A5a Eindrapport DoeMee 2025 Onderbesteding VvR 2026000574.pdf
Tekst van het document
Doe Mee 2025: Onderbesteding
Schipperen tussen Crises en Ambitie Ov e r (onv oors pelbar e?) meev a ll ers in he t dec ent raal openbaar bes t uur
Februari 2026
DoeMee onderzoek 2025 in opdracht van de Vereniging voor Rekenkamers Auteurs: Johan de Kruijf Klaartje Peters Iris Vanhommerig Met medewerking van: Layal Altinawi, Toby Chiem, Anna Cromwijk, Evert-Jan Duindam, Floris van Hal, Julie Heintz, Jonas Lankhaar, Niels Luiten. Begeleidingscommissie: Lies van Aelst, Steven Dijk, Jan Lunsing, Daan Massie, Rob Paulussen, Rick Anderson
Radboud Universiteit, Faculteit Managementwetenschappen, Afdeling Bestuurskunde, 2026. Auteursrecht voor het financiële analysemodel berust bij Johan de Kruijf Tekst- en datamining of elke andere vorm van gebruik in of met AI niet toegestaan
Schipperen tussen crises en ambitie
2 van 199
Inhoudsopgave Voorwoord .............................................................................................................................................. 6 1
Inleiding............................................................................................................................................ 7
2
Managementsamenvatting .......................................................................................................... 9
3
4
5
6
2.1
Bevindingen ............................................................................................................................ 9
2.2
Aanbevelingen ..................................................................................................................... 13
Gemeenten op hoofdlijnen ........................................................................................................ 15 3.1
Kernpunten .......................................................................................................................... 16
3.2
Bevindingen .......................................................................................................................... 17
3.3
Gebruik van data ................................................................................................................ 19
3.4
Verdieping rijksbijdragen ..................................................................................................22
3.5
Opvallende begrotingsposten ..........................................................................................25
Provincies ......................................................................................................................................32 4.1
Kernpunten ..........................................................................................................................32
4.2
Groeperen van budgetten.................................................................................................32
4.3
Bevindingen op hoofdlijnen ..............................................................................................35
4.4
Tussentijdse verschillen .................................................................................................. 38
4.5
Verdieping rijksbijdragen ................................................................................................. 40
4.6
Opvallende begrotingsposten ......................................................................................... 42
4.7
Opvallende kostensoorten .............................................................................................. 45
Waterschappen ............................................................................................................................ 51 5.1
Kernpunten .......................................................................................................................... 51
5.2
Clustering van budgetten .................................................................................................52
5.3
Bevindingen op hoofdlijnen ..............................................................................................52
5.4
Opvallende begrotingsposten ..........................................................................................55
De P10-gemeenten ..................................................................................................................... 60 6.1
Kernpunten P10 .................................................................................................................. 60
6.2
Verschil begroting en rekening ........................................................................................ 61
6.3
Bronnen van verschillen .................................................................................................. 62
6.4
Tussentijdse verschillen .................................................................................................. 64
6.5
Opvallende begrotingsposten ......................................................................................... 64
Schipperen tussen crises en ambitie
3 van 199
6.6 7
Opvallende kostensoorten ...............................................................................................74
De K80-gemeenten ..................................................................................................................... 81 7.1
Kernpunten K80 .................................................................................................................. 81
7.2
Verschil begroting en rekening ....................................................................................... 82
7.3
Bronnen van verschillen .................................................................................................. 83
7.4
Tussentijdse verschillen .................................................................................................. 84
7.5
Opvallende begrotingsposten ......................................................................................... 85
7.6
Opvallende kostensoorten .............................................................................................. 94
8
De M50-gemeenten ............................................................................................................... 101 8.1
Kernpunten M50-gemeenten.......................................................................................... 101
8.2
Verschil begroting en rekening ...................................................................................... 102
8.3
Bronnen van verschillen ................................................................................................. 103
8.4
Tussentijdse verschillen ................................................................................................. 105
8.5
Opvallende begrotingsposten ........................................................................................ 108
8.6
Opvallende kostensoorten .............................................................................................. 119
9
De G40-gemeenten .............................................................................................................. 126 9.1
Kernpunten G40................................................................................................................ 126
9.2
Verschil begroting en rekening ...................................................................................... 128
9.3
Bronnen van verschillen ................................................................................................. 128
9.4
Tussentijdse verschillen ................................................................................................. 130
9.5
Opvallende begrotingsposten ........................................................................................ 133
9.6
Opvallende kostensoorten ............................................................................................. 144
10
Overige gemeenten ............................................................................................................... 150
10.1
Kernpunten overige gemeenten .................................................................................... 150
10.2
Verschil begroting en rekening ....................................................................................... 151
10.3
Bronnen van verschillen ................................................................................................. 152
10.4
Tussentijdse verschillen ................................................................................................. 154
10.5
Opvallende begrotingsposten ........................................................................................ 157
10.6
Opvallende kostensoorten ............................................................................................. 167
11
Regelgeving ............................................................................................................................. 173 11.1
Inleiding .............................................................................................................................. 173
Schipperen tussen crises en ambitie
4 van 199
11.2 12
Operationele regelgeving ................................................................................................ 173 Methoden en data ................................................................................................................. 176
12.1
Wat is onderbesteding .................................................................................................... 176
12.2
Werkwijze ........................................................................................................................... 178
12.3
Data ..................................................................................................................................... 180
Bijlage 1: Verdeling gemeenten ...................................................................................................... 182 Bijlage 2: Bevindingen Findo-informatie ..................................................................................... 184 Bijlage 3: Hoofdgroep taken en taakvelden gemeenten ......................................................... 185 Bijlage 4: Hoofdgroep taken en taakvelden provincies ........................................................... 186 Bijlage 5: Kostensoorten ................................................................................................................. 187 Bijlage 6: Begrippen ......................................................................................................................... 188 Bijlage 7: Afkortingen ........................................................................................................................ 191 Bijlage 8: Vragen enquête ............................................................................................................... 192
Schipperen tussen crises en ambitie
5 van 199
Voorwoord Veel gemeenten, provincies en waterschappen denken elk jaar te moeten bezuinigen, terwijl ze aan het eind van het jaar geld overhouden. Er zijn natuurlijk lokale verschillen, maar vaak is de oorzaak terug te voeren op dezelfde vier belangrijke oorzaken. Verdeling van middelen over prioriteiten is één van de belangrijkste taken van raden, staten en algemene besturen. Het verdelen van deze middelen was de afgelopen jaren steeds lastiger, vooral in gemeenten, omdat het verdelen in schaarste was en vaak moeilijke en pijnlijke keuzes betekende. Sturen op de begroting blijkt vaak ook lastig, omdat het ingewikkelde documenten zijn. De Vereniging van Rekenkamers besloot daarom om een grootschalig benchmarkonderzoek te starten naar onderbesteding en vooral volksvertegenwoordigers te helpen de knoppen te vinden waar zij budgettair aan kunnen draaien. Immers, als je bij het opstellen van de begroting pijnlijke keuzes moet maken en er uiteindelijk toch geld over blijkt te zijn, had je de pijnlijke keuzes (deels) kunnen voorkomen. Dit onderzoek maakt daarom inzichtelijk waar in individuele gemeenten, provincies of waterschappen structureel geld overblijft dat je bij het begroten beter had kunnen inzetten.
