Het BRE Noordoost Brabant (rapport Berenschot)
Tekst van het document
Randvoorwaarden •
Binnen de entrepreneurial ecosystems-benadering worden stabiele formele instituties aangewezen als een randvoorwaarde voor een florerend economisch ecosysteem. De data duiden op stabiele formele instituties in Noordoost Brabant; het aantal opgestapte wethouders in de periode 2015-2020 ligt in Noordoost Brabant met gemiddeld 1,9 per gemeente fors lager dan het landelijk gemiddelde (3,9 wethouders per gemeente). Ook het gemiddelde aantal integriteitsaffaires27 ligt bij een gemeente in Noordoost Brabant met 0,5 lager dan het Nederlands gemiddelde (0,77 per gemeente).
•
De data duiden op een iets minder sterk ontwikkelde ondernemerscultuur in Noordoost Brabant dan gemiddeld in Nederland (dit wordt gemeten door het aantal nieuw opgerichte bedrijven per 1.000 inwoners).
•
Gemiddeld genomen is de regio goed ontsloten via weg en spoor, al verschilt de gemiddelde afstand tot een treinstation sterk per gemeente binnen het BRE (de zuidelijke helft van de regio is bijvoorbeeld minder goed ontsloten via spoor dan de noordelijke helft).
•
Het valt op dat inwoners van de verstedelijkte gemeenten en de oostelijke gemeenten een relatief grote woon-werkafstand hebben; dit duidt erop dat zij veelal in een andere gemeente werken.
•
We meten de potentiële bestedingsruimte en vraag vanuit de markt aan de hand van het bruto regionaal product. Noordoost Brabant scoort hierop iets lager dan omliggende regio’s, maar gelijk aan het Nederlands gemiddelde (+1.7%).
Systeemelementen •
Het aandeel hoogopgeleiden is in het westen en in het oostelijke puntje van de regio relatief hoog.
•
De investeringen in R&D (“nieuwe kennis) zijn in Noordoost Brabant gelijk aan het landelijk gemiddelde.
•
Het aandeel zakelijke dienstverlening in Noordoost Brabant is (iets) lager dan het provinciaal en het landelijk gemiddelde.
Bindingen tussen de ecosystemen •
Noordoost Brabantse overheden nemen een sterk initiërende rol in bij het samenbrengen van overheid, onderwijs en ondernemers. Ter vergelijk: in de regio Brainport zijn de bedrijven meer de initiatiefnemers. Een verklaring hiervoor kan gevonden worden bij de afwezigheid van grote systeembedrijven in de regio (i.t.t. aanwezigheid van bijvoorbeeld Philips en ASML in de Metropoolregio Eindhoven) en de eerder besproken onderlinge afhankelijkheid in de Noordoost Brabantse voedselketen. Dat de triple-helix samenwerkingen in
Met integriteitsaffaire wordt bedoeld het overtreden van geldende morele waarden, normen en regels. Dit kunnen ook (per partij verschillende) interne regels zijn. 27
26
Noordoost Brabant overheidsgedomineerd zijn komt deels door de financiële stromen. Activitatie gebeurt voornamelijk via subsidies wat betekent dat economische (en maatschappelijke) partners verantwoording moeten afleggen aan het bestuurlijke deel van de triple-helix. Bedrijven en kennispartners sluiten in dat geval wel bij een samenwerking aan, maar zijn daarmee geen volwaardig partner. •
Respondenten benoemen dat het in de praktijk lastig is om het (in de regio veelvuldig aanwezige) MKB te betrekken bij strategische samenwerkingsverbanden en dat vaak dezelfde (grotere) partijen worden aangetrokken. Een gedeeltelijke verklaring ligt bij het feit dat grotere ondernemers meer tijd om te investeren in de communicatielijnen met de gemeenten. Daarnaast voelen ondernemers nog niet altijd binding met AgriFood omdat het vooral als een bestuurlijke entiteit wordt gezien.
•
Hoewel voor de focus AgriFood gekozen is vanwege het regionaal verbindende aspect en de mogelijkheden om andere bedrijvigheid hieraan te koppelen, wordt ook genoemd dat de herkenbaarheid nog niet groot is bij het gehele Noordoost Brabantse bedrijfsleven. Het is niet algemeen bekend dat ook een sector als logistiek onder het thema AgriFood geschaard kan worden. Daarnaast kent de regio een bredere economie (bijvoorbeeld de pharmaindustrie) welke niet past bij AgriFood.
