A5a Eindrapport DoeMee 2025 Onderbesteding VvR 2026000574.pdf
Tekst van het document
3.5
Opvallende begrotingsposten
Omdat vertraging bij uitvoering van taken een belangrijke verklaring is voor onderbesteding, is in het onderzoek gericht gezocht naar begrotingsposten die kwetsbaar zijn voor vertragingen, met name vanwege procedures, capaciteit van de ambtelijke organisatie of de markt. De bevindingen zijn hieronder verwoord. In de hoofdstukken 6 en verder over de verschillende groepen gemeenten zijn deze bevindingen ook grafisch weergegeven.
3.5.1
Wegen en woningbouw
Verkeersplannen en woningbouwplannen zijn in algemene zin kwetsbaar voor vertragingen. In dit onderzoek kunnen we niet de oorzaken daarvoor achterhalen, maar de ervaring leert dat inspraak- en bezwaarprocedures hier een rol bij spelen. Indicatoren voor vertraging zijn te vinden in lager dan begrote afschrijvingen, hogere bedragen voor de voorziening groot onderhoud of relatief lage bedragen voor inkoop van goederen. Ook kan relatief grote personele onderbezetting op de betreffende afdelingen een indicatie voor vertragingen zijn. Wat laat de analyse zien? In grote lijnen is bij alle gemeenten te zien dat de afschrijvingen voor verkeers- en woningbouwplannen achterblijven bij wat is begroot. Daar staat tegenover dat voorzieningen voor onderhoud juist hogere lasten kennen. 18 In de enquête is gevraagd naar formatie en werkelijke bezetting bij de gemeente als geheel. Voor de meeste gemeenten komt daar een percentage onderbezetting uit naar voren. Dat er sprake is van enige onderbezetting is op zichzelf logisch, omdat er altijd wel wat vacatures zijn. Bij kleinere gemeenten is te zien dat er relatief meer onderbezetting bij ‘Verkeer & Vervoer’ is. Dat kan een onderliggende verklaring voor de vertragingen zijn voor zover het gemeenten ook niet lukt om tijdelijk extern personeel in te huren.
3.5.2
Grondexploitatie
Een tweede relevante begrotingspost voor dit onderzoek naar onderbesteding is grondexploitatie (die overigens nauw samenhangt met woningbouwplannen). Vertraging in de grondexploitatie is niet goed terug te vinden in de jaarrekening. Financieel-technisch worden winsten en verliezen bij grondexploitatie direct naar de reserve van het grondbedrijf doorgeleid om de risico’s van overige grondexploitaties af te dekken. Het resultaat is daarom niet goed af te leiden uit de jaarrekening. Om in onze analyses niet teveel gewicht toe te kennen aan
18
Dat betekent dat er in de toekomst meer geld nodig is.
Schipperen tussen crises en ambitie
25 van 199
verkooptransacties die vroeg in een volgend begrotingsjaar plaatsvinden, is gekeken naar mee- en tegenvallers over langere periodes. Als basisregel geldt hier dat lagere lasten (dan verwacht) in combinatie met lagere baten (dan verwacht) een indicatie zijn voor vertragingen. Lagere baten omdat de verwachte inkomsten uit de verkoop nog niet zijn gerealiseerd. Lagere lasten omdat zolang de grond niet is verkocht, die als voorraad op de balans staat en pas bij verkoop in de rekening van baten en lasten terechtkomt. Dit beeld is heel goed te zien bij de M50-gemeenten in de periode 2020-2024. Bij de G40-gemeenten is het beeld anders: daar laat ons onderzoek zien dat er sprake is van meevallende baten en meevallende lasten. Vervolgens is geredeneerd vanuit de verandering van saldi van baten en lasten. Dan blijkt dat bij de G40-gemeenten er een negatief saldo over de periode 2017-2024 was begroot. Bij de jaarrekeningen bleek vervolgens dat dit omslaat in een groot positief saldo. Het lijkt er op dat hier de wijziging van boekhoudregels in 201919 ook een rol in speelt. Om een goed beeld te krijgen, is analyse op het niveau van individuele gemeenten nodig. Bij de kleinere gemeenten lijkt het erop dat grondexploitaties juist sneller dan voorzien tot verkopen leiden.
3.5.3
Gemeentelijk vastgoed
Een derde belangrijke begrotingspost betreft gemeentelijk vastgoed. In het onderzoek richten we ons op onderwijsgebouwen en sportcomplexen omdat die boekhoudkundig ‘eigen taakvelden’ kennen.20 Om hier onderbesteding te kunnen signaleren is een analyse van alleen baten en lasten op het niveau van taakvelden onvoldoende. Een complicerende factor op het gebied van sportaccommodaties is dat het Rijk extra middelen voor sport beschikbaar heeft gesteld; daarmee moet dus worden rekening gehouden. Daarnaast speelt inflatie een belangrijke rol: hogere energie- en personeelslasten, los van de inspanningen van de gemeente op dit gebied, kunnen een vertekend beeld opleveren. In dit onderzoek hebben we dat opgelost door gebruik te maken van de informatie uit de kostenverdeelstaat, een document waarin taakinhoud aan typen lasten wordt gekoppeld. Daarmee is te achterhalen of de gemeentelijke lasten over de hele linie zijn gestegen of dat er specifiek voor onderwijsgebouwen en sportcomplexen iets aan de hand is. De analyse laat zien dat er bij alle gemeenten meevallers zijn bij de afschrijvingen en de toegerekende rente. Verder valt op dat de voorzieningen voor groot onderhoud oplopen, een teken dat er in de toekomst meer geld voor onderhoud nodig is. Die combinatie van gegevens wijst in de richting van vertragingen in de vernieuwing van sport- en onderwijsvastgoed.
Bij sport- en onderwijsvastgoed valt verder op dat, buiten de COVID19-periode, bij nogal wat gemeenten sprake is van onderschatting van de huuropbrengsten, en daardoor extra
19 20
Hier is de zogenaamde percentage of completion methode bedoeld die in 2019 van kracht werd. Gebouwen zoals gemeentelijke kantoren en bijvoorbeeld wijkcentra zijn niet direct zichtbaar in taakvelden.
Schipperen tussen crises en ambitie
26 van 199
meevallers in de baten. Dat is verrassend omdat verwacht mag worden dat huurcontracten en dus inkomsten bekend zijn.
3.5.4
Sociaal domein
In de analyse van de verschillende groepen gemeenten ligt de nadruk op het collectieve deel van het sociaal domein omdat daar veel meevallers zijn te vinden. Op deze plaats zetten we de individuele Wmo en Jeugdzorg nog even in de schijnwerpers. Dat doen we door de verschillen in de baten en lasten van Wmo en Jeugdzorg te laten zien in combinatie met een indexcijfer over de groei van de werkelijke lasten van beide taken. Verschillen individuele zorg
Lasten individuele zorg (2017=100)
€100
€0
120
-€20
100
-€40
80
-€60
60
-€80
40
-€100
20
Jeugd
2024
2023
2022
2021
2020
2019
Wmo-Baten
2018
Jeugd Baten
Wmo-Lasten
0 2017
Jeugd Lasten
2024
140
2023
€20
2022
160
2021
€40
2020
180
2019
€60
2018
200
2017
€80
Wmo
Figuur 3.4 Tegenvallers in baten en lasten van individuele zorg (in € per inwoner) en index lasten individuele zorg In de linker helft van Figuur 3.4 is te zien dat bij de Jeugdzorg sprake is van structurele tegenvallers in de lasten en af en toe wat meevallers in de baten. De tegenvallers in de Wmo zijn kleiner en soms is zelfs sprake van meevallers. Verder is te zien dat na COVID19 de tegenvallers per inwoner voor de Jeugdzorg weer snel toenemen. De rechter helft van de figuur laat de ontwikkeling van de werkelijke lasten voor Jeugdzorg en Wmo zien. Sinds 2017 wordt er feitelijk ruim 60% meer aan individuele Jeugdzorg besteed, tegenover 35% voor Wmo.