De belangrijkste posten waarop dit geconstateerd is, zijn de volgende: • We vonden optimisme in de planning grote projecten waar bij vertraging en tegenslagen geld moet worden doorgeschoven naar volgende begrotingsjaren (geoormerkt). Deze tegenslagen in de planning zijn (deels) wellicht van te voren te voorzien. • Optimisme bij het invullen van vacatures: veel overheden hebben hier jaar op jaar moeite mee. We zien een patroon dat elk jaar opnieuw wordt ingeschat (begroot) dat de personeelskosten dit jaar wel uitgegeven zullen worden, maar er elk jaar geld overblijft. • Pessimisme bij inkomsten belastingen: belastinginkomsten worden structureel te laag ingeschat, dit zorgt voor structureel hogere opbrengsten dan geraamd. • Het Rijk werkt verstorend op de gemeentebegroting door de mei-, september- en decembercirculaire en de incidentele middelen die hier vrijkomen. Dit zijn incidentele middelen die niet voor structurele tekorten (Jeugdzorg, WMO, huisvesting scholen etc.) gebruikt kunnen worden en dus een belangrijke oorzaak zijn van onderbesteding.
De eerste drie punten betreffen onderbesteding waar het bestuur zelf iets aan kan doen, en waar raad, staten en algemeen bestuur invloed op kunnen uitoefenen. Zo kunnen zij, met hulp van dit rekenkameronderzoek, nog beter begroten en bij het behandelen van de begroting alleen die lastige keuzes maken die echt nodig zijn.
Vereniging van Rekenkamers
Schipperen tussen crises en ambitie
6 van 199
1
Inleiding
Volksvertegenwoordigers worden bij de jaarrekening regelmatig verrast door onverwacht grote positieve financiële resultaten. Dat geldt voor gemeenten, maar ook bij provincies is bekend dat regelmatig positieve financiële resultaten voorkomen. Waterschappen zijn wat minder in het nieuws als het over de financiën gaat. De landelijke database voor waterschappen laat vanaf 2021 zien dat alle waterschappen samen ook elk jaar positieve financiële resultaten hadden. Waar het voor gemeenten en provincies wellicht gaat over mogelijk onnodige bezuinigingen gaat het bij waterschappen veel eerder over de vraag of de belastingen dan niet te hoog zijn geweest. Dat zijn politieke vragen waar de vraag onder ligt of er dan knoppen zijn waar de volksvertegenwoordiging eerder aan kan draaien.
Het is waar dat de financiële positie van decentrale overheden de afgelopen jaren is verbeterd. Hoe komt dat nu echt? Die vraag was voor de Vereniging van Rekenkamers aanleiding om een Doemee-onderzoek naar meevallers in de jaarrekeningen. Meevallers is een wat onnauwkeurig woord voor vormen van onderbesteding. Het omvat goedkoper werken, geen geld kunnen uitgeven èn extra inkomsten. De formele onderzoeksvraag was als volgt: Geeft de wijze waarop, in de aan dit onderzoek deelnemende provincie/ gemeente/ waterschap, wordt begroot de volksvertegenwoordigers een goed inzicht in de baten en lasten en kan dit worden verbeterd?
De onderzoeksvraag is in drie deelvragen opgesplitst, die er samengevat op neer komen dat in beeld moet worden gebracht wat de omvang van eventuele onderbesteding is, welke regels er zijn om over onderbesteding te rapporteren en wat de oorzaken zijn van onderbesteding. In het vervolg van de tekst gebruiken we de woorden mee- en tegenvallers om een positief of negatief effect op het financieel resultaat mee uit te drukken. In het openbaar bestuur ligt spraakverwarring over het begrip begroting op de loer. Dat komt omdat vrijwel elke verandering van toewijzing van middelen via de volksvertegenwoordiging tot een gewijzigde begroting leidt. Bij de jaarrekening licht het college van B&W, Gedeputeerde Staten of Dagelijks Bestuur de afwijkingen toe ten opzichte van de begroting inclusief al die veranderingen. We kiezen er hier voor om drie standaard begrippen te gebruiken. Ten eerste de oorspronkelijke begroting [B] zoals die in november voorafgaand aan het begrotingsjaar is vastgesteld. Dan de gewijzigde begroting [GB] waarmee de begroting is bedoeld die aan het eind van het begrotingsjaar de geautoriseerde middelen weergeeft. Tot slot de rekening [R] die als verantwoordingsdocument over de in het begrotingsjaar bestede middelen dient.
Het onderzoek is een combinatie van lokaal maatwerk via gesprekken met controllers en raadsleden en een landelijke data-analyse op basis van verantwoordingsgegevens en
Schipperen tussen crises en ambitie
7 van 199
enquêtevragen. Er hebben 138 gemeenten, 6 provincies en 10 waterschappen aan het onderzoek deelgenomen. De informatie is om diverse redenen niet altijd compleet. Dat betekent dat er soms in de tekst andere getallen over aantallen deelnemers kunnen staan. De gemeenten Rozendaal en Roosendaal zijn niet echt vergelijkbaar vanwege de schaalverschillen. Dat geldt uiteraard in brede zin. In het onderzoek is sprake van een redelijke spreiding van gemeenten over het land en in termen van omvang van gemeenten. Door gemeenten in groepen te analyseren komen ook verschillen tussen groot en klein beter in beeld. Tegelijkertijd blijft het een optelling van de gegevens van data van een reeks gemeenten. Bij provincies en waterschappen spelen schaalverschillen minder een rol. Omdat er maar 12 provincies en 21 waterschappen zijn is het niet zinvol een uitsplitsing te maken naar verschillende subgroepen. Voor alle bevindingen geldt dat er sprake is van een weergave van een reeks gegevens. De individuele rekenkamers krijgen de beschikking over informatie over hun gemeente, provincie of waterschap. De bevindingen hier, in combinatie met de individuele data en de informatie uit de door de rekenkamers gevoerde gesprekken zijn de basis voor een brief aan de desbetreffende volksvertegenwoordigers.
Dit onderzoek is gebaseerd op een aanpak die is ontwikkeld op basis van een door de raadsleden Margriet Visser (Enschede Anders) en Joost Nijhuis (VVD) in 2019 voorgesteld onderzoek naar de omgekeerde vraag: hoe komt het dat Enschede de afgelopen 10 jaar alleen maar tekorten kende? De methodiek is in de loop van de tijd verfijnd maar een sleutel er in is beïnvloedbaarheid van middelen door de gemeenteraad. Ook toen al werden onderwerpen als tussentijdse begrotingswijzigingen geproblematiseerd, maar niet zo uitgewerkt als hier het geval is.
De opzet van het rapport is als volgt. Hoofdstuk 2 is de managementsamenvatting met de aanbevelingen. De hoofdstukken 3 tot en met 5 gaan over de drie verschillende bestuurslagen die in dit onderzoek zijn meegenomen. De hoofdstukken 6 tot en met 10 zijn een verdieping per groep gemeenten, ingedeeld langs de lijnen van de verenigingen (P10, K80, M50, G40 en een restgroep) waarvan die gemeenten deel uit maken. Hoofdstuk 11 gaat over de regelgeving en hoofdstuk 12 bevat een onderzoekstechnische verantwoording. Daarna volgen de nodige bijlagen.
Het onderzoek heeft van alle betrokken rekenkamers, financials bij de decentrale overheden en het onderzoeksteam veel meer inspanningen opgeleverd dan vooraf was verwacht. We willen onze waardering uitspreken voor de betrokkenheid van alle partijen en hopen dat het onderzoek de volksvertegenwoordigers kan helpen om hun bestuurders kritisch te bevragen en de begrotingen waar nodig bij te sturen.
