Bijlage bij agenderingsverzoek en schriftelijke vragen D66 - rapport De Stand van de Jeugdzorg 2024

In de periodieke Monitor JeugdzorgPlus van de Jeugdautoriteit wordt sinds dit jaar ook de beschikbaarheid in kaart gebracht van zogenaamde hybride voorzieningen (voor groepen jeugdigen met en zonder machtiging gesloten jeugdhulp) en 24-uurs begeleiding als alternatief voor gesloten jeugdhulp. Op 31 maart 2024 was 17% van de capaciteit hybride inzetbaar en waren er 52 jeugdigen met 24-uurs begeleiding door een geregistreerde aanbieder van gesloten jeugdzorg. Omdat 31 maart 2024 het eerste meetmoment was valt over ontwikkelingen op dit gebied nu nog weinig te zeggen. Duidelijk is dat de continuïteit van zorg onder druk staat door de afbouw van de gesloten jeugdhulp zonder gelijktijdige ontwikkeling van voldoende alternatieven. De financiële positie van de aanbieders vormt een belemmering voor de ont­wikkeling van alternatieven. De financiële positie vraagt alle aandacht van de aanbieders waardoor weinig ruimte overblijft voor innovatie. Daarnaast is er onduidelijkheid over de wijze van financiering van de af- en ombouw en vraagt de af- en ombouw om personele inzet die niet voorhanden is vanwege de arbeidsmarktproblematiek. Er is nog veel onduidelijk over de structurele kosten die alternatieven voor de gesloten jeugdhulp met zich mee gaan brengen71.

Wel zijn in het kader van de Hervormingsagenda Jeugd structurele middelen beschikbaar gesteld voor de financiering van kleinschaligheid. Het Ministerie van VWS, de VNG en Jeugdzorg Nederland hebben in het kader van de bestuurlijke afspraken over de transformatie van de gesloten jeugdhulp ook een onderzoek geïnitieerd naar de structurele financiële effecten die gepaard gaan bij de transformatie van de gesloten jeugdhulp, waarvan de resultaten naar verwachting begin 2025 bekend worden72.

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

32

Interview: Leon Meijer Geen jongeren in de gesloten jeugdhulp: ‘Ik geloof dat het kan’ Oud-wethouder Leon Meijer is eind december 2023 begonnen als bestuurlijk aanjager voor de afbouw van de gesloten jeugdhulp. In opdracht van het ministerie van VWS, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Jeugdzorg Nederland, ondersteunt hij jeugdhulpregio’s en aanbieders met het ontwikkelen van alternatieven voor gesloten jeugdhulp. Het huidige beleid in de jeugdhulpsector is gericht op nul jongeren in de gesloten jeugdhulp in 2030.

Aanjager “We praten al lang over de afbouw van de gesloten jeugdhulp. In sommige delen van Nederland verandert de gesloten jeugdhulp al, maar er zijn ook gebieden waar nog niets gebeurt. Het is mijn taak om vaart te zetten achter die veranderingen. Met de SPUK-regeling hebben we ruim 180 miljoen euro beschikbaar voor de afbouw van gesloten jeugdhulp en het opbouwen van alternatieven. Vooral die alternatieven zijn belangrijk, net als ambulante plekken waar jongeren vervolgens in kunnen doorstromen. Ik ben bij instellingen geweest waar één op de vier jongeren eigenlijk door zouden kunnen naar een mildere vorm van jeugdhulp, maar die uitstroommogelijkheid was er niet. En dus werd hun verblijf in de gesloten jeugdhulp maar verlengd. Dat moet echt anders.”

Alternatieven voor de gesloten jeugdhulp “Er zijn meerdere kleinschalige alternatieven mogelijk voor gesloten jeugdhulp. Denk aan woonhuizen met vier jongeren en 24 uur per dag intensieve begeleiding. De jongeren lopen er soms weg, maar komen ook weer terug. Als het even misgaat, bijvoorbeeld door een psychiatrische aandoening, wordt hun plek niet meteen ingenomen door iemand anders. Gaat het na een paar weken weer goed met ze, dan kunnen ze weer terugkeren. De plek is onvoorwaardelijk. Dat geeft de jongeren rust en regelmaat. In Noord-Holland zijn ze al ver met dit soort 24-uursvoorzieningen. En het lijkt te werken. Op andere plekken ontstaan ook alternatieven, zoals bij Pluryn in Maarsbergen, waar de gesloten afdelingen ingrijpend zijn verbouwd. Ook daar zitten nog maar vier jongeren per groep. En in plaats van dat de groepsdynamiek de meeste aandacht vraagt, hebben groepsleiders nu meer tijd om individueel aandacht aan de jongeren te geven.”

Hogere kosten “Het nadeel van kleinschalige jeugdzorg zijn natuurlijk de hogere kosten. Soms is de zorg twee keer zo duur. Maar als je de maatschappelijke kosten en baten tegen elkaar afzet, dan kan het onder aan de streep juist gunstiger uitvallen. Vooral de eerste jaren van een behandeling zijn duurder. Maar als het perspectief is dat een jongere gezond uit kan stromen, dan is het op de langere termijn gewoon een goed alternatief. Dan moet het wel voor een beperkte groep beschikbaar zijn; alleen hoogspecialistische zorg. Ook moeten de vervolgplekken beter georganiseerd zijn, zodat jongeren goed kunnen uitstromen. En de samenwerking met andere domeinen moet goed geregeld zijn; vooral met het onderwijs.”

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

33

Personeel “Kleinschalige jeugdzorg vraagt ook andere vaardigheden van begeleiders. Je moet veel kunnen verdragen. In de gesloten jeugdhulp werden vaak generieke repressiemaatregelen toegepast. Bij iedereen werd de mobiel ingenomen. En als de grens was bereikt moest de jongere naar zijn kamer en ging de deur op slot. Als je dat niet meer doet, wat doe je dan wel als een jongere grensoverschrijdend gedrag vertoont? Dat vraagt om een andere toolbox en andere vaardigheden van de zorgverlener. Die moet goed kunnen inschatten: moet ik nu escaleren of niet? De afbouw van gesloten jeugdhulp betekent dus ook dat je als aanbieder personeel anders moet opleiden en trainen. En dat je afscheid moet nemen van mensen die deze vorm niet kunnen omarmen.”

Spoedmachtigingen “Wat begeleiders enorm zou helpen is het beter omgaan met spoedmachtigingen. Ongeveer 70 procent van de jongeren in de gesloten jeugdhulp komt nu binnen met een spoedmachtiging, vaak zonder verklarende analyse. Dat is voor begeleiders en andere bewoners heel ingrijpend. Die kunnen zich amper voorbereiden op de nieuwe woonsituatie, terwijl een veilige omgeving juist zo belangrijk is. Dat moet veel beter. Als je jongeren een beetje volgt dan weet je dat er een opschaling van zorg aan kan komen. Wat mij betreft moeten spoedplaatsingen tot de uitzonderingen gaan behoren.”

Gedeelde visie “Tijdens mijn rondgang langs jeugdzorginstellingen ben ik wel een beetje geschrokken van de grote diversiteit in het land. Waar je bent geboren bepaalt of je wel of niet in de gesloten jeugdhulp terecht kan komen. In sommige delen van Nederland is het nog een automatisme om probleemjongeren in de gesloten jeugdhulp te plaatsen. Waarom het in de ene regio wel lukt om alternatieven op te zetten en in de andere niet? Volgens mij hangt dat samen met een gedeelde visie. In een regio als Amsterdam zie je dat zowel de gemeente, als de aanbieders en jongerenbegeleiders hetzelfde denken over de organisatie van jeugdzorg. De verschillende partijen zijn weggegaan van de continue clash over geld en samen gaan nadenken over hoe ze jongeren de juiste hulp kunnen bieden.”

