1. Rekenkamerrapport 'Grote bouwprojecten SMG' - 260923 DEF
Tekst van het document
financiële
beheersing
van
bouwgrondactiviteiten
door
de
Vanaf 1 juli 2018 dienen in alle bestemmingsplannen regels ten
gemeente. De grondbedrijfsfunctie dient zorg te dragen voor
aanzien van parkeren opgenomen te worden op basis van nieuwe
financiële optimalisatie bij het ontwikkelen van plannen.
landelijke wetgeving, vastgelegd in de Reparatiewet Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties 2014. In oudere bestemmingsplannen,
Het MPG is een kader voor het gemeentebestuur, op basis waarvan
zoals die van het Centrumplan, Jacobskamp en Beekveld, waren
het nemen van verantwoorde financiële beslissingen mogelijk moet
deze regels nog te algemeen opgenomen en daardoor niet juridisch
zijn. De Nota Grondbeleid stelt dat, naast de reguliere P&C cyclus en
houdbaar. Tussen 2014-2018 was sprake van een overgangstermijn
het MPG, het college kan bepalen of de raad tussentijds in kennis
voor gemeenten om parkeerregels voor oudere bestemmingsplannen
moet worden gesteld als sprake is van significante ontwikkelingen.
juridisch
te
borgen.
bestemmingsplan
Op
12
‘Parapluplan
mei
2020
Parkeren
heeft
de
raad
een
Sint-Michielsgestel’ | 26
vastgesteld. Dit vormt de wettelijke basis voor toetsing van
De volgende kaders zijn relevant voor de sturing van grote projecten:
parkeernormen bij bestemmingsplannen van verschillende projecten (met bestemmingsplannen van voor 2018) aan de Beleidsregels
•
Definitie van (grote) projecten.
parkeernormen Sint-Michielsgestel. Het Parapluplan uit 2020 werd
•
Leidraad projectmatig werken.
twee jaar later vastgesteld dan nodig was (na verloop van de
•
Risicomanagement.
overgangstermijn). De onderzoekers hebben niet beoordeeld of het
•
P&C cyclus.
ontbreken van een juridisch kader in de periode 2018-2020 negatieve
•
Participatiebeleid.
gevolgen heeft gehad voor andere projecten de gemeente in deze periode.
Wij lichten deze kaders hieronder toe.
2.5. Procesmatige kaders
Definitie van (grote) projecten
Naast inhoudelijke kaders zijn er ook procesmatige kaders die
projecten. Sommige gemeenten hanteren een expliciete definitie en
relevant zijn voor de uitvoering van grote (bouw)projecten. Deze
aanvullend
kaders gaan over processen en procedures, werkafspraken, rollen en
aanvullende eisen voor besluitvorming en verantwoording in de vorm
verantwoording. Ook voor deze kaders geldt dat ze soms zijn
van een periodieke voortgangsrapportage grote projecten). In die
vastgesteld nadat een bouwproject is gestart en afspraken met
gevallen vormt dat specifieke kader de toetssteen voor een
partijen al zijn vastgelegd. In dat geval hebben de nieuwe kaders
onderzoek naar de sturing van grote projecten. Andere gemeenten
geen directe doorwerking op projecten die eerder zijn gestart.
hanteren als basisregel dat elk project uniek is en dat (zeker voor
Gemeenten gaan verschillend om met (de definitie van) grote beleidskader
voor
grote
projecten
(bijvoorbeeld
meer risicovolle projecten) maatwerk nodig is in besluitvorming, sturing en verantwoording. Dat maatwerk komt dan tot stand in de dialoog tussen raad en college. Weer andere gemeenten zitten op de lijn dat een generiek kader voor sturing op projecten toereikend is.
| 27
De gemeente heeft in de Leidraad Projectmatig Werken 16 de
A. Bijzondere
volgende definitie van projecten vastgesteld:
projecten
(groot,
complex,
langere
looptijd,
bestuurlijk/maatschappelijk gevoelig) B. Normale projecten
‘… een project is een aantal activiteiten (gefaseerd in de tijd, met een
C. Lijnprojecten (projecten die in de reguliere lijnorganisatie worden
begin en eind) die leiden tot een uniek vooraf gedefinieerd resultaat
uitgevoerd)
en die worden uitgevoerd door een tijdelijk team van mensen …’. Als algemene lijn is vastgesteld dat de verantwoording over projecten Projecten kunnen bij alle teams en op alle niveaus voorkomen en
geïntegreerd is opgenomen in de P&C-cyclus. Dat betekent dat
kunnen variëren van beleidsmatige projecten tot uitvoeringsgerichte
verantwoording plaatsvindt in de begroting, de jaarstukken, de
projecten. Als richtlijn om te bepalen of sprake is van een ‘project’
perspectiefnota en in de voortgangsverslagen in het voor- en najaar.
worden de volgende richtlijnen gehanteerd:
Voor A-projecten wordt in de leidraad gesteld dat er een concreet
•
Activiteiten hebben een duidelijk begin en einde .
projectvoorstel dient te zijn (collegevoorstel of bestuursopdracht). Er
•
Activiteiten zijn uniek of eenmalig.
zijn
•
Het doel is bekend en er is een duidelijk resultaat te benoemen .
verantwoording van dergelijke A-projecten.
•
Meerdere partijen of afdelingen zijn nodig om tot het resultaat te
•
echter
geen
bijzondere
voorwaarden
gesteld
aan
de
komen.
Hoewel de gemeente dus wel een soort definitie hanteert voor
Afspraken moeten worden gemaakt over inzet van mensen en
verschillende type projecten, stelt de gemeente vrijwel geen
middelen.
specifieke (aanvullende) kaders die gelden voor grote, complexe projecten (A-projecten). De waarde van het onderscheid dat in de
In de leidraad projectmatig werken wordt onderscheid gemaakt in drie
leidraad wordt gemaakt, is daardoor gering.
type projecten (A, B en C projecten). Daarbij wordt gekeken naar de omvang
van
het
budget,
de
complexiteit,
de
Leidraad projectmatig werken
politieke/maatschappelijke relevantie en de looptijd . De drie typen
De gemeente heeft in 2017 de eerdergenoemde leidraad projectmatig
projecten worden als volgt beschreven:
werken opgesteld. De leidraad is bedoeld om handvatten te bieden
16 Leidraad Projectmatig Werken MijnGemeenteDichtbij (2017).
| 28
voor projectmatig werken door het aanreiken van gereedschappen.
wordt
afgeweken,
dient
de
bestuurlijk
opdrachtgever
Uit de toelichting op de leidraad blijkt dat de notitie niet wordt
bestuurlijke stuurgroep hiervoor akkoord te geven.
of
de
gepositioneerd als blauwdruk of als ‘Gestelse standaard’ voor projectmatig werken, maar als hulpmiddel bij het werken in projecten.
Rollen In de leidraad projectmatig werken wordt aandacht besteed aan de
De leidraad is opgebouwd rond vier hoofdthema’s:
verschillende rollen die van belang zijn bij projecten. In onderstaand
•
Projectdefinitie (zie vorige paragraaf)
schema worden de rollen kort toegelicht.
•
Projectfasering
Rol
Toelichting
•
Rollen
•
Projectbeheersing
Directie
• Commitment en vertrouwen
Stuurgroep
• Bestuurlijk eindverantwoordelijk, besluitvormend (go-no go)
Projectfasering Faseren is gericht op het opdelen van het projectproces in beheersbare stappen. Iedere fase eindigt met een deelresultaat en een beslismoment (‘go/no-go’).
Opdrachtgever • Ambtelijk eindverantwoordelijk • Zekerstellen budget en inzet Projectleider
• Ambtelijk opdrachtnemer • Managen van project: tijd, geld, risico’s, kwaliteit • Rapportage aan stuurgroep, opdrachtgever
Projectgroep
• Inbreng deskundigheid ten behoeve van een project
een fase – en begin van een nieuwe fase – is een beslismoment voor
College B&W
• Besluitvormend voor zover binnen kaders van de raad
de opdrachtgever.
