking aangebracht in de bezetting in vergelijking
projectleider,
met de jaren daarvoor.
maar
waren
vanuit
de
functie
van
beleidsmedewerker aangewezen als projectverantwoordelijke. Conclusie
9:
er
wordt
beperkt
onderling
geleerd
tussen
Daarnaast hebben we geconstateerd dat bij deze onderzochte
bouwprojecten
bouwprojecten
van
Uit diverse gevoerde gesprekken met betrokkenen bij de onderzochte
projectleiders. De overdracht naar een nieuwe projectleiders was
bouwprojecten komt een beeld naar voren dat er vrijwel geen sprake
vaak zeer summier, waardoor veel historische kennis is verdwenen,
is van uitwisseling van leerervaringen en afstemming tussen
inzicht in het besluitvormingsproces ontbreekt en overzicht over de
bouwprojecten. Ook constateert de rekenkamercommissie dat er n iet
projecten onvoldoende werd geborgd.
structureel
sprake
was
van
frequente
wisseling
Inmiddels is recent onder nieuwe leiding van het team RO een begin gemaakt met het versterken van projectsturing. Er is gestart met het herstellen van de driehoeksturing, duidelijk prioriteren van opgaven, formaliseren van de rol van projectleider, inrichten van een projectorganisaties en het verbeteren van de afspraken tussen lijnen projectorganisatie. Ook wordt sinds kort gewerkt met zogenoemde projectkaarten.
In
die
projectkaarten
projectbeschrijving,
de
projectopdracht,
projectresultaat,
planning
en
wordt
voortgang,
het
ingegaan te
op
de
ver wachten
projectkaders
(zoals
financiën, projectorganisatie, relatie met andere projecten) en beslismomenten. Het is een eerste aanzet om ambtelijk en bestuurlijk beter te kunnen sturen op de voortgang van een projec t. Een dergelijk overzicht is er echter (nog) niet voor de raad.
aandacht
is
voor
(tussentijdse)
evaluatie
van
bouwprojecten. Hoewel in de onderzochte bouwprojecten regelmatig sprake is van dezelfde opgaven en dilemma’s – zoals: hoe richt je een
bouwproject
in,
hoe
betrek
je
bewoners,
hoe
leg
je
verantwoording af, hoe verhoud je je tot een ontwikkelaar en hoe neem je de raad mee – stond de uitvoering van de onderzochte bouwprojecten vooral op zichzelf. Deze min of meer solitaire uitvoering van bouwprojecten heeft het leren van de organisatie in de weg gestaan. Conclusie 10: de vastlegging en archivering van bouwprojecten laat duidelijk te wensen over. Dat verhoogt de kwetsbaarheid van de gemeente
Borging van deze
Tijdens het onderzoek is gebleken dat de informatiehuishouding van
ontwikkeling is wel een aandachtspunt gelet op het feit dat dit in hoge
de gemeente een belangrijk aandachtspunt is en tevens een
mate geïnitieerd is door extern ingehuurde capaciteit en het al jaren
risicofactor vormt voor de informatievoorziening aan de raad. Daarbij
lastig is om binnen de afdeling RO de bezetting kwalitatief en
maken we onderscheid in de vastlegging van openbare documenten
| 66
(zoals bijvoorbeeld raadsstukken) en vastlegging van documenten in een projectdossier. Openbare documenten worden gearchiveerd in een archiefsysteem dat slecht gestructureerd en lastig toegankelijk is. Het heeft bijvoorbeeld veel tijd en inspanning gekost om documentatie voor de reconstructies van de bouwprojecten te verkrijgen, terwijl dat grotendeels openbare stukken betreft. Het is onmogelijk vast te stellen
dat
alle
voor
dit
onderzoek
relevante
college -
en
raadsbesluiten zijn aangeleverd door de gemeente. Onderliggende
stukken
worden
ambtelijk
vastgelegd
in
een
projectdossier. De rekenkamercommissie constateert dat er geen eenduidige wijze van vastlegging is en dat de overdracht van dossiers bij personele wisselingen vaak te wensen overliet. Het gebrekkige informatiesysteem en de gebrekkige overdracht maakt de gemeente kwetsbaar in juridische procedures en bij informatieverzoeken. Daarnaast leidt dit tot onnodig hoge inzet van ambtelijke capaciteit bij informatievragen.