•
De arbeidsmarktregio (Noordoost Brabant Werkt) is zoals eerder genoemd in deelvraag 3 zeer actief. Deze samenwerking wordt door zowel bestuurlijke, economische als maatschappelijke gesprekspartners gezien als een voorbeeld van succesvolle samenwerking tussen de drie ecosystemen. Noordoost Brabant was de eerste regio die op arbeidsmarktgebied actief werd en heeft dus op dit thema een goede samenwerkingsgeschiedenis opgebouwd en kan op redelijk veel draagvlak rekenen.
•
Met AgriFood is er een bewust netwerk gebouwd, er is dus wel een ecosysteem (deels), dat is geconstrueerd langs de voedselketen. Publiek aangejaagd, met een network-governing-body. Daardoor is er (tenminste gedeeltelijk) een weefsel ontstaan dat actief bijdraagt aan publieke waarde-realisatie, zij ’t een beperkte publieke waarde-definitie.
3.5 Deelvraag 5: Welke publieke waarde wordt er in de regio gerealiseerd? Publieke waarde gaat over het korte en lange termijneffecten van het handelen door (samenwerkende) overheidsorganisaties. Of die effecten van waarde zijn, bepaalt het publiek: individuele burgers die handelen vanuit hun eigen overtuiging over wat goed en rechtvaardig is en die in maatschappelijke processen collectief besluiten (middels volksvertegenwoordiging, maar ook door zich te verenigen in maatschappelijke organisaties of burgerinitiatieven) welke publieke waarde de overheid moet nastreven – en of ze dat goed doet. De bevindingen zijn opgebouwd uit de monitor brede welvaart van het CBS, beelden vanuit de respondenten en (voorbeelden van) ambities die de regio zichzelf gesteld heeft op de verschillende thema’s. We beginnen met een beschrijving van het opgaveprofiel van de regio
3.5.1 Opgaveprofiel Noordoost Brabant Noordoost Brabant doet het goed op nagenoeg alle brede welvaartsindicatoren. Mensen vinden het een prettige regio om te wonen, de sociale cohesie is hoog, de bedrijvigheid is niet conjunctuur gevoelig en het besteedbaar inkomen is relatief hoog. Toch zijn er een aantal opgaven die op de regio afkomen. •
In hoofdstuk twee schreven wij dat de publieke waarde-behoefte en de aard van opgaven aan het veranderen is. Was in de afgelopen tien jaar een publieke waarde-propositie met een primaire focus op economie (en afgeleid mobiliteit) mogelijk, voor de komende tien jaar zal die publieke waarde behoefte breder, diffuser en ‘maatschappelijker’ worden. De vraagstukken als ruimte, klimaat, woningbouw, natuur, stikstof (en verdere VAB-problematiek), gekoppelde leefbaarheidsvraagstukken en een vitale toekomst voor cultuur en onderwijs, mede dankzij de corona, liggen de komende jaren in het hart van de publieke waarde-opgave.
27
•
Dat is overigens geen uniciteit voor Noordoost Brabant, waar door de agrarische dominantie wél de ruimte, natuur, klimaat en stikstof en leefbaarheidsproblematiek in hogere en acutere omvang gaat spelen dan in sommige andere regio’s. Een van de grootste opgaven waar de regio dus voor aan de lat staat de komende jaren is de transitie van het landelijk gebied. NB: deze verschuivende publieke waarde-behoefte is al terug te zien in de Regiodeal.
•
Zoals in deelvraag 1 vastgesteld is de regio Noordoost Brabant geen homogeen gebied. De steden hebben te maken met stedelijke problematiek (veiligheidsproblematiek, concentraties van mensen met relatief lage Sociaal Economische Status, grote transitieopgaven in de bebouwde omgeving en klimaatbestendigheid) en de landelijke gebieden lopen tegen andere opgaven aan (afname voorzieningen, vrijvallende agrarische bebouwing, forse ruimtelijke claims energietransitie, transitie agrarische sector). Ter illustratie: in dichtbevolkte gemeenten is er sprake van (grote) bevolkingsgroei; in minder dichtbevolkte gemeenten van krimp. Dit zorgt voor deels gespiegelde opgaven.
•
De intensieve veehouderij in de regio wordt daarnaast door gesprekspartners gelinkt aan een verminderde luchtkwaliteit wat gevolgen heeft voor de volksgezondheid. Dit zorgt voor lokale verdeeldheid en gebrek aan (of afname van) interregionale solidariteit/begrip (gezondheidsrisico’s van een deel van de bevolking staan hier tegenover de financiële positie en bedrijvigheid van een ander deel van de bevolking).
•
Hoewel de regio relatief goed scoort in de CBS monitor op de indicator veiligheid komt uit de gesprekken en de enquêtes naar voren dat er zorgen leven over drugscriminaliteit en ondermijning in de regio. Ook worden de coronacrisis en de Q-koorts gesignaleerd als gezondheidsrisico’s gelinkt aan de Noordoost Brabantse context.