3.5.5
Personeel
Personeel is een belangrijk begrotingspost als je onderbesteding wilt begrijpen. Informatie over personeelslasten is in gemeentebegrotingen echter niet vaak te vinden. Gemeenten moeten rapporteren over een wettelijk verplicht kengetal van formatie per 1.000 inwoners en daar blijft het vaak bij. De paragraaf bedrijfsvoering in de meeste gemeentelijke begrotingen blijft ook veelal in algemene termen hangen. Dat was de reden om in de enquête ten
Schipperen tussen crises en ambitie
27 van 199
behoeve van dit onderzoek nadrukkelijk te vragen om gegevens over de formatie en de gemiddelde personeelsbezetting. Het beeld dat daar uit naar voren komt is als volgt. Van 119 gemeenten is realistische informatie beschikbaar.21 Die 119 gemeenten rapporteren ruim 60.000 FTE bij een gemiddelde bezetting van ruim 57.000 in 2024. Dat betekent dat alle gemeenten samen een kleine 5% onderbezetting kennen. Achteraf bezien had ook naar ziekteverzuim moeten worden gevraagd. Ziekteverzuim levert immers ook capaciteitsverlies op. Deels kan dat worden opgevangen via inhuur voor langdurig verzuim maar in de regel niet bij kortdurend verzuim. Een indicatie dat ziekteverzuim een punt van aandacht is, blijkt uit de toename van ziekteverzuim van 5,4% (2017) naar 6,1% (2024) voor de overheid als geheel.22 Zicht op ziekteverzuim kan ook voor volksvertegenwoordigers een signaal zijn dat er knelpunten in de organisatie zijn. Hoe dat doorwerkt in de begroting en de rekening is afhankelijk van hoe gemeenten omgaan met hun personeelsraming. Er zijn verschillende manieren om in de begroting personeelskosten te ramen. Er komen drie varianten van begrotingsramingen bovendrijven en daarnaast nog wat kleinere varianten. Elke variant heeft effect op de vooraf ingeschatte begrotingsruimte als gevolg van onderbezetting.
Duidelijkheid over de gehanteerde systematiek maakt inzichtelijker hoe gemaakte keuzes uitpakken – zowel bij vaststelling van de begroting als bij het lezen en begrijpen van de jaarrekening. Eenduidigheid in het lokaal bestuur op dit vlak zou ook winst zijn, zoals recent in een onderzoek van BDO werd geadviseerd. 23
De kosten van eigen personeel zijn een kant van de medaille, de kosten van inhuur zijn de andere kant. Kort gezegd is de bevinding hier dat vrijwel in alle gemeenten overschrijdingen met hoge percentages voorkomen, jaar in jaar uit. Het lijkt er op dat gemeenten er bewust voor kiezen het budget voor inhuur niet aan te passen aan de werkelijke lasten in voorgaande jaren. De meeste begrotingen bevatten geen informatie over de manier waarop deze kosten worden begroot en de reden om ze elk jaar opnieuw te laag te begroten. Het wettelijk verplichte kengetal is een percentage van de totale loonsom; maar omdat de loonsom zelf niet hoeft te worden gerapporteerd in de begroting en jaarrekening zegt dat heel weinig.
3.5.6
Afschrijvingen
In de paragrafen 3.5.1 en 3.5.3 is al gewezen op meevallers bij afschrijvingen Die opmerkingen gelden eigenlijk in brede zin voor alle afschrijvingen. Uit de enquête ten behoeve van dit onderzoek blijkt dat het overgrote deel van de gemeenten (109 van de 129 waarvan gegevens bekend zijn) kiest voor dezelfde afschrijvingsmethode: men schrijft af vanaf 1 januari na het
21
Hier speelt mee dat sommige gemeenten hun taken in een ambtelijke samenwerking uitvoeren. Dan blijft in de eigen organisatie nauwelijks formatie over. Die gevallen zijn buitengesloten in deze analyse. 22 CBS, 2025, Ziekteverzuimpercentage; bedrijfstakken (SBI 2008) en bedrijfsgrootte 23 BDO, benchmark 2026, p. 18 Schipperen tussen crises en ambitie
28 van 199
jaar van ingebruikname. Hier is dus meer uniformiteit in begrotingssystematiek dan bij personeelskosten.
3.5.7
Leges en belastingen
Op zoek naar de analyse van onderbesteding hebben we ook gekeken naar de begrotingspost leges en belastingen. In algemene zin valt op dat belastingopbrengsten in nogal wat gemeenten procentueel grote meevallers laten zien; het betreft dan andere belastingen dan de OZB. Gedurende de COVID19-periode was er meestal een terugslag in opbrengsten te zien, maar die hebben zich daarna meer dan hersteld. Hoe belangrijk de belastingopbrengsten zijn voor een gemeente (en welke bijdrage ze eventueel leveren aan de onderbesteding) verschilt sterk per gemeente: sommige gemeenten hebben veel ruimere mogelijkheden om hier op in te zetten dan de andere; zo is de opbrengst toeristenbelasting op de Waddeneilanden bijvoorbeeld veel hoger dan in de meeste andere Nederlandse gemeenten. Het signaal dat uit het onderzoek komt is dat gemeenten vrij voorzichtig zijn in het ramen van belastingopbrengsten in de begroting, waardoor er eerder meevallers ontstaan. Datzelfde geldt voor leges en in iets mindere mate voor huuropbrengsten. Ook hier is sprake van onderschatting van de opbrengsten. Voor heel Nederland exclusief de G4 gaat het om afwijkingen (tussen oorspronkelijke raming en resultaat) van gemiddeld 9% per jaar voor leges en 3% per jaar voor huren. Voor beide soorten opbrengsten laat de analyse zien dat het verschil tussen rekening en begroting in 2023 en 2024 groter is dan in voorgaande jaren.
3.5.8
Toegerekende rente
Naast afschrijvingen die meevallen, blijkt dat de rente die wordt toegerekend aan investeringen ook jaarlijks meevallers laat zien. Dat lijkt strijdig omdat bij lagere afschrijvingen de boekwaarde van de investeringen in principe hoger zou zijn. De ene verklaring hiervoor is dat de marktrente al jaren daalt en dat doorwerkt in de rente die kan worden toegerekend. De tweede verklaring heeft met de schuldpositie van gemeenten te maken en dat lichten we in de volgende paragraaf toe.
3.5.9
Rente en dividenden
Een relevante begrotingspost in dit onderzoek betreft rente en dividenden. Gemeenten betalen en ontvangen rente omdat ze leningen aangaan om investeringen te financieren, en ook soms leningen verstrekken aan derden. Bovendien moet overtollig geld via schatkistbankieren bij het Rijk worden ondergebracht. De baten op deze post zijn niet goed te voorspellen op de middellange termijn. De hoogte van de rente is iets waar noch het Rijk, nog gemeenten invloed op hebben. Het is een kwestie van wat de kapitaalmarkt als een redelijke vergoeding verwacht. Wat tot 2022 te zien was, was dat economisch stimuleringsbeleid van de ECB de rente omlaag drukte. Dat betekende dat gemeenten goedkoper konden lenen dan voorzien, maar ook minder rentebaten ontvingen op geld dat nog niet nodig was. Vanaf 2022 gebeurde het omgekeerde: de rente steeg,
Schipperen tussen crises en ambitie
29 van 199
waardoor lenen duurder werd dan geraamd en het geld dat was weggezet meer rentebaten opleverde. De linkerkant van Figuur 3.5 laat zien wat er met de rente is gebeurd.
60
60
40
40
20
20
0
0
Betaalde rente
Ontvangen rente
Vaste schuld
2023
80
2022
80
2021
100
2020
100
2024
120
2023
120
2022
140
2021
140
2020
160
2019
160
2018
180
2017
180
Rentedragende schuld excl. G4
2019
200
2018
Rente baten en lasten excl. G4
2017
200
Korte schuld
Figuur 3.5 Ontwikkeling rente en rentedragende schuld Nederland exclusief G4 (2017=100) Wat de rentewijzigingen betekenen voor de gemeentefinanciën hangt natuurlijk af van de specifieke situatie. In de afgelopen jaren heeft de rente gemeenten per saldo voordelen gebracht. Dat komt omdat er minder rentedragend werd geleend. Figuur 3.5 laat aan de rechterkant zien dat de langlopende rentedragende schuld van Nederlandse gemeenten exclusief de G4-gemeenten is in 2024 vanaf de piek in 2019 met 8% gedaald.24 Oorzaken hiervoor zijn onder andere vertraagde projecten (die er altijd wel zijn), en de grote hoeveelheid middelen die als vooruitbetaling van het Rijk zijn ontvangen. Deze incidentele voordelen worden in de regel pas laat in een jaar zichtbaar, en leiden dus tot meevallers. Deze trend kan de komende jaren worden omgedraaid. Als in de komende jaren de vooruitbetaalde bedragen worden ingezet en investeringen wel tot stand komen, dan zal dat leiden tot stijging van de rentelasten en daling van de rentebaten. Deze toelichting is voor de meeste mensen zeer technisch. De wetgever heeft een kengetal voorgeschreven over de schuldpositie van gemeenten, de zogenaamde schuldquote.