| 67
6. Aanbevelingen
2. Maak duidelijke afspraken tussen raad en college om ervoor te zorgen dat de raad beter in positie komt bij de start van nieuwe
Het doel van dit rekenkameronderzoek naar de sturing van grote bouwprojecten is om als gemeente te leren voor toekomstige bouwprojecten. De rekenkamercommissie komt op basis van de conclusies tot zeven aanbevelingen om de sturing van grote bouwprojecten structureel te verbeteren. De rekenkamercommissie heeft als instrument van de raad de primaire taak om haar aanbevelingen aan de raad te richten. In de aanbevelingen word t echter ook het college aangesproken. De rekenkamercommissie heeft bewust de keuze gemaakt om de aanbevelingen niet op
beeldbepalende en impactvolle bouwprojecten Spreek het college aan op het vroegtijdig betrekken van de raad bij beeldbepalende en impactvolle bouwprojecten. Belangrijk daarbij is om de raad al in de initiatieffase van bouwprojecten te informeren en de raad mee te nemen in de gedachtenvorming in die eerste fase. Daarnaast kan de raad beter in positie komen door het college de opdracht te geven om verschillende scenario’s voor te leggen bij te nemen fundamentele keuzes.
detailniveau uit te werken. Daarmee wordt aan de raad en het college
Zorg dat je als raad duidelijke afspraken maakt met het college over
ruimte gegeven aan de concrete invulling van de aanbevelingen. De
procesmatige kaders en de wijze waarop de raad – aanvullend op de
rekenkamercommissie komt tot de volgende aanbevelingen.
reguliere
1. Spreek af wanneer sprake is van beeldbepalende en impactvolle bouwprojecten
P&C-cyclus
–
geïnformeerd
wenst
te
worden
in
verschillende fases van een beeldbepalend bouwproject . Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen generieke proceskaders voor beeldbepalende
en
impactvolle
bouwprojecten
en
eventuele
Maak als college en raad onderscheid in ‘reguliere’ bouwprojecten en
maatwerkafspraken die afhankelijk zijn van de specifieke kenmerken
bouwprojecten die beeldbepalend en impactvol zijn. Doel daarvan is
van een bouwproject. Indien specifieke deskundigheid over complexe
dat college en raad extra aandacht hebben voor bouwprojecten die
bouwprojecten ontbreekt bij de raad, kan de raad overwegen externe
van relatief grote betekenis zijn voor de ontwikkeling van de
ondersteuning in te schakelen.
gemeente. Stel daarvoor met college en raad criteria of kaders op, die als leidraad kunnen worden gebruikt om een bouwproject als ‘beeldbepalend’ en ‘impactvol’ aan te merken. Verbind daaraan
3. Versterk de informatiepositie van de raad bij beeldbepalende en impactvolle bouwprojecten
consequenties voor de betrokkenheid van- en informatievoorziening
Het is nodig om de informatiepositie van de raad over een breed front
aan de raad (zie aanbevelingen 2 en 3).
te versterken. Het gaat om adequate informatie om als raad besluiten te kunnen nemen. Daarbij gaat het om het periodiek beschikbaar | 68
stellen van informatie in raadsvoorstellen over de historie/context van
toereikend is en ook door de gemeente wordt toegepast met als doel
een project, fasering, genomen besluiten, (consistentie van) kaders
om de interactie met bewoners en belanghebbenden te verbeteren.
die van toepassing zijn en informatie over nog te nemen besluiten. En in de raadsvoorstellen moet expliciet worden opgenomen wanneer
Vraag als raad het college om de gemeente een stevigere rol te laten
en op welke manier de raad een rol speelt in het bouwproject.
pakken bij facilitaire bouwprojecten. Dit gaat onder andere om toezicht of initiatiefnemers zich aan gemaakte afspraken houden, het
Daarnaast dient de raad ook tussentijds in staat te worden gesteld
bieden van een luisterend oor aan inwoners en het pakke n van regie
om inzicht en overzicht te krijgen in een bouwproject op het moment
als gesprekken tussen bewoners en initiatiefnemers moeizaam
dat daar in de raad behoefte aan is. De huidige projectpagina’s
verlopen.