2030 “De ambitie is om in 2030 geen jongeren meer te hebben in de gesloten ­jeugdhulp. En de jeugdzorgketen op orde te hebben, met voldoende ambulante plekken. Ik geloof dat dat kan. Een goed voorbeeld zijn ZIKOS-plekken die begin dit jaar plotseling werden beëindigd, door alle misstanden die bekend werden. Ik ken voorbeelden van jongeren die daardoor ineens thuis werden behandeld en inmiddels opbloeien. Jongeren waarvan we niet dachten dat ze het konden, maar die ineens op weg zijn naar een zelfstandig bestaan. Dat vraagt wel om een andere instelling van de samenleving. Want zo’n woonhuis met 24 uur begeleiding kan ook bij jou in de straat komen. Geven we die jongeren dan een kans, of maken we dan bezwaar bij de gemeente?”

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

34

Jeugdbescherming Jeugdbescherming onderscheidt zich, net als jeugdreclassering, van andere vormen van jeugdzorg doordat jeugdbescherming alleen door Gecertificeerde Instellingen (GI’s) uitgevoerd mag worden en, net als de gesloten jeugdhulp, alleen door de rechter opgelegd kan worden. Jeugdbescherming is wat betreft omvang een beperkt deel van de jeugdzorg. In 2023 bedroeg het aantal jeugdigen met jeugdbescherming of jeugdreclassering 8% van het totaal aantal jeugdigen met jeugdzorg. In tegenstelling tot jeugdhulp (met en zonder verblijf) is het gebruik van jeugdbescherming sinds de decentralisatie ook niet toegenomen: ten opzichte van 2015 was het aantal jeugdigen met jeugdbescherming in 2023 met 14% afgenomen en het aantal jeugdigen met jeugdreclassering zelfs met 31%, terwijl het aantal jeugdigen met jeugdhulp met 34% toenam73. Dit betekent niet dat er geen problemen zijn in de jeugdbescherming. De jeugdbescherming komt geregeld negatief in het nieuws wanneer zich calamiteiten voordoen en de Algemene Rekenkamer publiceerde vorig jaar een zeer kritisch rapport over de jeugdbescherming74.

De Inspectie Justitie en Veiligheid en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd hebben in september 2022 in een signaalbrief de minister voor Rechtsbescherming aangesproken op zijn verantwoordelijkheid voor het stelsel van jeugdbescherming en een tijdige inzet van jeugdzorg voor kinderen met een maatregel75. De personeelstekorten in de jeugdbescherming zouden nog groter zijn dan elders in de jeugdzorg, met name door een te hoge werkdruk. Gevolgen hiervan zijn lange wachtlijsten en het niet kunnen voldoen aan wettelijke normen door de GI’s76. Er zijn wat dit betreft overigens wel grote verschillen tussen de GI’s77 en recent is hier ook enige verbetering opgetreden. Op 1 april 2024 waren verloop en verzuim bij de GI’s 15% respec­ tievelijk 7%, een daling ten opzichte van een half jaar eerder toen deze 16,2% respectievelijk 7,1% waren78. Mogelijk speelt hierbij een rol dat het Rijk en de VNG eind vorig jaar bestuurlijke afspraken gemaakt hebben over een landelijk tarief en bekostiging van de jeugdbescherming, die onder andere tot doel hadden om op korte termijn de werkdruk te verlagen79. Om de problemen in de jeugdbescherming op de lange termijn aan te pakken is er het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming80. Dit scenario gaat uit van vier basisprincipes: gezinsgericht, rechtsbeschermend en transparant, eenvoudig en lerend.

Structuurwijzigingen moeten leiden tot een eenvoudiger stelsel en een andere, begrijpelijke en transparante manier van werken. Deze nieuwe manier van werken wordt inmiddels in dertien regio’s beproefd in zogeheten proeftuinen en dit wordt momenteel verder uitgebreid, zo blijkt uit de meest recente voortgangsrapportage die dit jaar werd gepubliceerd81. Er loopt inmiddels ook een meerjarig onderzoeksprogramma dat beoogt inzicht te krijgen in zowel het proces als het maatschappelijk rendement van de proeftuinen82. In de proeftuinen wordt integraal, systeemgericht en mensgericht gewerkt, dat wil zeggen dat betrokken organisaties ondersteuning en bescherming bieden als

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

35

samenhangend geheel dat betrekking heeft op alle betrokkenen in een bepaalde thuissituatie. Hoewel deze manier van werken tegen knelpunten aanloopt zoals beperkingen die bestaande wet- en regelgeving met zich meebrengen en arbeidsmarkttekorten, zijn de ervaringen met de proeftuinen positief. Door het integraal werken, waarmee wordt aangesloten bij de ontwikkeling naar domeinoverstijgend werken, zijn in veel gevallen geen juridische maatregelen nodig maar kunnen alternatieven als bijvoorbeeld schuldhulpverlening volstaan. In sommige proeftuinen zou door deze manier van werken ook het beroep op jeugdhulp aanzienlijk zijn verminderd83.

‘Door het integraal werken, waarmee wordt aangesloten bij de ontwikkeling naar domeinoverstij­gend werken, zijn in veel gevallen geen juridische maatregelen nodig maar kunnen alternatieven als bijvoorbeeld schuldhulpverlening volstaan.’

Uitgelicht: passende zorg

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

37

Passende zorg is een concept uit de gezondheidszorg. Het idee achter passende zorg is de zorg op een manier te organiseren waardoor het bieden van onnodige en ineffectieve zorg vermeden wordt. Hierdoor kan noodzakelijke zorg geboden blijven worden. Het Zorginstituut Nederland definieert vier principes van passende zorg: passende zorg is zorg die werkt tegen een redelijke prijs; passende zorg wordt, waar mogelijk, dicht bij de patiënt georganiseerd; bij passende zorg beslissen patiënten samen met hun arts over wat voor hen de best mogelijke behandeling is; passende zorg gaat niet alleen over ziekte, maar ook over gezondheid en de aandacht voor wat iemand wel kan84. Het bieden van passende zorg is ook wenselijk in de jeugdzorg. Niet alle beschikbare jeugdzorg hoeft altijd en in alle gevallen geboden te worden, maar alleen jeugdzorg die daadwerkelijk bijdraagt aan verbetering van het welzijn van jeugdigen.

De IGJ haalt passende zorg aan in haar Meerjarenbeleidsplan 2024-202785 en de Hervormingsagenda Jeugd noemt passende zorg ook als concept dat in de jeugdzorg toegepast dient te worden en definieert het aldus: “Passende zorg houdt in: de juiste zorg op de juiste plek en op juiste moment door de juiste professional.” Dit wordt verder uitgelegd als zorg die doelgericht is, wetenschappelijk en praktisch verantwoord, een meerwaarde heeft voor de betrokkene(n) en waarbij mensen en middelen doelmatig ingezet worden86. Passende zorg wordt gezien als een noodzakelijke voorwaarde voor wat wel de ‘zorgtransformatie’ genoemd wordt, die de zorg toekomstbestendig moet maken in tijden van toenemende vraag in combinatie met beperkte financiële en personele middelen. Het lijkt er echter op, dat het concept passende zorg vertalen naar de praktijk niet eenvoudig is en dat het ook niet leidt tot de kostenbesparingen die ervan verwacht worden door beleidsmakers87. In de Verenigde Staten zijn de ervaringen met een vergelijkbaar concept (‘Choosing wisely’), dat tot doel heeft zorg die van weinig toegevoegde waarde is te vermijden, ook niet onverdeeld positief. Er ontstaan bijvoorbeeld discussies over welke zorg nu precies van weinig toegevoegde waarde is.

Zorg die in klinische zin nauwelijks toegevoegde waarde heeft, kan bijvoorbeeld van grote toegevoegde waarde zijn voor de gemoedstoestand van een patiënt. Is die zorg dan wel of niet van toegevoegde waarde88? Desalniettemin zijn er voorbeelden van zorginstellingen die er in slagen dit abstracte concept op veelbelovende wijze te vertalen in concrete doelstellingen. Dit vereist wel randvoorwaarden van bedrijfsmatige aard. Een voorbeeld hiervan is het hanteren van lump sum financiering in plaats van financiering op basis van geleverde productie, omdat dit niet alleen een onnodige productieprikkel wegneemt maar ook voor een bepaalde mate van dekking van vaste lasten zorgt.