Gemeenteraad • Vaststellen opdracht • Budgetrecht • Formele raadsbesluiten
Voor de fasering wordt een algemeen gebruikelijke indeling gehanteerd
in
de
initiatieffase,
definitiefase,
ontwerpfase,
voorbereidingsfase, realisatiefase en evaluatiefase. Ieder einde van
Afhankelijk van de kenmerken en mate van complexiteit van een project, kan een andere fasering worden aangehouden. Aan het eind van elke fase wordt een fasedocument voorgelegd aan de (ambtelijk)
We hebben in het onderzoek geen indicatie gevonden dat in de
opdrachtgever. Op basis daarvan wordt besloten of er verder w ordt
periode voor de leidraad projectmatig werken ook een dergelijk
gegaan (‘go/no-go besluit’) en wat er in de volgende fase moet
overzicht van projectrollen werd gebruikt als leidraad voor de
gebeuren. Als gedurende een project van de oorspronkelijke fasering
invulling van de projectorganisatie.
| 29
•
De belangrijkste onderwerpen worden wel genoemd in de
Projectbeheersing
leidraad, maar de leidraad biedt weinig concrete handvatten voor
Projectbeheersing is belangrijk om het te bereiken resultaat te borgen
projectmatige sturing in de praktijk
en in stand te houden en het project binnen de gestelde kaders te
•
Er worden vrijwel geen consequenties verbonden aan de
kunnen realiseren. Daarvoor is het noodzakelijk om te sturen op een
complexiteit en omvang van project bij het vormgeven van de
aantal beheersaspecten. In de leidraad zijn de volgende aspecten
projectorganisatie, projectsturing en projectbeheersing •
(afgekort GROTIK) toegelicht:
Er
wordt
in
de
leidraad
weinig
aandacht
besteed
aan
•
Geld (budgetbeheersing)
verantwoording over projecten (anders dan via de reguliere P&C-
•
Risico’s (cyclische beheersing van kritieke succesfactoren)
cyclus)
•
Organisatie (per projectfase)
•
Tijd (planning en monitoring)
•
Informatie (met behulp van de ‘factor C’-methode)
•
Kwaliteit (SMART kwaliteitsnormen)
•
De leidraad is vooral geschreven vanuit ambtelijk perspectief . Bestuurlijke en politieke doorwerking is summier beschreven.
Notitie risicomanagement en weerstandsvermogen In de notitie Risicomanagement en weerstandsvermogen (november
In de leidraad staat dat voor A-projecten altijd een communicatieplan
2018) zijn de kaders vastgelegd voor het uitvoeren van het
en een crisisplan moet worden opgesteld. We hebben in de
risicomanagement en weerstandsvermogen van de gemeente. Het is
verschillende onderzochte projecten geen communicatieplannen
niet duidelijk of er voor die datum ook een vastgesteld kader was voor
aangetroffen.
risicomanagement.
Bevindingen leidraad projectmatig werken
In de notitie zijn de volgende uitgangspunten geformuleerd:
Op zich biedt de leidraad projectmatig werken een redelijke basis
•
Samenwerken aan risicomanagement
•
Van traditioneel naar geïntegreerd risicomanagement
•
Eigenaarschap risicomanagement waar het werk gedaan wordt
•
Focus op de risico’s die ertoe doen
•
Transparante afspraken over vastlegging, verantwoording en
voor projectmatig werken. Daarbij zijn de volgende kanttekeningen te maken: •
De leidraad betreft uitdrukkelijk een handreiking. Het is niet bedoeld
en
niet
gepositioneerd
projectmatig werken in de gemeente
als
de
standaard
voor
opvolging •
Borging en continu verbeteren proces risicomanagement
| 30
In de notitie is aangegeven dat dit een wensbeeld is met als beoogd
Begroting
• Begroting komend jaar
2 e Berap
• Ontwikkelingen/afwijkingen komende jaren
Aug/nov
resultaat een geïntegreerd, geharmoniseerd en organisatiebreed risicomanagement proces. In de notitie staat een stapsgewijze aanpak beschreven om te komen tot dit resultaat. Een onderdeel van
lopend
beleid Nov
die aanpak is dat de werking van het risicomanagement in projecten en in college- en raadsvoorstellen moet worden getoetst. Voor de wijze waarop risicomanagement in projecten moet worden toegepast, wordt in de Nota verwezen naar de leidraad projectmatig werken.
In de leidraad wordt verder ingegaan op de verschillende rollen (ambtelijk en bestuurlijk) in de planning & control -cyclus. Opvallend is dat de meerjarenprognose grondexploitatie (MPG) niet wordt beschreven in de leidraad P&C cyclus.
Leidraad P&C-cyclus In de leidraad voor de planning & control cyclus (april 2021) heeft de
Nota Participatiebeleid
gemeente beschreven uit welke producten de P&C -cyclus bestaat en
Op 15 december 2022 heeft de gemeenteraad het participatiebeleid
hoe deze producten met elkaar samenhangen. In onderstaande
vastgesteld. Het is een uitwerking van de ambitie die in het
schema geven we een korte toelichting op deze producten en geven
bestuursakkoord 2022-2026 is geformuleerd. In de jaren voor de
we aan op welk moment in het jaar deze producten beschikbaar
vaststelling van de participatienota eind 2022 waren er geen
komen.
vastgestelde kaders voor de wijze waarop de gemeente of andere initiatiefnemers van gebiedsontwikkelingen partijen dienden te
Product
Omschrijving
Wanneer
Kadernota
• Inzicht in ontwikkelingen • Basis begroting nieuwe jaar
Mei/juni
1 e Berap 17
• Ontwikkelingen/afwijkingen komende jaren • Onderdeel van Kadernota
betrekken bij het initiatief, behoudens de procesvereisten die in de Wro zijn opgenomen. Drie vormen van participatie
lopend
Jaarrekening • Afleggen verantwoording t-1
beleid Mei
In het participatiebeleid maakt de gemeente onderscheid in drie vormen van participatie:
Mei/juli
17 ‘Berap’ is een afkorting voor ‘bestuursrapportage’.
| 31
1. Burgerparticipatie.
De
gemeente
nodigt
als
initiatiefnemer
belanghebbenden vroegtijdig uit om mee te doen 2. Overheidsparticipatie. Burgers zijn initiatiefnemer en de overheid
•
Streven naar zo hoog mogelijke participatie
•
Streven naar vroegtijdige inbreng
•
Elke aanpak is maatwerk, maar de aanpak is meth odisch
•
Duidelijkheid over de ruimte in het participatietraject
een
•
Rollen, invloed en belangen worden zichtbaar gemaakt
omgevingsvergunning. In de Nota wordt verwezen naar de
•
Passende inzet van participatie-instrumenten
verplichting
•
Zorgvuldig proces
•
Iedereen moet mee kunnen doen
•
Participatie wordt goed gefaciliteerd
•
De gemeente evalueert (samen met burgers)
is participant 3. Omgevingsdialoog. van
Participatie een
bij
aanvragen
omgevingsdialoog
onder
van de
nieuwe
Omgevingswet die op 1 januari 2024 wordt ingevoerd. De eerste en derde vormen van participatie zijn vooral van belang voor
dit
onderzoek.
De
tweede
vorm
gaat
vooral
over
burgerinitiatieven om in een wijk de leefbaarheid te verbeteren. Vier participatietreden De gemeente onderscheid vier ‘treden’ op de participatieladder:
Aanpak participatie Bij burgerparticipatie ligt het initiatief bij de gemeente en stelt de gemeente een startnotitie op waarin onder andere de volgende aspecten in kaart worden gebracht:
•
Informeren
•
Raadplegen
•
Adviseren
•
Coproduceren
•
Het speelveld en speelruimte
•
Het doel van de participatie
•
De participatievraag
•
De spelregels
De gemeente geeft aan dat de treden ‘Adviseren’ en ‘Coproduceren’ mogelijk passen bij onderwerpen die directe invloed hebben op de leefomgeving en waarbij draagvlak van betrokkenen van groot belang is.
Bij de omgevingsdialoog ligt het initiatief bij de aanvrager van een omgevingsvergunning voor een activiteit in de fysieke leefomgeving. De uitvoering van de omgevingsdialoog is vormvrij , maar de gemeente heeft wel een aantal uitgangspunten vastgesteld waaraan
Uitgangspunten bij participatie
de omgevingsdialoog moet voldoen:
De gemeente heeft de volgende uitgangspunten gedefinieerd voor participatie:
| 32
• • •
De aanvrager wordt gevraagd om rekening te houden met de door
Duiding participatiebeleid
de gemeente geformuleerde uitgangspunten (zie hiervoor)
Het participatiebeleid van de gemeente voldoet aan de eisen die
De aanvrager zorgt zelf voor afstemming van het initiatief met
gesteld worden in de nieuwe Omgevingswet. Het participatiebeleid
betrokkenen
van de gemeente is in lijn met de voorbeeldverordening participatie
Bij bestuurlijk gevoelige projecten of projecten met een grote
en handreiking van de VNG.
maatschappelijke impact, vindt bijna altijd vooroverleg plaats met
2.6. Resumerend over kaders
de gemeente over de (faciliterende) rol van de gemeente •
Bij het aanvragen van een omgevingsvergunning moet de aanvrager aangeven of er een participatieproces is doorlopen en zo ja welk proces.
