A5a Eindrapport DoeMee 2025 Onderbesteding VvR 2026000574.pdf
Tekst van het document
5.3
Bevindingen op hoofdlijnen
5.3.1
Verschil begroting en rekening
De bruto lasten van de deelnemende waterschappen lopen in de jaarrekeningen op van € 1,4 miljard in 2017 naar € 2,0 miljard in 2024. Ten opzichte van gemeenten en provincies zijn de afwijkingen tussen begroting relatief klein met gemiddeld een circa 3,4% hogere rekening dan begroting. Negen deelnemende waterschappen hebben bij de begroting in vrijwel alle jaren een verwacht negatief resultaat gepresenteerd. Het tiende waterschap begrootte in vijf van de acht jaren een positief resultaat. Bij de jaarrekening blijkt in alle jaren dat dit negatieve resultaat kleiner is of omslaat in een positief resultaat. Opvallend daarbij is dat vanaf 2020 de positieve resultaten duidelijk hoger zijn dan in de jaren daarvoor. Zie hiervoor Figuur 5.1.
43
Het begrip 'kostendrager' is in het Waterschapsbesluit genoemd.
Schipperen tussen crises en ambitie
52 van 199
Begroot en gerealiseerd resultaat waterschappen in € * 1.000 €100.000 €75.000 €50.000 €25.000 €0 -€25.000 -€50.000 -€75.000 -€100.000 2017
2018 Begroot [B]
2019
2020
2021
Gew. Begroting [GB]
2022
2023
2024
Rekening [R]
Figuur 5.1 Resultaat 10 waterschappen inclusief reserves * € 1.000 In de regel zijn de verschillen tussen de definitieve en gewijzigde begroting vrij klein. Van de tien waterschappen hebben er vier niet of nauwelijks begrotingen gewijzigd. Dat wil niet zeggen dat er geen informatie in de vorm van voortgangsrapportages naar het Algemeen Bestuur (AB) gaat. Het betekent alleen dat het AB geen formeel besluit neemt over wijzigingen. Omdat Waterschappen ook moeten voldoen aan de eisen die de commissie BBV stelt, kan dit voor discussies rondom het rechtmatigheidscriterium zorgen.44
5.3.2
Bronnen van verschillen
Het financieel resultaat bij waterschappen kan worden uitgesplitst naar effecten in de lasten en effecten in de baten. Voor waterschappen is voor een eerste globale analyse een onderverdeling naar vier groepen gemaakt. Ten eerste afwijkingen op het totaal van de lasten. Ten tweede de afwijkingen op de bruto belastingopbrengsten 45 omdat dit gemiddeld over de jaren heen ruim 85% van de baten zijn. Ten derde alle overige baten zoals rente of subsidies. Ten vierde het saldo van de reserves. Dat zegt iets over de vraag of reserves ingezet moesten worden voor bepaalde taken. Het beeld dat uit deze analyse naar voren komt (zie Figuur 5.2), is dat er in de helft van de jaren sprake is van extra lasten. In zes van de acht jaren is er een negatief effect op het resultaat omdat reserves 46 voor toekomstige besteding apart worden gezet. Het totaal van negatieve effecten is in alle jaren gecompenseerd door zowel hogere belastingopbrengsten als hogere overige baten. Die laatsten zijn voor het financieel resultaat
44
Zie hiervoor de Kadernota rechtmatigheid 2025 van de commissie BBV Bruto wil zeggen exclusief correctie voor oninbaarheid en kwijtschelding 46 Er is anders als bij provincies en gemeenten geen taakveld ‘reserves’, waardoor reserves in principe aan taken kunnen worden gekoppeld. Dat zien we bij de kostendragers in de begroting en rekening terug. 45
Schipperen tussen crises en ambitie
53 van 199
feitelijk doorslaggevend. In alle jaren is sprake van extra overige baten die hoger zijn dan de som van de extra lasten en het saldo van de reserves. Afwijking waterschappen in € * 1.000
Afwijking in % [B] 25,0%
€ 75.000
20,0%
€ 50.000
15,0%
€ 25.000
10,0% 5,0%
€0
0,0%
€ 25.000-
-5,0%
€ 50.000-
-10,0% -15,0%
€ 75.000-
Lasten
Belasting
Ov. Baten
Saldo Reserve
Lasten
Belasting
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
-25,0%
2017
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
€ 100.000-
-20,0%
Gem.
€ 100.000
Ov. Baten
Figuur 5.2 Toe- en afname resultaat ten opzichte van de begroting [R]-[B] in € * 1.000 en procenten
Op het niveau van de individuele waterschappen zijn er zes van de tien die vanaf 2020 de overige baten als een dominante factor in het resultaat laten zien. Daarnaast zijn er vier waterschappen waarbij ten minste 5 jaar sprake is van lagere lasten dan begroot. Ook dat is meestal vanaf 2020 het geval. Het rechter gedeelte van Figuur 5.2 laat zien dat de relatieve afwijkingen bij de lasten (gemiddeld -0,4%; verslechterd resultaat) en de belastingopbrengsten (1,1%) vrij beperkt zijn. Juist bij de overige baten zijn de afwijkingen groot, met gemiddeld ruim 24% over de gehele onderzoeksperiode en ruim 26% als de periode 2019-2024 wordt beoordeeld.
5.3.3
Tussentijdse verschillen
In de jaarrekeningen van de meeste waterschappen is informatie terug te vinden over de oorspronkelijke begroting en een vorm van meest recente prognose van verwachte uitkomsten. Anders dan bij gemeenten en provincies is er niet altijd een formele gewijzigde begroting. De informatie over meest recente prognose of gewijzigde begroting vanaf 2019 47 is gebruikt om een indruk te krijgen van het moment van rapporteren van afwijkingen.
47
De informatie over de jaren 2017 en 2018 is incompleet en daarom hier weggelaten.
Schipperen tussen crises en ambitie
54 van 199
€ 100.000
Verschil [GB] - [B]
€ 100.000
€ 75.000
€ 75.000
€ 50.000
€ 50.000
€ 25.000
€ 25.000
€0
€0
€ 25.000-
€ 25.000-
€ 50.000-
€ 50.000-
€ 75.000-
€ 75.000-
€ 100.000-
€ 100.0002019 2020 2021 2022 2023 2024
Lasten
Verschil [R] - [GB]
Belasting
Ov. Baten
Saldo Reserve
2019 2020 2021 2022 2023 2024 Lasten
Belasting
Ov. Baten
Saldo Reserve
Figuur 5.3 Toe- en afname resultaat bij en na gewijzigde begroting in € * 1.000 Figuur 5.3 laat zien dat bij de gewijzigde begroting extra lasten zijn opgenomen die vrijwel in evenwicht zijn met extra baten. In relatieve termen is de afwijking tussen de lasten in de oorspronkelijke en gewijzigde begroting 1,2% gemiddeld over de periode 2019-2024. De figuur laat ook zien dat de overige baten de belangrijkste bron zijn om het resultaat in evenwicht te houden. De afwijking is hier veel hoger: gemiddeld 12,3% ten opzichte van de geraamde overige baten in de oorspronkelijke begroting. Bij de jaarrekening slaat het beeld om. Nu blijkt dat de deelnemende waterschappen de extra lasten hebben overschat en de baten nog hebben onderschat. In 2024 is zichtbaar dat de verbetering van het resultaat bij de lasten zelfs groter is dan wat in de gewijzigde begroting nog als afname werd ingeschat. Bij de overige baten blijkt dat gemiddeld over de periode 2019-2024 bij de jaarrekening het resultaat ten opzichte van de gewijzigde begroting met 14,1% toeneemt.48 In de volgende paragraaf volgt een verdieping naar een aantal begrotingsposten die zicht kunnen bieden op oorzaken van onderbesteding bij waterschappen.
5.4
Opvallende begrotingsposten
In paragraaf 5.2 is globaal aangegeven welke begrotingsposten aandacht krijgen. Bij waterschappen zijn dat naast de daar genoemde onderwerpen de oninbaarheid of kwijtschelding
48
De genoemde percentages rondom de gewijzigde begroting tellen niet op tot de percentages verschillen tussen begroting en rekening omdat de jaren 2017 en 2018 bij de gewijzigde begroting niet kunnen worden meegenomen.