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

38

Aan passende zorg zijn namelijk ook risico’s verbonden: als door de inzet van passende zorg op korte termijn het zorgvolume daalt leidt dit tot een afname van inkomsten voor zorginstellingen, wat een continuïteitsrisico kan opleveren aangezien bepaalde vaste lasten waarschijnlijk niet in een gelijk tempo teruggedrongen kunnen worden89. Hoewel deze inzichten gebaseerd zijn op ervaringen in ziekenhuizen, is het niet onaannemelijk dat dergelijke mechanismen evenzeer op de jeugdzorg van toepassing zijn.

Interview: Albertine van Diepen ‘Op dezelfde manier doorgaan in de zorg is niet vol te houden’ Albertine van Diepen is adviseur bij Zorginstituut Nederland en expert op het gebied van Passende Zorg. Ze schreef mee aan het Kader Passende Zorg: een vergezicht waarin staat wat er nodig is om de zorg toekomstbestendig te maken.

Toekomst van de zorg “De zorg staat voor een aantal grote opgaven: een enorm personeelstekort, stijgende zorguitgaven en een almaar groeiende zorgvraag. Die zorgvraag kunnen we niet aan. Op dezelfde manier doorgaan in de zorg is simpelweg niet langer vol te houden. Het noopt ertoe om op andere manieren naar zorg te kijken. Met passende zorg ligt de focus op zorg die waarde toevoegt aan het leven van mensen en die oog heeft voor de maatschappelijke opgaven waarvoor we staan. In 2020 bracht het Zorginstituut Nederland samen met de Nederlandse Zorgautoriteit daarover het advies Samenwerken aan passende zorg. De toekomst is nú uit. Vervolgens is in 2022 het Kader Passende zorg verschenen. Jan Kremer, door de minister aangesteld als gezant Passende Zorg, stelt daarin dat de zorg mensgerichter, houdbaar en duurzaam moet worden om die toekomstbestendig te maken. Het Kader biedt handvatten om de zorg met z’n allen te kunnen transformeren. Het is door de minister omarmd en in samenspraak met het zorgveld tot stand gekomen.”

Andere oplossingen “Ik zie in de praktijk dat veel mensen anders gaan denken en werken. Wat is er nodig voor deze cliënt of patiënt in deze situatie? Zorgprofessionals en -bestuurders, maar ook mensen vanuit gemeenten en de welzijnssector, zijn zich er steeds meer van bewust dat ze het alleen niet gaan redden en slaan de handen ineen. Een mooi voorbeeld is de Krijtmolenalliantie in Amsterdam-Noord. Daarbij werken tien organisaties voor zorg en welzijn, waaronder het BovenIJ Ziekenhuis, samen aan het verbeteren van de gezondheid en het verkleinen van de gezondheidsverschillen van bewoners van Amsterdam-Noord. Ze zijn gaan kijken wat er eigenlijk aan de hand is bij mensen die vaak in het ziekenhuis terecht komen. In gesprek met huisartsen en buurtteammedewerkers komen dan andere oplossingen voor deze mensen op in plaats van medisch te handelen.”

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

39

Uitgangspunten “Passende zorg kent vier principes: zorg die werkt tegen een redelijke prijs, de zorg zo dicht mogelijk bij de patiënt organiseren, focus op gezondheid en wat iemand nog wel kan, en dat beslissingen over de meest passende behandeling voor een patiënt gezamenlijk door arts en patiënt worden genomen. Om passende zorg echt te laten slagen is het vooral belangrijk dat verschillende partijen elkaar weten te vinden. Het begint ermee dat mensen en organisaties met elkaar in gesprek gaan. Hoe doe je de goede dingen? En het liefst wil je eigenlijk ziekte en behandeling vóór zijn. Er is ontzettend veel (gezondheids)winst te behalen als er meer focus komt te liggen op een gezonde leefomgeving en gezond leven van mensen. Daarvoor is het belangrijk dat hulpverleners en bestuurders uit het medische en het sociale domein elkaar beter kennen en verstaan. Het zijn nu nog te veel gescheiden werelden met een eigen taal.”

Voorbeelden “Er ontstaan in Nederland op allerlei plekken en niveaus initiatieven op het gebied van passende zorg. In ziekenhuizen en in de ggz, in buurten en steden, tot aan hele regio’s. In Friesland bijvoorbeeld, waar de bevolking veroudert en waar meer zorg nodig zal zijn, terwijl het aantal zorgverleners niet toeneemt. Door nood gedreven én door hun bevlogenheid om goede zorg in de regio te kunnen blijven bieden, zijn diverse professionals en bestuurders daar met elkaar gaan nadenken over de toekomst van de zorg in de regio. De verschillende stakeholders zijn met elkaar in gesprek gegaan en hebben elkaar en hun rol leren kennen. Om vervolgens, vanuit de hulpvraag van bewoners, tot passende antwoorden te komen.”

Zorg voor ouderen “Een ander voorbeeld is het dorp Austerlitz waar een zorggemeenschap is ontstaan van inwoners die elkaar helpen. De coöperatie Austerlitz Zorgt organiseert de nodige steun, zorg en hulp voor ouderen en andere zorgbehoeftigen in het dorp. Denk aan een autorit naar het ziekenhuis of het halen van boodschappen. Inwoners kunnen daardoor zo lang mogelijk zelfstandig en in het dorp blijven wonen. Mensen kunnen voor al hun vragen terecht bij de dorpsondersteuner, die nauw samenwerkt met een zorgcoördinator en een praktijkondersteuner van een huisartsenpraktijk.”

Jeugdzorg “Vanuit Zorginstituut Nederland richten we ons vooral op langdurige zorg en medische zorg, maar passende zorg is zeker ook toepasbaar in de jeugdzorg. Het begint er vaak mee dat mensen anders naar zorg gaan kijken en zich af­­vragen: doe ik nog wel wat nodig is voor patiënt, cliënt of kind? Anders en vaak breder kijken brengt andere oplossingen in beeld. Copy-pasten klinkt mooi en makkelijk, maar de praktijk is weerbarstiger. Elke omgeving is anders. Het is maatwerk en het draait juist om de context waarin je werkt. De zorg is heel complex. Die complexiteit moet je erkennen. Pas dan kun je enorme stappen maken. Goede voorbeelden van andere regio’s en organisaties hoe het wél kan, helpen daar natuurlijk bij.”

Gemeenten en regio’s

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

41

Dit hoofdstuk in het kort: • De meeste gemeenten kampen met forse overschrijdingen van hun jeugdzorgbudget. • Steeds vaker wordt een beroep gedaan op gemeenten om aanbieders te ondersteunen. • Er wordt gevreesd voor een zogenaamd ‘ravijnjaar’ 2026 waarin de financiële ruimte van gemeenten verder beperkt wordt. • Inzet op het voorliggend veld leidt tot op heden niet tot de verwachte besparingen. • De inhoudelijke transformatie van de jeugdzorg blijft achter. • Tarieven blijven een punt van discussie en onenigheid.

Sinds de invoering van de Jeugdwet in 2015 en de daarmee gepaard gaande decentralisatie zijn gemeenten verantwoordelijk voor de jeugdzorg. De gemeenten zijn verplicht om te zorgen voor een toereikend aanbod van jeugdzorg en hebben daarin een bepaalde mate van beleidsvrijheid, maar dienen de jeugdzorg ook te bekostigen. Dit brengt veel gemeenten in de problemen, omdat zij geen mogelijkheden zien om de kosten te beheersen. In een enquête onder 109 gemeenten gaven 87 gemeenten aan (veel) meer middelen aan jeugdzorg te besteden dan begroot. Deze overschrijdingen lopen in voorkomende gevallen in de miljoenen90.