In dit hoofdstuk hebben we een analyse gemaakt van de wettelijke en gemeentelijke kaders die van toepassing zijn op bouwprojecten in de gemeente. Een belangrijke constatering is dat kaders in
De gemeente toetst aanvragen voor een omgevingsvergunning en
ontwikkeling zijn en soms beperkte doorwerking hebben in projecten
beoordeelt daarbij of de aanvrager het participatietraject zorgvuldig
die eerder zijn gestart. Dat maakt dat kaders niet zonder meer van
heeft doorlopen. Daarin maakt de gemeente een eigen afweging over
toepassing zijn op projecten die soms al een lange looptijd kennen.
de juistheid van de verstrekte informatie. Daarvoor stelt de gemeente een leidraad participatie beschikbaar voor aanvragers. Ambtelijke borging van de kwaliteit van (de uitvoering van) het participatiebeleid is belegd bij het team communicatie. Voor de omgevingsdialoog is het team VTH eerste aanspreekpunt.
Toepassing wettelijke kaders in gemeentelijke kaders We constateren dat de gemeente de wettelijke kaders op juiste wijze heeft vertaald in gemeentelijke ruimtelijke ordeningskaders. De gemeente maakt in de verschillende beleidsstukken duidelijk wat de kaders zijn die de gemeente stelt, welke ambitie de gemeente nastreeft
De rol van de raad
ten
aanzien
van
het ruimtelijk
rol
zich
verhoudt
beleid
gemeentelijke
uitgangspunten
zijn
ontwikkelaars/initiatiefnemers. De gemeente is ter voorbereiding op
beschreven. Daarnaast is de raad verantwoordelijk voor het volgen
de komst van de Omgevingswet bezig met het maken van een
en bewaken van het participatieproces.
Omgevingsvisie.
is
verantwoordelijk
participatiebeleid,
waarin
de
voor
het
kaders
en
vaststellen
rol
de
het
raad
de
hoe
van
De
tot
en
van
| 33
Gemeentelijke proceskaders
cyclus. De raad heeft voor grote projecten geen aanvullende kaders
De belangrijkste gemeentelijke proceskaders voor bouwprojecten
gesteld voor informatievoorziening en verantwoording.
zijn
de
leidraad
projectmatig
werken
(2017),
de
notitie het
Eind 2022 stelt de gemeente het participatiebeleid vast. Tot die tijd
participatiebeleid (2022). We hebben gekeken of de kaders die in
zijn er geen duidelijk vastgestelde kaders voor het betrekken
deze documenten staan ook al eerder zijn vastgelegd. Dat was van
(communicatie en participatie) van belanghebbenden. Dat geldt
belang om vast te kunnen stellen welke kaders bij aanvang van een
zowel voor actieve- als facilitaire projecten. Het vastgestelde
aantal casussen van toepassing waren. We moeten constateren dat
participatiebeleid voldoet aan de eisen die gesteld worden in de
we niet hebben kunnen vaststellen dat er eerdere proceskaders zijn
nieuwe Omgevingswet en is in lijn met de voorbeeldverordening
vastgesteld door de gemeente dan bovengenoemde kaders.
participatie en handreiking van de VNG.
risicomanagement
(2018),
de
P&C
cyclus
(2021)
en
De gemeente heeft een leidraad projectmatig werken opgesteld. Het is
een
leidraad
ter
ondersteuning
en
geen
standaard
voor
projectmatig werken in de gemeente. De leidraad bevat de meeste elementen die van belang zijn bij projectmatig werken, maar is op een vrij hoog abstractieniveau geformuleerd. Veel geïnterviewden binnen de gemeente waren niet op de hoogte van het bestaan van de leidraad. Voor zover wij hebben kunnen nagaan is ambtelijk geen opvolging gegeven aan het borgen van de uitgangspunten van projectmatig werken. Ook de procesmatige kaders voor risicomanagement zijn globaal geformuleerd en bieden weinig houvast voor risicomanagement in (bouw)projecten. Dat geldt ook voor de leidraad P&C cyclus. Daarin wordt op hoofdlijnen het P&C proces en de P&C producten beschreven. Verantwoording over bouwprojecten vindt plaats in de reguliere P&C
| 34
3. Beschrijving casuïstiek 3.1. Centrumplan Sint-Michielsgestel Ontwikkeling op hoofdlijnen Project Centrumplan Sint-Michielsgestel is een initiatief van de gemeente met als doel de realisatie van een nieuw dorpshart in het centrum van Sint-Michielsgestel. De gebiedsontwikkeling betreft het centrumgebied, een groot deel van de Nieuwstraat, het binnenterrein en nagenoeg alle percelen aan de Spijt-Schijndelseweg. Functies betreffen deels commercieel en deels wonen. Er is geen sprake van sociale, culturele of maatschappelijke functies . De Dommeloever en een locatie aan het Spijt op de oostelijke hoek van de Hondsklauw zijn niet in het plangebied opgenomen. In onderstaande figuur is te zien welke blokken binnen het Centrumplan in de loop van de jaren
In 2010 stelt de raad het bestemmingsplan voor het Centrumplan
zijn of worden gerealiseerd (witte blokken reeds gerealiseerd).
vast. Hierop wordt beroep aangetekend door omwonende en een vereniging bij de Raad van State. Het gaat om verschillende
De historie van de idee- en planvorming van het Centrumplan gaat terug tot tenminste de jaren 90. Het rekenkameronderzoek richt zich
bezwaren, onder andere met betrekking tot de grens van het
op de periode vanaf 2010 (dat was het moment dat het huidige
exploitatiegebied en de omgang met cultuurhistorische waarde. De
bestemmingsplan
een
periode 2010-2012 staat in het teken van het afwachten van de
de
uitspraak. Na de uitspraak op 16 mei 2012 is het bestemmingsplan
belangrijkste ontwikkelingen en voorhanden documentatie voor de
onherroepelijk geworden. De gemeente voert het Centrumplan in drie
onderzoekers. Het Centrumplan heeft zich op hoofdlijnen als volgt
fasen uit: 1) het zuidelijk winkelgebied, later ‘Dommelsch Huys’, 2)
ontwikkeld.
noordelijk winkelgebied: later ‘Brenthof, Dommelstaete, hoekblok,
uitgebreide
werd
reconstructie
vastgesteld). van
het
De
project,
bijlage
bevat
gebaseerd
op
Meestershuis, Kloosterpadblok en Hof
van Overkerk, 3) zuid elijk
winkelgebied, later de Raadskamer en de Groene Villa. Als deze drie
| 35
fasen zijn afgerond wordt de realisatie van de openbare ruimte
parkeren niet voldoet. De gemeente heeft vervolgens een gewijzigde
afgerond.
vergunning verleend. Vervolgens is door een bezwaarmaker beroep aangetekend, hier heeft de Raad van State op het moment van
Uitvoering
schrijven nog geen uitspraak over gedaan.
In de periode 2012-2013 start de gemeente met de uitvoering. De samenwerkingsovereenkomsten met Heijmans voor de bouwblokken
Parkeren
‘Albert Heijn’ (later ‘Dommelsch Huys’), ‘Toren’ (later Raadskamer)
Een ander punt dat terugkomt in fase 3 is de parkeergelegenheid
en ‘Villa’ (later Groene Villa) worden om diverse redenen ontbonden.
binnen het Centrumplan: de discussiepunten met omwonenden
De overeenkomst met Heijmans voor ‘Dommeloever’ blijft in stand. In
betreffen voldoende parkeergelegenheid in het Centrum en inpandig
de periode 2013-2015 wordt een nieuwe samenwerkingsbijeenkomst
parkeren in de Raadskamer.
gesloten met Ahold en Brabant Wonen voor het ‘Albert Heijn’ blok. Vanaf 2015 gaat de realisatie van ‘het Dommelsch Huys’ op dit blok
Omwonenden
van start. Vanaf 2016 ligt de focus op de realisatie van fase 2, waarbij
parkeergelegenheid in het Centrumplan realiseert en spannen hier
de werkzaamheden in de periode 2018-2019 van start gaan.
ook juridische procedures over aan. De hoeveelheid parkeerplaatsen
vinden
dat
de
gemeente
onvoldoende
die wordt aangelegd zou niet corresponderen met het aantal De realisatie van fase 3 heeft de meeste voeten in de aarde. In 2019
benodigde
parkeerplaatsen
in
het
bestemmingsplan
van
het
verleent de gemeente de omgevingsvergunning voor de realisatie
Centrumplan. Het bestemmingsplan gaat uit van in totaal 360
van de Raadskamer, waartegen beroep wordt aangetekend. De
openbare parkeerplaatsen, plus 130 parkeerplaatsen exclusief voor
bezwaren betreffen de relatie tussen de omgevingsvergunning en het
bewoners (de laatste ‘voornamelijk in twee kelders’).