Schipperen tussen crises en ambitie
8 van 199
2
Managementsamenvatting
Dit onderzoek gaat over de achtergronden van meevallers in de jaarrekeningen van gemeenten, provincies en waterschappen. Meevallers kunnen ontstaan omdat feitelijk minder geld is uitgegeven dan gepland of omdat er meer geld beschikbaar is gekomen dan gepland. Minder geld uitgeven kan omdat iets goedkoper blijkt uit te vallen dan gedacht of omdat het om een of andere reden niet lukt geld te besteden. Bij meer geld ontvangen kan het gaan om betere ‘verkoopopbrengsten’, meer belastinginkomsten dan geraamd of extra ontvangsten van met name het Rijk. In dit onderzoek is op hoofdlijnen onderzocht waar de meevallers in de periode 2017-2024 vandaan komen en hoe die zijn te duiden. Een belangrijk doel is om na te gaan of er bij de voorbereiding van de begroting verbeteringen in de begrotingsraming mogelijk zijn die latere meevallers kunnen voorkomen. Daarom ligt het accent op het verschil tussen de oorspronkelijk vastgestelde begroting en de jaarrekening. Waar mogelijk is een vergelijking gemaakt tussen definitieve (of laatst vastgestelde) begroting en jaarrekening. De definitieve begroting is immers het ijkpunt op basis waarvan het bestuur de toelichting op de jaarrekening vaststelt. Op basis van de bevindingen in paragraaf 2.1 volgen in paragraaf 2.2 aanbevelingen voor verschillende groepen betrokkenen om te kunnen bijsturen of analyseren.
Bij het begin van dit onderzoek is nagedacht over de vraag of onderzoek naar alleen 2023 of 2024 zinvol zou zijn. De titel van dit onderzoek bevat niet voor niets het woord ‘Crises’.
Figuur 2.1 Tijdlijn gebeurtenissen met gevolgen voor decentrale financiën
Terugkijkend vanaf het voor gemeenten zeer belangrijke moment van de drie decentralisaties in 2015 is een tijdlijn van gebeurtenissen te schetsen die invloed heeft gehad op de inzet van mensen en middelen in het decentrale openbaar bestuur. En kort gezegd leven we vanaf de COVID19-epidemie eigenlijk in een soort van permanente crisissituatie omdat de oorlog in Oekraïne nog steeds om extra inzet van het decentraal bestuur vraagt.
2.1
Bevindingen
De hoofdconclusie bevat vier elementen.
Schipperen tussen crises en ambitie
9 van 199
1. Ten eerste is overal de extra baten de belangrijkste oorzaak voor meevallers met een hoofdrol voor rijksbijdragen, zowel uit gemeente- en provinciefonds als uit andere bijdragen. 2. Ten tweede is onderbezetting van personeel zichtbaar wat deels wordt opgevangen door extra inhuur. 3. Ten derde overal sprake van lagere afschrijvingen. Dat wijst op vertragingen in investeringen. 4. Ten vierde ramen decentrale besturen de eigen baten vaak erg voorzichtig en blijken er aan het eind van het jaar meevallers te zijn.
Onderbezetting en afschrijvingen zijn bij provincies en gemeenten vrijwel nooit zichtbaar voor volksvertegenwoordigers.
Per groep decentrale overheden volgen hier de belangrijkste bevindingen.
2.1.1
Gemeenten
Er deden 138 gemeenten van klein tot groot mee aan dit onderzoek. Vooraf is van belang dat COVID19 in 2020 en 2021 en daarna de Oekraïne oorlog in 2022 invloed heeft op de feitelijk behaalde resultaten bij gemeenten. 1.
De hoofdbevinding is dat de belangrijkste verklaring voor de eerste conclusie is terug te voeren op de extra baten uit het gemeentefonds en andere rijksbijdragen als belangrijkste verklaring voor resultaten. In de regel zijn dit middelen die pas in de loop van een jaar beschikbaar komen en dan lang niet altijd meer besteed kunnen worden omdat er bij gemeenten doorlooptijd voor besluitvorming nodig is.
2. Op basis van enquête-gegevens en gegevens over de uitgaven is te zien dat er onderbezetting in de ambtelijke capaciteit is. Bij kleine gemeenten meer dan in grote gemeenten, maar het is wel een zich herhalend verschijnsel. Dit leidt ook tot overschotten op de begroting. 3. Gemeenten huren personeel van derden in. De begrotingen daarvoor zijn structureel te laag en de combinatie van kosten eigen personeel en inhuur overschrijdt in de regel de totaal voor personeel begrote bedragen. Dit leidt tot tekorten op de begroting. 4. Bij de middelen voor fysieke infrastructuur (wegen, woningbouw, schoolgebouwen, sportaccommodaties en riolen) blijkt overal dat de afschrijvingen op kapitaalgoederen lager zijn dan begroot. Daarnaast valt de gronduitgifte, behalve bij P10- en K80-gemeenten zeker vanaf 2020 tegen. Het zijn aanwijzingen voor vertragingen in de voortgang van investeringen die kunnen zijn veroorzaakt door planningsoptimisme bij de voorbereiding, maar ook door vertragingen bij de uitvoering van de investeringen. 5. Er zijn indicaties van planningsoptimisme. In de eind december van het begrotingsjaar vaststaande begroting zijn extra baten en lasten zijn opgenomen ten opzichte van de
Schipperen tussen crises en ambitie
10 van 199
begroting zoals vastgesteld aan het begin van het jaar. Bij de jaarrekening blijkt dat regelmatig meer dan 25% van de extra beschikbare middelen niet meer wordt besteed. 6. Op lokaal niveau zijn inschattingen van baten soms te conservatief. Het blijkt dat belastingopbrengsten anders dan opbrengsten uit OZB, leges en huur regelmatig worden onderschat. 7. In algemene zin zijn, onder invloed van de extra baten, ook extra lasten ontstaan. De extra middelen die gemeenten kregen voor deze extra lasten zijn niet allemaal volledig besteed. Het meest zichtbare voorbeeld vanaf 2022 zijn de lasten voor opvang Oekraïners waar het Rijk middelen voor beschikbaar heeft gesteld. 8. Een laatste bron van extra baten zit bij verkooptransacties en dividenden. Dat deed zich in de onderzoeksperiode voor in Zuid-Holland en in Zeeland. Het gaat dan om grote bedragen.
2.1.2
Provincies
Er deden zes provincies mee aan dit onderzoek. COVID19 speelt geen bijzondere rol bij de taakuitvoering van provincies anders dan wat in elke organisatie speelde rondom inzet van personeel. 1
De hoofdbevinding bij provincies is dat door de manier waarop reserves moeten worden verantwoord geen goed totaalbeeld is te geven van mee- en tegenvallers. Dat komt omdat reserves vanuit de statistische data niet zijn te koppelen aan de inhoudelijke taken. 1 Onttrekkingen aan de reserves maken meer dan 25% van het begrotingstotaal uit. In de jaarrekeningen komen soms percentages boven 50% voor. Dit beeld geldt voor zowel de zes deelnemende provincies als voor alle provincies samen.
2
Baten spelen de hoofdrol bij de verklaring van meevallers bij provincies. In alle jaren zijn er extra middelen uit het provinciefonds en bronnen van baten van het Rijk.
3
Er is sprake van onderbezetting op de personele capaciteit bij provincies, oplopend tot meer dan 10% van de formatie. Desondanks zijn er tegenvallers bij personeelslasten te zien, waarschijnlijk veroorzaakt door CAO-aanpassingen.
4
Provincies huren personeel van derden in. De begrotingen daarvoor zijn structureel te laag. De combinatie van kosten eigen personeel en inhuur overschrijdt in de regel de totaal voor personeel begrote bedragen.