In het BDO-rapport wordt daar ook naar verwezen en laat men zien dat de netto schuldquote daalt.25 Dat gebeurt door een combinatie van factoren, waarbij de berekening is gebaseerd op de netto schuld in verhouding tot de baten voor reserves. Als de baten hard stijgen zoals de laatste jaren het geval was, daalt de schuldquote dan al, ook als de netto schuld zelf onveranderd blijft.
24 25
Bron: Voorlopige cijfers CBS, Gemeenterekening, balans naar regio en grootteklasse BDO, benchmark 2026, pagina 7.
Schipperen tussen crises en ambitie
30 van 199
De kernboodschap is dat vroeg of laat gemeenten geld nodig hebben voor de taken waarvoor het Rijk geld beschikbaar stelde. Op dat moment zal, omdat het beschikbare kasgeld aan andere (nuttige) zaken is besteed, alsnog een beroep op leningen moeten worden gedaan en stijgen rente en schuldquote weer.
Naast de rente spelen ook dividenden en financiële transacties een grote rol bij meevallers in sommige jaren. In 2020 werd Eneco voor € 4 miljard verkocht door de overheden die aandeelhouder waren. Dat leverde in Zuid-Holland de betreffende gemeenten eenmalig veel geld op. Vanaf 2022 is iets soortgelijks te zien in Zeeland waar dividenden uit het energiebedrijf tot uitbetaling komen. Dit is goed te zien aan de cijfers: waar de Zeeuwse gemeenten in de periode 2017-2021 slechts € 5 miljoen dividenden en opbrengsten uit financiële transacties ontvingen, was dat in de periode 2022-2024 ruim € 300 miljoen.
3.5.10 Overige baten en lasten Tot slot een opmerking over een technisch onderdeel van de begroting, de zogenaamde overige baten en lasten. Dit is in principe bedoeld om stelposten (bijvoorbeeld een reservering inzake CAO-ontwikkelingen) of loonkosten van niet-actief personeel te verantwoorden. Op het totaal gaat het niet om grote bedragen, maar gedurende het onderzoek bleek dat in individuele gemeenten deze begrotingspost beelden over baten en lasten nogal kan verstoren. Vandaar dat deze post hier wordt toegelicht. Het onderzoek laat zien dat in de jaarrekening (bij de lasten) blijkt dat gemiddeld nog de helft van de middelen ‘overblijft’; de rest is dan via begrotingswijzigingen verdeeld over inhoudelijke taken. In de toelichting in de IV3 handleiding is geen directe verwijzing naar baten te vinden. Toch komt het voor dat baten in de begroting worden geraamd. Een mogelijk zinvolle verklaring is dat de gemeente een voorziening heeft voor pensioenen van voormalig wethouders. Dan staat tegenover de uitbetaling van die pensioenen een bate uit de voorziening. In de praktijk blijkt vervolgens bij de rekening dat de werkelijke baten ongeveer de helft hogere baten zijn dan oorspronkelijk geraamd. Als het om grote bedragen gaat bij deze overige lasten en/of baten, dan heeft dit soort bewegingen negatieve gevolgen voor de inzichtelijkheid van de begroting.
Schipperen tussen crises en ambitie
31 van 199
4
Provincies
In dit onderzoek hebben zes van de 12 provincies deelgenomen. 26 Hun aandeel in de totale lasten van de provincies in 2023 was 44%. Voor de benchmarks zijn de gegevens van alle provincies voor de periode 2017-2024 uit Findo gebruikt. Findo-gegevens komen van het CBS en zijn soms niet volledig of kunnen fouten bevatten. Waar mogelijk is daarvoor gecorrigeerd, zie de toelichting in de bijlagen Op landelijk niveau blijft het de enige manier om relatief eenvoudig vergelijkingen te maken.
4.1
Kernpunten
Hieronder puntsgewijs de belangrijkste bevindingen voor de provincies: •
De belangrijkste oorzaak voor meevallers is te vinden bij de baten. Hierbij spelen rijksbijdragen, ook buiten het provinciefonds een rol.
•
Incidentele baten uit provinciale eigendommen leveren regelmatig eenmalige meevallers op.
•
Er kan op landelijk niveau geen inzicht worden gegeven in de inzet van reserves voor beleidsdoeleinden. Dat gaat al snel over 25% of meer van een provinciale jaarrekening. De oorzaak is de regelgeving over financiële verantwoording.
•
Op basis van het beschikbare materiaal zijn er aanwijzingen voor planningsoptimisme: de tussentijdse aanpassingen van lasten in de begroting blijken bij de jaarrekening nauwelijks te zijn gebruikt.
•
Onderbezetting van de formatie komt in 2024 voor en ligt tussen 3 en 12% van de toegestane formatie. Desondanks zijn de personeelskosten regelmatig hoger, ook omdat in de begroting nog niet alle CAO-aanpassingen zijn verwerkt.
•
Afschrijvingen zijn in de rekening duidelijk lager dan in de begroting. Dat is vooral zichtbaar bij infrastructuur en wijst op vertragingen in investeringsprojecten.
•
Het budget voor afschrijvingen op kapitaalgoederen exclusief infrastructuur is vanaf 2017 meer dan gehalveerd. Dit kan wijzen op afstoten van bezit of op doorschuiven van vervangingsinvesteringen. In 2022 en 2023 valt op dat de lasten (exclusief reserves) in de rekening lager liggen dan
•
oorspronkelijk begroot. Dat is een aanwijzing voor vertragingen in taakuitvoering.
4.2
Groeperen van budgetten
Een analyse van de provinciefinanciën en dus ook van onderbesteding staat of valt met vergelijkbare
26
gegevens.
Omdat
provincies
de
vrijheid
hebben
om
hun
eigen
Technisch gesproken zijn niet de provincies zelf maar hun rekenkamers deelnemer aan het onderzoek; om praktische redenen gebruiken we de term ‘deelnemers’ voor de provincies waarop het onderzoek betrekking heeft.
Schipperen tussen crises en ambitie
32 van 199
begrotingsprogramma’s in te richten, en die in de loop van de tijd ook kunnen veranderen, is de onderlinge vergelijkbaarheid van begroting en rekening problematisch. De enige mogelijkheid om vergelijkingen te kunnen maken is via de landelijk voorgeschreven verantwoordingsinformatie over (provinciale) taakvelden27 en economische categorieën. Een andere verstorende factor is dat binnen een provincie in elke Statenperiode de indeling van de programma’s kan veranderen. Dat betekent dat een provincie in de onderzoeksperiode 20172024 drie verschillende indelingen in programma's kan hebben.
4.2.1
Groeperen op beleidsinhoud (taakvelden)
We hebben de onderbesteding bij provincies allereerst geanalyseerd en vergeleken met behulp van financiële gegevens geordend naar beleidsinhoud. We hanteren daarbij een driedeling. Infrastructuur, Openbaar Vervoer [OV] en Natuurbeheer die gemiddeld goed zijn voor 41% van de provinciale begrote budgetten. De overige taken (inclusief bestuur en overhead) voor nog eens 36% en de resterende 23% zijn de lasten van reserves. Ter vergelijking: bij gemeenten is ongeveer 5% van de begrote lasten reserves. De stuurbaarheid van budgetten door Provinciale Staten is relatief groot omdat er anders dan bij gemeenten geen taken met inkomensoverdrachten naar burgers worden uitgevoerd. Dat wil niet zeggen dat er volledige vrijheid is. Na het gunnen van een OV-concessie liggen de lasten voor openbaar vervoer in principe voor een aantal jaren vast. Ook aan rijksmiddelen of Europese subsidies kunnen randvoorwaarden zijn gesteld. Vanuit financieel perspectief geldt voor de provincie nog sterker dan bij gemeenten de gevoeligheid van beleidsvoornemens voor vertraging in ontwerp-, plannings- en inkoopprocedures. Dat speelt bij bouw- en infrastructuurprojecten maar evengoed bij natuurbeheer. Een ander belangrijk element is ontwikkeling en beheer van provinciale eigendommen. Dat raakt aan het voorgaande, maar gaat ook over zaken als rente-opbrengsten en dividenden.
Op grond van het bovenstaande is ervoor gekozen om de analyse te baseren op de volgende groepering van taken: 1.
Algemene middelen
2. Hoofdtaken [OV, Infrastructuur, Natuur] 3. Overige taken 4. Bezit 5. Reserves De precieze indeling van de taakvelden voor deze groepen van taken is te vinden in de bijlagen.