In de praktijk ziet de Jeugdautoriteit dat regio’s en gemeenten er steeds moeilijker met elkaar uitkomen als er sprake is van casuïstiek bij aanbieders. Er wordt een groeiend appel op gemeenten gedaan als het gaat om financiële ondersteuning van aanbieders en hierbij worden steeds grotere bedragen gevraagd, terwijl gemeenten beperkt zijn in hun budgetten en grip willen krijgen op de financiële situatie. Het blijkt lastig tot structurele oplossingen voor de lange termijn te komen. Ondanks dat er gemeenten zijn met een langetermijnvisie, wordt er ook nog vaak gekozen voor korte termijnoplossingen. Deze zijn dan slechts een voorbode op meer problemen. Gemeenten kijken meer naar het Rijk omdat zij van mening zijn dat er meer geld nodig is. Dit kwam ook duidelijk naar voren in een enquête onder gemeenten en regio’s van de JA naar aanleiding van de loonstijging in de nieuwe Cao Jeugdzorg. Driekwart van de ondervraagde gemeenten gaf aan niet bereid te zijn het indexatiepercentage aan te passen in het licht van de loonstijging omdat gemeenten hier vanuit het Rijk ook geen compensatie voor ontvangen91. Het is begrijpelijk dat gemeenten zich terughoudend opstellen wanneer er gevraagd wordt om een – veelal fors – bedrag beschikbaar te stellen om een jeugdzorgaanbieder overeind te houden, wanneer de verwachting is dat deze

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

42

aanbieder binnen afzienbare tijd opnieuw om een – mogelijk nog forser – bedrag komt vragen. Bij gemeenten kan ook het besef ontbreken welke aanbieders essentieel zijn voor een dekkend zorglandschap en welke niet. Door de overschrijdingen van de gebudgetteerde middelen en een toenemende confrontatie met in problemen verkerende aanbieders, ontstaat een beeld van een financieel niet langer houdbaar stelsel. 2026 wordt daarnaast ook nog steeds door gemeenten gezien als een zogeheten ‘ravijnjaar’ vanwege de nieuwe financieringssystematiek voor gemeenten en provincies. Hoewel het Rijk maat­regelen neemt om de gevolgen van de overgang naar de nieuwe systematiek enigszins te beperken, verwachten gemeenten in 2026 met een behoorlijke financiële uitdaging geconfronteerd te worden92, 93. Om deze uitdaging het hoofd te bieden, zullen gemeenten moeten bezuinigen. De verwachting is dat een kwart van deze bezuinigingen terecht zal komen in het sociaal domein, waaronder de jeugdzorg94. De JA krijgt signalen dat steeds meer gemeenten contracten afsluiten met consortia van samenwerkende aanbieders, om het aantal gecontracteerde aanbieders te beperken. Als gemeenten verantwoordelijkheid delegeren aan consortia lopen zij het risico het zicht kwijt te raken op wat er allemaal gebeurt.

Dit verhoudt zich slecht tot de plicht die gemeenteraden hebben om toezicht te houden op de uitvoering van de verplichtingen van gemeenten op basis van de Jeugdwet. De JA werkt momenteel aan een onderzoek naar consortia in de jeugdzorg, de wijze waarop deze georganiseerd zijn en de gevolgen van het werken met consortia voor het stelsel in het algemeen en de continuïteit in het bijzonder. Dit onderzoek dient een sectorbreed beeld te geven van de impact van het fenomeen consortia en wordt naar verwachting eind dit jaar gepubliceerd.

Het voorliggend veld Een blijvend onderwerp van discussie is ook het zogeheten voorliggend veld. Het voorliggend veld is een verzamelterm voor voorzieningen die toegang bieden tot de jeugdzorg zoals wijkteams en voorzieningen met een preventief karakter zoals bijvoorbeeld buurthuizen, welzijnsinstellingen of sportclubs. Het is maar de vraag of het investeren in het versterken van het voorliggend veld ook betekent dat er uiteindelijk minder jeugdigen in dure specialistische zorg terechtkomen. Het lijkt erop dat dit niet het geval is, of dat in ieder geval het ‘kantelpunt’ nog niet bereikt is. Uit onderzoek komt ook naar voren dat inzet in het voorliggend veld “in ieder geval geen groot effect betreft”95. Er zijn ook signalen uit de sector, met name vanuit de jeugdbescherming, dat in het voorliggend veld vaak te lang ingezet wordt op lichte zorgvormen waardoor problemen uiteindelijk alleen maar verergeren. In dergelijke gevallen zou de inzet van het voorliggend veld zelfs een averechts effect hebben. Uit onderzoek blijkt ook dat

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

43

als in eerste instantie ingezet wordt op zo licht mogelijke zorg, dit uiteindelijk vaak leidt tot langere trajecten en hogere kosten96. Gemeenten zijn overigens niet meteen bij de decentralisatie in 2015 begonnen om het voorliggend veld te versterken. De implementatie vergde tijd. Onderzoek wijst er ook op dat het van belang is dat er sprake is van continuïteit en consistentie in beleidskeuzes zodat de wijkteams de tijd en ruimte krijgen om zich te ontwikkelen97. Er is sinds de decentralisatie wel geïnvesteerd in de transformatie middels bijvoorbeeld ontwikkeltafels, maar in de praktijk zijn dit geleidelijke processen. Als het gaat over het voorliggend veld is het ook van belang te wijzen op het verschil tussen preventie en vroegsignalering. Deze termen worden nogal eens door elkaar gehaald in discussies over dit onderwerp. Soms wordt gesteld dat het voorliggend veld aan preventie doet, maar in werkelijkheid blijkt het veelal om vroegsignalering te gaan. Hoewel het in een vroeg stadium signaleren van problemen vanzelfsprekend beter is dan het in een later stadium signaleren, is het niet correct om hier van preventie te spreken. Daadwerkelijke preventie is het voorkomen dat problemen ontstaan. Onderzoek van bijvoorbeeld econoom en Nobelprijswinnaar James J.

Heckman toont aan dat preventieprogramma’s gericht op jonge kinderen effectief zijn als het gaat om het voorkomen van problemen op latere leeftijd98. Er is ook voldoende bekend over de achtergrondkenmerken van jeugdigen met jeugdzorg om te kunnen bepalen waar preventie het meest effectief ingezet kan worden99.

Interview: Marjolein Moorman Meer grip op de jeugdzorg met een duidelijke visie Marjolein Moorman was al vier jaar wethouder van Amsterdam, onder andere voor onderwijs en armoedebestrijding, toen ze tweeënhalf jaar geleden ook jeugdzorg erbij kreeg. Ze schreef een Amsterdamse jeugdvisie, die leidend is voor de keuzes die Amsterdam maakt op alles wat met jeugd te maken heeft.

Amsterdamse Jeugdvisie “Toen ik tweeënhalf jaar geleden opnieuw tot wethouder werd gekozen, wilde ik er naast onderwijs en armoedebestrijding graag jeugdzorg bij doen. Ik geloof dat je problemen in hun volle omvang moet bekijken. Armoede, onderwijs en jeugdzorg zijn nauw met elkaar verweven. De kennismaking met jeugdzorg was intensief. Ik werd meteen geconfronteerd met aanbestedingen, financiën, gesloten jeugdzorg en lastige casussen. Ik dacht: Waar sturen we als gemeente eigenlijk op? Ik wilde meer grip op de jeugdzorg krijgen, maar wel met een duidelijke visie. Daarom heb ik de Amsterdamse Jeugdvisie geschreven. Sommige dingen die erin staan zijn misschien voor de hand liggend, maar het helpt om het jeugdveld en onszelf als gemeente bij de les te houden in onze dagelijkse keuzes.”

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

44

Weinig zicht “In Amsterdam werkten we met een open house-constructie. ‘Dan valt er wat te kiezen’, was het idee daarachter. Maar binnen no time was het aanbod uit­gegroeid tot ruim 200 aanbieders, waar wij weinig zicht op hadden. Daar zat bijvoorbeeld ook huiswerkbegeleiding en buitenschoolse opvang bij. Ook zagen we in de cijfers dat vooral kinderen uit rijkere gezinnen gebruik maakten van onze jeugdzorg. Met de Amsterdamse Jeugdvisie concentreren we de jeugdzorg vooral op de jongeren die dat echt nodig hebben, in partnerschap met alle betrokken partijen. De professional weet wat hij of zij moet doen. Daar gaan wij ons niet teveel mee bemoeien. Maar we willen wel zien wat er gebeurt.”

Allemaal verantwoordelijk “Jeugdzorg is vaak een gevolg van een kapot sociaal vangnet. Veel dingen in de samenleving gaan niet goed. Denk aan stress, armoede, of een negatieve invloed van social media. De jeugdzorg vangt veel van die problemen op. Dat is onhoudbaar. Ik denk niet dat jeugdzorg het antwoord moet zijn op problemen in onze samenleving. We moeten daar veel meer mee doen in het onderwijs en in gesprekken met ouders. It takes a village to raise a child. We zijn met z’n allen verantwoordelijk voor een veilige leefomgeving van kinderen; niet alleen de jeugdzorg. Met onze visie in de hand blijven we dat herhalen.”