5
Er zijn indicaties van planningsoptimisme. In de eind december van het begrotingsjaar vaststaande begroting zijn extra baten en lasten zijn opgenomen ten opzichte van de begroting zoals vastgesteld aan het begin van het jaar. Van vijf provincies zijn de gegevens over 2022-2024 beschikbaar. Dan blijkt dat bij de jaarrekening vrijwel het gehele bedrag aan extra beschikbare middelen niet is besteed. Voor de drie provincies waar voor de hele periode 2017-2024 gegevens beschikbaar zijn geldt hetzelfde beeld.
1
De enige vorm om dit te doen is om de tabellen met gegevens in de begrotingen en rekeningen handmatig te bewerken. Dat was voor dit onderzoek te veel gevraagd.
Schipperen tussen crises en ambitie
11 van 199
6
Inhoudelijk is te zien dat rijksbeleid grote invloed heeft op bestedingen bij provincies. Geplande bestedingen voor de hoofdtaak Natuur gaan vrijwel niet door.
7
Bij de middelen voor fysieke infrastructuur wegen en waterwegen blijkt overal dat de afschrijvingen op kapitaalgoederen lager zijn dan begroot. Het is een aanwijzing voor vertragingen in de voortgang van investeringen die kan zijn veroorzaakt door planningsoptimisme bij de voorbereiding, maar ook door vertragingen bij de uitvoering van de investeringen.
8
Eigen baten van de provincie zijn leges en belastingheffingen. De meevaller op lokale belastingen schommelt per jaar tussen een kleine 1% en ruim 4%.
9
Provincies zetten via leningen en aandelenbelangen eigen vermogen in. Dit leidt in de regel tot meevallers en speelt in Zeeland vanaf 2022 een belangrijke rol bij de resultaten.
10
Op verzoek van rekenkamers is vastgesteld dat bij door de provincies verstrekte subsidies, exclusief die voor het OV, sprake is van onderbesteding in de orde van grootte van gemiddeld 10%. Omdat het vrijwel ieder jaar voorkomt is het eerder een aanwijzing in de richting van onmogelijkheid om subsidies te verdelen dan gebrek aan capaciteit omdat er in dat laatste geval ook jaren zouden zijn met overschrijdingen of beperkte tegenvallers.
2.1.3
Waterschappen
Er deden 10 waterschappen mee aan dit onderzoek. De gebruikte gegevens komen direct uit de jaarrekeningen van de desbetreffende waterschappen. COVID19 speelt geen belangrijke rol in de resultaten met de kanttekening dat waterschappen wel metingen bij afvalwater deden. 1. Waterschappen hebben een goed afgebakende en stabiele taak. Dat is ook terug te zien in de begrotingen en rekeningen. De afwijkingen in de rekening zijn met gemiddeld ruim 3% veel kleiner dan bij provincies en gemeenten. 2. Baten zijn de belangrijkste oorzaak van verschillen. Het gaat dan met name om baten van diensten voor derden en meevallers vanuit dividenden. 3. De hoofdmoot van baten zijn de eigen belastingmiddelen. De gemiddelde afwijking op de belastingopbrengsten is ruim 1%, wat wijst op een vrij nauwkeurige inschatting bij de begroting. 4. Lang niet elk waterschap past de begroting gedurende het jaar aan. Waar het wel is gebeurd valt op dat tussen laatst vastgestelde begroting en jaarrekening afwijkingen voorkomen die groter zijn dan tussen oorspronkelijke begroting en rekening. Wat ook opvalt, is dat in meeste jaren de helft of meer van de extra geraamde lasten niet wordt besteed. Dat is een indicatie voor planningsoptimisme. 5. Er is sprake van ondercapaciteit bij eigen personeel in de orde van grootte van gemiddeld 6%.
Er is door de wijze van rapporteren van de waterschappen onvoldoende zicht op lasten van ingehuurd personeel om uitspraken te doen. Er is maar een waterschap dat deze informatie beschikbaar stelt en daar is sprake van structurele tegenvallers bij inhuur.
Schipperen tussen crises en ambitie
12 van 199
De afwijkingen op het totaal van de personeelsbegroting is hooguit 4% tegenvaller, maar het komt ook voor dat men binnen de totale personeelsbegroting blijft. 6. Alle waterschappen rapporteren kapitaallasten ofwel rente en afschrijving. Voor een analyse van voortgang van investeringsprojecten is informatie over alleen afschrijvingen nodig. Die is er in zes gevallen. Dan lijken de verschillen tussen begroting en rekening vrij klein. Een deel van de verklaring zit in verschillen in afschrijvingsmethoden. Een ander signaal over voortgang van projecten is te vinden in de zogenaamde Waves-informatie. Dan blijkt dat drie waterschappen gemiddelde realisatie-percentages voor investeringen hebben van boven 90%, bij de overige zeven loopt dat uiteen van 70% tot 90%. Dat wijst in de richting van vertraging in de projectuitvoering.
2.2
Aanbevelingen
Op basis van de bevindingen zijn de volgende aanbevelingen voor volksvertegenwoordigers en regelgevers geformuleerd.
2.2.1
Provincies en gemeenten
1. Bespreek bij elke begrotingswijziging waarin om extra lasten voor het lopende jaar wordt gevraagd hoe realistisch het is dat het project nog wordt uitgevoerd. Autorisatie van een project kan tussentijds, maar bezie of de financiële en personele consequenties niet beter vanaf het volgende begrotingsjaar kunnen worden opgenomen. 2. Bespreek bij elk signaal van het college over extra baten hoe realistisch het is dat die baten nog kunnen worden ingezet. Weeg af of een bestemmingsreserve gericht op besteding in volgende jaren niet de betere oplossing is. 3. Wees bij de behandeling van kadernota en of begroting kritisch op de eigen baten uit belastingen, leges en huren. Die worden vaak onderschat. 4. Vraag Gedeputeerde Staten/het college van B&W om informatie over kostensoorten op hoofdlijnen zodat kritische signalen zoals rond personeel en afschrijvingen inzichtelijk zijn. 5. Vraag Gedeputeerde Staten/het college van B&W om informatie over formatie, gemiddelde bezetting en ziekteverzuim bij de begrotingsdocumenten. Gebruik dat om te toetsen of ambities haalbaar zijn.
2.2.2 1
Waterschappen
Er zal meer druk komen op begrotingswijzigingen als gevolg van de regelgeving van de commissie BBV. Wees kritisch op de vraag of extra baten of extra lasten daadwerkelijk nog gedurende het begrotingsjaar kunnen worden uitgegeven.
2
Vraag om een meer gedetailleerde begroting naar kostensoorten, vooral waar het gaat om personeel en ingehuurd personeel en de splitsing van kapitaallasten in rente en afschrijvingen. Dat helpt om capaciteitsproblemen en vertragingen in de voortgang van projecten in beeld te brengen.
Schipperen tussen crises en ambitie
13 van 199
2.2.3
Wetgever en databeheerders
De bevindingen geven ook aanleiding om richting regelgevers en databeheerders aanbevelingen te doen. 1. Betracht terughoudendheid bij het in het begrotingsjaar verstrekken of toevoegen van middelen, zowel bij het gemeente- en provinciefonds als bij specifieke uitkeringen. Ga standaard na of feitelijke besteding gedurende het lopende jaar realistisch is. 2. Borg actief de volledigheid en juistheid van de bij CBS en Findo aangeleverde IV3-cijfers, zowel op het niveau van de input vanuit de leveranciers als bij de output. 3. Schrap het taakveld ‘Reserves’ in IV3. Mutaties in reserves zijn een kostensoort net als voorzieningen. De huidige werkwijze zorgt ervoor dat niet duidelijk is waar reserves voor worden ingezet. Dat wil niet zeggen dat er geen eisen kunnen zijn om inzet van reserves in begroting en rekening afzonderlijk te benoemen in de programma’s. 4. Zorg dat er een overzicht naar kostensoorten wordt voorgeschreven, waarbij zowel gegevens uit de begroting, laatst vastgestelde begroting en rekening zijn opgenomen. 5. Vul de wettelijke kengetallen over personeel aan met absolute aantallen FTE’s begroot en realisatie en ziekteverzuim. 6. Schrijf een kasstroomoverzicht voor zodat direct helder is wat er gebeurt met investerings- en financieringsstromen.