parkeren (o.a. parkeerbalans centrum en inpandig parkeren) en het exploitatieplan. In januari 2021 stelt de Rechtbank Oost -Brabant een
In 2010 wordt bij vaststelling van het bestemmingsplan voorzien dat
bezwaarmaker deels in het gelijk De taxatie in de exploitatieopzet
met realisatie van het aantal parkeerplaatsen in het bestemmingsplan
van het perceel voor de Raadskamer correspondeerde niet met het
voldoende ruimte is voor parkeren, mits een blauwe zone wordt
bedrag voor de grondexploitatie. De uitspraak leidt tot aandacht in de
ingevoerd voor piekmomenten om het tekort van 76 parkeerplaatsen
pers en raadsvragen. Het college besluit om beroep aan te tekenen
op te vangen. Bij een blauwe zone wordt de parkeertijd begrensd.
bij de Raad van State. Op 26 april 2022 doet de Raad van State
Een onderzoeksbureau concludeert in 2020 dat er met invoering van
uitspraak en verklaart ze het beroep van de gemeente gegrond. Wel
een blauwe zone voldoende parkeerplaatsen in het centrum zijn. In
wordt de omgevingsvergunning vernietigd omdat dit op het onderdeel
2021 blijkt uit nieuw onderzoek dat ondanks invoeri ng van een
| 36
blauwe zone toch onvoldoende parkeergelegenheid aanwezig is,
en de aantallen aan te leggen parkeerplaatsen toetsen aan de
waardoor
parkeernormen uit het Parapluplan Parkeren dat in 2020 is
het
college
besluit
extra
tijdelijke
en
permanente
parkeerplaatsen te realiseren. In het najaar van 2022 worden daarop
vastgesteld.
opnieuw parkeermetingen uitgevoerd. We constateren dat inwoners
In
en gemeente met elkaar van mening verschillen over het aantal
parkeeronderzoek uit laten voeren om een nieuw actueel overzicht te
benodigde parkeerplaatsen. De gemeente gaat op dit moment uit van
krijgen in de nieuwe situatie, in verband met de oplevering van
225 parkeerplaatsen in de openbare ruimte, dit wijkt in ieder geval af
bouwplannen.
het
najaar
van
2022
heeft
de
gemeente
aanvullend
van het hogere aantal van 360 openbare parkeerplaatsen dat in het bestemmingsplan is genoemd.
Kaderstelling door de raad Op
25
februari
2010
stelt
de
raad
het
bestemmingsplan,
De discussie over inpandig parkeren spitst zich toe op de
beeldkwaliteitsplan en exploitatieplan ‘Centrum Sint-Michielsgestel
Raadskamer. In het bestemmingsplan 2010 wordt gesproken over
2010’ vast. Bijna 3 jaar later, op 14 november 2013, stelt de raad een
130 parkeerplaatsen, exclusief voor bewoners in ‘voornamelijk twee
gewijzigd bestemmingsplan vast voor het Centrumplan in verband
kelders’, waaronder 72 parkeerplaatsen in een parkeergarage in het
met de realisatie van een nieuw Gezondheidscentrum aan de
Torenblok. In de geformuleerde uitgangspunten in 2013 wordt
Schijndelseweg 15. Weer een jaar later stelt de raad op 11 december
gesproken over een ondergrondse parkeergarage voor 22 plekken.
2014 wederom een gewijzigd bestemmingsplan vast voor het
In 2015 besluit het college bij de uitgangspunten voor het in de markt
Centrumplan in verband met de herziening Nieuwstraat 1a -b. Op 21
zetten van het Torenblok dat dit ‘in principe ondergronds’ moet
december 2021 besluit de raad op voorstel van het college om het
gebeuren. In 2018 worden opnieuw uitgangspunten besproken,
Exploitatieplan Centrum Sint-Michielsgestel in te trekken. De
waarin
de
aanleiding hiervoor is een juridische procedure die een omwonende
parkeerplaatsen ondergronds of op maaiveld niveau inpandig te
had aangespannen over de verleende omgevingsvergunning voor de
realiseren. In de uiteindelijke aanbesteding in 2019 wint de
Raadskamer. De getaxeerde grondprijs voor de verkoop van het
ontwikkelaar met een plan voor inpandig parkeren. Omwonenden
perceel kwam niet overeen met het bedrag in het Exploitatieplan. De
stellen dat dit niet volgens bestemmingsplan is. De Raad van State
rechtbank tikte de gemeente op de vingers dat deze had nagelaten
is het hiermee eens en oordeelt in april 2022 eveneens dat inpandige
het Exploitatieplan jaarlijks te actualiseren. Hierop stelde het college
parkeerplaatsen niet volgens bestemmingsplan zijn, en dat hierover
de raad voor om het Exploitatieplan in te trekken. Aangehaalde
een nieuw besluit moet worden genomen. Ook moet de gemeente de
argumenten waren dat het Exploitatieplan geen doel meer zou dienen
het
college
stelt
dat
een
ontwikkelaar
vrij
is
parkeerbalans nog eens tegen het licht houden in het Centrumplan
| 37
(overeenkomsten met initiatiefnemers waren inmiddels gesloten) en
3.2. Jacobskamp - Den Dungen
dat het plan niet meer actueel was. Ontwikkeling op hoofdlijnen Project Jacobskamp betreft de realisatie van een nieuwe woonwijk
Informatievoorziening aan de raad De raad is gedurende het project op verschillende manieren geïnformeerd over het Centrumplan. De Raad wordt echter niet periodiek en in een consistente vorm geïnformeerd. In de jaren 2013, 2014, 2019 en 2020 ontving de raad een raadsinformatiebrief (RIB) met de algehele stand van zaken voor het Centrumplan . Tussentijds hebben
ook
verschillende
keren
raadsinformatieavond en
plaatsgevonden, in ieder geval in 2017, 2019, 2020 en 2021, zoals uit de documenten valt op te maken. Verder werd de raad gedurende de looptijd van het project vooral per RIB geïnformeerd bij specifieke gebeurtenissen, ontwikkelingen
bijvoorbeeld rondom
het
bij sluiten
juridische van
procedures
of
overeenkomsten
met
ontwikkelaars. De grondexploitaties van het Centrumplan worden jaarlijks
geactualiseerd
en
zichtbaar
gemaakt
in
de
Meerjarenprogramma’s Grondbedrijfsfuncties en als onderdeel van de P&C cyclus. Vanaf 2014 wordt het Centrumplan genoemd in de
(in totaal uiteindelijk 300 woningen) en buitensportcomplex in Den Dungen op initiatief van de gemeente (actief plan). In 2005 besluit de gemeenteraad om voor Jacobskamp deze ontwikkeling te starten. Daarbij geeft de raad de opdracht om de kosten voor de aanleg van het
sportcomplex
(vastgoedexploitatie)
te
dekken
door
de
opbrengsten uit de grondexploitatie voor de nieuwe woonwijk. In 2007 komt de gemeente tot een plan van aanpak voor Jacobskamp, waarover de raad wordt geïnformeerd. In de door de raad vastgestelde structuurvisie in 2009 staat dat het project in drie fasen tot stand komt. Fase 1 gaat om de realisatie van de nieuwe sportaccommodatie, verwerving van gronden en het verplaatsen van enkele gebouwen/functies. Fase 2 betreft het bouw- en woonrijp maken van kavels voor verkoop van 132 woningen. Fase 3 gaat om het bouw- en woonrijp maken van kavels voor de verkoop van nog eens 168 woningen.
uitvoeringsnota woningbouw. Hier wordt kort de stand van zaken voor het gehele Centrumplan toegelicht. Opvallend is dat de raad in de periode 2015-2018 in zeer beperkte mate formeel is geïnformeerd over de voortgang van het Centrumplan als geheel. Terwijl in die periode zich wel ontwikkelingen voordeden in het pla n, bijvoorbeeld cruciale gesprekken met ontwikkelaars en de start van de realisatie van de eerste onderdelen van het plan.
Vanaf 2008 begint de gemeente met het uitwerken van de planvorming, het verwerven van gronden en het sluiten van overeenkomsten met ontwikkelaars. Op 29 september 2008 sluit de gemeente
een
eerste
bouwclaimovereenkomst
(BCO)
met
ontwikkelaar Van Wanrooij, voor de realisatie van 80 woningen, op basis van een residuele grondprijs. Op 28 april 2010 volgt een tweede bouwclaimovereenkomst voor de realisatie van 135 woningen, op basis van een vaste grondprijs. Deze grondprijsbepaling in 2010 is
| 38
ook in lijn met de toenmalige Nota Grondbeleid (vastgesteld in 2009).
bestemmingsplan om andere woningtypen (o.a. meer in het
Met andere ontwikkelaars Heijmans, Sleutjes B.V., Groenendaal
middensegment in plaats van het hogere segment) te realiseren.