voldoen daarvoor nog niet. Het is van belang dat er voor de
participatietraject
beeldbepalende en impactvolle bouwprojecten een volwaardige
omwonenden/belanghebbenden en initiatiefnemers er alsnog niet
internetpagina beschikbaar is met een korte toelichting op het
goed samen uitkomen is het aan te bevelen dat de gemeente een rol
bouwproject, relevante ontwikkelingen, genomen besluiten, fasering
pakt als bemiddelende partij waarbij aan belangen en rechten van
en planning en relevante documenten. Voordeel van een dergelijk e
beide partijen recht wordt gedaan. Te allen tijde moet de gemeente
internetpagina is dat deze informatie ook gelijk beschikbaar is voor
zich ervan bewust zijn dat de gemeente een verantwoordelijkheid
inwoners
de
heeft om aanspreekbaar te zijn door burgers op veranderingen in de
informatiepositie van de raad worden versterkt door bijvoorbeeld
fysieke leefomgeving en te acteren als hierover onrust onder
jaarlijks een projectenraad te organiseren, waarin de raad wordt
inwoners ontstaat.
en
andere
geïnteresseerden.
Daarnaast
kan
Voorkom
dat
de
alsnog
gemeente moet
in
de
loop
ingrijpen.
van
een
Wanneer
geïnformeerd over de stand van zaken rond beeldbepalende bouwprojecten.
5. Draag
als
raad
het
college
op
om
uitgangspunten
van
projectmatige sturing formeel vast te leggen, te implementeren 4. Volg scherp de uitvoering van de participatienota bij facilitaire
en structureel te borgen in de gemeentelijke organisatie
bouwprojecten en adresseer het college op een stevigere rol van de gemeente bij facilitaire bouwprojecten
Geef het college opdracht om uitgangspunten van projectmatige sturing vast te leggen in een ‘Gestelse werkwijze voor projecten’. En
Volg als raad bij nieuwe facilitaire bouwprojecten goed de uitvoering
geef het college opdracht om die uitgangspunten ook zicht baar te
van de participatienota, en houdt daarbij in de gaten of de nota
implementeren en te borgen in de ambtelijke organisatie. Juist (grote) bouwprojecten zijn met hun omvang, lange doorlooptijd en vele
| 69
betrokkenen gebaat bij een projectmatige aanpak. In de praktijk
waarin de eigen organisatie functioneert. Risicomanagement is geen
worden de kaders en uitgangspunten uit de leidraad projectmatig
‘kunstje’ dat periodiek wordt uitgevoerd, maar is een geïntegreerd
werken op een aantal belangrijke aspecten nog onvoldoende
onderdeel van de reguliere beleidsvorming en bedrijfsvoering van de
toegepast bij de sturing van grote bouwprojecten. De gemeente heeft
gemeente, dat wordt gedragen door de top van de gemeente
dit deels onderkend en zet gericht in op verbeteren van het
(bestuurlijk en ambtelijk) en vraagt om effectief samenspel binnen de
projectinstrumentarium. Dat neemt niet weg dat het nog ontbreekt
ambtelijke organisatie en tussen ambtelijke organisatie en bestuur.
aan een duidelijke projectopdracht, projectplan, fasedocumenten,
Bij risicomanagement moet daarom zowel aandacht worden besteed
borging van het risicomanagement en stuurinformatie over de relatie
aan de inzet van instrumenten als aan de organisatie van het proces
tussen inhoudelijke voortgang en financiële voortgang. Deze
van risicomanagement. Daarbij gaat het vooral over een set van
aspecten moeten op orde zijn om de raad te voorzien van adequate
afspraken over rollen, taken en verantwoordelijkheden in de
informatie over de voortgang en risico’s rond bouwprojecten. Het is
zogenaamde
van belang om een duidelijk tijdpad te maken om de verbeteringen
risicoanalyse, beheersing, monitoring en evaluatie).
risico-cyclus
(kaderstellend,
risico-identificatie,
door te voeren en ook beter te monitoren wat de resultaten van deze 7. Investeer in leren van en tussen bouwprojecten
kwaliteitsimpuls zijn. op om risicomanagement te
Zowel bij de raad, het college als bij de ambtelijke organisatie zien
implementeren en structureel te borgen in de gemeentelijke
wij de behoefte om meer kennis uit te wisselen en te leren van
organisatie
ervaringen
6. Draag als
raad
het college
in
bouwprojecten.