Schipperen tussen crises en ambitie
14 van 199
3
Gemeenten op hoofdlijnen
Op 18 februari 2026 publiceerde het FD een artikel onder de kop ‘Toeristen steeds belangrijker voor gemeentelijke inkomsten’. Kern van het verhaal is dat gemeenten de toeristenbelastinginkomsten in de begroting verhogen. Wat er niet staat, is waar dit onderzoek over gaat. De begroting is een ding, maar bij de jaarrekening weet je pas echt wat er is opgehaald. Bij de 278 gemeenten (exclusief de G4) die in de periode 2017-2024 toeristenbelasting verantwoordden2, blijkt dat de gemiddelde opbrengst in de jaarrekening 8% hoger was dan bij de begroting werd verwacht. En dat is ongecorrigeerd voor 2020-2021 toen, als gevolg van COVID19, toerisme vrijwel stil lag. Sterker nog, deze gemiddelde meeropbrengst lag zelfs hoger dan de gemiddelde meeropbrengst van de G4-gemeenten of Amsterdam (beide gemiddeld 1%) in dezelfde periode. Een onverwachte meevaller voor de gemeenteraad, maar als men van te voren een betere raming zou hebben gemaakt, had dat misschien een deel van bezuinigingspijn kunnen voorkomen. Dat is waar dit onderzoek over gaat: hoe komt het dat gemeenten meevallers in de jaarrekening laten zien en is daar wat aan te doen?
In totaal hebben 138 gemeenten (40%) van meer dan 110 rekenkamers deelgenomen3 aan dit onderzoek. In financiële zin vertegenwoordigen deze gemeenten ruim 40% van de lasten van gemeenten exclusief G4 in 2023.4 De kleinste deelnemer is Schiermonnikoog, de grootste is Utrecht. Onder de deelnemers zijn relatief veel gemeenten buiten de economische kerngebieden.5 Vanwege de grote verschillen tussen gemeenten is in overleg met de begeleidingscommissie gekozen om de gemeenten te groeperen op basis van de verenigingen van vergelijkbare gemeenten (G40, P10, K80 en M50) waarbij ze zich hebben aangesloten. De 40 deelnemende gemeenten die geen lid zijn van een van die verenigingen zijn in een restgroep ondergebracht. Utrecht is afzonderlijk behandeld. In totaal acht deelnemende gemeenten zijn ontstaan uit herindelingen die hebben plaatsgevonden in de gekozen onderzoeksperiode. Dat maakt de bevindingen over deze gemeenten moeilijk bruikbaar voor vergelijking met andere gemeenten. Alleen Boxtel en Vught worden meegenomen in de benchmark. Dat was een herindeling waarbij een deel van de voormalige gemeente Haaren aan Boxtel en Vught is toegevoegd; dat is hier genegeerd. De overige zes gemeenten blijven buiten de berekeningen van de benchmarks. Ze worden wel vergeleken
2
Van 49 gemeenten zijn de gegevens onvolledig, 11 gemeenten hebben geen toeristenbelasting verantwoord in de genoemde periode. 3 Technisch gesproken zijn niet de gemeenten zelf maar hun rekenkamers deelnemer aan het onderzoek; om praktische redenen gebruiken we de term ‘deelnemers’ voor de gemeenten waarop het onderzoek betrekking heeft. 4 Utrecht is deelnemer, maar is voor de berekening van het financieel belang ex-G4 buiten beschouwing gebleven. Het genoemde cijfer geldt zowel voor begroting als rekening. 5 Raad voor de leefomgeving en infrastructuur e.a. (2023). Elke regio telt!
Schipperen tussen crises en ambitie
15 van 199
met de benchmark voor hun eigen gemeentegroep. Ook Utrecht blijft buiten de berekeningen van de benchmarks en wordt vergeleken met de benchmark van de G40-gemeenten.
Op de volgende pagina zijn de belangrijkste inhoudelijke en administratieve bevindingen voor gemeenten benoemd.
3.1
Kernpunten
Hieronder puntsgewijs de belangrijkste bevindingen voor de alle gemeenten als groep. Inhoudelijk 1.
Meevallers ontstaan vanuit de baten, veel minder vanuit de lasten. Rijksmiddelen zijn een belangrijke bron van meevallers, zeker wanneer ze laat in het jaar beschikbaar komen.
2. Incidentele baten bij gemeenten uit dividenden of aandelentransacties spelen op het totaal ook een rol. Ze komen vooral in Zeeland en Zuid Holland voor. 3. Het onderzoek laat zien dat er sprake is van onderbezetting van eigen personeel. In kleinere gemeenten is de onderbezetting groter dan bij grotere gemeenten. Soms is op basis van personeelslasten te zien dat de onderbezetting bij bijvoorbeeld ruimtelijke taken groter is dan elders in de gemeente. Gemeenten hanteren veel verschillende methoden voor begrotingsramingen waarbij de ene gevoeliger is voor meevallers (bijvoorbeeld maximum schaal als uitgangspunt) dan andere varianten. 4. De lasten van inhuur worden duidelijk onderschat. Deels wordt dat gecompenseerd door begrotingsruimte die ontstaat uit meevallers bij eigen personeel. Vaak is sprake van in totaal hogere kosten voor personele inzet dan begroot. 5. Er zijn signalen dat de lasten (en ook baten) die in de laatst vastgestelde begroting zijn toegestaan niet allemaal worden benut, soms zelfs voor een relatief groot aandeel. 6. Gemeenten hebben zelf relatief veel invloed op belastingen, leges en huuropbrengsten. De opbrengst van de OZB wijkt meestal niet veel af van de begroting, maar bij de andere opbrengsten is dat wel zo. 7.
Bij investeringsprojecten bij verkeer, wonen (exclusief grond), riolering, onderwijsgebouwen en sportaccommodaties is te zien dat de afschrijvingen overal achterblijven bij de begrote bedragen. Dat is een indicatie voor vertragingen bij projecten. Ook de toegerekende rente is veelal lager dan begroot. 8. Grondexploitaties geven een gemengd beeld. Soms zijn vertragingen zichtbaar wanneer baten tegenvallen en lasten meevallen, soms lijkt er sprake te zijn van snellere verkoop als baten meevallen en lasten tegenvallen. Het financieel effect op de jaarrekening blijft beperkt omdat winsten veelal via de reserves van het grondbedrijf worden verwerkt. Het lijkt er wel op dat de wijziging in de methode van winstnemen in 2019 delen van de meevallers in de baten verklaart. 9. Vanuit het oogpunt van transparantie valt op dat er onder de noemer ‘overige baten’ in de jaarrekening regelmatig hogere bedragen staan dan begroot.
Schipperen tussen crises en ambitie
16 van 199
Administratie en data 10. Er zijn veel correcties nodig om tot enigszins goede gegevens te komen. 11. Ontbrekende gegevens, meestal een complete begroting of rekening, worden nooit aangevuld. 12. De gegevens in Findo zijn soms niet in evenwicht terwijl de gegevens bij het CBS op hoger aggregatieniveau dat wel zijn. 13. Gemeenten verantwoorden negatieve getallen als resultaat van de rekening. Dat zorgt voor vertekeningen bij een enkel statistische beoordeling. 14. De verantwoording van reserves volgens de IV3-eisen maakt een analyse naar bestedingsdoelen onmogelijk. 15. De voorgeschreven informatie over het EMU-saldo is niet geschikt om bestedingen aan investeringen te beoordelen. 16. Data over de laatst vastgestelde begroting worden niet landelijk uniform vastgelegd, wat analyses over tussentijdse ontwikkelingen bemoeilijkt.