De rattencasus Een tijd geleden hadden we in Amsterdam een casus waarbij een jeugdverpleegkundige bij ouders op bezoek ging omdat hun kind slecht groeide. De ouders vertelden dat zij veel stress ervaarden omdat ze last hadden van ratten in huis. Het buurtteam werd ingeroepen om wat aan die ratten te doen. Zij gingen bij de mensen langs, maar er werd niet opengedaan. Daarop gingen ze weer weg en sloten de melding af. Ze realiseerden zich niet dat ze daarmee ook de kinderen in het gezin in de steek lieten. De situatie in het gezin verslechterde, waardoor het kon gebeuren dat de kinderen uiteindelijk uit huis zouden worden geplaatst. Dat had voorkomen kunnen worden als mensen meer hadden gedacht vanuit het belang van kinderen. In Amsterdam hebben we schrijnende jeugdzorgcasussen gehad, waarbij zelfs kinderen zijn overleden. De professionals deden daarbij meestal hun werk zoals ze dat volgens de regels moesten doen. Maar soms moeten we meer verantwoordelijkheid nemen.”

Proeftuin “In Amsterdam Noord, Aalsmeer en Uithoorn hebben we een proeftuin lopen in het kader van het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming, waarbij regionale veiligheidsteams (RVT) intensief samenwerken met de lokale teams. De professional van het lokale team is de vaste contactpersoon voor een gezin en kan een veiligheidsexpert van het RVT vragen daarbij aan te sluiten als er sprake is van onveiligheid. Er wordt met de ouders breed gekeken naar hun problemen die de oorzaak kunnen zijn van onveiligheid voor hun kinderen. Zij worden ondersteund in het zoeken van oplossingen daarvoor. Dit leidt tot meer adequate hulp en er wordt minder een beroep gedaan op specialistische jeugdhulp.

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

45

De ouders en jongeren voelen zich meer gehoord en gezien en de gedwongen maatregelen zijn fors gedaald. En de professionals geven aan zich veel gelukkiger te voelen in hun werk. Het is nu nog een proeftuin, maar wel met het idee om veel breder op deze manier te gaan werken. In eerste instantie kost deze vorm van zorg meer geld, maar uiteindelijk is het goedkoper voor de samenleving. ”

Meer eenheid “Ik geloof dat de jeugdzorg het beste decentraal kan worden belegd. Het moet in lokale teams gebeuren. De vraag is wel of elke regio of gemeente het op zijn eigen manier moet doen en zelf het wiel moet uitvinden. Ik vind het pijnlijk dat het ervan afhangt waar je in Nederland opgroeit of je bepaalde hulp wel of niet krijgt; of dat je wel of niet uit huis wordt geplaatst. Al die onnodige verschillen zorgen ook voor een hoge administratiedruk. Via de Vereniging van Nederlandse Gemeenten leren we als gemeenten gelukkig al van elkaar wat wel en niet werkt. Maar meer eenheid en doen wat werkt is noodzakelijk.”

Achterblijvende transformatie Naast de transitie (de overheveling van de verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg naar de gemeenten) was een belangrijk doel van de Jeugdwet de transformatie. Het was de bedoeling meer in te zetten op preventie en vroegsignalering, het bieden van zo licht mogelijke hulp en het versterken van de sociale netwerken van kind en gezin100. Door deze transformatie zou betere jeugdzorg geboden moeten worden voor minder geld101. Signalen die de JA bereiken wijzen er echter op dat de inhoudelijke transformatie van de sector achterblijft. Dit zou ten minste een deel van de verklaring kunnen zijn voor de steeds stijgende kosten: de sector blijft doen wat men altijd al deed en er moet steeds meer geld bij. Ook onderzoek wijst erop dat de transformatie vooralsnog onvoldoende gerealiseerd is. In de eerste evaluatie van de Jeugdwet werd geconstateerd dat de beoogde transformatie nog niet gerealiseerd was en werd ook de verwachting uitgesproken dat de transformatie een langdurig proces zou zijn102. In 2021 werd opnieuw geconstateerd, ditmaal door de Visitatie­commissie financiële beheersbaarheid sociaal domein, dat de transformatie in het sociale domein “nog overal gaande, maar nergens volledig voltooid” is103. Het lijkt erop dat inmiddels, zes jaar na genoemde evaluatie, nog altijd slechts in beperkte mate vooruitgang geboekt is.

Verklaringen voor de achterblijvende transformatie worden gezocht in de door gemeenten ervaren beperkte sturingsmogelijkheden, het steeds bijsturen door het Rijk, ontoereikende samenwerking tussen gemeenten en een gebrek aan aandacht voor transformatie bij gemeenten vanwege focus op de kosten. Toch zijn er ook gemeenten die het relatief goed doen104. Een onderzoek hiernaar bracht echter geen opvallende overeenkomsten tussen deze gemeenten aan het licht. Wel werd een aantal factoren geïdentificeerd die bijdroegen aan een relatief succesvol

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

46

jeugdzorgbeleid: een sterke basis in de eerste lijn, ondersteund door nabije specialistische jeugdzorgprofessionals, een grote rol voor monitoring en de aanwezigheid van consequent en consistent doorgevoerde visies. Een van deze gemeenten, Deventer, startte bijvoorbeeld al in 2009 met de transformatie van de jeugdzorg – dus al enkele jaren vóór de decentralisatie in 2015. Hierbij werd geopereerd vanuit een bredere visie op preventie in het sociaal domein, die ook breed gedeeld werd. Ook was er in 2010 al een monitor jeugd om alle facetten van de gezondheids- en welzijnssituatie van de jeugd in beeld te krijgen105. Hier dient wel de kanttekening bij geplaatst te worden dat de gemeenten die het relatief goed doen, het vooral inhoudelijk goed doen. Deze gemeenten kampen ook met financiële tekorten, hoewel veelal in mindere mate dan andere gemeenten106.

Tarieven De tarieven in de jeugdzorg zijn al sinds de decentralisatie in 2015 onderwerp van discussie tussen gemeenten enerzijds en aanbieders anderzijds. Deze discussies hebben de afgelopen jaren ook tot rechtszaken geleid over tarieven in de jeugdzorg107. Gemeenten kampen met tekorten en willen bezuinigen, terwijl aanbieders stellen dat zij voor de geboden tarieven geen adequate zorg kunnen leveren108. Om meerdere redenen kan de continuïteit van zorg in het geding zijn: aanbieders kunnen besluiten om niet meer mee te doen met toekomstige aanbestedingen vanwege te lage tarieven, maar als zij wel meedoen lopen zij het risico in de financiële problemen te komen en kunnen zij mogelijk helemaal geen zorg meer leveren als de gemeenten niet bereid zijn geld bij te leggen. Omdat er geen landelijk vastgestelde tarieven zijn, moeten tarieven op lokaal of regionaal niveau vastgesteld worden, met als gevolg grote lokale en regionale verschillen. Bijvoorbeeld als het gaat om welke kosten onderdeel van het tarief uit mogen maken109. De signalen die de JA uit de sector verneemt als het gaat om tarieven zijn al jaren consistent: aanbieders menen dat de tarieven te laag zijn en gemeenten en regio’s stellen dat aanbieders geen of in ieder geval onvoldoende inzicht bieden in hun kostprijzen. De JA heeft recent onderzoek gedaan naar de wijze waarop tarieven tot stand komen.