27
Omdat de inhoudelijke opgaven van provincies anders zijn dan die van gemeenten zijn de taakvelden ook anders gedefinieerd. De indeling naar economische categorie is voor provincies en gemeenten wel gelijk.
Schipperen tussen crises en ambitie
33 van 199
4.2.2
Gebruikte data
De financiële gegevens van provincies zijn op 10 juli 2025 voor het laatst gedownload van Findo. Bij het analyseren hebben we moeten vaststellen dat er in de Findo-data informatie ontbreekt over sommige jaren en dat soms handmatige correcties nodig waren. 28 Op basis van de begrotingen en jaarstukken van provincies hebben we dat op niveau van taakvelden relatief eenvoudig weten te herstellen. We hebben uit Findo ook de data voor de niet-deelnemende provincies gehaald.29 Daarmee is de informatieset voor de oorspronkelijke begroting en de jaarrekening voor alle provincies compleet. De informatie over de gewijzigde begroting is niet compleet. Een belangrijke oorzaak daarvoor ligt, volgens deelnemende provincies, bij wisseling van informatiesystemen waardoor gegevens niet meer konden worden achterhaald.
4.2.3
Groeperen naar kostensoorten
Een tweede manier waarop de onderbesteding bij provincies hebben geanalyseerd en vergeleken is door te kijken naar gegevens van belangrijke kostensoorten. Provincies hebben hun begroting ingedeeld naar beleidsinhoudelijke programma’s, niet naar kostensoorten. Begrotingen en verantwoordingen van bijvoorbeeld energiebedrijven kennen een andere indeling dan de begrotingen van provincies, en doen dat wel. Men laat dan zien hoeveel geld er nodig is voor personeel, onderhoudskosten of andere soorten uitgaven. Provincies doen dit wel in een interne begroting en rekening voor het management. Meestal is die informatie niet integraal voor de Staten beschikbaar.30 De provincies moeten de begroting en rekening naar kostensoorten wel aan het CBS aanleveren. Die gegevens kunnen daarom ook als bron voor analyse dienen. In overleg met de begeleidingscommissie voor dit onderzoek is ervoor gekozen om de volgende kostensoorten in de analyse mee te nemen: 1.
Kosten eigen personeel
2. Inhuur van personeel 3. Afschrijvingslasten als benadering voor de realisatie van investeringen 4. Subsidies 5. Inkomensoverdrachten niet-Rijk 6. Rente- en dividendopbrengsten. Wat er precies onder deze kostensoorten valt is in de bijlagen toegelicht.
28
Details hierover zijn te vinden in hoofdstuk 12 Voor de jaarrekening 2024 zijn bij een niet deelnemende provincie gegevens opgevraagd en ontvangen. 30 In de begroting van de provincie Overijssel zijn personeelskosten bij de taakvelden apart toegerekend; de provincie Groningen laat bijvoorbeeld in de paragraaf bedrijfsvoering sommige kostensoorten zien. 29
Schipperen tussen crises en ambitie
34 van 199
4.3
Bevindingen op hoofdlijnen
4.3.1
Inleiding
De begrotingen van de zes deelnemende provincies hebben samen een omvang die schommelt tussen € 3,2 en 4,0 miljard. De jaarrekeningen laten bedragen tussen € 3,8 en € 5,7 miljard zien. De begrote en werkelijke overschotten in de rekening zijn weergegeven in Figuur 4.1. Elk jaar is er zowel een begroot als een gerealiseerd overschot, waarbij de overschotten bij de rekening vele malen hoger zijn dan begroot. Saldo baten en lasten in € * miljoen
€1.000
€750
€500
€250
€0 Begroot 6 Prov.
2017
Rekening 6 Prov.
2018
2020
Begroot 12 Prov. Rekening 12 Prov.
2021
2022
2023
2024
Figuur 4.1 Begroting- en rekeningresultaat provincies in € * miljoen (positief=overschot)
Provinciale begrotingen en rekeningen worden sterk beïnvloed door de inzet van reserves die al snel 25% van de begroting en tot wel 50% van het bedrag van de rekening uitmaken. Figuur 4.2 laat zien dat vooral de stortingen in de reserves grote afwijkingen tussen begroting en rekening veroorzaken. Omdat reserves op basis van de regelgeving via de landelijk beschikbare informatie niet aan inhoudelijke taken valt te koppelen31 bemoeilijkt dat de analyse van provinciale begrotingen en rekeningen. Verder valt op dat in de jaren 2022 en 2023 bij de deelnemende provincies sprake is van lagere lasten exclusief reserves in de rekening dan oorspronkelijk geraamd. Gemiddeld gesproken over de hele periode 2017-2024 gold bij de zes deelnemende provincies een kleine overschrijding op de lasten van 1,6% ofwel circa € 60 miljoen. Voor alle 12 de provincies tezamen geldt dat voor zes van de acht jaren sprake is van onderbesteding met een gemiddelde onderbesteding van 0,3% ofwel circa € 20 miljoen. Verder zien we dat zowel bij de deelnemende provincies als bij alle provincies gemiddeld
31
Boekhoudkundig komen alle reserves in de landelijke definitie op een centrale plek, de combinatie Taakveld Reserves en Kostensoort reserves, terecht
Schipperen tussen crises en ambitie
35 van 199
sprake van meer dan een verdubbeling van stortingen in de reserves ten opzichte van de begroting.
Op het individuele niveau van deelnemende provincies is te zien dat: • Over de hele periode 2017-2024 drie provincies onderbesteding32 op de lasten exclusief reserves lieten zien • Over de hele periode 2017-2024 drie provincies bij de jaarrekening hogere lasten exclusief reserves hadden dan bij de begroting • Voor de periode 2022-2024 vier provincies onderbesteding op de lasten laten zien. In de regel liggen de afwijkingen naar boven en beneden binnen een marge van 5%. • Voor de baten geldt dat alle zes provincies bij de jaarrekening hogere baten kennen dan bij de begroting, zowel voor de periode 2017-2024 als voor de periode 2022-2024. De afwijkingen liggen hier in de regel boven 15%.
Lasten [B]
Lasten [R]
Lasten [B]
Lasten [R]
Reserve [B]
Reserve [R]
Reserve [B]
Reserve [R]
2024
2023
2022
2021
2020
2024
€0
2023
€0
2022
€ 2.500
2021
€ 2.500
2020
€ 5.000
2019
€ 5.000
2018
€ 7.500
2017
€ 7.500
Alle provincies in € mln.
2019
€ 10.000
2018
Deelnemende prov. in € mln.
2017
€ 10.000
Figuur 4.2 Lasten excl. reserves en stortingen in reserves in begroting en rekening voor deelnemende provincies en alle provincies (in € * miljoen) De wettelijke vereisten voor rapportage kennen zowel een taakveld als een kostensoort (mutatie) reserves. Het gevolg daarvan is dat op landelijk niveau alleen maar kan worden geconstateerd dát er reserves zijn ingezet, maar dat er geen informatie beschikbaar is over het toekomstige33 of feitelijke bestedingsdoel (bijvoorbeeld natuur of wegen). Dat beperkt in dit onderzoek de analyse. Op het niveau van de individuele provincie moet de informatie worden
32
Nauwkeuriger geformuleerd: het gaat om de gemiddelde afwijking van de begroting over de genoemde periode. 33 Een storting in de reserves gedurende het jaar gaat meestal over sparen voor toekomstige bestedingen voor een bepaald doel, de zogenaamde bestemmingsreserve. Schipperen tussen crises en ambitie
36 van 199
achterhaald uit verantwoording over de reserves bij de programma’s of in een bijlage over reserves. Afhankelijk van de vraag hoe transparant het college van GS is over reserves is de koppeling met beleidsdoelen handmatig te achterhalen. Gezien de relatief grote omvang van de reserves op het totaal van de provinciale begrotingen is in dit onderzoek niet gedaan maar wel een punt van aandacht.
4.3.2
Bronnen van verschillen
In de vorige paragraaf is aangegeven dat de overschotten in de provinciale jaarrekeningen in de onderzochte periode vele malen hoger zijn dan begroot. Verder is stilgestaan bij de betekenis van reserves bij provincies. De tweede stap in de analyse is om de verschillen uit te splitsen in effecten in de baten en lasten afzonderlijk. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen verschillen bij meer politiek inhoudelijke onderwerpen (verkeer, natuur etc.) en verschillen die ontstaan uit transacties uit provinciaal bezit zoals aandelen of uitstaande leningen. We beginnen met de politiek-inhoudelijke taken. Figuur 4.3 laat zien dat bij de politiek inhoudelijke taken vooral de baten het uiteindelijke resultaat (de overschotten) verklaren. Zelfs wanneer de extra baten van het provinciefonds buiten beschouwing blijven zou er nog sprake zijn van een positief effect. Kijken we naar de verschillende soorten baten dan zien we dat de afwijkingen op de baten uit het provinciefonds gemiddeld goed zijn voor ongeveer 10% van de begroting. Bij de provinciale belastingen is dat ongeveer 2,4%. Voor de andere baten zijn de afwijkingen ruimschoots boven 25%.