Niet
alleen
na
afloop
van
bouwprojecten, maar ook tussentijds en ook op het samenspel tussen Geef het college opdracht om te komen tot een duidelijk en integraal
raad, college en ambtelijke organisatie. Het is van belang om deze
kader voor risicomanagement in beeldbepalende en impactvolle
leerbehoefte met elkaar te verbinden en onderdeel te maken van het
bouwprojecten. De gemeente heeft in de Notitie Risicomanagement
reguliere samenspel tussen raad, college en ambtelijke orga nisatie.
en weerstandsvermogen al een aantal kaders vastgesteld, maar die
Dat kan bijvoorbeeld door meer structurele aandacht te besteden aan
kaders zijn niet compleet, onvoldoende samenhangend en worden in
bouwprojecten
de praktijk van de vier onderzochte bouwprojecten niet voldoende
projectendag te organiseren, waarin de projectleiders, ambtelijk
toegepast. In onze opvatting vraagt goed risicomanagement in
opdrachtgevers en bestuurlijk opdrachtgevers alle beeldbepalende
bouwprojecten
bouwprojecten bespreken en leerervaringen uitwisselen
om
permanente,
expliciete
en
gestructureerde
door
periodiek
(jaarlijks
of
tweejaarlijks)
een
alertheid op ontwikkelingen in de eigen organisatie en de omgeving
| 70
7. Reactie College van B&W
sturen (c4). De kaders voor (sociale) woningbouw liggen onder andere vast in het Programma Volkshuisvesting en eerdere woonvisie. Deze kaders zijn een verdere uitwerking van de afspraken
Datum: 19 september 2023
uit de regionale woondeal. Wij delen uw mening dat het voor de raad Beste heer Hoogeveen [voorzitter rekenkamercommissie],
niet altijd helder is in hoeverre een project bijdraagt aan de beleidsdoelen. Dit gaan we in het vervolg explicieter opnemen in de
Graag spreken we onze waardering uit voor de grote hoeveelheid
besluitvormingsstukken aan de raad. Voor het zomerreces is de raad
werk die u verzet heeft om de enorme hoeveelheid informatie te
met een nieuwsbrief door ons geïnformeerd over de voortgang van
bestuderen, te analyseren en daar conclusies aan te verbinden.
grotere bouwprojecten binnen de gemeente. In oktober 2023 volgt
Hieronder gaan wij in op de hoofdpunten van uw conclusies en aanbevelingen uit uw rapportage ‘Grote Bouwprojecten in Sint Michielsgestel van 6 juli 2023’. Ook plaatsen wij hierbij enkele opmerkingen waarin wij ingaan op de context waarin de ambtelijke organisatie de afgelopen jaren heeft moeten werken. Tussen haakjes zetten wij het nummer van de conclusies en aanbevelingen uit uw rapport waarop de betreffende passage betrekking heeft.
de raad en het samenspel met het college benoemt u dat de beleidsmatige kaders om sturing te kunnen geven over het algemeen toereikend zijn (c1). Echter is het voor de raad niet voldoende zichtbaar welke kaders specifiek van toepassing zijn op het project hoeverre
over de voortgang van grotere projecten in de gemeente. Dit is no g onderwerp van gesprek met de griffie. Uitgangspunt blijft om de raad periodiek op de hoogte te houden van de voortgang in grote projecten.
Dit
naast
uiteraard
aanleiding
van
actualiteiten
de
binnen
informatieverstrekking
naar
projecten
een
zoals
via
informatieavonden.
In uw conclusies over de beleidsmatige kaders, de rol en positie van
in
via de bestuursrapportage, jaarrekening en begroting te rapporteren
persbericht, raadsinformatiebrief, website, digitale nieuwsbrieven en
Conclusies
en
een update. Aanvankelijk was het de bedoeling om vanaf dit najaar