Hieruit kwam naar voren dat bij het bepalen van tarieven zowel een gebrek aan duidelijk afgebakende product- en resultaatbeschrijvingen als een gebrek aan informatie over wat het daadwerkelijk kost om een bepaald product of resultaat te leveren knelpunten zijn. Ook kwam naar voren dat in kostprijsonderzoeken niet altijd gekeken wordt naar daadwerkelijk gemaakte kosten en dat vaak benchmarks gebruikt worden die geen betrekking hebben op de zorgvorm of regio in kwestie110. Op 1 juli 2024 is de Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) ‘reële prijzen Jeugdwet’ in werking getreden die gemeenten verplicht hun prijzen op te bouwen met gebruik van in de AMvB bepaalde kostprijselementen111. Deskundigen verwachten dat de AMvB kan bijdragen aan het tot stand komen van reële prijzen, maar dat de AMvB wel beperkingen kent omdat deze gericht is op de

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

47

onderbouwing van de tarieven en geen aanknopingspunten biedt als er een verschil van mening is over inhoudelijke keuzes van een gemeente112. Over de vraag of de AMvB tot meer of juist minder rechtszaken over tarieven zal leiden waren de meningen van deze deskundigen verdeeld.

‘Verklaringen voor de achterblijvende transformatie worden gezocht in de door gemeenten ervaren beperkte sturingsmogelijkheden, het steeds bijsturen door het Rijk, ontoereikende samenwerking tussen gemeenten en een gebrek aan aandacht voor transformatie bij gemeenten vanwege focus op de kosten.’

In de toekomst is het de bedoeling dat voor vormen van jeugdhulp die op regionaal of landelijk niveau zullen moeten worden ingekocht, landelijke tariefgrenzen vastgesteld worden. Deze zullen gebaseerd zijn op uniforme productomschrijvingen en waar mogelijk op kwaliteitscriteria113. Waar het gaat om de jeugdbescherming en jeugdreclassering zijn wat dit betreft vorig jaar al stappen gezet: het Rijk en de VNG hebben bestuurlijke afspraken gemaakt over een landelijk tarief en bekostiging van de jeugdbescherming en de jeugd­ reclassering114. In het kader van deze afspraken is een ‘Handreiking Landelijk Tarief en Bekostiging Gecertificeerde Instellingen’ ontwikkeld115. Hiertoe zijn een uniform kwaliteitskader en prestatiebeschrijvingen vastgesteld, gebaseerd op onafhankelijk onderzoek, evenals een onafhankelijk bepaalde reële ureninzet en gemiddelde kosten116. Met deze handreiking kunnen partijen een adequate bekostiging van de Gecertificeerde Instellingen – die de jeugdbescherming en jeugdreclassering uitvoeren – realiseren.

Uitgelicht: regionale samenwerking

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

49

Regionale samenwerking in de jeugdzorg zal de komende jaren belangrijker worden omdat deze naar verwachting een dwingender karakter zal krijgen als de Wet verbetering beschikbaarheid jeugdzorg in werking treedt. Gemeenten worden verplicht in de regio een samenwerkingsverband op te richten (‘jeugdregio’) en een regiovisie op te stellen. De nadere uitwerking hiervan, zoals de regio-indeling en de eisen waaraan een regiovisie moet voldoen, wordt uitgewerkt in lagere regel­geving, die gelijktijdig met het wetsvoorstel in werking zal treden. Momenteel is het Besluit verbetering beschikbaarheid jeugdzorg in voorbereiding, dat voorziet in deze nadere uitwerking en onder andere bepaalt welke onderwerpen in een regiovisie ten minste aan de orde moeten komen, welke vormen van jeugdhulp minimaal op regionaal niveau ingekocht moeten worden, de regio-indeling en regels betreffende het interne toezicht117. Verbetering van de regionale samenwerking is ook noodzakelijk. In de dagelijkse praktijk van de casuïstiek neemt de JA waar dat de regionale samenwerking lang niet altijd optimaal functioneert en ook in eerder onderzoek kwam dit naar voren118. Ook bleek dat in 2022 nog lang niet alle regio’s over een regiovisie beschikten en dat voor zover dit wel het geval was er grote verschillen waren tussen de regiovisies119.

Regionale samenwerking hangt ook nauw samen met domeinoverstijgende samenwerking. Wanneer, zoals nu het geval is, ieder domein een andere regioindeling kent, is dit een obstakel voor domeinoverstijgende samenwerking op regionaal niveau. Dit kwam ook naar voren in het onderzoek van de JA en de Nederlandse Zorgautoriteit naar combinatie-instellingen. Aanbieders die bijvoorbeeld langdurige zorg en jeugdzorg leveren, hebben te maken met zorgkantoor­ regio’s en jeugdregio’s, die niet overeenkomen. Domeinoverstijgende samenwerking door gemeenten wordt bemoeilijkt als zij in verschillende domeinen met telkens andere gemeenten samen moeten werken. Ook de Raad voor Volksgezondheid & Samenleving (RVS) constateerde dat ‘de regio’ in de praktijk een diffuus begrip is en dat sprake is van “een gevarieerde en vaak overlappende lappendeken . . . van allerlei regionale verbanden die over het Nederlandse landschap van zorg- en samenlevingsvraagstukken ligt.” De RVS ziet de beweging richting regionalisering overigens niet alleen als een reactie op de druk op de houdbaarheid van de zorg, maar ook als een reactie op de decentralisaties in het sociaal domein.

De RVS spreekt hier van een ‘decentralisatieparadox’: omdat gemeenten er niet of onvoldoende in slagen zelfstandig de gedecentraliseerde taken uit te voeren, ontstaat de behoefte aan samenwerking.120 In het Integraal ZorgAkoord (IZA) wordt regionale samenwerking – tussen verzekeraas, zorg- en welzijnsorganisaties en gemeenten – ook gepresenteerd als oplossing voor problemen in de zorg. In het IZA wordt hiermee gedoeld op

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

50

samenwerking op het niveau van de zorgkantoorregio’s. De in het kader van het IZA opgestelde regiobeelden gaan ook uit van deze indeling121. Lang niet alle partijen zijn echter actief op het niveau van zorgkantoorregio’s. Om effectief in regionaal verband te kunnen samenwerken is het van belang dat organisaties erkennen dat zij gedeelde problemen hebben en elkaar nodig hebben om deze problemen aan te pakken. Wanneer organisaties in een samenwerkingsverband verschillende verzorgingsgebieden hebben kan dit een knelpunt zijn122.

Interview: Floris Roijackers ‘Van effectieve samenwerking gaat verandering in de zorg vliegen’ De Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) houdt onder andere toezicht op zorg­ verzekeraars, -zorgkantoren en zorgaanbieders, om de zorg toegankelijk en betaalbaar te houden. Floris Roijackers, projectleider regionale samenwerking bij de NZa, volgt met zijn team de transformaties van de zorg die in het Integraal Zorgakkoord (IZA) zijn beoogd. Begin 2024 heeft het team de IZA-regioplannen voor zorg en welzijn geanalyseerd.

Kwaliteit van leven “Modernisering van de zorg draait niet om het zorgstelsel, maar om de vraag hoe we de kwaliteit van leven van mensen die fysiek of mentaal lijden kunnen verbeteren. Dat is het doel. Daarvoor moeten we zorg en welzijn beter inzetten en is er meer samenwerking nodig. Die gedachte komt mooi terug in het IZA en ook in het GALA, het Gezond en Actief Leven Akkoord. Dat is de reden dat wij met grote belangstelling naar de uitvoering van deze akkoorden kijken. In de jeugdzorg zie ik die benadering minder als het gaat om de organisatie van de zorg. Die komt op mij aanbodgestuurd over. Het is goed om eerst uit te zoomen en te bedenken wat de kwaliteit van leven van mensen kan verbeteren, en vervolgens hoe een passende organisatie van zorg kan worden gerealiseerd om dit te bereiken. Daarna kun je inzoomen op hoe je dat voor elkaar krijgt.”

Van onderop “De zorgplicht van verzekeraars is heel belangrijk, maar zij kunnen de veranderende zorgvraag niet alleen oplossen. Er is een noodzaak om breder te kijken, in zorgnetwerken en -ketens. In de gezondheidszorg is een interessante beweging gaande, waarbij van onderop, door bestuurders in de regio’s, afspraken worden gemaakt gericht op doelgroepen. Dat is een mooie route, vind ik. Zorgaanbieders, gemeenten en zorgverzekeraars kijken samen wat er nodig is in de samenleving en wat er mogelijk is.”