Beheer B.V. en Balance B.V. worden bouwclaimovereenkomsten gesloten in 2009 voor de realisatie van kleinere hoeveelheden
De gemeente moet in de periode 2012-2013 onderhandelen met Van
kavels. De realisatie van de bouwkavels vindt in 10 fasen plaats,
Wanrooij voor het sluiten van koopovereenkomsten voor de kavels,
verspreid over 6 deelgebieden. Vanaf 2013 begint de gemeente
omdat er interpretatieverschillen zijn over de toepassing van de twee
gefaseerd met het sluiten van koopovereenkomsten met de
verschillende bouwclaimovereenkomsten uit 2008 en 2010. Deze
ontwikkelaars tot 2021 (fase 10).
interpretatieverschillen
De planvorming en realisatie van Jacobskamp is zonder grote
bouwkavels over de bouwclaimovereenkomsten, de te hanteren
knelpunten binnen de gemeente of met externe partijen uitgevoerd.
grondprijsbepaling (residueel of vaste grondprijs) en het recht op een
Relevante punten in de ontwikkeling van het project en de
voorverkooppercentage door Van Wanrooij. Het afspreken van een
betrokkenheid van de raad daarbij zijn de ontwikkeling van de
voorverkooppercentage betekent dat de bouwer mag wachten met de
grondexploitatie, drie herzieningen van het bestemmingsplan en de
start bouw tot een bepaald aantal woningen is verkocht. In 2013
grondprijsbepaling
komen de gemeente en Van Wanrooij tot een compromis met voor de
in
de
bouwclaimovereenkomsten
met
Van
Wanrooij (zie hierna).
betreffen
o.a.
de
verdeling
van
de
realisatie van fase 1. Het compromis houdt in dat er deels een vaste grondprijs en deels een residuele grondprijs wordt gehanteerd. In
Vanaf 2010 valt de grondexploitatie verschillende keren negatiever
2014 worden de aanvullende afspraken voor vervolgfasen met Van
uit dan vooraf beoogd. Deels gaat het om rekenfouten en posten die
Wanrooij
niet zijn meegenomen, maar ook om verandering van de grondprijzen
voorverkooppercentage
(context
afgesproken.
economische
crisis).
De
raad
wordt
over
deze
vastgelegd
in van
een 70%
allonge 18, met
waarin
Van
ook
een
Wanrooij
wordt
ontwikkelingen geïnformeerd en de gemeente treft maatregelen om de ontwikkeling van Jacobskamp in goede banen te leiden in tijden van een lastige woningmarkt. De maatregelen bestaan onder andere uit een gefaseerde verkoop van kavels en drie herzieningen van het
18
Een allonge is een document dat als wijziging of aanvulling aan een contract wordt toegevoegd.
| 39
2016 (2de) en 2018 (3de) stelt de raad een herziening van het bestemmingsplan vast. Reden voor deze herzieningen betreft het wijzigen van woningtypen en afmetingen van de kavels in het plangebied. Uit de documenten voor het project Jacobskamp komt het beeld naar voren dat de raad zich in de uitoefening van haar rol grotendeels heeft beperkt tot de kaderstelling voor Jacobskamp in de beginfase. Formele
schriftelijke
raadsvragen
over
dit
project
zijn
niet
aangetroffen. Van veel discussie of ‘gedoe’ binnen de raad of tussen raad en college lijkt geen sprake te zijn geweest , zoals ook in de gesprekken over het project naar voren komt. Informatievoorziening aan de raad De gemeenteraad heeft bij vaststelling van de kaders van het project geen procesmatige kaders opgenomen over informatievoorziening Plangebied Jacobskamp Den Dungen (bron: bestemmingsplan 2012)
middels een RIB op de hoogte gebracht over de algehele stand van
Kaderstelling door de raad Op 29 september 2005 besluit de raad om voor het gebied Jacobskamp een ontwikkeling te starten. Vervolgens start het college met de planvorming. Op 4 december 2008 stelt de raad een exploitatieopzet voor Jacobskamp vas t en neemt zij de conceptstructuurvisie ter kennisgeving aan. Op 14 april 2009 stelt de raad de structuurvisie Jacobskamp vast. De structuurvisie vormt het kader voor de verdere uitwerking van de ontwikkelingen in het gebied en het op te stellen bestemmingsplan. Op 9 juni 2011 stelt de raad het bestemmingsplan,
beeldkwaliteitsplan
aan de raad. Gedurende de looptijd is de raad tweemaal (2008, 2017)
en
exploitatieplan
voor
Jacobskamp vast (onherroepelijk 13-1-2012). In de jaren 2013 (1ste),
zaken voor het project. In de tussentijd werd de raad geïnformeerd middels een RIB bij specifieke omstandigheden of gebeurtenissen, zoals bij de verwerving van gronden, voortgang van afspraken met ontwikkelaars en toelichting op negatieve ontwikkelingen voor de grondexploitatie in de periode 2010-2014. De observatie van de onderzoekers is dat de raad in deze periode vol ontwikkelingen in het project goed en tijdig is geïnformeerd en meegenomen door het college.
Vanaf 2014, in de realisatiefase, is sprake van weinig
formele schriftelijke communicatie over de stand van zaken van het project via een RIB (eenmalig in 2017). Het plan komt jaarlijks terug
| 40
bij de MPG en de uitvoeringsnota Woningbouw vanaf 2014, daarbij
218 woningen zijn gepland.
gaat het om korte beschrijvingen van de stand van zaken. Uit de
Er zijn 23 inspraakreacties
interviews komt naar voren dat het project verschillende keren is
ingediend
toegelicht in informatiebijeenkomsten voor de raad , waaronder in
bestemmingsplan Beekveld.
op
het
ontwerp
2011, 2012 en 2015. In
3.3. Beekveld - Berlicum
die
discussie
periode
ontstaat
tussen
de
gemeente en de opgerichte Ontwikkeling op hoofdlijnen
belangengroep
Project Beekveld is een facilitair project en vindt zijn oorsprong in de structuurvisie 1999. Naar verluidt was in de structuurvisie vóór 1999 juist nadrukkelijk aangegeven dat Beekveld geen logische leuze was voor woningbouwontwikkeling. De eerste oriënterende gesprekken tussen de gemeente en de eerste initiatiefnemer vinden plaats medio 2009. Dat is ook het moment dat de gemeente randvoorwaarden stelt voor woningbouwontwikkeling voor het plan Beekveld.
Medio 2010 neemt het college een
principebesluit om in beginsel medewerking te verlenen aan de woningbouwontwikkeling in het plangebied Beekveld. Kort daarna vindt een informatiebijeenkomst plaats met bewoners waarbij het concept masterplan wordt gepresenteerd door de ontwikkelaar. Vrij snel daarna organiseren zittende bewoners zich om in het geweer te komen tegen de plannen (Belang bij Beekveld). 8 mei 2012 ondertekenen de gemeente en Beekveld BV de intentieovereenkomst. Een week later besluit het college het ontwerp bestemmingsplan ter inzage te leggen, waarin staat dat in Beekveld
bewoners
door
(Belang
bij
Beekveld) over de status van de
intentieovereenkomst.
Belang bij Beekveld is van mening dat er de facto sprake is
van
een
anterieure
overeenkomst waarmee de gemeente zich al verplicht richting de ontwikkelaar (met alle financiële
risico’s
van
dien),
dat
er
geen
toetsing
heeft
plaatsgevonden op de opgestelde randvoorwaarden en dat het plan in de huidige vorm niet haalbaar is. Het college is het onee ns met die zienswijze. Het college informeert de raad op dat moment over de zienswijze van het college. Op 3 juli 2013 besluit het college tot vaststelling van de anterieure overeenkomst met Beekveld BV. In de overeenkomst is onder andere opgenomen dat in fase I van het plan minimaal 25% van de projectmatig gerealiseerde woningen, sociale koop - en/of sociale
| 41
huurwoningen dienen te zijn. Dat is conform de uitgangspunten zoals
Kaderstelling door de raad
die zijn opgenomen in de op dat moment geldende Woonvisie.
De raad stelt op één moment directe kaders voor het project Beekveld. Dat gebeurt op 15 mei 2014 met de vaststelling van het
Na het doorlopen van de bestemmingsplanprocedure stelt de raad op
bestemmingsplan
15 mei 2014 het bestemmingsplan Beekveld vast. Het betreft de
wethouder bij vaststelling van het bestemmingsplan in 2014, besluit
ontwikkeling van 84 projectmatige woningen en 11 woningen voor
het college het wijzigingsplan in 2017 vast te stellen, zonder dat het
zelfbouwers
plan wordt voorgelegd aan de raad.
in
de
eerste
fase.