Schipperen tussen crises en ambitie
55 van 199
van belastingen, bijdragen van derden49, diensten voor derden50 en de geactiveerde lasten waarmee de door de organisatie gemaakte kosten voor een investeringsproject zijn bedoeld. Gemiddelde procentuele afwijkingen waterschappen 2019-2024 25,00% 20,00% 15,00% 10,00% 5,00%
0,00% [GB]-[B]
-5,00%
[R]-[GB]
-10,00% -15,00% -20,00% -25,00% Kapitaallasten
Personeelslasten
Oninbaar [R]-[B]
Bijdragen van derden
Diensten aan derden
Geactiveerde lasten
Financiële baten
Figuur 5.4 Gemiddelde procentuele afwijkingen 2019-2024 van geselecteerde kostensoorten
5.4.1
Personeelslasten
Uit de enquête blijkt dat 7 van de 10 waterschappen de personeelslasten ramen op basis van de toegestane formatie. Dit wordt gecombineerd met varianten van combinaties van actuele loonkosten, ingeschatte loonontwikkeling en stelposten voor vacatures. Op basis van de verstrekte informatie valt verder af te leiden dat de bezettingsgraad van personeel exclusief inhuur in 2024 gemiddeld op 94% lag. Dat impliceert dat er onderbesteding op de personeelsbudgetten ontstaat. Uit de financiële gegevens blijkt voor 2024 dat ten opzichte van het personeelsbudget sprake is van 2,2% onderbesteding. Dat is duidelijk minder dan wat blijkt uit de bezettingsgraad. Een mogelijke verklaring is te herleiden naar de vraag op welke functies (en daarmee loonschalen) in de organisatie sprake is van vacatures. Dat vergt een analyse van de gemiddelde loonsom per medewerker en de gecalculeerde loonsom voor de bestaande vacatures. Dat valt buiten de mogelijkheden van dit onderzoek. Het personeelsbudget in de begroting 2024 was voor de deelnemende waterschappen € 620 miljoen. Gemiddeld gesproken zijn de afwijkingen op het personeelsbudget relatief klein, in een bandbreedte van 1,5% overschrijdingen tot 2,5% onderschrijdingen per jaar.
49 50
Lees: vormen van subsidies Het waterschap doet iets voor bijvoorbeeld een gemeente of een bedrijf en brengt dat in rekening
Schipperen tussen crises en ambitie
56 van 199
5.4.2
Kapitaallasten
De regelgeving voor waterschappen schrijft voor om rentelasten en afschrijvingen afzonderlijk zichtbaar te maken. De praktijk is anders: slechts zes van de tien deelnemende waterschappen maken dat onderscheid in de exploitatierekening naar kostensoorten. Ook in Waves is het onderscheid niet gemaakt. Dat maakt een goede analyse van de ontwikkeling van kapitaallasten moeilijker omdat de rentelasten ook reageren op veranderingen van de kapitaalmarktrente. Bij de zes waterschappen waar informatie beschikbaar is, valt te zien dat vanaf 2021 elk jaar sprake is van onderbesteding van afschrijvingsbudgetten. De afwijkingen zijn niet heel groot ten opzichte van de totale budgetten (€ 374 miljoen. in 2024) omdat afschrijvingen na ingebruikname van een investering in principe stabiel zijn. Onderbesteding ontstaat dan hooguit door vertraging in de realisatie van nieuwe investeringen. Op basis van de informatie in Waves kan worden vastgesteld dat de gemiddelde realisatiegraad van investeringen in de periode 2021-2024 voor drie waterschappen tussen 70 en 80 procent lag, voor nog eens vier tussen 80 en 90% en de overige drie daarboven. Hierbij moet worden bedacht dat het gaat om een vergelijking tussen werkelijke en begrote uitgaven. Dat wil zeggen dat tegenvallers bij de uitvoering van investeringen zijn meegeteld en voor vertekening kunnen zorgen.
Bij de zes waterschappen waar de rentelasten apart zichtbaar zijn is in de zeven van de acht jaren sprake van onderbesteding. Hierbij is van belang dat tot in 2022 de kapitaalmarktrente daalde en daarmee de rentelasten voor waterschappen ook geleidelijk afnamen. Dat is iets tijdelijks en op termijn gaan de rentelasten als gevolg van de stijgende markrente weer omhoog. Het totaalbeeld wordt tot slot enigszins vertekend door de verschillen in afschrijvingsmomenten. In vier gevallen is 1 januari na ingebruikname leidend, in drie gevallen de verwachte datum ingebruikname en in drie gevallen een vast moment in het jaar. Afwijkingen van het moment van ingebruikname leiden in geval van afschrijven per 1 januari tot relatief grote onderbesteding omdat dan het volledige afschrijvingsbedrag voor een kalenderjaar doorschuift. Bij de andere twee varianten zijn de effecten kleiner. 51
5.4.3
Financiële baten
In de regel zijn er twee belangrijke bronnen voor financiële baten. De eerste is rente op banktegoeden en de tweede zijn de dividenden uitgekeerd aan de waterschappen. De informatie van de waterschappen is ongelijksoortig. Sommige waterschappen splitsen rente en dividend, anderen doen dat niet. Ook in de Waves-database worden rente en dividend bij elkaar opgeteld, net zoals rente en afschrijving. 52 Figuur 5.4 laat zien dat de afwijkingen bij financiële baten, zowel bij de gewijzigde begroting als daarna bij de rekening procentueel gezien hoog zijn. In 2018 was bijna € 4 miljoen. financiële baten gerealiseerd tegenover een kleine € 60 miljoen. in 2024. Het verschil tussen
51 52
Daar staat tegenover dat administratief de 1 januari variant eenvoudiger is. Zie Regeling Beleidsvoorbereiding en verantwoording waterschappen, bijlage A
Schipperen tussen crises en ambitie
57 van 199
begroting en realisatie in 2024 is ongeveer € 24 miljoen. ofwel ongeveer 30% van het financiële resultaat 2024 van de tien waterschappen. Uit de onderliggende stukken is af te leiden dat dividenden van de Nederlandse Waterschapsbank en andere verbonden partijen een belangrijke rol spelen. Daarnaast draagt de gestegen kapitaalmarktrente ook bij aan rentebaten die ontstaan uit schatkistbankieren. Wat hier verder opvalt is dat zes waterschappen in de gewijzigde begroting de extra financiële baten grotendeels opnemen. De andere vier doen dat pas bij de rekening. Aangezien bij aandeelhouderschap iedereen op hetzelfde moment over informatie beschikt zijn er vragen te stellen waarom bijstellingen uit dividenden niet tussentijds zichtbaar worden in financiële documenten.
5.4.4
Bijdragen van derden
Voor verschillende taken kunnen waterschappen ook middelen van derden ontvangen. Tussentijds wordt de begroting wel bijgesteld zoals blijkt uit Figuur 5.4. Bij de jaarrekening blijkt dat de werkelijke baten nog veel hoger liggen dan tussentijds gedacht. Bij twee waterschappen ontbreekt informatie over bijdragen van derden in de rekening. Die waterschappen verantwoordden alle baten onder de noemer ‘overige opbrengsten’, waardoor het verschil tussen zakelijke transacties en subsidies niet zichtbaar is. Bij de acht overige waterschappen zijn er vier die elk jaar ten opzichte van de begroting hogere bijdragen van derden rapporteerden. Twee waterschappen hadden in zeven van de acht jaren hogere bijdragen van derden, een in zes van de acht jaren en een in drie van de acht jaren. Het algemene beeld dat hier uit naar voren komt is dat de waterschappen hun baten uit subsidies conservatief inschatten. Omdat het in de meeste gevallen bijna elk jaar voorkomt is het niet waarschijnlijk dat dit te maken heeft met toevallig jaargrens overschrijdende toekenning van bijdragen.
5.4.5
Diensten aan derden
Net als bij bijdragen van derden geldt ook voor opbrengsten uit diensten aan derden – een waterschap voert bijvoorbeeld een taak voor een gemeente uit – dat een waterschap deze bron van baten niet afzonderlijk zichtbaar maakt in de begroting. Bij de tussentijdse begrotingswijziging en de jaarrekening heeft het desbetreffende waterschap wel baten vermeld. Hier laten vijf van de tien waterschappen elk jaar meevallers bij de rekening zien. Bij drie waterschappen zijn er zeven van de acht jaren meevallers, bij een waterschap geldt dat voor zes van de acht jaren en bij een in vier van de acht jaren. Ook dit wijst op structurele onderschatting van baten.
5.4.6
Geactiveerde lasten
Geactiveerde lasten zijn de eigen lasten die zijn gemaakt in verband met investeringsprojecten. Inhoudelijk is het een gebruikelijke keuze om lasten aan investeringen toe te rekenen.53 Geactiveerde lasten kunnen een indicatie voor de voortgang van projecten zijn.