3.2
Bevindingen
In dit onderzoek staat het verschil tussen de oorspronkelijk vastgestelde begroting [B] en de uiteindelijke jaarrekening [R] centraal. Van in totaal 130 van de 138 deelnemende gemeenten zijn alle gegevens op het niveau van taakvelden van de oorspronkelijk vastgestelde begroting en de jaarrekening over de periode 2017-2024 beschikbaar.6 Die gemeenten begrootten samen € 19,4 miljard in 2017 en € 26,9 miljard in 2024. Het gemiddelde begrote saldo van baten en lasten is in alle jaren verwaarloosbaar in de orde van grootte van 0,2%. Bij de rekening ziet dat er anders uit. Vanaf 2020 liggen de saldi van baten en lasten duidelijk hoger dan de jaren daarvoor met een piek van bijna 5% (bijna € 1,3 miljard) in 2022. Hoe dat komt, is hieronder toegelicht.
3.2.1
Verschil oorspronkelijke begroting en laatst vastgestelde begroting
De onderliggende vraag van dit onderzoek is waardoor meevallers in de jaarrekening ontstaan. Het korte antwoord op basis van de analyse is: in hoofdzaak door veel hogere baten dan verwacht bij hogere lasten dan begroot.
6
Zes gemeenten vallen hier af vanwege herindelingen en twee omdat delen van gegevens niet landelijk beschikbaar zijn.
Schipperen tussen crises en ambitie
17 van 199
Opbouw verschillen in € per inwoner
Opbouw verschillen in %[B] 25,0%
€1.000
20,0%
€750
15,0%
€500
10,0% 5,0%
€250
0,0%
€0
-5,0%
-€250
-10,0%
-€500
-15,0% -20,0%
-€750
-25,0%
-€1.000 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Lasten
Gemeentefonds
Lasten
Gemeentefonds
Lokale belastingen
Ov. Baten ex bezit
Lokale belastingen
Ov. Baten ex bezit
Figuur 3.1 Toe- en afname resultaat bij inhoudelijke taken gemeenten (n=130) ten opzichte van de begroting [R]-[B] in € per inwoner en als percentage van het begrotingsbedrag. Figuur 3.1 laat zien dat de lasten in de jaarrekening gemiddeld ruim 5% hoger liggen dan begroot, met uitschieters naar meer dan 10%. Daar staan veel meer baten tegenover. De inschatting van de verwachte baten blijkt structureel moeilijker te zijn gezien de veel grotere afwijkingen. Dit is een afwijking die met name wordt veroorzaakt door de rijksoverheid waarvan het merendeel van de baten afkomstig is. Toch laat de figuur ook een lokaal signaal zien: De afwijking bij de belastingopbrengsten wordt zowel in de periode 2017-2019 als 2022-2024 steeds groter. We presenteren hier de gegevens exclusief baten en lasten uit bezit (grond, rente, dividenden). Ook bij bezit is sprake van meevallers in de baten, deels bij alle gemeenten, maar deels ook bij kleine groepen gemeenten die hoge baten uit dividenden of verkoop van aandelen realiseerden. Omdat voor bezit de uitkomsten zo specifiek zijn, hebben we die hier erbuiten gelaten, en dit op onderdelen nader uitgewerkt in paragraaf 3.5.
3.2.2
Verschil rekening en gewijzigde begroting
Met veel moeite is het gelukt om een beperkt beeld te krijgen van de verschillen tussen de laatst vastgestelde begroting en de jaarrekening. Voor de lasten is de voorzichtige bevinding dat er sprake is van planningsoptimisme. Vrijwel altijd blijken er meevallers in de lasten te zijn terwijl tussentijds veelal werd gedacht dat er veel meer geld nodig was. Bij de vijf G40gemeenten waarvoor voldoende data beschikbaar zijn bleek dat in vijf van de acht jaren meer dan 25% van de extra beschikbare lasten niet werd besteed.
Bij de baten zijn de verschillen aan het eind van het begrotingsjaar veel kleiner dan bij de lasten. Daarbij speelt bij baten de vraag of niet kunnen besteden verwijtbaar is. Gemeenten Schipperen tussen crises en ambitie
18 van 199
en het Rijk gaan wezenlijk anders om met boekhoudkundige vraagstukken. Bij het Rijk draait alles om kasgeld, dus datgene wat op de bankrekening gebeurt. Is er betaald, dan is gedaan wat nodig is. Bij gemeenten speelt kasgeld alleen een rol op het tweede plan. Zij denken in baten en lasten en moeten inzet van middelen toerekenen aan het jaar waarin een dienst is geleverd. Dat heeft gevolgen. Als het Rijk betaalt aan gemeenten op 30 december, dan is dat keurig binnen de lijntjes en kan het Rijk die middelen rechtmatig verantwoorden. Maar bij de gemeente die het geld ontvangt, wordt alleen de bankrekening hoger. De gemeente kan alleen de daadwerkelijke besteding ervan (aan een geleverde dienst of prestatie) opnemen in de jaarrekening, en dat lukt natuurlijk niet meer voor dat betreffende jaar. Afhankelijk van de randvoorwaarden die het Rijk stelt, komen die middelen meestal enkel als baten (en dus niet als lasten) in de jaarrekening van de gemeente terecht en wordt het resultaat positief beïnvloed. Het voorbeeld is extreem, maar tussen toezegging van middelen en daadwerkelijke taakuitvoering is doorlooptijd nodig, zeker als derden via inkoopprocedures moeten worden ingeschakeld.
De boodschap is dat wanneer het Rijk laat in het jaar middelen beschikbaar stelt, gemeenten niet meer in staat zijn om die in het lopende jaar te besteden en er dan vaak overschotten in de rekening ontstaan.
3.3
Gebruik van data
Een analyse van gemeentefinanciën en dus ook van onderbesteding staat of valt met vergelijkbare gegevens. Omdat gemeenten de vrijheid hebben om hun eigen begrotings-programma’s in te richten, is de onderlinge vergelijkbaarheid van begroting en rekening problematisch.7 Dat geldt net zo goed binnen een gemeente door de tijd heen wanneer de gemeenteraad besluit tot een andere indeling van de programmabegroting. Onderlinge vergelijking tussen gemeenten kan dus alleen maar door gebruik te maken van de informatie over de landelijke indeling van taakvelden en kostensoorten die gemeenten verplicht moeten aanleveren aan de rijksoverheid.
3.3.1
Groeperen naar beleidsinhoud (taakvelden)
De indeling van de begroting naar taakvelden is een indeling die vooral naar inhoud kijkt, met soms ook bijzonderheden. Zo is grondexploitatie voor bedrijventerreinen in een andere groep taakvelden ondergebracht dan grondexploitatie voor woningen. Voor de hier gebruikte indeling is meer aangesloten op stuurbaarheid van budgetten 8 omdat daarmee de keuzevrijheid van de raad en de gevoeligheid van budgetten voor externe
7
Zelfs een vergelijking in de tijd binnen één gemeente kan al worden verstoord omdat er in de periode 2017-2024 in theorie drie verschillende programma-indelingen kunnen bestaan. Elk van die indelingen is gebaseerd op een raadsbesluit rond de nieuwe zittingsperiode van de raad. Dat is een politieke keuze van de gemeenteraad die vergelijkingen van gegevens in de tijd kan bemoeilijken. 8 De indeling is mede geïnspireerd op een rapport van de Raad voor het Openbaar Bestuur. (2019). Beleidsvrijheid geduid. p. 56
Schipperen tussen crises en ambitie
19 van 199
factoren beter zichtbaar wordt. Er zijn zes hoofdgroepen van baten en lasten onderscheiden, waarbij de precieze indeling in bijlage 3 is opgenomen. De hoofdindeling is als volgt: 1.