Daarbij
wijzigingsbevoegdheid opgenomen voor de tweede
wordt
een
Beekveld.
Ondanks
de
toezegging
van
de
fase van het
plangebied (waarin ruimte is voor nog eens ongeveer 100 woningen) .
Informatievoorziening aan de raad
De wethouder zegt naar aanleiding van een ingediende motie toe dat
De raad is gedurende het project op verschillende manieren
het wijzigingsplan aan de raad moet worden voorgelegd.
geïnformeerd over Beekveld. Op initiatief van Belang bij Beekveld zijn er diverse bijeenkomsten georganiseerd waar raadsleden bij zijn
Er wordt beroep aangetekend bij de Raad van State tegen het
uitgenodigd. Daarnaast heeft het college een aantal ma len een
bestemmingsplan. Het beroep wordt niet ontvankelijk verklaard en
raadsinformatiebrief gestuurd naar de raad. In vrijwel alle gevallen
het bestemmingsplan wordt vervolgens onherroepelijk op 18 februari
was dat als reactie op brieven en mails van bezorgde bewoners naar
2015. Daarna wordt gestart met de bouwwerkzaamheden voor de
college
eerste fase.
aangetroffen buiten deze initiële signalen van bewoners. Daa rnaast
17 oktober 2017 stelt het college het wijzigingsplan Beekveld tweede fase vast. Daarin kunnen 102 woningen worden gerealiseerd. Het wijzigingsplan ligt tot 7 december 2017 ter inzage. In die periode zijn er diverse mail- en briefwisselingen tussen Belang bij Beekveld en de gemeente over met name verkeersveiligheid en ontsluiting van Beekveld.
en
raad.
We
hebben
geen
raadsinformatiebrieven
zijn op diverse momenten raadsvragen gesteld aan het college over onder andere de scope van het vast te stellen bestemmingsplan 2014, de ontsluiting van het gebied en de verkeersveiligheid.
3.4. Christinastraat - Middelrode Ontwikkeling op hoofdlijnen Met de voormalige eigenaar/projectontwikkelaar van het perceel aan
Er wordt beroep ingesteld tegen het wijzigingsplan bij de Raad van
de Christinastraat te Middelrode en delen van de omliggende
State. Het college stelt naar aanleiding van de gevolgde procedure
percelen, zijn in de aanloop naar het principebesluit van de gemeente
op 2 oktober 2018 het aangepast wijzigingsplan vast. Het plan wordt niet aan de raad voorgelegd. | 42
diverse gesprekken gevoerd met de gemeente over eventuele
In maart 2023 ondertekenden de gemeente en Ruimte voor Ruimte
woningbouwontwikkelingen op deze locatie.
de overeenkomst met afspraken over de ontwikkeling van het plan.
Begin
2020
zijn
deze
ontwikkelingsmaatschappij
gronden Ruimte
overgenomen
door
Ruimte 19
en
voor
projectontwikkelaar Cedrus Vastgoed. In 2020 heeft Ruimte voor Ruimte zich bij de gemeente gemeld met de wens om de locatie Christinastraat
te
ontwikkelen
voor
woningbouw
(circa
100
woningen). 23 februari 2021 en 7 oktober 2021 neemt het college een (gewijzigd) principebesluit om medewerking te verlenen aan de ontwikkeling. Op basis van de gevoerde omgevingsdialoog tussen ontwikkelaar en bewoners in april 2022, is het hierna opgenomen ontwerp als voorkeursvariant aan het college voorgelegd. Daarover heeft het college in augustus 2022 positief besloten. 13 december 2022 besluit het college tot goedkeuring van de anterieure overeenkomst RvR Christinastraat. In de overeenkomst is
Kaderstelling door de raad
opgenomen dat tenminste 20% van de projectmatige woningbouw
De raad heeft naast de algemene ruimtelijke kaders als de woonvisie
wordt gebouwd ten behoeve van sociale verhuur.
en structuurvisie en de parkeernormen nog geen project specifieke kaders gesteld voor dit project. Eerstvolgend kaderstellend besluit betreft de vaststelling van het bestemmingsplan Christinastraat.
19
De ‘Ruimte voor Ruimte’-regeling maakt het mogelijk om nieuwe woningen te realiseren in ruil voor de sloop van (agrarische) bebouwing.
| 43
Wel stellen twee raadsfracties in september 2022 schriftelijke vragen
voor Ruimte gaf juist aan vast te willen houden aan de eerder
aan het college over de onrust onder bewoners in de directe
overeengekomen ruimtelijke kaders.
omgeving van de bouwlocatie bij de Christinastraat. De vragen gaan over de gestelde kaders, de passendheid van de bouwplannen
Het college stelt in de raadsinformatiebrief dat het aan het college
binnen die kaders, de rol van de gemeente in de afstemming en
van burgemeester en wethouders is om een besluit te nemen over de
communicatie met bewoners en de verdere planning van het proces.
kaders en het voortzetten van het planproces. Dat is formeel juist, aangezien het een facilitair project betreft.
Het ontwerpbestemmingsplan komt naar verwachting in het tweede kwartaal van 2023 ter inzage te liggen. Bij het schrijven van dit
In maart 2023 ondertekenden de gemeente (collegebevoegdheid) en
rapport is de verwachting dat de gemeenteraad eind 2023 een besluit
Ruimte
kan nemen over het plan.
overeenkomst zijn afspraken vastgelegd tussen de gemeente en
voor
Ruimte
de
anterieure
overeenkomst.
In
die
Ruimte voor Ruimte over de ontwikkeling van het plan. Informatievoorziening aan de raad Het
college
stuurt
Omgevingsdialoog raadsinformatiebrief
ter
voorbereiding
Christinastraat (3
mei
van 2022)
op
het
raadsdebat
21
juli
2022
over
de
een
gevoerde
omgevingsdialoog Christinastraat. In de RIB geeft het college aan dat de start van de omgevingsdialoog niet vlekkeloos was en het proces opnieuw is gestart met een externe procesbegeleider en twee ontwerpsessies als onderdeel van de omgevingsdialoog. Doel van deze sessies was om met elkaar te kijken of er een schets van het plangebied kon worden gemaakt waar zowel RvR als de zittende bewoners akkoord mee konden gaan. De conclusie van de avonden was dat de bewoners zagen dat iedereen (bewoners en Ruimte voor Ruimte) zich had ingezet om tot elkaar te komen. De bewoners waren het echter niet eens met de gepresenteerde plannen en stelden de kaders (onder meer het aantal woningen, het aandeel van grote bouwkavels en de grootte van het plangebied) ter discussie. Ruimte
| 44
4. Sturing in de praktijk
exploitatieplan van het Centrumplan zelf, is de gemeente verplicht het exploitatieplan jaarlijks te actualiseren totdat alle daarin
4.1. Vooraf
benoemde werkzaamheden zijn verricht. Actualisatie is onder meer
In dit hoofdstuk bespreken we hoe de sturing van grote projecten in
exploitatieopzet. In de wet of kaders is niet vermeld of de raad bij het
de praktijk werkt bij de eerder beschreven vier projecten en maken
al dan niet wijzigen van een exploitatieplan op de hoogte moet
we daarbij steeds de vergelijking met geldende kaders. We gaan
worden gesteld.
nodig
om
de
grondprijzen
marktconform
te
houden
in
de
achtereenvolgens in op de toepassing van wettelijke kaders (4.2), procesmatige
Bij het Centrumplan heeft de gemeente een exploitatieplan
gemeentelijke kaders (4.4). Daarna gaan we in op het samenspel
vastgesteld in 2010. In de bijbehorende exploitatieopzet werd een
tussen de raad en het college (4.5) en het samenspel tussen de
taxatie van de grondprijzen opgenomen. Deze exploitatieopzet is in
gemeente en bewoners/betrokkenen (4.6)
de jaren na 2010 niet geactualiseerd. In 2019 werd het exploitatieplan
inhoudelijke
gemeentelijke
kaders
(4.3)
en
aangehaald door een bezwaarmaker tegen de omgevingsvergunning
4.2. Toepassing wettelijke kaders
van de Raadskamer. Aanleiding op dit bezwaarpunt was dat de grond
Het wettelijke RO-kader wordt primair gevormd door de Wro (2008) en de Wabo (2010).
voor de Raadskamer voor een aanzienlijk lager bedrag was verkocht dan geraamd in de exploitatieopzet. De rechter oordeelde in 2021 dat de gemeente niet heeft voldaan aan de wettelijke eis het
In de onderzochte projecten heeft de gemeente conform de wettelijke
exploitatieplan jaarlijks te actualiseren en dat de gemeente bij de
kaders gewerkt. De gemeente heeft structuurvisie(s) opgesteld,
verkoop van het perceel niet aan het exploitatieplan heeft voldaan
bestemmingsplannen
de gemeente heeft zich
(waarbij een lagere prijs voor de grondexploitatie is gehanteerd dan
gehouden aan de gestelde procesvereisten en wettelijke termijnen.