53
Zie notitie Materiële vaste activa 2020, Commissie BBV, p. 20, p. 55
Schipperen tussen crises en ambitie
58 van 199
Tegenvallers in de geactiveerde lasten zijn een signaal voor vertragingen bij investeringen. Figuur 5.4 laat zien dat de gerealiseerde toerekening van lasten aan investeringsprojecten lager ligt dan begroot. Een waterschap laat alleen in de rekening 2024 geactiveerde lasten zien. De overige negen waterschappen verantwoordden geactiveerde lasten in alle jaren. Uit de informatie van de individuele waterschappen is af te leiden dat in de laatste jaren het verschil tussen begrootte toerekening van lasten en werkelijke toerekening van lasten groter wordt en voor negatievere resultaten zorgt. Met name 2024 springt er uit, waarbij een waterschap goed is voor 40% van het totale negatieve verschil en drie waterschappen samen voor bijna 80% van de tegenvaller. De tegenvaller komt pas bij de jaarrekening echt boven tafel, tussentijds zijn de wijzigingen op een uitzondering na beperkt. Dat roept vragen op over het control proces rondom de eisen lasten bij investeringen.
5.4.7
Oninbare belastingen
Het laatste onderwerp gaat over de inschatting van oninbare belastingen. Ook hier geldt dat lang niet altijd de informatie op het niveau van individuele waterschappen beschikbaar is. Van zeven waterschappen is vanaf 2020 alle informatie beschikbaar. Dan blijkt dat zes waterschappen vier of meer jaren meevallers op oninbare belastingen hadden en een vanaf 2021 alleen maar tegenvallers. In de regel zijn de meevallers boven 10% van het begrote bedrag en komen bedragen boven € 0,5 miljoen zeer regelmatig voor. Daar waar informatie beschikbaar is over tussentijdse aanpassingen van de begroting blijkt dat bij de rekening nog regelmatig meevallers op oninbaarheid voorkomen. Dat kan te maken hebben met informatie die pas bij de jaarafsluiting beschikbaar komt, maar kan ook wijzen in de richting van tussentijds voorzichtig inschatten van oninbaarheid van belastingen. Het kan aanleiding zijn om het DB te vragen dit breder te analyseren en op basis daarvan aanpassingen in de begrotingssystematiek te doen.
Schipperen tussen crises en ambitie
59 van 199
6
De P10-gemeenten
In totaal hebben 23 van de 33 P10-gemeenten aan dit onderzoek deelgenomen. De groep van 23 gemeenten heeft samen ongeveer 800.000 inwoners. In de bijlagen is aangegeven welke correcties en aanvullingen op de in Findo beschikbare gegevens nodig waren. Uiteindelijk is het gelukt om voor alle 23 gemeenten de informatie over de taakvelden in de oorspronkelijke begroting en de jaarrekening te verwerken. In 2019 zijn drie gemeenten heringedeeld. 54 In de analyse zijn deze gemeenten buiten beschouwing gelaten. Daarnaast ontbreekt in Findo voor vier gemeenten de begroting of rekening naar economische categorie. Bij de analyse naar kostensoorten zijn die vier gemeenten samen met de drie heringedeelde gemeenten buiten beschouwing gebleven.
6.1
Kernpunten P10
Hieronder puntsgewijs de belangrijkste bevindingen voor de P10-gemeenten: •
Rijksbijdragen buiten het gemeentefonds zijn een belangrijke verklaring voor meevallers. Dergelijke middelen komen vaak pas gedurende het jaar beschikbaar. De twee belangrijkste posten zijn opvang Oekraïners en inkomensregelingen rondom COVID19, waarbij het vooraf moeilijk is in te schatten hoeveel geld echt nodig is. Ook voor sport en onderwijs zijn grote extra bijdragen ontvangen. Een deel van die middelen staat nog voor toekomstige bestedingen op de balans.
•
Er zijn geen gemeenten waarvan bruikbare gegevens over de gewijzigde begroting beschikbaar zijn. De signalen die bij andere groepen gemeenten naar boven komen wijzen in de richting van planningsoptimisme. Tussentijds wordt de begroting duidelijk naar boven bijgesteld en dan blijkt bij de jaarrekening dat op onderdelen toch weer meevallers bestaan, bijvoorbeeld, maar zeker niet alleen, als gevolg van lagere afschrijvingen.
•
De begroting en rekening voor kosten eigen personeel sluiten redelijk goed op elkaar aan.
•
Er wordt ten opzichte van de begroting gemiddeld het dubbele besteed aan inhuur van extern personeel.
•
Afschrijvingen liggen gemiddeld circa 5% onder de begrote afschrijvingen. Dat is een signaal dat er sprake is van vertragingen in projectuitvoering.
•
Gegeven dat afschrijvingen lager zijn dan begroot valt op dat de toegerekende rente ook daalt en met grotere afwijkingen dan op basis van de ontwikkeling van de marktrente kan worden verwacht.
•
Hoge voorziening en lage afschrijvingen riool geven aan dat er besef is dat onderhoud aan riolering nodig is maar dat de voortgang minder snel is dan verwacht.
•
54
Grondexploitatie gaat over de hele periode sneller dan verwacht.
Het Hogeland, West Betuwe en Westerkwartier
Schipperen tussen crises en ambitie
60 van 199
•
Leges opbrengsten bij bouwen en wonen en bij Verkeer & Vervoer worden ruimschoots onderschat.
•
De raming parkeerbelasting en toeristenbelasting is ondanks dat in de loop van de tijd telkens hogere opbrengsten worden begroot ruim 5% lager dan de realisaties.
•
Huuropbrengsten van sportcomplexen zijn lager dan begroot ook buiten de COVID19periode. In 2024 is vast te stellen dat huuropbrengsten voor het eerst hoger zijn dan begroot.
•
Het kasgeldbeheer roept vragen op. Vanaf 2021 loopt het bedrag aan zeer beperkt rentedragende middelen op tot ongeveer 1/3 van het kasgeld in 2023. Dat leidt ertoe dat een deel van de mogelijke rente opbrengst niet tot stand komt.
6.2
Verschil begroting en rekening
De bruto lasten van de 20 P10-gemeenten waarvoor gegevens naar taakvelden beschikbaar zijn lopen in de begroting op van € 1,6 miljard in 2017 naar € 2,1 miljard in 2024. De jaarrekening 2024 liet voor de 20 gemeenten samen een bedrag van € 2,7 miljard zien met een positief resultaat van ongeveer € 90 miljoen totaal. De lasten zijn in de jaarrekening gemiddeld 20,7% hoger dan in de begroting. Daarbij valt op dat de afwijkingen vanaf 2022 met 27,1% duidelijk hoger liggen dan in de periode 2017-2021 met 16,9%.
Begroot [B]
Rekening [R]
Begroot [B]
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
€262
2017
€250 €200 €150 €100 €50 €0 -€50 -€100 -€150 -€200 -€250
Gem
2024
Resultaat in €/inwoner
2023
2022
2021
2020
2019
2018
€250.000 €200.000 €150.000 €100.000 €50.000 €0 -€50.000 -€100.000 -€150.000 -€200.000 -€250.000
2017
Resultaat in € * 1.000
Rekening [R]
Figuur 6.1 Resultaat P10-gemeenten (n=20) inclusief reserves in €* 1.000 en per inwoner
Figuur 6.1 laat de ontwikkeling van het financiële resultaat per jaar zien. In de regel is bij de begroting sprake van overschotten, alleen in 2017 en 2020 begrootten de 20 gemeenten een klein negatief resultaat. Bij de jaarrekeningen is in alle jaren sprake van positieve resultaten die duidelijk groter zijn dan die bij de begroting. Uit Figuur 6.1 blijkt ook dat de piek van de
Schipperen tussen crises en ambitie
61 van 199
positieve resultaten in 2022 lag en langzaam weer afneemt. Waar de afwijkingen vandaan komen is onderwerp van de volgende paragrafen.
6.3
Bronnen van verschillen
De verklaring van verschillen is in deze paragraaf in twee delen gesplitst. Het eerste deel gaat over de baten en lasten van de meer politiek inhoudelijke taken van de gemeente. Denk aan baten en lasten voor het sociaal domein, veiligheid of cultuur. Het tweede deel gaat over baten en lasten van gemeentelijk bezit, zoals grondexploitaties en rentes op leningen of dividenden uit aandelen.
In Figuur 6.2 is onderscheid gemaakt tussen mee- en tegenvallers bij de lasten op inhoudelijke taken enerzijds en de baten op de inhoudelijke taken anderzijds. Per inwoner waren de extra lasten tussen ongeveer € 160 (2018) en € 320 (2024). Het jaar 2017 is een buitenbeentje, daar waren de lasten bij de rekening ongeveer € 10 per inwoner lager dan begroot. Dat is te herleiden naar een gemeente die ten opzichte van omliggende jaren een zeer afwijkende begroting indiende.55 De totale extra baten lagen tussen € 32 (2017) en € 5222 (2024) per inwoner. De figuur laat ook zien dat de grootste procentuele afwijkingen in de raming van de overige baten te vinden zijn. Daarnaast valt op dat in de jaren vanaf 2022 de afwijking bij de opbrengsten voor de lokale belastingen kleiner wordt.