Meer specifiek kijkend naar PW-indicatoren uit de monitor brede welvaart ontstaat het volgende beeld:
Samenleving Monitor brede welvaart
De CBS monitor beschrijft een dubbel beeld op het gebied van samenleving. Men heeft in Noordoost Brabant relatief weinig vertrouwen in elkaar (plek 25 uit veertig), maar relatief veel in instituties (plek 5 uit veertig). Men doet iets meer dan gemiddeld vrijwilligerswerk en heeft relatief veel sociale contacten (op contact met familie, vrienden en buren scoort de regio plek vier uit veertig).
Beelden
Uit de gevoerde gesprekken ontstaat het beeld dat er sprake is van veel sociale cohesie op lokale schaal. Wel is er druk op de leefbaarheid in kleinere kernen door vergrijzing en ontgroening.
Regionale ambities
De regio heeft ambities geformuleerd om de leefbaarheid te behouden en verbeteren. Het verbeteren van de sociale samenhang komt niet als expliciete ambitie van de regio naar voren.
Welzijn Monitor brede welvaart
Uit de CBS monitor van 2019 blijkt dat inwoners in Noordoost Brabant minder tevreden zijn met hun leven (plek 28 uit veertig) dan mensen in veel andere regio’s. Ze zijn bijzonder ontevreden over de invulling van hun vrije tijd, hier scoorde de regio plek 39 uit veertig in 2019. In 2015 stond zij nog op de 22ste plek.
Beelden
Noordoost-Brabanders zijn volgens veel geïnterviewden doorgaans gelukkige mensen. Deze beelden komen niet overeen met de gegevens uit de Monitor brede welvaart.
Regionale ambities
De regio heeft ambities geformuleerd om de leefbaarheid in de regio te behouden en verbeteren. Onder de doelstelling ‘goed leven’ van de regiodeal vallen ambities om vrijetijdsvoorzieningen voor de regio te behouden en aan te trekken.
28
Gezondheid Monitor brede welvaart
De CBS monitor laat hier een opmerkelijkheid zien: er zijn relatief weinig chronisch zieken en ook op een gezondheidsindicator als overgewicht scoort de regio goed. Qua ervaren gezondheid scoort de regio echter ondergemiddeld ten opzichte van andere Nederlandse regio’s. In 2016 waren in 32 van de veertig regio’s er meer mensen met een chronische ziekte dan in Noordoost Brabant, tegelijkertijd scoorde Noordoost Brabant met de 24ste plek qua ervaren gezondheid ondergemiddeld.
Beelden
De intensieve veehouderij heeft een verminderde luchtkwaliteit als gevolg wat (door een aantal respondenten) gelinkt wordt aan gezondheidsproblematiek. Dit zorgt voor verdeeldheid: “de helft van het dorp eet er van, de andere helft van het dorp heeft er last van”. Daarnaast is vaak teruggekomen dat de Q-koorts en de (eerste fase van de) coronacrisis een grote rol spelen/hebben gespeeld in de regio.
Regionale ambities
De RNOB heeft als doelstelling opgenomen de luchtkwaliteit permanent te verbeteren. Daarnaast stelt de GGD diverse doelen op o.a. een preventieve gezondheidsaanpak.
Veiligheid Monitor brede welvaart
Cijfers uit 2018 van de CBS monitor tonen aan dat er in Noordoost Brabant per 1000 inwoners 7,1 registraties zijn van drugsmisdrijven. Dit is minder dan in Noord-Brabant als geheel (9,4) en minder dan landelijk het geval is (7,8).
Beelden
Hoewel de cijfers een positief beeld schetsen haalt de tijd de CBS monitor hier wellicht in. Drugscriminaliteit en ondermijning worden door gesprekspartners breed gesignaleerd als uitdagingen voor de regio Noordoost Brabant.
Regionale ambities
Binnen de regiodeal is de ambitie geformuleerd te voorkomen dat leegstaande stallen worden gebruikt voor ondermijnende criminaliteit.
Milieu Monitor brede welvaart
Wat betreft natuur scoort Noordoost Brabant al jaren gemiddeld tot bovengemiddeld ten opzichte van andere regio’s.
Beelden
Gesprekspartners zagen doorgaans de landbouw transitie als een grote uitdaging voor de regio. In het kader van het milieu zagen enkelen dit in samenhang met stikstofproblematiek en de biodiversiteit.