Inhoudelijke taken [R]-[B] in % van de begroting 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0%
-5,0% -10,0% -15,0% -20,0% -25,0% Gem.
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
3 hoofdtaken Lasten
3 hoofdtaken Baten
Andere taken Lasten
Andere taken Baten
Provinciefonds
Provinciale Belasting
2024
Figuur 4.3 Verschil in resultaat inhoudelijke taken bij provincies (n=6) ten opzichte van de begroting [R]-[B] in procenten van de begroting
Schipperen tussen crises en ambitie
37 van 199
Op het niveau van de individuele provincies is het beeld dat gemiddeld over de periode 20222024 vijf van de provincies onderbesteding op de lasten kennen, zowel voor de drie hoofdtaken als op de andere taken. Op dezelfde manier is een analyse te maken van de component ‘bezit’. Die bestaat uit twee delen. Het eerste deel zijn de rentes op leningen, het tweede deel zijn resultaten uit deelnemingen zoals de regionale investeringsbanken en andere aandelen. Dit is zeer ongelijk verdeeld over de provincies: sommigen hebben grote deelnemingen, anderen hebben vrijwel niets.
Verschil Bezit [R]-[B] *€ 1.000 €500.000 €400.000 €300.000 €200.000 €100.000 €0 -€100.000 -€200.000 -€300.000 -€400.000 -€500.000
2017
Leningen lasten
2018
2019
Leningen baten
2020
2021
2022
Deelnemingen Lasten
2023
2024
Deelnemingen Baten
Figuur 4.4 Verschil in resultaat door bezit bij provincies (n=6) ten opzichte van de begroting [R]-[B] in € * 1.000 We zien in deze figuur een forse toename van de baten (ten opzichte van de begroting) bij leningen vanaf 2022. Deze baten komen voort uit de terugbetaling door derden van leningen, waardoor er middelen vrij komen om opnieuw te besteden. Dat komt voor bij provincies met veel eigen geld. Baten bij deelnemingen zijn in de regel dividenduitkeringen. De toename van de verschillen vanaf 2022 in Figuur 4.4 is vooral te herleiden naar dividenden voor de provincie Zeeland van het Zeeuwse energiebedrijf die niet waren begroot.34
4.4
Tussentijdse verschillen
Tussentijds worden wijzigingen in de begroting regelmatig ter vaststelling voorgelegd aan Provinciale Staten (PS), zodat het budgetrecht van PS stand houdt. Elke wijziging van de
34
Jaarrekening Zeeland 2024, p. 196
Schipperen tussen crises en ambitie
38 van 199
begroting zou aan PS moeten zijn voorgelegd. Met andere woorden: er mogen grote verschillen zijn tussen oorspronkelijke begroting en gewijzigde begroting, maar verschillen tussen gewijzigde begroting en rekening horen klein te zijn. De bevindingen voor de jaren 2022 tot en met 2024 zijn weergegeven in Figuur 4.5.
Het is in het kader van het onderzoek lastig gebleken om de tussentijds gewijzigde begrotingen te analyseren, want anders dan voor de oorspronkelijke begroting en de jaarrekening geldt, is er geen plicht om de gewijzigde begroting bij het CBS aan te leveren. Voor dit onderzoek zijn daarom bij de deelnemende provincies de IV3-gegevens van de gewijzigde begrotingen opgevraagd. Voor vijf van de zes provincies zijn de gegevens van de laatste drie jaren compleet beschikbaar; voor drie provincies zijn de gegevens voor alle jaren beschikbaar.
€0
€0
-€250.000
-€250.000
-€500.000
-€500.000
Andere taken Baten Prov. Belasting Andere taken Lasten
3 Hoofdtaken Baten Prov.Fonds 3 hoofdtaken Lasten
Andere taken Baten Prov. Belasting Andere taken Lasten
2024
€250.000
2024
€250.000
2023
€500.000
2022
€500.000
2023
Inhoudelijke taken [R]-[GB] *€ 1.000
2022
Inhoudelijke taken [GB]-[B] *€ 1.000
3 Hoofdtaken Baten Prov.Fonds 3 hoofdtaken Lasten
Figuur 4.5 Tussentijdse wijzigingen op inhoudelijke taken in de begroting provincies (n=5) Het beeld dat uit Figuur 4.5 naar voren komt is dat in de deelnemende provincies tussentijds veel extra lasten worden geraamd. Aan het jaareinde blijkt dan dat nagenoeg het gehele bedrag aan extra lasten onbesteed is gebleven. De meevallers bij de lasten in de rechter grafiek zijn bijna net zo groot als de tegenvallers in de linker grafiek. Dat lijkt te wijzen in op te hoge ambities die niet kunnen worden gerealiseerd omdat het langer duurt dan gedacht om projecten daadwerkelijk te gaan uitvoeren. Onze analyse laat zien dat de onderbesteding deels ook ontstaat door rijksbeleid: voor de hoofdtaak Natuur waren tussentijds € 210 miljoen extra lasten geraamd over de periode 2022-2024; bij de jaarrekeningen bleek vervolgens een lagere besteding van in totaal € 270 miljoen.
Schipperen tussen crises en ambitie
39 van 199
Voor de drie provincies waar gegevens over alle jaren beschikbaar zijn is het beeld hetzelfde: over de hele periode 2017-2024 worden er tussentijds veel extra lasten geraamd die bij de jaarrekening feitelijk niet blijken te zijn besteed. De figuur laat een patroon zien. Er is uitzondering bij twee provincies waar de lasten bij de gewijzigde begroting een keer lager vaststelde dan oorspronkelijk begroot. Verder kwam het twee keer voor dat een provincie bij de jaarrekening nog tegenvallers in de lasten moest rapporteren. Uit de figuur is ook af te leiden dat de afwijkingen op de baten ten opzichte van de oorspronkelijke begroting vrijwel volledig in beeld zijn bij de gewijzigde begroting. Tot slot een opmerking over de reserves. De tussentijdse afwijkingen zowel bij onttrekkingen als stortingen zijn groot. Inzetten van reserves gedurende het jaar is een politieke keuze. Wanneer bij de jaarrekening blijkt dat er veel geld in reserves kan worden gestort, dan is dat is een indicatie dat de voortgang van projecten trager verloopt dan verwacht.
4.5
Verdieping rijksbijdragen
In deze paragraaf gaan we op hoofdlijnen in op de bevindingen over de rijksmiddelen. We beginnen met het provinciefonds, daarna volgen de zogenaamde specifieke uitkeringen.
4.5.1
Provinciefonds
Vier van de zes deelnemende provincies gebruiken de zogenaamde Meicirculaire uit het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar als basis voor het opstellen van de begroting. De andere twee provincies gebruiken de septembercirculaire. De laatste twee hebben daarmee een iets actueler beeld van de middelen die de provincie van het Rijk mag verwachten. Na de septembercirculaire van jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar volgen nog vier circulaires waarin de uitkering in uit het provinciefonds kan worden aangepast.
Schipperen tussen crises en ambitie
40 van 199
Toevoegingen Provinciefonds in de tijd € 700 € 600 € 500
€ 400 € 300 € 200 € 100 €0 2017
2018
2019
2020 sept t-1
2021 mei t
2022
2023
2024
dec t
Figuur 4.6: Verloop provinciefonds vanaf meicirculaire t-1 in € * miljoen Figuur 4.6 laat zien dat de tussentijdse aanpassingen van het provinciefonds tot 2019 duidelijk daalden. Daarna waren ze een paar jaar relatief stabiel, maar vanaf 2022 nemen de aanpassingen duidelijk toe. Waar wijzigingen tot en met de Septembercirculaire van het voorafgaande begrotingsjaar nog relatief makkelijk bij de begrotingsuitvoering kunnen worden besteed, is dat al ingewikkelder bij de bedragen die in mei van het begrotingsjaar worden toegevoegd. Voor wijzigingen die nog later volgen, in september of december van het begrotingsjaar is het onrealistisch te veronderstellen dat die nog worden uitgegeven. Met andere woorden: dit zijn in de jaarrekening ingebakken meevallers.