Opbouw verschillen in € * 1.000 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0%
-5,0% -10,0% -15,0% -20,0%
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
-25,0%
2017
€500.000 €400.000 €300.000 €200.000 €100.000 €0 -€100.000 -€200.000 -€300.000 -€400.000 -€500.000
Opbouw verschillen in % [B]
Lasten
Gemeentefonds
Lasten
Gemeentefonds
Lokale belastingen
Ov. Baten ex bezit
Lokale belastingen
Ov. Baten ex bezit
Figuur 6.2 Toe- en afname resultaat bij inhoudelijke taken P10-gemeenten (n=20) ten opzichte van de begroting [R]-[B] in € * 1.000 en als percentage van het begrotingsbedrag.
55
Wordt daarvoor gecorrigeerd dan lagen de lasten in de rekening ruim € 90 per inwoner hoger dan begroot.
Schipperen tussen crises en ambitie
62 van 199
Ook voor de baten en lasten uit gemeentelijk bezit presenteren we een overzichtsfiguur (Figuur 6.3). Naast grondexploitatie gaat dat vooral om rente en dividend. De reserves zijn ook een vorm van bezit, maar die blijven hier buiten beschouwing. De linker helft van Figuur 6.3 laat zien dat ook bij bezit in overwegende mate sprake is van meevallers ten opzichte van de oorspronkelijke begroting. In geen enkel jaar zijn de extra lasten hoger dan de extra baten. Vanaf 2022 spelen opbrengsten uit het Zeeuwse energiebedrijf een rol. In deze groep P10-gemeenten zijn vijf Zeeuwse gemeenten vertegenwoordigd. In totaal gaat het in deze onderdelen van de begroting tussen ongeveer € 60 tot € 80 miljoen lasten per jaar, waarvan ongeveer 80% grondexploitatie is. De baten worden hoger ingeschat, globaal tussen € 65 en € 95 miljoen.
Opbouw verschillen in € *1.000
Opbouw verschillen in % [B]
€200.000
25,0%
€150.000
20,0%
15,0%
€100.000
10,0%
€50.000
5,0%
€0
0,0% -5,0%
-€50.000
-10,0%
-€100.000
-15,0%
-€150.000
-20,0%
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Gem.
-25,0%
-€200.000 Grond-Lasten
Grond-Baten
Grond-Lasten
Grond-Baten
Ov. Bezit-Lasten
Ov. Bezit-Baten
Ov. Bezit Lasten
Ov. Bezit Baten
Figuur 6.3 Toe- en afname resultaat bij bezit P10-gemeenten (n=20) ten opzichte van de begroting [R]-[B] in € * 1.000 en percentage van het begrotingsbedrag. De procentuele afwijkingen laten vooral zien dat baten en lasten uit overige bezit grote afwijkingen kennen. Naast de al genoemde uitkeringen van het Zeeuwse energiebedrijf is een belangrijke verklaring dat de marktrente recent is opgelopen en extra baten oplevert. Daarnaast is de leningenportefeuille de afgelopen jaren na de piek in 2019 met ongeveer 10% gedaald waardoor er minder rente op leningen hoeft te worden betaald. 56
56
Dit geldt zowel voor de deelnemende P10-gemeenten inclusief als exclusief de vijf Zeeuwse gemeenten.
Schipperen tussen crises en ambitie
63 van 199
6.4
Tussentijdse verschillen
Tussentijds worden begrotingen regelmatig aangepast, al is het maar omdat de bijdrage uit het gemeentefonds ook gedurende het begrotingsjaar nog verandert. Lang niet alle kleine gemeenten zijn verplicht om tussentijds naar het CBS over begrotingsvoortgang te rapporteren. Voor dit onderzoek hebben diverse gemeenten materiaal aangeleverd. Bij de analyse bleek uiteindelijk dat het materiaal te onvolledig was om te publiceren.
6.5
Opvallende begrotingsposten
In deze paragraaf komen mee- en tegenvallers aan bod voor verschillende inhoudelijke onderdelen van de begroting. Anders dan in de vorige paragraaf waar gegevens van vijf gemeenten beschikbaar waren, gaat het hier om gegevens van alle 18 deelnemende gemeenten, tenzij anders vermeld. Tot nu toe werden mee- en tegenvallers uitgedrukt in absolute bedragen. Hier ligt het accent op bedragen per inwoner omdat daarmee makkelijker een vertaalslag is te maken naar de lokale situatie. De gepresenteerde getallen zijn gemiddelde mee- en tegenvallers, zowel in geld als in percentages, over de hele groep van 20 gemeenten (exclusief de herindelingen) waarover informatie beschikbaar is.
6.5.1
Verkeer & Vervoer
Allereerst kijken we naar ‘Verkeer & Vervoer’ 57 als mogelijke oorzaak voor onderbesteding. Aanleg en onderhoud van infrastructuur zijn kwetsbaar voor vertragingen in de planning. Dat kan leiden tot onderbesteding. Voordat we naar de mee- en tegenvallers kijken, zetten we kort enkele belangrijke cijfers over ‘Verkeer en & Vervoer’ op een rijtje. Eerst richten we de blik op de lasten. Het merendeel van de budgetten voor ‘Verkeer & Vervoer’ bij de P10-gemeenten gaat naar aanleg en beheer van wegen. Gemiddeld gesproken gaat het om circa 90% van de begrote lasten. De begrote lasten voor wegen nemen tussen 2017 en 2024 toe van ruim € 90 miljoen naar € 125 miljoen (€ 190 per inwoner). Bij de baten is sprake van een onderschatting in de begroting. De werkelijke baten zijn in alle jaren ongeveer het dubbele van de begrote baten.
57
Omvat de taakvelden 2.1 tot en met 2.5
Schipperen tussen crises en ambitie
64 van 199
Verschil Verkeer in €/inwoner
Verschil Verkeer in % [B]
-15,0%
-€40
-20,0%
-€50
-25,0%
Lasten
Baten
Lasten
2024
-€30
2023
-10,0%
2022
-€20
2021
-5,0%
2020
-€10
2019
0,0%
2018
€0
2024
5,0%
2023
€10
2022
10,0%
2021
€20
2020
15,0%
2019
€30
2018
20,0%
2017
€40
2017
25,0%
Gem.
€50
Baten
Figuur 6.4 Toe- en afname resultaat bij Verkeer & Vervoer P10-gemeenten (n=20) ten opzichte van de begroting [R]-[B] in € per inwoner en als percentage van het begrotingsbedrag. Figuur 6.4 laat zien er dat behalve in de twee COVID19 jaren sprake is van hogere lasten dan begroot. Daar staan duidelijk hogere baten tegenover. De gemiddelde afwijking in de raming van de lasten is duidelijk lager dan die bij de baten.
Een aanwijzing dat zich ondanks hogere lasten vertragingen voordoen is te vinden bij de afschrijvingen op wegen. Voor de 10 gemeenten58 waarvoor gegevens over alle jaren beschikbaar zijn, geldt dat de gemiddelde meevaller op afschrijvingen ruim 13% is; 13% van de begrote afschrijvingen was dus nog niet nodig. Tegelijkertijd is te zien dat enkele gemeenten de in de rekening een extra voorziening voor groot onderhoud opnemen. Dat lijkt te wijzen op vormen van achterstallig onderhoud. Daarnaast is er sprake van gemiddeld lagere lasten van 6,6% op eigen personeelskosten. Daar staat een overschrijding van de kosten van ingehuurd personeel tegenover die de niet bestede budgetten eigen personeel met gemiddeld 15% overschrijdt. Bij de baten voor wegen valt op dat de legesbaten en pachtopbrengsten 59 worden onderschat, met name in de periode 2022-2024. Daarnaast worden onder de noemer ‘overige goederen’ relatief veel baten verantwoord, met relatief grote positieve afwijkingen in de jaarrekening. Tot slot valt op dat inzet van reserves en (vrijval van) voorzieningen een deel van de
58
Hier zijn 13 gemeenten niet meegenomen: vijf omdat er informatie over kostensoorten in de begroting of de jaarrekening ontbrak; vijf omdat er in tenminste één jaar nauwelijks personeelslasten werden verantwoord, deels te verklaren doordat gemeenten soms via ambtelijke fusies samenwerken. De andere drie zijn herindelingsgemeenten. 59 Een directe verklaring waarom er pachtopbrengsten bij verkeer zouden zijn is op dit analyseniveau niet mogelijk. Het is een feitelijk gegeven in de Findo-data. Schipperen tussen crises en ambitie
65 van 199
baten verklaart. Bij deze groep P10-gemeenten is geen sprake van opvallend hoge absolute afwijkingen in ontvangen subsidies.