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

51

Regiobeelden “In alle 31 zorgregio’s in Nederland werken verzekeraars, zorgkantoren, gemeenten, zorgorganisaties en welzijnspartijen samen om de zorg te verbeteren. Voor het IZA hebben zij regiobeelden ontwikkeld, waarin onder andere de zorgvraag en het aanbod van personeel voor de komende tijd in beeld zijn gebracht. Het mooie van deze werkwijze is dat de verschillende stakeholders samen een scherpe probleemanalyse maken en prioriteiten stellen. Wat speelt er in de regio? Om welke doelgroepen en welke hulpvragen gaat het? En wat is onze huidige capaciteit? Zo creëer je een goed vertrekpunt om vraag en aanbod bij elkaar te brengen. Denk aan zaken als een dalend mentaal welbevinden onder jongeren, of een toename van kwetsbare ouderen door de vergrijzing. Begin dit jaar hebben alle regio’s een plan gepresenteerd om de ontwikkelingen in de regio het hoofd te bieden. Wij hebben alle regioplannen doorgenomen en de regio’s tips gegeven over hoe zij het plan en de samenwerking verder kunnen brengen.”

Beweging naar voorkant “In alle regioplannen zien we een beweging van de zorg naar de voorkant. Bepaalde groepen zijn beter geholpen met lichtere hulp. Daar wil je een verzwaring van het aanbod, om de druk later in de keten te verzachten. Daar is regionale en domeinoverstijgende samenwerking voor nodig. Denk aan het concept Welzijn op Recept, waarbij de huisarts de mogelijke sociale vraag achter de zorgvraag achterhaalt en doorverwijst naar collega’s in het sociaal domein. Is het echt zorg of toch een ander probleem? Deze werkwijze is inmiddels een ‘passende zorgpraktijk’. Ook liggen er kansen in meer groepsgewijs te werk gaan, vaak in een sociale context en met lotgenoten. In een groep kunnen cliënten elkaar helpen en steunen. Trajecten binnen de zorgverzekeringswet zijn vaak individueel gericht, maar in het sociaal domein kun je groepstrajecten prima aanbieden.”

Jeugdzorg “Bij de jeugdzorg zie ik dat samenwerking wetgevingsgestuurd wordt afgedwongen. Het voordeel daarvan is dat de veranderingen passen binnen het stelsel, maar het is niet heel doelgroepgericht. Ook de jeugdzorg zou gebaat kunnen zijn bij het maken van regiobeelden. De regiobeelden in de zorg waren niet veel meer dan cijfers met een beetje duiding, maar ze hebben echt gewerkt voor het gedeelde probleembesef. En ze resulteerden in een proces waarin iedereen samenwerkt. Ik zou adviseren die aanpak in de jeugdzorg ook te kiezen, om te komen tot een nieuw ontwerp op basis van de doelgroepen en capaciteit, binnen een regio en bovenregionaal. Dan kom je mogelijk op een andere inrichting van het stelsel, met ook in de jeugdzorg meer zorg of ondersteuning aan de voorkant.”

Netwerken “Ik denk dat de zorg in de toekomst steeds vaker wordt vormgegeven in netwerken. Door personeelskrapte en bijvoorbeeld een toenemend aantal oudere patiënten is dat hard nodig. Ook wordt er gewerkt aan mentale gezondheidsnetwerken, voor het voorkomen van zorg en, als zorg nodig is, betere en snellere toeleiding naar het aanbod. In al dit soort initiatieven zit een sterk element van samenwerking. Als samenwerking effectief is gaat de verandering in de zorg vliegen.”

Arbeidsmarkt

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

53

Dit hoofdstuk in het kort: • Personeelsproblemen vormen een groot probleem in de jeugdzorg. • Tekort aan personeel, hoog verloop en ziekteverzuim en veel inzet PNIL nodig. • Naar verwachting nemen de personeelstekorten in de toekomst verder toe. • Het is nog onduidelijk in hoeverre de inzet van zzp’ers in 2025 houdbaar blijft.

Uit een enquête van de Nederlandse Vereniging van Toezichthouders in Zorg en welzijn (NVTZ) onder toezicht­houders in de jeugdzorg kwam vorig jaar naar voren dat zij zich het meest zorgen maken over het aantrekken en behoud van personeel – nog meer dan over de beschikbaarheid van passende zorg, administratieve lasten en financiën123. Ook de JA ziet bij veel aanbieders personeelsproblemen. Aanbieders noemen zelf personeelstekorten ook, na ontoereikende financiering, als grootste bedreiging voor de continuïteit van de jeugdzorg124. Er is een tekort aan personeel, het ziekte­verzuim is hoog en er moet veel Personeel Niet In Loondienst (PNIL) ingezet worden. Tegelijkertijd proberen aanbieders de productiviteit te verhogen. Het is de vraag hoe duurzaam een dergelijke bedrijfsvoering is. In het laatste kwartaal van 2023 waren er 33.500 werknemers in de jeugdzorg, een toename van 6% ten opzichte van het voorgaande jaar en 2% van het totaal aantal werknemers in de brede sector zorg en welzijn. Dit aantal is gebaseerd op het aantal werknemers van aanbieders die als jeugdzorgaanbieders geregistreerd staan. Combinatie-instellingen, die ook jeugdzorg bieden, staan vaak geregistreerd als aanbieder van ggz of gehandicaptenzorg en werknemers van deze instellingen zijn daarom niet meegenomen in deze cijfers.

In werkelijkheid zal het aantal werknemers in de jeugdzorg dus hoger zijn, maar hoeveel hoger is niet bekend. Het ziekteverzuim was in 2023 met 7% iets lager dan het voorgaande jaar (7,2%). Daarmee was het verzuim lager dan het gemiddelde van de brede sector zorg en welzijn (7,4%) maar hoger dan het gemiddelde van alle economische activiteiten (5,3%). Er ontstonden 3600 vacatures in de jeugdzorg in 2023, het hoogste aantal van de afgelopen vijf jaar. Het aantal van 800 openstaande vacatures was in 2023 lager dan het voorgaande jaar, maar hoger dan in de jaren voor 2022125. Voorspellingen voor de toekomst zijn weinig rooskleurig: in 2033 wordt een tekort van 3.400 werknemers verwacht, oftewel 10% van de arbeidsvraag126. Het verloop onder het personeel in de jeugdzorg was met 13,2% de afgelopen drie jaar hoger dan het gemiddelde van de brede sector zorg en welzijn (10,5%)127.

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

54

Dit is niet alleen zorgelijk omdat een hoog verloop forse kosten met zich meebrengt, die in de zorg kunnen oplopen tot €30.000 per medewerker128, maar ook omdat het de continuïteit en de kwaliteit van de zorg verder onder druk zet. Uit het veld krijgt de JA signalen dat sommige gemeenten in contracten hogere eisen stellen aan professionals in de jeugdzorg dan waar op grond van de in het Kwaliteitskader Jeugd vastgelegde Norm Verantwoorde Werktoedeling (NVW) aan voldaan zou moeten worden129. Recent onderzoek bevestigt dit: in 35% van alle lopende contracten in 2023 waren hogere eisen ten aanzien van jeugd­ zorgprofessionals opgenomen dan op grond van de NVW noodzakelijk is. Het gaat dan bijvoorbeeld om de eis dat alle SKJ-geregistreerde professionals een hbo-opleiding moeten hebben of dat alle professionals SKJ-geregistreerd dienen te zijn130. Dergelijke eisen maken het voor jeugdzorgaanbieders nog lastiger om voldoende personeel te vinden en om de continuïteit van zorg te waarborgen. Vakbond FNV trad onlangs naar buiten met het bericht dat de arbeidsmarkt­ problemen in de jeugdzorg nog groter zijn dan gedacht werd. Zo zouden professionals door de administratieve lastendruk slechts 19 minuten per week aan een cliënt kunnen besteden. De vakbond stelt ook dat professionals de personeelstekorten enigszins camoufleren door structureel over te werken131.

‘In het laatste kwartaal van 2023 waren er 33.500 werknemers in de jeugdzorg, een toename van 6% ten opzichte van het voorgaande jaar en 2% van het totaal aantal werknemers in de brede sector zorg en welzijn.’