Algemene middelen (alleen baten)
2.
Kostendekkende diensten
3.
Fysiek domein
4.
Maatschappelijke taken
5.
Organisatie
6.
Bezit
Onder bezit zijn ook de gemeentelijke reserves onder te brengen. Dat is in principe vrij besteedbaar geld waar de gemeenteraad over kan beschikken. We laten reserves meestal buiten beschouwing omdat de data niet toestaan om inzet van reserves aan inhoudelijke taken te koppelen. Op basis van deze indeling volgen hieronder bevindingen op hoofdlijnen. Op sommige punten is een verdiepende analyse gemaakt om thema's meer zichtbaar te maken.
3.3.2
Groeperen naar kostensoorten
Een tweede manier waarop we de onderbesteding bij gemeenten hebben geanalyseerd en vergeleken is door te kijken naar gegevens van belangrijke kostensoorten. Gemeenten hebben hun begroting ingedeeld naar beleidsinhoudelijke programma’s, niet naar kostensoorten. Bij maatschappelijke organisaties, zoals woningcorporaties of scholen, is dit wel gebruikelijk of zelfs voorgeschreven. Men laat dan zien hoeveel geld er nodig is voor personeel, energiekosten of andere soorten uitgaven. Gemeenten doen dit ook, maar alleen in een interne begroting voor het management. Meestal is die informatie niet aan de raad beschikbaar gesteld.9 De gegevens zijn voor alle gemeenten beschikbaar, want de begroting en rekening naar kostensoorten moeten aan het CBS worden aangeleverd. Die kunnen dus als bron voor onze analyse dienen, met dezelfde kanttekening als bij taakvelden. Op deze manier kunnen we zien of er meer of minder aan personeel is besteed dan was begroot en of er bijvoorbeeld bijzonderheden zijn bij belastingopbrengsten. In overleg met de begeleidingscommissie is ervoor gekozen om de volgende kostensoorten in de analyse mee te nemen: 1.
Kosten eigen personeel
2. Inhuur van personeel 3. Afschrijvingslasten als benadering voor de realisatie van investeringen 4. Belastingopbrengsten (neemt ook toeristenbelasting mee in de analyse) 5. Rente- en dividendopbrengsten. 6. Rijksbijdragen na aftrek van de middelen op taakveld 0.7 (gemeentefonds) en 6.3 (Participatiewet). Wat er precies onder deze kostensoorten valt is in Bijlage 5 toegelicht.
9
Een uitzondering hierop is Eindhoven waar kostensoorten wel in de begroting zijn opgenomen.
Schipperen tussen crises en ambitie
20 van 199
3.3.3
Bevindingen over de data
Het onderzoek is grotendeels gebaseerd op de zogenaamde IV3-gegevens die door gemeenten zelf aan het CBS zijn aangeleverd en die beschikbaar zijn gesteld op www.findo.nl. De datasets voor gemeenten zijn voor de laatste keer op 4 november 2025 gedownload en dat materiaal is gebruikt als basis voor de analyse. De Findo-data leken vooraf een efficiënte en betrouwbare gegevensbron. Helaas blijkt dat er de nodige knelpunten bestaan. Er zitten fouten in de data, wat onder meer blijkt uit het feit dat Findo-data voor alle gemeenten samen soms afwijken van gegevens die het CBS publiceert. Verder zijn baten en lasten op totaalniveau ook niet altijd gelijk, terwijl dat boekhoudkundig wel zou moeten.10 Daarnaast ontbreken zowel bij CBS als bij Findo soms gegevens van een of meerdere gemeenten en dat wordt ook niet hersteld. Dit heeft ertoe geleid dat tot 17 van de 138 deelnemende gemeenten zijn uitgesloten op onderdelen van de algemene vergelijking omdat er gegevens ontbreken. In Bijlage 2 is hierover een uitgebreide toelichting opgenomen. Daarnaast blijkt dat in de door gemeenten aangeleverde gegevens negatieve getallen bij baten of lasten van gemeenten zijn verantwoord. Dat leidt tot een verkeerde (te lage) weergave van het resultaat in de begroting of de jaarrekening in de betreffende individuele gemeente of provincie.
Op het niveau van alle gemeenten leidt het ertoe dat werkelijke overschotten of tekorten hoger of lager worden weergegeven dan wat er feitelijk aan de hand is. Dat raakt uiteindelijk de beoordeling van de financiële positie van gemeenten. In het recente rapport van BDO over de financiële positie van gemeenten staan hier ook de nodige opmerkingen over.11 In het onderzoek hebben we ook gezocht naar informatie over de voortgang van investeringsprojecten van gemeenten. Uit ander onderzoek weten we dat achterstallig onderhoud en gebrek aan voortgang bij maatschappelijk vastgoed een belangrijke oorzaak zijn van onderbesteding.12 Inzicht in eventuele vertragingen in taakuitvoering bij investeringsprojecten wordt weg x wel op tijd en binnen budget aangelegd? - is voor raadsleden van groot belang bij de interpretatie van onderbesteding. Maar de lezer van een begroting en jaarrekening moet wel zeer vasthoudend zijn om die informatie te vinden. In de landelijke statistieken over gemeenten is daar, anders dan bij waterschappen, niets van terug te vinden. In dit onderzoek is daarom naar een omweg gezocht door via de lasten voor afschrijvingen en voorzieningen voor groot onderhoud signalen te vinden over voortgang van projecten.
Het makkelijkste instrument, een kasstroomoverzicht13 zoals dat bij woningcorporaties en netwerkbedrijven gebruikelijk is, ontbreekt in de verantwoordingsregels voor gemeenten en provincies.
10
Dit gaat terug op een eenvoudig controle mechanisme: betalen van personeel gaat gepaard met een precies even grote vermindering van het banksaldo. 11 BDO Benchmark gemeenten 2026, p. 16 12 BDO benchmark 2026, p. 16 13 Voorbeelden bestaan wel: de begroting en jaarrekeningen in Eindhoven en jaarrekeningen in Utrecht
Schipperen tussen crises en ambitie
21 van 199
Het laatste knelpunt zit in de door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voorgeschreven werkwijze voor verantwoorden van reserves in de gemeentelijke jaarrekening. Er is zowel een taakveld reserves als een kostensoort reserves. Dat betekent dat een macro-analyse alleen maar kan constateren dát er reserves zijn ingezet, maar niet waar die aan zijn besteed. Dat bemoeilijkt de analyse en is uiteindelijk aanleiding geweest om verder niet op reserves in te gaan.
3.4
Verdieping rijksbijdragen
De hoofdstukken 6 tot en met 10 gaan in op de verschillende groepen gemeenten. In deze paragraaf gaan we op hoofdlijnen in op de bevindingen over de rijksmiddelen. We beginnen met het gemeentefonds, daarna volgen de zogenaamde specifieke uitkeringen.