6.5.2
Ruimte & Wonen
Een tweede belangrijk beleidsthema in dit onderzoek naar onderbesteding, is ‘Ruimte & Wonen’. 60 Onder de noemer ‘Ruimte & Wonen’ vallen de taken op het gebied van ruimtelijke ordening en volkshuisvesting. Gemiddeld ruim 60% van de begrote lasten is bestemd voor volkshuisvesting, zij het dat het aandeel volkshuisvesting in de meer recente jaren daalt. Bij de baten is dat percentage gemiddeld ongeveer 85%. Net als bij verkeer geldt voor ‘Ruimte & Wonen’ dat er sprake is van lange doorlooptijden en kwetsbaarheid voor procedures. Dat kan onderbesteding in de hand werken.
Verschil Ruimte&Wonen in €/inwoner
Verschil Ruimte&Wonen in % [B]
-15,0%
-€40
-20,0%
-€50
-25,0%
Lasten
Baten
Lasten
2024
-€30
2023
-10,0%
2022
-€20
2021
-5,0%
2020
-€10
2019
0,0%
2018
€0
2024
5,0%
2023
€10
2022
10,0%
2021
€20
2020
15,0%
2019
€30
2018
20,0%
2017
€40
2017
25,0%
Gem.
€50
Baten
Figuur 6.5 Toe- en afname resultaat bij ‘Ruimte & Wonen’ P10-gemeenten (n=20) ten opzichte van de begroting [R]-[B] in € per inwoner en als percentage van het begrotingsbedrag. Figuur 6.5 laat zien dat in alle jaren duidelijk sprake is van meer extra baten dan extra lasten. Op basis van de data van de 16 gemeenten waarvoor we data hebben, vallen enkele zaken op. Ten eerste zijn de lasten voor inhuur van personeel gemiddeld ruim 2½ keer hoger dan begroot terwijl de lasten voor eigen personeel gemiddeld ongeveer 6% lager liggen dan begroot. In paragraaf 6.6.1 is toegelicht dat voor de P10-gemeenten als geheel de afwijking op de personeelslasten gemiddeld rond 2,2% ligt. De veel hogere onderschrijding bij ‘Ruimte & Wonen’ is een indicatie dat bij deze opgaven knelpunten bestaan in de personele bezetting. De totale lasten eigen personeel en ingehuurd personeel zijn bij de rekening gemiddeld ruim
60
Dit zijn de taakvelden 8.1 en 8.3
Schipperen tussen crises en ambitie
66 van 199
10% hoger dan was begroot. Daarnaast is in de meer recente jaren te zien dat inkoop van goederen en diensten duidelijk hoger is dan begroot. Bij de baten zijn leges en baten uit overige diensten samen goed voor 90% van alle begrote baten. Subsidies van het Rijk zijn nauwelijks begroot en komen bij deze gemeenten vooral vanaf 2023 incidenteel voor. Als rijkssubsidies zijn verstrekt, dan is de invloed op het financieel resultaat relatief groot. De baten uit leges wijken gemiddeld 40% af en de baten uit overige diensten gemiddeld met een factor 3. Onvoorspelbaarheid van transacties kan hier een rol spelen, de gemeente is immers afhankelijk van initiatieven van derden. Tegelijkertijd zijn de afwijkingen ten opzichte van de begrotingen in alle jaren positief.
6.5.3
Sociaal domein collectief deel
Een derde belangrijk domein in dit onderzoek naar onderbesteding is het collectieve deel van het sociaal domein. Het collectieve deel werkt wezenlijk anders dan de individuele zorg. Voor die laatste geldt dat de gemeentelijke opgaven veelal een open einde karakter hebben: aanvragen voor bijstand, Wmo en Jeugdzorg moeten worden gehonoreerd als de aanvrager aan de eisen voldoet. Dat is anders voor wijkvoorzieningen61 en de taken op het gebied van gezondheidszorg (GGD). Gemeenten hebben op die onderwerpen vrij veel autonomie met de kanttekening dat GGD-taken vaak in een samenwerkingsverband plaatsvinden. Vanwege die relatief grote autonomie is het interessant om te bezien of op dit onderdeel van het sociaal domein sprake is van onderbesteding of dat ook hier sprake is van overschrijdingen van de begroting. De budgetten voor het collectieve deel van het sociaal domein lagen voor de deelnemende gemeenten samen tot 2021 rond € 110 miljoen lasten per jaar en € 4 tot € 8 miljoen baten. In 2024 was het budget opgelopen naar ruim € 180 miljoen (€ 280/inwoner) lasten, maar met een werkelijke uitkomst van ruim € 260 miljoen. Daar stonden ook veel hogere baten tegenover, in 2024 ruim € 140 miljoen meer dan begroot. De kern van de verklaring is dat vanaf 2022 de stroom van Oekraïense vluchtelingen naar Nederland op gang kwam.
Gemeenten vingen die mensen op en kregen daarvoor middelen uit een specifieke uitkering, die niet in de begroting was opgenomen. Voor heel Nederland was daar vanaf 2022 € 6,6 miljard voor beschikbaar, vertaald naar inwoneraantal in 2024 is dat ruim € 350 per inwoner.
61
Voor dit onderdeel gaat het over de taakvelden 6.1 Samenkracht & burgerparticipatie, 6.2 Wijkteams/Toegang en 7.1 Volksgezondheid.
Schipperen tussen crises en ambitie
67 van 199
€50
5,0%
€0
0,0%
-€250
-25,0%
2019
Lasten
2024
-20,0%
2023
-€200
2022
-15,0%
2021
-€150
2020
-€100
2018
-5,0% -10,0%
2017
-€50
Baten
Lasten
2024
10,0%
2023
€100
2022
15,0%
2021
€150
2020
20,0%
2019
€200
2018
25,0%
2017
€250
Verschil Sociaal Domein collectief in % [B]
Gem.
Verschil Sociaal Domein collectief in €/inwoner
Baten
Figuur 6.6 Toe- en afname resultaat bij Collectief deel Sociaal Domein P10-gemeenten (n=20) ten opzichte van de begroting [R]-[B] in € per inwoner en als percentage van het begrotingsbedrag. Figuur 6.6 laat zien dat tot en met 2021 de geraamde baen en lasten niet veel afwijken van de realisatie. Het lijkt er op dat voor dit onderdeel van de begroting drie verschillende periodes te onderscheiden zijn. In de periode 2017-2019 de doorwerking van de eerste fase van de decentralisaties. In 2020-2021 de effecten van COVID19 waar de rol van de GGD groot was maar de lockdown benutten van andere faciliteiten onmogelijk maakte. In de derde fase 2022-2024 is de opvang van Oekraïners een dominante factor. Alhoewel de baten in de eerste en tweede periode relatief klein zijn, zijn de afwijkingen ten opzichte van de begroting gemiddeld meer dan 60% van de begroting tegenover een gemiddelde afwijking bij de lasten van 7%. Waar per saldo in de periode 2017-2021 nog sprake was van een klein nadelig effect op het resultaat, kantelt dan in de periode daarna. In 2024 alleen al is het positieve resultaat op het collectieve deel van het sociaal domein ongeveer € 40 miljoen. voor de 20 P10-gemeenten.
6.5.4
Parkeer- en toeristenbelasting
Een vierde belangrijke post betreft de baten uit parkeerbelasting en toeristenbelasting. Opbrengsten uit parkeer- en toeristenbelasting zijn afhankelijk van de conjunctuur van de economie. Sturing is mogelijk door de tarieven aan te passen. Omdat uit het algemene beeld blijkt dat hogere baten een belangrijke verklaring voor onderbesteding zijn, is het nuttig om te zien of er grote afwijkingen zijn tussen begroting en realisatie bij deze twee vormen van belasting.
Schipperen tussen crises en ambitie
68 van 199
Van belang is dat met name toeristenbelasting bij kleinere gemeenten een grote rol kan spelen. Van deelnemende P10-gemeenten zijn er twee die zich in de top 10 van gemeenten met de hoogste absolute opbrengst toeristenbelasting62 in 2024 bevinden. €500
Belasting in €/inwoner
25,0%
Verschil belasting in % [B]
20,0% €400
15,0% 10,0%
€300
5,0% €266
€200 €188
-10,0%
€100
-15,0% €91
€50
-20,0%
Overig Parkeerbelasting
OZB Toeristenbelasting
Parkeerbelasting
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
Gem.