Een nieuw probleem wordt volgend jaar verwacht als het handhavingsmoratorium eindigt van de wet die schijnzelfstandigheid moet tegengaan, de Wet deregulering beoordeling arbeidsrelaties. Er is nog veel onduidelijk over de wijze waarop deze wet gehandhaafd gaat worden en over wat in de praktijk wel en niet zal mogen. Wel meldde de Belastingdienst onlangs dat bij geconstateerde overtredingen geen boetes opgelegd zullen worden aan zzp’ers en slechts beperkte boetes aan werkgevers132. Desalniettemin wordt gevreesd dat, omdat zzp’ers hard nodig zijn op de arbeidsmarkt in de zorg, handhaving van deze wet tot continuïteits­ problemen zal leiden133. In 2022 waren 3.000 zzp’ers geregistreerd als werkzaam in de jeugdzorg, waarvan 95% in cliëntgebonden beroepen134. Een deel hiervan is vrijgevestigd.

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

55

Uit de sector verneemt de JA signalen dat professionals in de jeugdzorg over het algemeen weinig beroepstrots en een lage organisatiegraad hebben en dat dit eigenlijk altijd al zo geweest is. De sector is vaak op negatieve wijze in het nieuws en professionals die in de jeugdzorg werken komen daar inmiddels ook bijna liever niet meer voor uit. Ook in bredere zin lijken professionals in het sociaal domein weinig waardering voor hun werk te ervaren. Berichtgeving in de media heeft meestal betrekking op zaken die niet goed gegaan zijn en waarbij profes­ sionals nalatig zijn geweest135. Dit zijn factoren die het werk in de sector onaantrekkelijk kunnen maken en zo kunnen bijdragen aan het ontstaan van personeelstekorten. In het voorliggend veld en dan met name bij de wijkteams lijkt geen sprake te zijn van arbeidsmarktproblemen. Uit de sector komen signalen dat gemeenten jeugdzorgprofessionals aannemen om het voorliggend veld te versterken, om zo de instroom in de jeugdzorg te verkleinen. Gemeenten bieden vaak betere arbeidsvoorwaarden dan jeugdzorgaanbieders. Dit vergroot echter de personeelsproblemen bij jeugdzorgaanbieders. Een neveneffect van het versterken van het voorliggend veld kan bovendien zijn dat aanbieders relatief lucratieve producten verliezen omdat deze verplaatst worden naar het voorliggend veld.

Om meer inzicht te verkrijgen in de arbeidsmarktproblematiek in de jeugdzorg voert de JA momenteel een uitvoerig onderzoek uit, dat naar verwachting eind dit jaar gepubliceerd wordt. In het kader van dit onderzoek is onder andere een enquête uitgezet onder ruim 2.000 jeugdzorgaanbieders.

Beschikbare gegevens

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

57

Dit hoofdstuk in het kort: • Te weinig betrouwbare gegevens beschikbaar voor een goed beeld van de sector. • Gegevens niet alleen noodzakelijk voor beleid, maar ook voor bedrijfsvoering en toezicht. • Belemmeringen zijn logistiek, privacyregels en vrees voor administratieve lasten. • Standaardisatie kan bijdragen aan betere gegevensverzameling.

De beschikbaarheid en kwaliteit van gegevens over de jeugdzorg zijn een terugkerend thema. Momenteel is het niet goed gesteld met gegevens betreffende de jeugdzorg. Door ontoereikende datakwaliteit is het lastig om een betrouwbaar beeld te krijgen van de sector. Er worden veel gegevens verzameld door veel verschillende partijen. Hierdoor is echter ook sprake van het verzamelen van overlappende data, met onnodige administratieve lasten als gevolg. Het centraliseren van uitvragen is daarom noodzakelijk. In het kader van de Hervormingsagenda worden diverse initiatieven ontplooid om, op termijn, te komen tot een verbetering van de gegevensverzameling. Er is echter nog een lange weg te gaan. Het belang van de beschikbaarheid van voldoende gegevens van goede kwaliteit kan niet genoeg benadrukt worden. Zonder genoeg betrouwbare gegevens is het niet mogelijk om de effecten van beleid te meten. Verbetering van de kwaliteit van de gegevens uit de jaarverantwoording van aanbieders was ook de belangrijkste aanbeveling van een recent onderzoek naar niet-integere bedrijfsvoering in de jeugdhulp136. Hierbij werd specifiek verwezen naar “vastgestelde onvolledigheid en onjuistheid van gegevens, in combinatie met het ontbreken van ingebouwde controles” in de DigiMV database137.

Van belang bij goede kwaliteit van data is dat gebruikte definities door de jaren heen consistent zijn ten behoeve van de vergelijkbaarheid van gegevens en dat het uitvragen van gegevens ook toegankelijk gemaakt wordt voor bijvoorbeeld aanbieders met minder expertise. Gegevensuitvragen voorzien van een duidelijke technische en inhoudelijke toelichting en het inbouwen van validiteitschecks zijn ook manieren om datakwaliteit te vergroten. Het is overigens ook van belang om te benadrukken dat voldoende en betrouwbare gegevens niet alleen belangrijk zijn voor het informeren van beleid maar bijvoorbeeld ook voor een goede bedrijfsvoering en voor het mogelijk maken van adequaat toezicht.

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

58

Er zijn echter barrières voor goede gegevensverzameling. Naast het feit dat dit hoe dan ook een logistieke uitdaging is, kunnen privacyregels ook in de weg staan. Dit bleek onlangs weer uit de bezwaren van de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) tegen het Wetsvoorstel verbetering beschikbaarheid jeugdzorg, waarin gesteld wordt dat “onvoldoende duidelijk is waarom er bij zulk onderzoek veel privacy­ gevoelige informatie van jongeren en hun ouders moet worden gedeeld. 138” Hoewel het belang van privacy en de bescherming van persoonsgegevens niet gebagatelliseerd moet worden, kan er wel op gewezen worden dat er voldoende technische middelen beschikbaar zijn om goede gegevensverzameling mogelijk te maken zonder hier afbreuk aan te doen. Bovendien wordt door onvoldoende kennis vaak verondersteld dat gegevensuitwisseling onmogelijk is vanwege de AVG, terwijl dit in feite niet het geval is139. Tot slot is het van belang te beseffen dat gegevensverzameling ook op weerstand kan stuiten omdat gevreesd wordt dat dit een toename van administratieve lasten met zich meebrengt. De concrete vragen die beantwoord moet worden zijn: wat willen we weten en hoe gaan we dat meten? Om die vragen te kunnen beantwoorden, zal eerst moeten worden gekeken naar uniforme productcodes en definities van begrippen als beschikbaarheid om te voorkomen dat er appels met peren vergeleken worden.

Een bijkomend voordeel van uniforme productcodes is dat deze een bijdrage leveren aan het verminderen van administratieve lasten.

Uitgelicht: domeinoverstijgende samenwerking

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

60

Domeinsoverstijgende samenwerking is een voorwaarde voor het mogelijk maken van de beoogde integrale aanpak (en een facilitator voor Health in All Policies). Om domein­overstijgende zorg te faciliteren is het Wetsvoorstel aanpak meervoudige problematiek sociaal domein in voorbereiding. Deze wet beoogt te bevorderen dat waar noodzakelijk gelijktijdig met jeugdzorg ook zorg uit andere domeinen wordt geboden (Wmo, Participatiewet, Zvw, Wlz, Wet gemeentelijke schulphulpverlening). Het is nog niet bekend wanneer deze wet in werking treedt. Na de val van het vorige kabinet is het wetsvoorstel controversieel verklaard, maar de behandeling kan inmiddels worden hervat. Ook de Branches Gespecialiseerde Zorg voor Jeugd (BGZJ) pleit voor een integrale benadering omdat problemen waar de jeugdzorg mee geconfronteerd wordt samenhangen met maatschappelijk problematiek als armoede, huisvesting, prestatiedruk en ouders met psychische of andere problemen140. De BGZJ verwijst hierbij ook naar een advies van de RVS waarin benadrukt wordt dat problemen die jeugdigen ondervinden niet los gezien kunnen worden van de context waar zij in opgroeien en dat jeugdzorg daarom niet altijd het passende antwoord op deze problemen is141. Een integrale benadering blijkt in de praktijk, net als Health in All Policies en passende zorg, lastig vorm te geven142.