4.5.2
Rijksbijdragen anders dan provinciefonds
De belangrijkste inkomstenbron van provincies zijn de middelen uit het provinciefonds. Daarnaast kan het Rijk om andere redenen middelen verstrekken; dat is onderwerp van deze paragraaf. De beschikbare data laten zien dat de provincies hier bij de begroting blijkbaar nauwelijks zinvolle schattingen van kunnen maken. Wat opvalt is dat vanaf 2020 bij alle zes provincies de bedragen in de jaarrekening veel hoger liggen dan in de jaren daarvoor. De zes provincies ontvingen samen in de periode 2017-2019 gemiddeld € 70 miljoen per jaar, terwijl dat in de periode 2020-2024 samen gemiddeld ruim € 310 miljoen per jaar was. Een belangrijk deel hiervan zijn middelen voor verkeer en natuur: wanneer middelen voor verkeer en natuur buiten beschouwing worden gelaten, dan ontvingen de zes provincies samen in de periode 2017-2019 gemiddeld € 8 miljoen per jaar en in de periode 2020-2024 samen gemiddeld € 150 miljoen per jaar. Het merendeel van het geld (ruim 60%) komt terecht bij het de kerntaak ‘Natuur’, nog eens 15% bij respectievelijk ‘Verkeer’ en ‘Regio’. Bij de zes provincies die niet deelnamen aan het onderzoek zien we soortgelijke patronen.
Schipperen tussen crises en ambitie
41 van 199
Naast de gegevens over rijksbijdragen die we kunnen afleiden uit de rekening van baten en lasten is er nog een bron van informatie die iets zegt over rijksbijdragen. Op de balans staat een post ‘vooruit ontvangen bijdragen van het Rijk’. Dat is geld dat het rijk als voorschot op een taak heeft betaald maar nog niet is besteed. Tussen 2017 en 2023 35 loopt dit bedrag voor alle provincies op van ruim € 900 miljoen naar ruim 2.100 miljoen. Bij de in dit onderzoek deelnemende gemeenten gaat het om een verviervoudiging van de middelen: van ruim € 400 miljoen naar ruim € 1.300 miljoen.36
4.6
Opvallende begrotingsposten
In deze paragraaf komen de hoofdtaken natuur en infrastructuur en daarnaast het domein bestuur en organisatie aan de orde.
4.6.1
Natuur
Natuur is een beleidsterrein dat kwetsbaar is voor vertraging in doorlooptijden. Ontwikkeling van natuurprojecten37 hangt onder andere af van kansen om terreinen te verwerven, maar bijvoorbeeld ook van de stikstofproblematiek. Ruim 80% van de begrote lasten wordt besteed aan ontwikkeling en beheer van natuurgebieden. Figuur 4.7 laat zien dat in de deelnemende provincies in vrijwel alle jaren sprake is van onderbesteding bij de hoofdtaak Natuur. Dat wordt nog versterkt door de extra baten die vrijwel elk jaar beschikbaar komen. Natuur, afwijking % t.o.v. [B]
Natuur, mee- & tegenvallers
25,0%
€75.000
20,0%
€50.000
15,0% 10,0%
€25.000
5,0%
€0
0,0%
-€25.000
-5,0%
-€50.000
-10,0%
Lasten
Baten
Lasten
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2024
2023
2022
2021
2020
2019
-25,0%
2018
-€100.000
2017
-20,0%
2017
-15,0%
-€75.000
Gem.
€100.000
Baten
Figuur 4.7 Toename (positief getal) en afname resultaat bij hoofdtaak Natuur, 6 provincies ten opzichte van de begroting [R]-[B]
35
Het laatste jaar waarvoor de informatie beschikbaar is. Een snelle toets of middelen voor aardbevingsschade hier een rol bij spelen levert op dat dit niet het geval is: het aandeel ‘vooruit ontvangen’ van de provincie Groningen daalt juist. 37 Dit omvat alle baten en lasten van hoofdtaakveld 5
36
Schipperen tussen crises en ambitie
42 van 199
Over tussentijdse bijstelling van begrotingen gaven we eerder al in algemene zin aan dat tussentijds vrijgemaakte extra lasten bij de jaarrekening uiteindelijk niet besteed blijken te zijn. Dat is voor de hoofdtaak Natuur ook het geval. Het gaat bij de tussentijdse bijstellingen in de regel om bedragen in de tientallen miljoenen.
4.6.2
Infrastructuur
Weg- en waterinfrastructuur is een tweede onderdeel waar doorlooptijden een belangrijke rol spelen. Gemiddeld ongeveer 75% van het begrote budget voor dit onderdeel wordt besteed aan wegen, circa 13% aan waterinfrastructuur en de rest aan overige verkeerstaken. Infra, mee- & tegenvallers
Infra, afwijking % t.o.v. [B] 25,0% 20,0%
€150.000
15,0%
€100.000
10,0%
€50.000
5,0%
€0
0,0%
-€50.000
-5,0% -10,0%
-€100.000
Lasten
Baten
Lasten
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2024
2023
2022
2021
2020
2019
-25,0%
2018
-€200.000
2017
-20,0%
2017
-15,0%
-€150.000
Gem.
€200.000
Baten
Figuur 4.8 Toename (positief getal) en afname resultaat bij hoofdtaak Infrastructuur, 6 provincies ten opzichte van de begroting [R]-[B] In de lasten van infrastructuur voor de zes provincies vallen de uitschieters in 2017 en 2022 op. In 2017 wordt de uitschieter veroorzaakt door de aanzienlijk hogere baten en lasten bij één provincie waarover geen nadere informatie beschikbaar is. De afwijking in 2022 heeft te maken met een versnelde afschrijving bij een provincie op rijksbijdragen. 38 Zonder die versnelde afschrijving zou sprake zijn van lagere lasten dan begroot. Nader inzoomen op de afschrijvingen kan informatie opleveren over vertraging als oorzaak van onderbesteding. Bij infrastructuur zijn vertragingen in de oplevering van werken heel gebruikelijk. Dat is dan te zien aan de afschrijvingen. Uit de enquête blijkt dat alle zes deelnemende provincies investeringen (waaronder infrastructuur) afschrijven vanaf 1 januari na het jaar van ingebruikname. In de begroting worden daar jaarlijks veronderstellingen over opgenomen. Het blijkt dat afschrijvingen op infrastructuur bij de jaarrekening gemiddeld
38
Jaarstukken provincie Friesland, p. 41
Schipperen tussen crises en ambitie
43 van 199
gesproken over alle jaren39 gemiddeld 25% lager liggen dan begroot. In geld uitgedrukt is dat een kleine € 10 miljoen per jaar. Dat is een indicatie dat er vertraging optreedt bij investeringsprojecten in infrastructuur. Een vervolgvraag is of de vertraging kan worden verklaard door de onvoldoende beschikbare ambtelijke capaciteit. Daarvoor kunnen we kijken naar de aan infrastructuur gerelateerde loonkosten. Uit de gegevens blijkt dat vier van de zes provincies begrotingsoverschrijdingen op eigen personeel voor infrastructuur rapporteren, waarvan twee provincies overschrijdingen van gemiddeld meer dan 10%. Dat kan veroorzaakt worden door onderschatting van de CAO-ontwikkeling of toch meer personeel aanstellen dan oorspronkelijk begroot. Bij een provincie zijn in 2023 en 2024 onderschrijdingen van personeelslasten voor infrastructuur te zien. Dat kan er op wijzen dat personele capaciteit problematisch begint te worden. Als we dan vervolgens ook naar externe inhuur kijken, zien we dat de aan infrastructuur toegerekende lasten voor inhuur gemiddeld voor de zes provincies bijna drie keer zo hoog zijn als de begrote lasten. We stellen vast dat er in de deelnemende provincies veel meer personele inzet op infrastructuur is geweest dan begroot.
Dat geeft echter geen duidelijkheid over de vraag of er sprake was voldoende ambtelijke capaciteit: het kan immers zo zijn dat er nóg meer nodig was. In die zin is de onderbesteding op afschrijvingen een meer geschikte indicator voor vertragingen bij realisatie van infrastructuur.
4.6.3
Bestuur en organisatie
Onder de noemer ‘Bestuur en organisatie’ vallen onder andere de baten en lasten van GS en PS, interbestuurlijk toezicht en overhead. Dit zijn in principe redelijk planbare baten en lasten. Uit de analyse is gebleken dat één provincie in de begroting 2017 een opvallend grote stelpost voor belastingen had opgenomen; die afwijking hebben we in Figuur 4.9 gelaten om geen vertekeningen van het totaalbeeld te krijgen.