2024
2023
2022
2021
2020
2019
-25,0%
2018
2017
€0
0,0% -5,0%
Toeristenbelasting
Figuur 6.7 Gerealiseerde opbrengst lokale belastingen per inwoner en afwijking [R]-[B] opbrengst parkeer- en toeristenbelasting P10-gemeenten (n=20) als percentage van het begrotingsbedrag. De linkerkant van Figuur 6.7 geeft de gerealiseerde opbrengsten weer. Hieruit blijkt dat de betekenis van toeristenbelasting bij de P10-gemeenten inderdaad van belang is. Om een indruk te schetsen van de ontwikkeling van de opbrengsten per inwoner zijn in de figuur de bedragen per inwoner voor parkeerbelasting en OZB 63 weergegeven. Uit de rechterkant leiden we uit de grote afwijkingen af dat de kwaliteit van de begrotingsraming wisselend is. De hier gepresenteerde gegevens zijn de gemiddelden van alle 20 P10-gemeenten. Uit de onderliggende gegevens blijkt dat de begrote baten voor beide belastingsoorten jaarlijks stijgen en tussen 2017 en 2024 nagenoeg zijn verdubbeld. Figuur 6.7 laat zien dat de opbrengsten van parkeer- en toeristenbelasting desondanks worden onderschat. Behalve voor parkeerbelasting in 2020 geldt dat zelfs voor de COVID19 jaren, terwijl ook voor die jaren een stijging van de baten werd verwacht.
62
Hier zijn alle opbrengsten van taakveld 3.4 meegenomen. Voor de 78 gemeenten met in 2024 meer dan € 1 miljoen. baten op taakveld 3.4 geldt dat de gemiddelde begrote baten uit belastingen en leges op ruim 94% ligt. De overige, ruim 5%, baten zijn op andere kostensoorten verantwoord. Dat maakt het mogelijk om de baten op taakveld 3.4 voor deze analyse gelijk te stellen als de opbrengst uit toeristenbelasting. 63 Gemeenten laten OZB opbrengsten meestal zien als onderdeel van de woonlasten voor een en meerpersoonshuishoudens voor een standaard woning. Die gegevens kunnen niet zomaar worden opgeteld. Er is gekozen om OZB per inwoner te gebruiken om de gegevens door de hele tekst vergelijkbaar te houden in plaats van de optie om OZB per huishouden uit te drukken.
Schipperen tussen crises en ambitie
69 van 199
6.5.5
Riolering
Een vijfde belangrijke post is de riolering. Riolering is net als wegen en havens onderdeel van de fysieke infrastructuur. Investeringen zijn kwetsbaar voor vertraging in planprocedures en capaciteit in de markt. De kwetsbaarheid voor vertraagde doorlooptijden van projecten kan wel gevolgen hebben voor de lasten van de afschrijvingen. Dat kan reden zijn om kritisch te kijken naar grote ambities in een rioleringsplan.
De analyse van de lasten voor rioleringen laat zien dat er bij de tien P10-gemeenten64 waarvoor data volledig beschikbaar zijn, sprake is van gemiddeld circa 8% hogere lasten dan begroot; in de helft van de jaren lag de afwijking ruim boven 10%, waarbij een onregelmatig patroon van mee- en tegenvallers opvalt. De extra lasten worden deels veroorzaakt door extra personeelslasten inclusief inhuur die vooral in de recente jaren toenemen. Opvallend zijn hier ook de tientallen procenten extra lasten voor het vormen van spaarpotten voor toekomstig onderhoud65. Bij twee gemeenten die buiten de groep van 10 vallen is zelfs te zien dat er jaarlijks miljoenen worden in de begroting worden opgenomen voor toekomstig onderhoud. Zonder extra lasten voor die spaarpotten zou er jaarlijks een meevaller op de lasten voor rioleringen zijn geweest.
Omdat rioleringswerken lange afschrijvingstermijnen kennen, is een kleine afwijking ten opzichte van de begroting toch al een aanzienlijk bedrag in absolute termen, en daarmee een signaal dat er vertragingen zijn. We kunnen op basis van de onderliggende data voor de tien gemeenten vaststellen dat de afschrijvingen gemiddeld 20% lager dan begroot. Daarmee is er een aanwijzing dat renovatieprojecten bij rioleringen meer tijd kosten dan gedacht. Daarnaast zijn de duidelijk lager (gemiddeld bijna 30%) dan geraamde rentelasten een signaal voor vertragingen, juist omdat het zich voordoet in de jaren 2023 en 2024 waar sprake is van stijgende marktrente en, zoals al genoemd, er sprake is van lagere afschrijvingen dan begroot.66
6.5.6
Sportaccommodaties
Een zesde relevant onderwerp zijn de gemeentelijke sportaccommodaties. In tegenstelling tot diverse andere taken zijn gemeenten in belangrijke mate vrij om te bepalen wat ze willen met sportaccommodaties. Hun rol is enerzijds het beheer van de accommodaties, en anderzijds de bouw of aanleg ervan (de investeringscomponent), met vaak lange doorlooptijden in
64
Hier gelden dezelfde keuzes als in de paragraaf over Ruimte & Wonen. Formeel heet dat de voorziening (groot) onderhoud. 66 Technische toelichting: bij lagere afschrijvingen is de boekwaarde van kapitaalgoederen hoger. Dus zou ook toegerekende rente bij gelijkblijvende rekenrente moeten oplopen. Het kan zijn dat de rekenrente bij een gemeente nog iets daalt omdat hele dure leningen uit het verleden aflopen. Maar dat verklaart geen meevallers op rente van tientallen procenten. De enige conclusie die dan overblijft is dat de bij de begroting verwachte boekwaarde van rioleringen bij de jaarrekening lager blijkt te zijn en dat wijst rechtstreeks naar vertragingen in projecten. 65
Schipperen tussen crises en ambitie
70 van 199
de besluitvorming en de uitvoering. Daarnaast zijn er mogelijk ook baten in de vorm van huuropbrengsten, als de gemeente de accommodaties in eigen beheer heeft. Tot slot zijn er baten uit enkele specifieke uitkeringen67 voor sport en bewegen die invloed op het resultaat kunnen hebben.
Als we kijken naar de tien gemeenten waarvan de informatie bruikbaar is, blijkt allereerst dat de afschrijvingen, als benadering voor de investeringscomponent, vanaf 2021 gemiddeld bijna 5% lager zijn dan begroot. In de meer recente jaren nemen de verschillen zelfs toe. Ten tweede blijkt, dat in 2023/24 de rentelasten ruimschoots zijn overschat en de voorziening voor groot onderhoud is onderschat. Ten derde blijken de aan derden – verenigingen met een eigen accommodatie of geprivatiseerde exploitanten - verstrekte subsidies duidelijk hoger zijn dan begroot. Vooral in de jaren 2023-2024 valt dit op met overschrijdingen van meer dan 20%.
Tegenover de hogere lasten dan verwacht staan ook extra baten. De belangrijkste meevaller is terug te vinden bij subsidies van het Rijk die te herleiden zijn naar allerlei specifieke uitkeringen voor sport; die waren in de periode 2020-2024 ruim € 2 miljard (ruim € 110/inwoner) in totaal. Dit is ook terug te zien bij deze groep P10-gemeenten. Wat daarnaast opvalt is dat de huuropbrengsten voor sportcomplexen tegenvallen. In 2020-2021 is dat nog logisch gezien corona, maar ook de jaren daar om heen is sprake van tegenvallers. Pas in 2024 is er op het niveau van de tien gemeenten sprake van een meevaller, zij het dat bij individuele gemeenten ook dan nog duidelijke tegenvallers zichtbaar blijven.
6.5.7
Onderwijshuisvesting
Een zevende relevante begrotingspost is de onderwijshuisvesting. In de regel zijn gemeenten verantwoordelijk voor het bouwen van nieuwe scholen, terwijl het onderhoud en beheer bij de schoolbesturen ligt. Of het lukt om scholen op tijd te bouwen is afhankelijk van factoren als doorlooptijd van procedures en de capaciteit bij aannemers. Is een gebouw eenmaal gerealiseerd, dan wordt er op afgeschreven. De werkelijke lasten voor afschrijvingen ten opzichte van de verwachte lasten in de begroting zijn daarmee een indicatie voor vertragingen in het ontwikkel- en bouwproces.
Er zijn voor tien P10-gemeenten gedetailleerde gegevens beschikbaar. Daaruit blijkt dat er zich meevallers voordoen bij toegerekende rente. Dat is consistent met de bevindingen bij riool en sportaccommodaties. Er zijn ook hier afwijkingen bij de afschrijvingen te vinden, in de orde van grootte van gemiddeld 5%. Er is geen regelmatig patroon in meevallers te zien, het ene jaar is het wat meer, het andere jaar is het wat minder. Dat is bij kleinere gemeenten niet vreemd: er wordt niet elk jaar een nieuwe school gebouwd.