in het exploitatieplan opgenomen). De rechtbank stelt dat de
Daarnaast is de gemeente correct omgegaan met het vraagstuk van
gemeente dit gebrek moet herstellen. De raad is door middel van een
kostenverhaal.
brief en informatiebijeenkomst over deze uitspraak geïnformeerd. De
vastgesteld en
raad heeft op voorstel van het college vervolgens het exploitatieplan Kanttekeningen
ingetrokken. Op 26 april 2022 heeft de Raad van State het beroep
In het project Centrumplan valt een kanttekening te maken ten
van de gemeente tegen de uitspraak van 2021 gegrond verklaard,
aanzien van het opgestelde exploitatieplan. Op grond van de Wro
waarbij de Raad van State oordeelde dat op grond van het
(art. 6.15), en zoals benoemd in de Nota Grondbeleid 2009 en het
relativiteitsvereiste de bezwaarmaker geen belang had bij het
| 45
exploitatieplan. Op het intrekken van het exploitatieplan is door een
als zodanig voldoen deze zowel juridisch, stedenbouwkundig als
bezwaarmaker beroep ingesteld. Op 30 augustus 2022 heeft de
uitvoeringstechnisch…’.
voorzieningen rechter uitspraak gedaan dat het relativiteitsvereiste tegengeworpen kan worden en dat de bezwaarmaker geen belang
Op zich klopt het antwoord van het college, maar het is niet volledig.
heeft bij het exploitatieplan. In de bodemzaak is nog een uitspraak
Wat niet wordt vermeld, is het volgende. Uit de reconstructie van
gedaan.
besluitvormingsdocumenten blijkt dat het college deze weg heeft gekozen omdat vaststelling van een bestemmingsplan voor het
In
het
het
gehele gebied geen goedkeuring van de provincie kreeg op grond
bestemmingsplan voor de eerste fase van het project (mei 2014) een
van de regionale woningbouwopgave. Tegelijkertijd was het voor de
wijzigingsbevoegdheid opgenomen voor het plangebied voor fase 2
ontwikkelaar van belang om zoveel mogelijk zekerheid te krijgen over
van
het
de mogelijkheid van het ontwikkelen van de 2 e fase van het
bestemmingsplan in de raad op 15 mei 2014 worden raadsvragen
plangebied. Deze overweging is, voor zover wij hebben kunnen
gesteld (zie reconstructie Beekveld in de bijlage) over de opgenomen
nagaan, niet met de raad gedeeld.
het
project
project
Beekveld
is
Beekveld.
bij
Voor
de
de
vaststelling
behandeling
van
van
wijzigingsbevoegdheid in het kader van de Wro. De kernvraag is of de wijzigingsbevoegdheid inhoudt dat het college van B&W zonder
Bij de behandeling van het bestemmingsplan in de raad is vervolgens
tussenkomst van de raad en zonder de mogelijkheid tot verdere
een motie ingediend waarin gesteld wordt dat wijzigingsbesluiten op
inspraak van burgers een wijzigingsplan mag vaststellen. Het college
het
antwoord hierop naar de raad als volgt:
voorgelegd. In de notulen valt te lezen dat deze motie wordt
bestemmingsplan
steeds
aan
de
raad
moeten
worden
ingetrokken vanwege een toezegging van de wethouder dat een ‘…
dit
is
de
normale
gang
van
zaken
omdat
in
het
wijzigingsbesluit in de toekomst voorgelegd zal worden aan de raad.
voorontwerpbestemmingsplan al duidelijkheid is gegeven hoe fase 2 (qua woningbouw/infrastructuur/openbaar gebied) ingevuld gaat
Op 17 oktober 2017 stelt het college het Wijzigingsplan Beekveld 2 e
worden. In het voorontwerp is exact aangegeven wat het aantal
fase vast. Uit de stukken blijkt dat het wijzigingsplan niet is
woningen wordt, waar de locatie (bouwstroken) van deze woningen
voorgelegd aan de raad. Dat is niet conform de hiervoor genoemde
is, waar het openbaar gebied komt met daarin de infrastructuu r
eerder gedane toezegging van de wethouder. In het collegebesluit is
(wegen/parkeerplaatsen, enz.). Alle onderzoeken behorende bij het
ook niet opgenomen op welke wijze de raad in kennis is gesteld over
vast te stellen bestemmingsplan zijn gebaseerd op het totale plan en
het wijzigingsplan.
| 46
In 2022 heeft de Raad het ‘wijzigingsplan Hoogstraat naast no. 102’
ander percentage sociale woningbouw. In dat project heeft de
vastgesteld.
gemeente
Dit
wijzigingsplan
heeft
ook
betrekking
op
het
afspraken met de ontwikkelaar
bestemmingsplan voor Beekveld.
realiseren van 20% sociale woningbouw.
4.3. Toepassing inhoudelijke kaders
Onduidelijke kaders
Zoals beschreven in paragraaf 2.3 biedt de Woonvisie van de inhoudelijke
het
In het bestemmingsplan Beekveld (vastgesteld 15 mei 2014) wordt
Woon- en structuurvisie(s) gemeente
gemaakt voor
kaders
voor
de
woningbouwopgave.
Wijzigingen in de kaders en uitgangspunten die in een latere Woonvisie worden beschreven, hebben doorgaans geen directe doorwerking op gebiedsontwikkelingen die al zijn gestart en waarvan het woningbouwprogramma al is vastgesteld in een overeenkomst.
vrij uitvoerig gerefereerd aan de dan geldende Woonvisie en de structuurvisie.
In
het
raadsvoorstel
zelf
wordt
de
beoogde
woningbouwopgave voor Beekveld echter niet verbonden met de woningbouwopgave in de Woonvisie en wordt ook de structuurvisie als bovenliggend kader niet genoemd. In de jaarlijkse uitvoeringsnota woningbouw
–
waarin
staat
beschreven
in
hoeverre
woningbouwplannen zijn gerealiseerd en wat de nieuwe planning is voor de komende jaren – is de kwantitatieve woningbouwopgave voor het project Beekveld wel opgenomen als onderdeel van de totale
Sociale woningbouw Opvallend is de manier waarop het college met het percentage voor te realiseren sociale woningbouw omgaat. Er gaan verschillende percentages rond, waarbij niet duidelijk is welk percentage leidend is. Zo stelt de Woonvisie 2016 70% sociale huur als kader voor woningbouw. In het bestuursakkoord 2022 is echter aangegeven dat 40% van nieuw te bouwen woningen sociale woningbouw (huur/koop) dient te zijn. Daarbij wordt niet ingegaan de status van de Woonvisie, waar nog sprake is van 70% sociale huur als kader. Ook maakt het college
niet
duidelijk
wat
de
consequenties
zijn
van
de
geïntensiveerde regionale afstemming van woningbouwplannen voor het realiseren van sociale woningbouw in Sint-Michielsgestel. In het project Christinastraat (zie paragraaf 3.4) is weer sprake van een
woningbouwopgave in de kern Berlicum. Wat echter niet zichtbaar is in
de
uitvoeringsnota
is
in
hoeverre
de
gerealiseerde
woningbouwopgave in het project Beekveld voldoet aan de gestelde eisen voor sociale woningbouw (25%). Daarover wordt alleen gerapporteerd op het niveau van de kernen (zoals Berlicum), niet op het niveau van individuele projecten. De raad kan d aarmee niet zien of binnen het project Beekveld is voldaan aan het gestelde kader voor sociale woningbouw. Ook in de raadsvoorstellen van de bestemmingsplannen voor het Centrumplan en Jacobskamp wordt niet verwezen naar de Woonvisie of de structuurvisie. In het bestemmingsplan van het Centrumplan (2011) wordt de structuurvisie wel aangehaald, maar de Woonvisie
| 47
2005 niet. In het bestemmingsplan voor Jacobskamp wordt de
grondbeleid). In het project (RvR-project) is passieve grondpolitiek
Woonvisie 2005 juist weer wel aangehaald. Ook bij deze beide
van toepassing.
projecten is het voor de raad lastig om bij het nemen van een besluit over de bestemmingsplannen te kunnen vaststellen of het besluit valt
Beekveld
binnen andere kaders die de raad heeft gesteld (zoals de totale
Voor het facilitaire project Beekveld geldt dat het kostenverhaal en
woningbouwopgave of het percentage sociale woningbouw). Voor
planschade conform de uitgangspunten van de op dat moment
zover wij hebben kunnen nagaan heeft de raad hierover geen vragen
geldende
gesteld bij de behandeling van raadsvoorstellen van de vier
geregeld. Wel is er tussen bewoners en de gemeente een dispuut
projecten.