39
Hier is 2022 niet meegenomen vanwege de bijzondere afschrijvingen in Friesland
Schipperen tussen crises en ambitie
44 van 199
B&O, mee- & tegenvallers
B&O, afwijking % t.o.v. [B] 25,0% 20,0%
€75.000
15,0%
€50.000
10,0%
€25.000
5,0%
€0
0,0%
-€25.000
-5,0% -10,0%
-€50.000
Lasten
Baten
Lasten
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2024
2023
2022
2021
2020
2019
-25,0%
2018
-€100.000
2017
-20,0%
2017
-15,0%
-€75.000
Gem.
€100.000
Baten
Figuur 4.9 Toename (positief getal) en afname resultaat bij Bestuur en organisatie, 6 provincies ten opzichte van de begroting [R]-[B] Vooraf is het goed om te vermelden dat de lasten voor het onderdeel Bestuur & Organisatie oplopen van € 300 miljoen in 2017 40 naar € 470 miljoen in 2024. Kijken we dan naar de meevallers, dan is opvallend dat de meevallers bij de lasten in recente jaren ruim boven het gemiddelde over de hele periode liggen. De uitschieter bij de lasten in 2019 (linker grafiek) is voor de helft ter herleiden naar één provincie, voor de aanpassing van de begrotingsraming voor overhead. Die uitschieter was bij de gewijzigde begroting al gecorrigeerd. De baten voor dit onderdeel, onder andere voor uitgeleend personeel en ontvangen subsidies, lagen tussen circa € 15 en € 25 miljoen. In alle jaren is sprake van een tenminste een verdubbeling van de baten bij de jaarrekening. Hierbij valt op dat bij alle provincies voorkomt dat meevallers van meer dan € 1 miljoen pas na de laatste begrotingswijziging wordt gerapporteerd.
4.7
Opvallende kostensoorten
Net als in gemeenten is de provinciale begroting ingericht naar beleidsinhoudelijke programma’s. Informatie naar kostensoorten, zoals personeelskosten, is geen verplicht onderdeel van de begrotingsdocumenten en is veelal niet beschikbaar. In sommige gevallen wordt er wel inzicht verstrekt in personeelslasten. Omdat inzicht in kostensoorten ook kan bijdragen aan mogelijke verklaringen voor onderbestedingen is ervoor gekozen om er in dit onderzoek wel aandacht aan te besteden. Hieronder gaan we in op de volgende kostensoorten: personeelskosten, afschrijvingen, verstrekte subsidies, baten uit bezit.
40
Exclusief de genoemde stelpost van ruim € 30 miljoen
Schipperen tussen crises en ambitie
45 van 199
4.7.1
Personeel
In de enquête bij dit onderzoek zijn vragen gesteld over de formatie, werkelijke bezetting en de grondslagen voor de berekening van de personeelslasten in 2024. Bij vijf van de zes provincies is informatie over de officiële formatie en de gemiddelde bezetting in 2024 beschikbaar. Bij vier van de vijf provincies is sprake van onderbezetting; één provincie kent een iets hogere gemiddelde bezetting dan de formatie. De geconstateerde onderbezetting loopt uiteen van ongeveer 3% tot ruim 12% van de formatie in 2024. In principe leidt dat tot meevallers op de personeelslasten, inhuur buiten beschouwing gelaten. Een tweede element dat voor meevallers kan zorgen, is de in de begroting gehanteerde veronderstelling over de loonkosten voor het personeel. Er zijn verschillende manieren om in de begroting hun personeelskosten ramen. Er komen twee varianten van begrotingsramingen bovendrijven. Elke variant heeft effect op de vooraf ingeschatte begrotingsruimte als gevolg van onderbezetting. Duidelijkheid over de gehanteerde systematiek maakt inzichtelijker hoe gemaakte keuzes uitpakken – zowel bij vaststelling van de begroting als bij het lezen en begrijpen van de jaarrekening. Eenduidigheid in het lokaal bestuur op dit vlak zou ook winst zijn, zoals recent in een onderzoek van BDO werd geadviseerd.
41 Op basis van de beschikbare informatie over de begrotingen naar economische categorie laat Figuur 4.10 de verschillen bij personeelskosten en kosten voor inhuur zien.
Index peroneelslasten (2017=100)
€200
€150
€100
€50
€0 Personeel [B]
2017
Personeel [R]
2018
2019
2020
2021
Inhuur [B]
Inhuur [R]
2022
2024
2023
Figuur 4.10 Index ontwikkeling personeelskosten provincies (n=6); 2017=100 Kijkend naar de cijfers in Figuur 4.10 zien we als grote lijn dat ondanks signalen van onderbezetting de personeelskosten, zoals hierboven beschreven, desondanks elk jaar opnieuw te
41
BDO, benchmark 2026, p. 18
Schipperen tussen crises en ambitie
46 van 199
laag worden ingeschat. In 2023 lijkt de overschrijding mede te zijn veroorzaakt door extra aanpassingen in de CAO voor provincies. De budgetten voor inhuur worden in recente jaren te laag geraamd. Hierbij moet wel worden bedacht dat de aard van het takenpakket van provincies ertoe leidt dat er veel projectmatig wordt gewerkt, waardoor ze vaak een beroep op inhuur moeten doen. Inflatie c.q. loonkostenontwikkeling speelt een rol bij een vergelijking van budgetten in de tijd. Uit CBS cijfers voor de sector overheid blijkt dat de CAO-lonen in de periode 20172024 met ruim 31% zijn gestegen. De snellere groei van de totale loonkosten eigen personeel (66%) wijst daarmee in de richting van extra formatie of een andere beloningsstructuur.
4.7.2
Afschrijvingen
In paragraaf 4.6.2 over infrastructuur is al aandacht besteed aan het verschijnsel afschrijvingen. Daar bleek dat gemiddeld voor alle deelnemende provincies sprake is van lagere afschrijvingslasten op infrastructuur dan begroot. Dat wijst in de richting van vertraging bij ingebruikname van projecten. In deze paragraaf is aandacht voor alle overige afschrijvingen op provinciaal bezit. Dat kan gaan over provinciaal vastgoed, maar ook over apparatuur die buiten het domein infrastructuur wordt gebruikt.
Afschrijving, mee- & tegenvallers
Afschrijving, afwijking % t.o.v. [B]
€25.000
25,0%
€20.000
20,0%
€15.000
15,0%
€10.000
10,0%
€5.000
5,0%
Infrastructuur
Overig
Infrastructuur
2024
2023
2022
2021
2020
2024
-25,0%
2023
-€25.000
2022
-20,0%
2021
-€20.000
2020
-15,0%
2019
-€15.000
2018
-10,0%
2017
-€10.000
2019
-5,0%
2018
-€5.000
0,0%
(€78.851)
2017
(€25.993)
Gem.
€0
Overig
Figuur 4.11 Toename (positief getal) en afname resultaat bij Afschrijvingen 6 provincies ten opzichte van de begroting [R]-[B] In Figuur 4.11 zien we voor de zes deelnemende provincies de afwijkingen op de post afschrijvingen voor zowel infrastructuur als overige afschrijvingen. De in Figuur 4.11 opgenomen afwijkingspercentages zijn gecorrigeerd voor enkele extremen bij infrastructuur in 2022 en overige afschrijvingen in 2017 en 2018. Deze extremen zijn alle drie naar één provincie te herleiden. De afwijkingen op afschrijvingen voor infrastructuur zijn procentueel hoger dan die bij Schipperen tussen crises en ambitie
47 van 199
de overige afschrijvingen. Dat is op zichzelf logisch omdat het vaak om grote investeringen gaat en bij vertraging het hele begrote bedrag voor de afschrijving van de investering een jaar doorschuift. Dat neemt niet weg dat ook de overige afschrijvingen een aanzienlijke afwijking laten zien: 5% afwijking van in totaal circa € 20 miljoen afschrijvingen, dat is een meevaller van € 1 miljoen. Opvallend is tenslotte dat het budget voor alle zes provincies samen voor afschrijvingen op kapitaalgoederen exclusief infrastructuur is vanaf 2017 ongeveer is gehalveerd. Dat kan wijzen op afstoten van kapitaalgoederen, maar ook op doorschuiven van vervangingsinvesteringen. Om dit te kunnen verklaren, moet per provincie worden bekeken wat hiervan de oorzaak is.