67
In 2024 verstrekte het ministerie van VWS ruim € 500 miljoen. via twee specifieke uitkeringen (Bijlage Overzicht Specifieke Uitkeringen 2024; H4 en H30)
Schipperen tussen crises en ambitie
71 van 199
6.5.8
Grondexploitatie
Een andere begrotingspost die relevant is voor dit onderzoek naar onderbesteding is grondexploitatie. Grondexploitatie is een onderdeel van gemeentelijk (tijdelijk) bezit. Baten en lasten van grondexploitatie in de jaarrekening hebben betrekking op verkochte grond, niet op het hele project van een grondexploitatie. Daarbij komt dat als er winst of verlies is, de praktijk is om die in principe direct via de reserve van het grondbedrijf te verwerken. Daarmee is er in de regel geen verklaring voor het door het college gepresenteerde resultaat in de jaarrekening.
Toch willen we naar grondexploitatie kijken als mogelijke verklaring voor onderbesteding. Daarom is ervoor gekozen om de totale baten en lasten voor de grondexploitatie in de periode 2017-2024 en de periode 2020-2024 bij elkaar op te tellen, om te zien hoe groot de afwijking van de totalen in de rekening feitelijk is. Zijn de totale lasten lager dan begroot, dan kan dat een indicatie zijn voor vertraging in de voortgang van de verkopen. Meerjarige verschillen grond in € * 1.000
Meerjarige verschillen grond in %
€500.000
25,0%
€400.000
20,0%
€300.000
15,0%
€200.000
10,0%
€100.000
5,0%
€0
0,0%
-€100.000
-5,0%
-€200.000
-10,0%
-€300.000
-15,0%
-€400.000
-20,0%
-€500.000
-25,0% Lasten 2017-2024
Baten 2020-2024
Lasten 2017-2024
Baten 2020-2024
Figuur 6.8 Verschil grondexploitatie P10-gemeenten (n=20) ten opzichte van de begroting (positief=meevaller) € * 1.000 en procenten Figuur 6.8 laat zien dat over beide perioden sprake is van hogere gerealiseerde lasten voor grondexploitatie dan oorspronkelijk begroot. Er zijn ook meevallers in de baten. Die kunnen zijn veroorzaakt door nieuwe boekhoudkundige eisen vanaf 2019 68 maar ook door opbrengsten uit winstgevende grondexploitaties. De afdronk van de bevindingen hier is dat omdat de werkelijke lasten hoger (tegenvaller) zijn dan begroot en de baten ook hoger zijn (meevaller) dat de grond die beschikbaar kwam sneller is verkocht dan verwacht. Over de hele periode 2017-2024 was een positief resultaat op grondexploitatie begroot van ongeveer € 11 miljoen.
68
Hier is de zogenaamde percentage of completion methode bedoeld die in 2019 van kracht werd.
Schipperen tussen crises en ambitie
72 van 199
Bij de rekening was het positief resultaat over de hele periode ongeveer € 60 miljoen. Per saldo is er dus extra winst genomen in de grondexploitatie, waarvan het overgrote deel in de periode 2017-2019 is ontstaan. We kunnen met deze gegevens niet vaststellen of er in de individuele grondexploitaties tegenvallers zitten. Dat is niet geheel ondenkbaar, zeker omdat sinds COVID19 de inflatie een rol is gaan spelen. Om hier duidelijkheid over te krijgen is analyse nodig op het niveau van de individuele gemeenten.
6.5.9
Overige baten en lasten
Tot slot een zeer technisch taakveld dat de beoordeling van resultaten kan verstoren. In de begroting naar taakvelden bestaat de mogelijkheid om de post ‘overige baten en lasten’ te gebruiken. Uit de wettelijke omschrijving volgt dat die is bedoeld voor stelposten, taakstellende bezuinigingen, begrotingsruimte, onvoorzien of lasten voor bovenformatief personeel dat niet meer werkt.69 In principe zijn de middelen die hier worden verantwoord naar hun aard eenmalig. Omdat dit allemaal posten zijn waarover in de loop van het jaar meer duidelijkheid ontstaat70, zou dan in de lijn der verwachting liggen dat er tegen de tijd dat de jaarrekening wordt opgesteld, niet of nauwelijks baten of lasten op dit taakveld zijn geboekt.
Verloop overige lasten in € per inwoner
€100
€75
€50
€25
€0 Begroot 2017
2018
Realisatie 2019
2020
2021
2022
2023
2024
Figuur 6.9 Verloop overige lasten in € per inwoner (n=10) Figuur 6.9 laat alleen de overige lasten zien die in de begroting en jaarrekening zijn opgenomen. Hieruit is af te leiden dat de laatste jaren in de begrotingen nog veel onverdeelde ruimte lijkt te zijn, die gedurende het jaar wordt bijgesteld. De realisatie laat zien dat er aan het eind
69 70
Taakveld 0.8; IV3 2023, p. 16 Behalve voor bovenformatief personeel. In sommige gevallen zijn er ook baten gekoppeld aan bovenformatief personeel. Dan gaat het om een voorziening voormalig personeel die bijvoorbeeld benut wordt voor pensioenen of wachtgelden van wethouders.
Schipperen tussen crises en ambitie
73 van 199
van het jaar relatief weinig middelen overblijven, gemiddeld ruim 30% van de post ‘overige lasten’. In enkele individuele gemeenten is in sommige jaren sprake van bedragen in de jaarrekening boven € 1 miljoen, met een uitschieter in één gemeente van € 7,4 miljoen. We maken hierbij de kanttekening dat deze wijze van verantwoorden weinig transparant is, en de vraag oproept of de gemeenteraad weet waar deze middelen aan worden besteed. Naast ‘overige lasten’ komen ook ‘overige baten’ in de begrotingen voor. Wat opvalt is dat de ‘overige baten’ in de jaarrekening voor de tien P10-gemeenten waarvan alle gegevens bekend zijn, ongeveer 2½ keer hoger zijn dan begroot. Als we nader kijken naar de verzamelde data blijkt dat bij 10 P10-gemeenten in de jaarrekening 7 keer een bedrag boven € 1 miljoen wordt verantwoord en 10 keer een bedrag tussen € 0,5 en € 1 miljoen. De vraag voor individuele gemeenten (en rekenkamers) is in hoeverre deze grote bedragen duidelijk worden verantwoord in de rekening.
6.6
Opvallende kostensoorten
In de vorige paragraaf ging het om afwijkingen op inhoudelijke taken van de gemeente. Hier ligt het accent op de vraag over afwijkingen naar typen uitgaven, in het jargon kostensoorten.
6.6.1
Personeel
Bij de 16 P10-gemeenten waarvoor alle informatie naar kostensoorten beschikbaar is blijkt dat de lasten van eigen personeel op begrotingsbasis tussen de 16% en 20% van de totale geraamde lasten liggen. De begroting voor in te huren personeel ligt tussen 1% en 2% van de totale geraamde lasten.71
Vervolgens kijken we naar de formatie en feitelijke bezetting. Van 20 gemeenten is informatie over formatie en gemiddelde bezetting bekend. Daaruit blijkt dat de gemiddelde bezetting in 2024 op 95,6% van de formatie lag. Rekening houdend met loonontwikkelingen die nog niet in de begroting zijn verwerkt is dat ongeveer in lijn met de onderbesteding op personele lasten van 2,2% in dat jaar. Uit de rekening gegevens blijkt verder dat de budgetten voor inhuur van personeel vanaf 2018 gemiddeld met een factor 2 zijn overschreden. Dat roept vragen op over het realiteitsgehalte van budgetten voor inhuur.
71
2017 is een uitschieter met 3,9% die is te herleiden naar verantwoording over ambtelijke samenwerking en blijft hier buiten beschouwing.
Schipperen tussen crises en ambitie
74 van 199
Index personeelslasten (2017=100)
250
200 150 100 50 0 Personeel [B] Personeel [R] 2017
2018
2019
2020
2021
Inhuur [B]
Inhuur [R]
2022
2024
2023
Figuur 6.10 Index ontwikkeling personeelskosten P10-gemeenten (n=16); 2017=100 Figuur 6.10 laat zien dat de ontwikkeling van de eigen personeelskosten in begroting en rekening nagenoeg gelijk is.72 Dat wil niet zeggen dat er geen onderbesteding is (zie hierboven over 2024), maar wel dat de onderliggende ramingen de werkelijkheid goed benaderen. Bij inhuur is sprake van al dan niet bewust lagere begrote budgetten. De budgetten voor inhuur stijgen tot 2019, daarna zijn er pas in 2023 weer meer middelen voor inhuur beschikbaar dan in 2017. Inflatie c.q. loonkostenontwikkeling speelt een rol bij een vergelijking van budgetten in de tijd. Uit CBS cijfers voor de sector overheid blijkt dat de CAO-lonen in de periode 20172024 met ruim 31% zijn gestegen. De snellere groei van de totale loonkosten eigen personeel (66%) wijst daarmee in de richting van extra formatie of een andere beloningsstructuur.