ontstaan over de vraag of de afgesloten intentieovereenkomst tussen
Nota
grondbeleid
in
een
anterieure
overeenkomst
de gemeente en Beekveld BV van 8 mei 2012 niet eigenlijk al een Nota grondbeleid
soort anterieure overeenkomst is waarmee
Verschillende Nota’s van toepassing op de projecten
verplicht tot medewerking aan het plan.
de gemeente zich al
De vaststelling van de projectkaders voor zowel het Centrumplan als Jacobskamp vonden plaats in de periode dat de Nota Grondbeleid
Het principebesluit van het college voor project Beekveld dateert van
2009 het beleidskader was (actieve grondpolitiek als uitgangspunt) .
juli 2010. Op 17 november 2011 heeft een raadsinformatieavond
Zowel het Centrumplan als Jacobskamp zijn op initiatief van de
plaatsgevonden waarin het project Beekveld door Beekveld B.V. is
gemeente gestart. In beide projecten is zichtbaar dat de gemeente
gepresenteerd aan de raad. Dit is voor zover bekend de eerste keer
een actieve rol pakt in het project, onder andere in het contact leggen
geweest dat de raad over het project inhoudelijk is geïnformeerd.
met ontwikkelaars voor de aankoop en realisatie van bouwkavels . Dat is conform vastgestelde kaders.
In de Nota’s grondbeleid 2009 en 2011 staat dat het college bij gebiedsontwikkelingen
de
raad
verschillende
scenario’s
en
Vaststelling van de projectkaders voor het project Beekveld vond
beleidsuitgangspunten moet aanreiken voor de inhoudelijke plannen.
plaats onder de werking van de Nota Grondbeleid 2011 (passieve
Bestudering van de betreffende raadsvoorstellen laat zien dat dit bij
grondpolitiek).
de onderzochte projecten niet is gebeurd. Daarmee voldoet de gemeente niet aan de kaders die de gemeente zelf heeft opgesteld.
De projectkaders voor het project Christinastraat zijn vastgesteld onder de werking van de Nota Grondbeleid 2020 (situationeel
Jacobskamp In
het
project
Jacobskamp
grondprijsbenaderingen.
Het
hanteert betreft
de
gemeente een
twee
residuele | 48
grondprijsbenadering voor de bouwclaimovereenkomst (BCO) met de
op de voortgang van projecten en de verhoudingen onder druk
ontwikkelaar in 2008 en een vaste grondprijsbenadering voor een
hebben gezet.
tweede BCO in 2010. De vaste grondprijsbenadering in 2010 sluit aan bij de Nota Grondbeleid 2009. Het hanteren van een vaste
Ook wordt in de Nota Grondbeleid 2020 net zoals in de voorgaande
grondprijs door de gemeente in 2010 is begrijpelijk gezien de
Nota’s nauwelijks aandacht besteed aan het belang van projectmatig
onzekerheid op de grondmarkt destijds. Echter, het hanteren van
werken. Dat is des te opvallender aangezien het in de onderzochte
twee verschillende grondprijsmethodes bij twee verschillende BCO’s
projecten juist ontbreekt aan structurele aandacht voor projectmatig
voor eenzelfde plangebied vraagt om heldere afspraken en het
werken (zie paragraaf 4.4).
vastleggen van duidelijke uitgangspunten over de toepassing van de twee BCO’s wanneer tot koopovereenkomsten wordt overgegaan. Deze afspraken en uitgangspunten bleken onvoldoende helder te zijn vastgelegd. Hierdoor waren aanvullende onderhandelingen nodig tussen gemeente en ontwikkelaar. Dit heeft volgens betrokkenen de verhoudingen onder druk gezet tussen de gemeente en de projectontwikkelaar en heeft een nadelig effect gehad op het tempo van de gebiedsontwikkeling. De
Nota’s
Grondbeleid
(2009,
2011
en
2020)
laten
geen
projecten in de periode die voorafgaat aan de respectievelijke volgende Nota’s Grondbeleid. Zo gaat de Nota Grondbeleid uit 2020 net als de beide eerdere versies niet in op de wijze waarop communicatie en participatie met belanghebbenden moet worden vormgegeven bij actieve versus facilitaire projecten. Terwijl in de projecten
op
grondprijsbepaling, dat bij Jacobskamp tot discussie met de ontwikkelaars leidde. In de Nota Grondbeleid van 2020 worden alleen de verschillende vormen van grondprijsbepaling genoemd, maar er zijn geen voorkeuren, afwegingen of aandachtspunten benoemd om richting te geven bij keuzes en het hanteren van deze methoden. Parkeerbeleid
doorontwikkeling zien op basis van lessen die te leren waren uit grote
onderzochte
Een ander voorbeeld is de eerdergenoemde toepassing van de
verschillende
momenten
en
over
verschillende onderwerpen controverses zijn ontstaan tussen de gemeente en bewoners, die een belangrijke stempel hebben gedrukt
Zoals we hebben toegelicht in paragraaf 2.4 is de gemeente onzorgvuldig geweest met het (juridisch) borgen van parkeerregels voor grote bouwprojecten. Wettelijk moesten uiterlijk in 2018 (na een overbruggingsperiode van vier jaar) parkeerregels voor vastgestelde bestemmingsplannen goed juridisch zijn geborgd. De gemeente heeft dit twee jaar later in 2020 geregeld via het Parapluplan Parkeren. Dit leidde ertoe dat er in de periode 2018 – 2020 geen juridische basis was om parkeerregels aan te toetsen bij grote projecten. Dit was aan de orde bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor de Raadskamer in het Centrumplan in 2019. De Raad van State benoemde dit ook in een uitspraak op 26 april 2022. Daarnaast heeft
| 49
de gemeente de plannen voor de aanleg van parkeerplaatsen niet
projectmatig
werken
wel
kort
aangestipt
als
werkwijze
voor
altijd goed getoetst aan het parkeerbeleid. Zo stelde de Raad van
gebiedsontwikkeling, maar dat blijft beperkt tot een korte beschrijving
State in dezelfde uitspraak dat de gemeente het aantal aan te leggen
van projectfasering en het uitgangspunt dat in projecten wordt
parkeerplaatsen in het Centrumplan nog moest toetsen aan de
gestuurd op tijd, geld, kwaliteit, organisatie en informatie. Een nadere
Paraplunota Parkeren. Daarnaast heeft de Raad van State ook
beschrijving ontbreekt op dit punt in deze nota’s.
geoordeeld dat de bouw van een parkeergarage in de Raadskamer niet paste binnen het bestemmingsplan van het Centrumplan, en dat
We zien dat projectmatig werken bij drie van de vier projecten
hiervoor een apart besluit nodig was.
(Beekveld, Jacobskamp en Christinastraat) in de praktijk nauwelijks is toegepast. Voor deze projecten geldt dat er geen projectfasering
Een ander
communicatie en
is, geen projectopdracht is vastgesteld bij aanvang van een project
transparantie over de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan
leerpunt voor
de gemeente is
en niet is gewerkt met beslismomenten bij faseovergangen in het
parkeerregels en bepalingen over parkeren in bestemmingsplannen.
project. Ook hebben we geen periodieke projectverantwoording of
Bij het Centrumplan is discussie ontstaan tussen de gemeente en
evaluaties aangetroffen bij de onderzochte projecten, waarin is
inwoners over de vraag hoeveel en in welke vorm parkeerplaatsen in
gereflecteerd op de gemeentelijke werkwijze in de projecten.
de Raadskamer gerealiseerd moeten worden (zie reconstructie Centrumplan). Daarin is sprake van een substantiële afwijking tussen
Ambtelijk opdrachtgeverschap
het bestemmingsplan en het daadwerkelijk aantal gerealiseerde
Het ambtelijk opdrachtgeverschap bij de onderzochte projecten is in
parkeerplaatsen. Ook zijn de kaders en uitgangspunten voor het
de praktijk niet ingevuld. In de praktijk betekent dit dat de
Torenblok/Raadskamer in het Centrumplan onduidelijk of parkeren
driehoeksturing die van belang is bij projectsturing (bestuurlijk
inpandig al dan niet met een parkeerkelder moet gebeuren.
opdrachtgever/ambtelijk
opdrachtgever/ambtelijk
opdrachtnemer)
niet functioneerde en de projectsturing tot stand kwam in bilaterale
4.4. Toepassing procesmatige kaders in de projecten
afstemming tussen de verantwoordelijk portefeuillehouder en de ambtelijk opdrachtnemer. Het feit dat een ambtelijk opdrachtgever