4.7.3
Verstrekte subsidies
Op verzoek van enkele provinciale rekenkamers is een analyse gemaakt van door provincies verstrekte subsidies. Het begrip subsidies is hier breed opgevat en bevat geldstromen naar private partijen en gemeenten.42 De subsidies voor Verkeer zijn buiten beschouwing gelaten; dat zijn vrijwel alleen de geldstromen van de Openbaar vervoer concessies, grote bedragen die het zicht op kleine subsidies kunnen vertroebelen. Subsidies, mee- & tegenvallers
Subsidies, afwijking % t.o.v. [B] 25,0% 20,0%
€150.000
15,0%
€100.000
10,0%
€50.000
5,0%
€0
0,0%
-€50.000
-5,0% -10,0%
-€100.000
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2024
2023
2022
2021
2020
-25,0%
2019
-€200.000
2018
-20,0%
2017
-€150.000
2017
-15,0%
Gem.
€200.000
Lasten Figuur 4.12 Toename (positief getal) en afname resultaat bij verstrekte Subsidies exclusief Verkeer, 6 provincies ten opzichte van de begroting [R]-[B] Figuur 4.12 laat zien dat er door de jaren heen sprake is van onderbesteding op subsidies bij de zes deelnemende provincies. Het gaat om het verschil tussen de oorspronkelijk vastgestelde begroting en de jaarrekening; de beschikbare informatie gaat niet zover dat vergeleken
42
Hier zijn de economische categorieën 4.2 (subsidies), 4.3.2 (gemeenten), 4.3.6 (overige overheden) en 4.3.8 (overige instellingen/personen) 4.3.9 (onverdeeld: meestal begrotingspost) bij elkaar geteld.
Schipperen tussen crises en ambitie
48 van 199
kan worden met de laatst gewijzigde begroting. Er is één provincie die vrijwel elk jaar overschrijdingen kent op het subsidiebudget ten opzichte van de oorspronkelijke begroting. Daarnaast is er een provincie die elk jaar onderbesteding kent die ruim boven 25% per jaar uitgaat. Drie provincies laten de laatste drie jaar onderbesteding op de verstrekte subsidies zien. In termen van bedragen komen regelmatig onderbestedingen in de orde van grootte van € 10 miljoen of meer bij individuele provincies voor.
4.7.4
Baten uit bezit
Er zijn grote verschillen in de vermogenspositie van provincies. Toch hebben alle provincies deelnemingen in bijvoorbeeld netwerkbedrijven en verstrekken ze meestal ook leningen aan derden. Meestal levert dat baten voor de provinciale begroting op, zoals rente, dividend en opbrengsten uit verkoop. Dividenduitkeringen en verkooptransacties zijn naar hun aard onzeker. Over langere perioden bezien is het de vraag of provincies de baten uit bezit eerder optimistisch of pessimistisch inschatten. Voor deze analyse gaat de aandacht uit naar huren en pachten respectievelijk rente en dividenden. Figuur 4.13 laat de bevindingen zien. Baten bezit, mee- & tegenvallers
Baten bezit, afwijking % t.o.v. [B]
€200.000
25,0%
€150.000
20,0% 15,0%
€100.000
10,0%
€50.000
5,0%
€0
0,0%
-€50.000
-5,0% -10,0%
-€100.000
Huren&Pachten
Rente&Dividend
Huren&Pachten
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
Gem.
2024
2023
2022
2021
2020
2019
-25,0%
2018
-€200.000
2017
-20,0%
2017
-15,0%
-€150.000
Rente&Dividend
Figuur 4.13 Baten bezit De opbrengsten uit huren en pachten zijn voor de zes provincies samen jaarlijks ongeveer € 10 miljoen. De afwijkingen op deze begrotingspost zijn elk jaar ten minste € 2 miljoen voor de zes provincies. De baten uit rente en dividend worden enigszins vertekend door dividenden in de provincie Zeeland van de energiebedrijven. Ook bij andere provincies blijken soms grote afwijkingen ten opzichte van de oorspronkelijke begroting voor te komen. Bij deze bevindingen is het van belang om te benoemen dat als er een grote transactie is, er een Statenvoorstel komt om de baten in de reserves te storten. Daarmee heeft het geen invloed meer op het in de jaarrekening gerapporteerde resultaat. Figuur 4.13 laat alleen Schipperen tussen crises en ambitie
49 van 199
de verschillen tussen oorspronkelijke begroting en jaarrekening zien, dus inclusief die grote transacties. In de detailinformatie over gewijzigde begrotingen is ook te zien dat grote transacties al in de laatst vastgestelde begroting zijn opgenomen. Juist bij de kleinere transacties daarentegen kunnen aan het eind van het jaar nog wel meevallers ontstaan.
Schipperen tussen crises en ambitie
50 van 199
5
Waterschappen
Waterschappen zijn een functionele bestuurslaag met, in principe, kostendekkende bekostiging vanuit de eigen belastingmiddelen. Daarmee zijn waterschappen veel minder afhankelijk van door het Rijk beschikbaar gestelde middelen als gemeenten en provincies dat zijn. Het vraagstuk van onderbesteding blijft wel hetzelfde. Ook waterschappen kunnen te maken hebben met capaciteitsproblemen, doorlooptijden bij projecten of ramingen die op te oude gegevens zijn gebaseerd. Voor dit onderzoek hadden zich 11 van de 21 waterschappen definitief aangemeld. Een waterschap viel uiteindelijk af omdat de beschikbare financiële informatie onvergelijkbaar was. Waterschappen moeten net als provincies en gemeenten gegevens bij CBS aanleveren. Die gegevens worden samen met een bredere uitvraag over prestaties gebundeld in Waves, de Waterschapsvariant van Findo. Voor het onderzoek is in eerste instantie uitgegaan van de door de Waterschappen aangeleverde begrotingen en jaarrekeningen. Later is de informatie uit Waves daar naast gelegd. Omdat gebruik is gemaakt van gegevens uit de begrotingen en jaarstukken zelf is de informatie in principe compleet. Op detailniveau zijn er soms wel verschillen omdat sommige waterschappen gedetailleerder rapporteren dan anderen.
5.1
Kernpunten
Hieronder puntsgewijs de belangrijkste bevindingen voor de waterschappen: •
Er vinden weinig tussentijdse begrotingswijzigingen plaats. Dat lijkt niet meer houdbaar gezien de eisen van de commissie BBV over rechtmatigheid.
•
Een belangrijk deel van de meevallers wordt veroorzaakt door extra baten naast de belastingopbrengsten, waaronder dividenden en rentes.
•
Een aantal waterschappen laat sinds 2020 lagere lasten in de rekening zien dan waren begroot.
•
Afwijkingen op de personeelsbegroting zijn er wel, maar relatief klein.
•
Kapitaallasten worden niet transparant verantwoord met als gevolg dat er geen zicht is op tijdelijke meevallers als gevolg van rentetoerekening naast effecten van vertraagde afschrijvingen
•
De afschrijvingen zelf zijn in de rekening lager dan in de begroting, dat is een aanwijzing voor vertragingen in investeringsprojecten.
•
Naast afschrijvingen is ook de daling van toegerekende lasten aan investeringen een signaal dat er sprake is van vertragingen bij projecten
•
Bij de rekening blijkt regelmatig dat waterschappen te pessimistisch zijn op oninbaarheid van belastingaanslagen waardoor feitelijk meevallers ontstaan.
•
De detaillering van de financiële toelichtingen voldoet lang niet bij ieder waterschap aan de eisen die de wetgever stelt, bijvoorbeeld omdat er geen splitsing is tussen rentebaten en dividenden.
Schipperen tussen crises en ambitie
51 van 199
5.2
Clustering van budgetten
Ook waterschappen hebben enige ruimte om hun programma's in de begroting zelf te bepalen. Tegelijkertijd zijn er voorschriften op basis van de Waterschapswet die bepalen dat er inzicht moet worden verschaft in de baten en lasten naar drie taken (kostendragers)43: Watersysteembeheer, Zuiveringsbeheer en Wegenbeheer. Per kostendrager moeten netto kosten worden toegelicht. Dat maakt deze indeling minder geschikt voor een analyse op onderbesteding omdat dan totale baten en lasten buiten beeld blijven. In de landelijke voorschriften is, net als bij provincies en gemeenten, een onderverdeling naar kostensoorten voorgeschreven. Die informatie hoort wel op bruto basis in financiële documenten te zijn opgenomen. Dat maakt het mogelijk om op basis van kostensoorten een analyse van positieve en negatieve effecten op de rekening van waterschappen te maken.