3.4.1
Gemeentefonds
Het gemeentefonds is de belangrijkste bron van gemeentelijke inkomsten. De informatie over de omvang van het gemeentefonds (en de hoogte van de uitkering per gemeente) voor een begrotingsjaar komt op zes momenten naar gemeenten toe. 14 Dat begint met de meicirculaire van het jaar van het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar, daarna in september en december voorafgaand en dan nog in mei, september en december van het begrotingsjaar. Van de 138 deelnemende gemeenten hebben er 131 de enquête voor dit onderzoek ingevuld. In totaal geven 98 gemeenten (75%) aan de meicirculaire van het voorafgaande jaar als basis voor de begroting te gebruiken. De rest gebruikt de septembercirculaire. De decembercirculaire is in principe bedoeld voor laatste wijzigingen in het lopende begrotingsjaar. Middelen die in de decembercirculaire worden toegekend, leiden feitelijk direct tot een positief resultaat op de rekening omdat er geen tijd meer is om middelen te besteden. Dat geldt in mindere mate ook voor de andere wijzigingen gedurende het begrotingsjaar. De besluitvorming en vervolgens uitvoering van taken kent bij overheden nu eenmaal een aanzienlijke doorlooptijd. Een sprekend voorbeeld daarvan is de uitvoering van de energietoeslag in 2023. De daar benodigde wet werd in december 2022 ingediend en pas nadat de wet in oktober 2023 was goedgekeurd mochten gemeenten geld uitgeven.
15 Vanuit het perspectief van het verklaren van onderbesteding is het daarom relevant om te analyseren hoe de omvang van het gemeentefonds vanaf dat eerste moment (de meicirculaire in het jaar voorafgaand aan de begroting) op de belangrijkste momenten is gewijzigd. Dat zien we in onderstaande figuur 3.2. Bij wijze van uitleg zoomen we in op het begrotingsjaar 2022: tussen mei 2021 en september 2021 is er al 2 miljard aan het gemeentefonds toegevoegd (blauwe deel van de kolom); in mei van het jaar 2022 stelt het Rijk nog eens bijna 3 miljard beschikbaar vergeleken met de meicirculaire van 2021; en vanaf september 2022
14
Strikt genomen nog eerder in de meerjarenramingen, maar in de praktijk is de meicirculaire van het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar het startpunt voor de opstelling van de begroting. 15 Zie bijvoorbeeld Gemeenteraad Borsele, 12 mei 2025, Rapportage Energietoeslag 2023, p. 4. Schipperen tussen crises en ambitie
22 van 199
tot december 2022 – een moment waarop de gemeente er voor dat lopende jaar nauwelijks iets meer mee kan doen - is er nog eens een kleine 2 miljard, waarvan € 900 miljoen in december, toegevoegd. Toevoegingen gemeentefonds in de tijd
€ 10.000 € 9.000
€ 8.000 € 7.000 € 6.000 € 5.000 € 4.000 € 3.000 € 2.000
€ 1.000 €0
2017
2018
2019
2020
sept t-1
2021
mei t
2022
2023
2024
dec t
Figuur 3.2 Verloop gemeentefonds vanaf meicirculaire t-1 in € * miljoen. Figuur 3.2 laat zich lezen als een geschiedschrijving van wereldgebeurtenissen. In 2020 en 2021 waren extra middelen nodig in verband met de COVID19-epidemie. Vanaf 2022 zijn extra middelen nodig vanwege de oorlog in Oekraïne, waaronder opvang maar ook zaken als energietoeslag. De extra beschikbaar gestelde middelen in 2022 waren ongeveer 20% van het bedrag dat oorspronkelijk in de meicirculaire 2021 voor 2022 was opgenomen.
3.4.2
Specifieke uitkeringen
Bij het gemeentefonds weten gemeenten op welke vaste momenten mogelijke wijzigingen (in de circulaires) te verwachten zijn. Dat is anders bij specifieke uitkeringen. Die kunnen in principe op elk moment van het jaar worden toegekend: soms op aanvraag van een gemeente zoals bij regio deals, soms op initiatief van het Rijk voor een bepaald vraagstuk zoals extra middelen voor energietoeslag. Die onvoorspelbaarheid heeft invloed op de financiële resultaten van gemeenten. Uit de balansgegevens van bijna alle Nederlandse gemeenten is af te leiden dat gemeenten in 2017 in totaal ongeveer € 370 miljoen van het Rijk hadden ontvangen maar nog niet uitgegeven. In 2023 was dat opgelopen tot ongeveer € 5.500 miljoen, bijna 15 x zoveel. De in dit onderzoek uitgezette enquête laat zien dat de bedragen in 2024 voor de deelnemende G40-gemeenten nog verder zijn opgelopen, terwijl ze bij de M50-gemeenten wat zijn afgenomen. De enquête laat ook zien dat de voor Oekraïners-opvang verstrekte middelen inmiddels grotendeels zijn ‘opgemaakt’ en in de jaarrekeningen vanaf 2022 zijn verantwoord. Daar staat
Schipperen tussen crises en ambitie
23 van 199
tegenover dat de uitkering voor bijvoorbeeld lokale isolatiemaatregelen nauwelijks is gebruikt. Onderliggend onderzoek op basis van de rapportages 16 over specifieke uitkeringen vanaf 2020 laat zien dat van ruim € 64 miljard aan uitgekeerde specifieke uitkeringen ongeveer € 38 miljard was bedoeld voor de Participatiewet en andere inkomensregelingen. Van de resterende € 26 miljard werd ruim € 11 miljard over alle gemeenten werd verdeeld. De rest kwam bij soms kleine groepen of individuele gemeenten terecht. Een onderverdeling naar beleidsinhoudelijke onderwerpen exclusief Participatiewet laat in het linker deel van Figuur 3.3 het volgende beeld zien. Totaal specifieke uitkering naar onderwerp 2020-2024
25%
Vooruit ontvangen €6.000 €5.000 €4.000
33%
€3.000 10%
Onderwijsachtersstand Sport Isolatie Overig
P10 G40 Niet-Dlnrs
K80 G4
2023
2022
2021
2020
€0
2019
8%
2018
10% 6%
2017
€1.000
4% 4%
Oekraïne Woningbouw CDOKE Aardbevingen
€2.000
M50 Overig-Dlnrs
Figuur 3.3 Specifieke uitkeringen17 2020-2024 (excl. Participatiewet/toeslagen) naar onderwerp en balanspositie vooruit ontvangen bedragen van het Rijk in € * miljoen Om de cijfers in context te plaatsen: in 2017 waren er 11 specifieke uitkeringen enkel voor gemeenten, waarvan in geld bijna 92% bedoeld was voor inkomensvoorzieningen. Het aandeel in geld van de inkomensvoorzieningen is in de periode 2020-2024 gedaald naar minder dan 60% als gevolg van de toename aan middelen voor andere doelen.
De rechter helft van Figuur 3.3 heeft een relatie met het onderdeel van de specifieke uitkeringen. Voor niet bestede middelen van specifieke uitkeringen is de regel dat die als ‘vooruit ontvangen’ op de balans van de gemeente worden opgenomen. Wat we hier zien is hoe sterk de toename van vooruit ‘ontvangen bedragen’ op de balansen is. Dat hoeft niet problematisch
16
Zie de overzichten specifieke uitkeringen, meest recent: Kamerstukken II 2024/25, 36600-B, nr. 46, blg-1196857 17 CDOKE staat voor een regeling om ambtelijke capaciteit voor klimaatproblematiek op lokaal niveau te organiseren.
Schipperen tussen crises en ambitie
24 van 199
te zijn, omdat een deel van de specifieke uitkeringen betrekking heeft op bijvoorbeeld regio deals die voor meerdere jaren gelden. Het is wel een indicatie hoeveel geld gemeenten voor allerlei projecten nog hebben uitstaan. Dat heeft effect op de hoeveelheid kasgeld van gemeenten en daarmee ook op de vraag of nu leningen nodig zijn om investeringen te betalen. Dat komt terug in paragraaf 3.5.8.