Voordat we naar de cijfers over inhuur kijken vermelden we dat in de begroting van de 14 gemeenten waarvoor een vergelijking mogelijk is in 2017 circa € 17 miljoen voor inhuur hadden begroot. De werkelijke lasten lagen toen op een kleine € 40 miljoen. De beschikbare budgetten (+46%) voor inhuur zijn in ieder geval voldoende om de ontwikkeling van de CAO-lonen bij te houden en laat ook zien dat er druk op de capaciteit is. Dat blijkt ook uit de werkelijke lasten voor inhuur die nog hoger liggen en vooral vanaf 2021 sterk toenemen. Hier is dus sprake van overschrijdingen van het budget. Kijken we dan meer gedetailleerd naar de totale inhuur, dan valt op dat het deel ‘Overhead’ gemiddeld meer dan 40% van de overschrijdingen verklaart; daarna volgen het
72
In de figuur zijn twee extra gemeenten uitgesloten omdat die in de begroting 2017 zeer hoge budgetten voor inhuur hadden die in latere jaren niet terugkeerden. Door deze uitsluiting is de index personeel ook vergelijkbaar met andere groepen gemeenten.
Schipperen tussen crises en ambitie
75 van 199
collectief deel sociaal domein met 13% per jaar, mede vanwege de opvang van Oekraïners. ‘Ruimte & Wonen’ met gemiddeld ongeveer 9% per jaar, ‘Bijstand en Participatie’ met gemiddeld 6% per jaar en.
6.6.2
Afschrijvingen
Afschrijvingen en eventuele mee- en tegenvallers daarop zijn een tweede mogelijke oorzaak van onderbesteding. In paragraaf 6.5 is bij de diverse inhoudelijke begrotingsonderwerpen meermaals verwezen naar het belang van afschrijvingen als indicator voor vertraging; in deze paragraaf kijken we naar het totaalbeeld. Dat gaat bijvoorbeeld ook over eigen gemeentelijke gebouwen of over voertuigen en installaties. Zoals eerder gezegd kunnen gemakkelijk vertragingen ontstaan in de planontwikkeling voor investeringen en de uitvoering van investeringsprojecten. Waterschappen hanteren in het dashboard Waves een indicator realisatiegraad investeringen voor een 4-jaars periode. Zoiets bestaat echter niet bij gemeenten, terwijl daar dezelfde vraagstukken spelen.
De voortgang van investeringen in de deelnemende gemeenten is in dit onderzoek niet nader onderzocht. Voor rekenkamers en andere geïnteresseerden kunnen vertragingen in de investeringen wel worden opgemerkt door te zoeken naar tot stand gebrachte investeringen waarvoor later dan gepland wordt gestart met afschrijven. Analyse van de kostensoort afschrijvingen kan een goede benadering opleveren van onderbesteding bij investeringsprojecten in de betreffende gemeente.
Verschil afschrijvingen in €/inwoner
Verschil afschrijvingen in % [B] 25,0%
€50
20,0%
€40
15,0%
€30
10,0%
€20
5,0%
€10
0,0%
€0
-5,0%
-€10
-10,0%
-€20
-15,0% -20,0%
-€30
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Afschrijvingen
Gem. 2017
2018
2019
2021
2023
2024
2022
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
Gem.
-€50
2017
-25,0%
-€40
2020
Figuur 6.11 Verschil afschrijvingen bij P10-gemeenten (n=16) ten opzichte van de begroting [R]-[B] in € per inwoner en procenten.
Schipperen tussen crises en ambitie
76 van 199
Bij afschrijvingen speelt mee dat sommige investeringen langer meegaan dan anderen. Uitgaande van een vuistregel om in 10 jaar investeringen 73 af te schrijven betekent € 100.000,minder afschrijvingen dat een project of groep projecten ter waarde van € 1 miljoen in het desbetreffende jaar niet is afgerond.
De ten behoeve van dit onderzoek uitgevoerde enquête laat zien dat de deelnemende P10gemeenten vrijwel allemaal (20 van de 23) dezelfde aanpak voor afschrijvingen hebben. Men schrijft pas af vanaf 1 januari na ingebruikname. Als er vertraging in een project is ontstaan, is dat daarom direct zichtbaar in lagere afschrijvingen dan voorzien.74 Opvallend is dat er vijf gemeenten zijn die elk jaar meevallers op de afschrijvingen laten zien. Eén gemeente daarentegen heeft zeven jaar tegenvallers en een gemeente zes jaar. Om te bepalen wat daarvoor de verklaring is, is nader onderzoek nodig in de betreffende gemeente. Lagere afschrijvingen zijn ook nog elders in de P&C-stukken terug te vinden. De toegerekende rentelasten worden lager vanwege de vertraagde ingebruikname van een investering. Dat effect wordt versterkt door de daling van de marktrente tot 2022 die er toe leidde dat de te gebruiken rekenrente tot 2022 daalde. Dat is goed terug te zien in de cijfers: vanaf 2017 is gemiddeld bijna € 2 miljoen per jaar (10,2%; ruim € 3,50 per inwoner) aan meevallers in rentelasten te vinden. Dat geldt ook voor 2024 waar de meevaller bij de 16 gemeenten ruim 11% was.
6.6.3
Rijksbijdragen
Een derde relevante kostensoort zijn de rijksbijdragen. Het gemeentefonds is de belangrijkste bron van gemeentelijke middelen. In paragraaf 3.4.1 is de ontwikkeling van het gemeentefonds al toegelicht. Het totaal van de beschikbaar gestelde rijksmiddelen is groter dan alleen het gemeentefonds. Zo betaalt het Rijk via een specifieke uitkering een belangrijk deel van de middelen voor de participatiewet. Ook deze baten zijn in de begroting van gemeenten opgenomen. Op basis van een analyse van rijksbijdragen naar taakvelden valt te herleiden hoe groot de afwijkingen op rijksbijdragen in de rekening van gemeenten zijn.
Figuur 6.12 laat zien dat vanaf de COVID19-crisis in 2020 de rijksbijdragen buiten het gemeentefonds zijn verveelvoudigd. Hoofddoelen van de besteding liggen inkomensregelingen rond COVID19 en energietoeslag en opvang Oekraïners. Ook onderwijs (Achterstandenbeleid) en sport en cultuur (Sportakkoorden) kregen duidelijk meer rijkmiddelen buiten het gemeentefonds om.
73
Deze vuistregel gaat terug naar oude regels rondom het aantrekken van leningen voor financiering van investeringen door gemeenten. Die mochten een looptijd van 10 jaar hebben omdat werd verondersteld dat de investering dan zou zijn afgeschreven. 74 Eén gemeente kiest voor een variant met een vast moment gedurende het jaar. Vertragingen kunnen dan nog steeds invloed hebben op het totaal van de afschrijvingen, maar het effect is in principe minder groot. Schipperen tussen crises en ambitie
77 van 199
Doel extra rijksbijdragen in € * 1.000
€150.000
€250 €200
€100.000
€150 €100
€50.000
€50
€0
€0 -€50
-€50.000
-€100 -€150
-€100.000
Bijstand Fysiek domein Onderwijs
Soc. Domein col.
Bijstand
Soc. Domein col.
Sport en cultuur
Fysiek domein
Sport en cultuur
Overig
Onderwijs
Overig
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
-€250
2017
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
-€200
2017
-€150.000
Doel extra rijksbijdragen in €/inwoner
Figuur 6.12 Bestedingsdoel extra rijksmiddelen excl. gemeentefonds in € * 1.000 en per inwoner bij P10-gemeenten (n=16) Anders dan bij de ontwikkeling van het gemeentefonds is voor de hier genoemde extra rijksmiddelen niet vast te stellen wanneer die beschikbaar zijn gekomen, en of er wel voldoende tijd was om de middelen daadwerkelijk te kunnen besteden. Een indicatie dat dit niet altijd het geval is, blijkt uit het proces rondom de energietoeslag in 2023 die pas vanaf oktober 2023 mocht worden betaald.75 Daarnaast is een deel van de verklaring dat in sommige gevallen is, zowel bij Rijk als gemeenten, moeilijk vooraf is in te schatten hoeveel geld er echt nodig is. Een voorbeeld hiervan zijn de lasten voor opvang van Oekraïners.
6.6.4
Baten uit bezit
De laatste relevante groep kostensoorten gaat over baten uit bezit. Hieronder worden huren en pachten, rentebaten en dividenden verstaan. De resultaten uit grondexploitatie zijn in paragraaf 6.5 toegelicht. Dividendopbrengsten76 kunnen grote gevolgen hebben voor het financieel resultaat. Normaal gesproken zouden huren en pachten en rente redelijk goed voorspelbaar moeten zijn. Voor huren en pachten omdat er contracten onder liggen, voor rente omdat het saldo van de bankrekening bekend is. Voor dividenden is de voorspelbaarheid lager omdat winst en een daaruit voortvloeiende winstuitkering ieder jaar anders kunnen zijn.