Regionale ambities
Uitdagingen die samenhangen met de landbouwtransitie zijn veelvuldig geformuleerd, onder andere in NOVI-de Peel en door de RNOB
Arbeid en vrije tijd Monitor brede welvaart
Op het gebied van werk scoort Noordoost Brabant volgens de CBS-monitor goed. De regionale bedrijvigheid is niet conjunctuur gevoelig, wat betekent dat de sectoren weinig worden geraakt in de verschillende crises. -
Beelden
Noordoost Brabant heeft een lage werkeloosheid. Noordoost Brabant kent sinds 2010 een stijging in het opleidingsniveau ten opzichte van andere regio’s. Noordoost Brabant heeft een relatief hoog bruto regionaal product.
Dit is overeenstmeming met het heersende beeld onder geïnterviewden, volgens hen is er in Noordoost Brabant sprake van weinig werkeloosheid en een tekort aan arbeidskrachten. Zij signaleren eveneens dat de regio economisch erg afhankelijk is van laagopgeleide buitenlandse arbeidskrachten. Hierbij komt veelvuldig naar voren dat de huisvesting van deze arbeidsmigranten
29
een uitdaging voor de regio is. Enkele gesprekspartners stellen dat de economie sterk leunt op de primaire sector en “wat traditioneel” is. Regionale ambities
De toekomst van arbeidsmarkt is een onderwerp waarop met name Noordoost Brabant Werkt ambities heeft geformuleerd. Zij werken aan de hand van drie programmalijnen (jongerenaanpak, regionaal werkbedrijf en de werkgeversaanpak) en verschillende opgaven (levenslang ontwikkelen, inspelen op transities, omgaan met crisis en krapte en binden van talent).
Wonen Monitor brede welvaart
Noordoost Brabant zit voor drie van de vier brede welvaart-indicatoren van wonen bij de tien best scorende regio’s van NL. De regio doet het op dit onderwerp dus relatief goed.
Beelden
De gesprekspartners beamen dat de regio het op het gebied van wonen het nog behoorlijk goed doet, maar men maakt zich wel zorgen over de toekomst. De indruk is dat het thema voornamelijk lokaal wordt opgepakt.
Regionale ambities
Uit een documentstudie blijkt dat er op regionaal niveau weinig doelstellingen zijn geformuleerd op woningbouw. Wel zijn er ambities als ‘fijn wonen’ opgenomen in de regiodeal, maar die zien eerder op leefbaarheid, niet op woningbouw zelf.
Materiële welvaart Monitor brede welvaart
De materiele welvaart in Noordoost Brabant is naar de CBS monitor relatief hoog. De regio heeft een stabiele ranking in de top-10 best scorende regio’s op de indicatoren BBP, mediaan besteedbaar inkomen en mediaan vermogen.
Beelden
Het beeld is dat Noordoost Brabant een economisch vitale regio is
Regionale ambities
Er zijn door de regio veel ambities geformuleerd op de samenstelling van de economie. Gericht op onder andere het bevorderen van ondernemerschap en het versterken van innovatie. AgriFood Capital speelt hierin een belangrijke rol.
3.6 Deelvraag 6: Welke organisatorische capaciteit is er? In het Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem wordt gewerkt aan het realiseren van publieke waarde. Hiervoor is capaciteit nodig; dat wil zeggen input in de vorm van mensen en (financiële) middelen welke worden ingezet voor het versterken van regionale samenwerking. Het ontbreekt aan harde data over regionaal beschikbare capaciteit. Onderstaande informatie komt voort uit de gesprekken en focusgroepen. •
Over het algemeen hebben uitvoeringsorganisaties in Noordoost Brabant voldoende capaciteit beschikbaar voor de uitvoering van hun (wettelijke) taken. Deze worden in dat geval door de gemeenten bekostigd. Echter, voor niet-verplichte taken blijkt het voor gemeenten structureel lastig te zijn om capaciteit vrij te maken. Noordoost Brabant-wijkt hierop niet af van andere regio’s.
•
Wat de regio typeert is de aanwezigheid van AgriFood Capital en de RNOB. Stichting AgriFood Capital is een triple helix samenwerking die de uitvoeringsorganisatie AgriFood Capital BV aanstuurt.
•
Met de RNOB kent Noordoost Brabant een regiobureau met enige capaciteit. Dit ligt anders in de regio’s Fryslân en Groningen waar de provincies een prominentere taak inneemt bij het versterken en onderhouden van het regionale netwerk.
•
De RNOB heeft geen eigen personeel in dienst en werkt op basis van inhuur. Dit wordt aangevuld met capaciteit vanuit gemeenten. Het regiobureau in Noordoost Brabant wordt gefinancierd door de deelnemende gemeenten en door extra gelden die vanuit de provincie of het Rijk naar de regio komen.
•
Het blijkt voor gemeenten moeilijk te zijn om mensen of middelen vrij te maken ten behoeven van de regio: de werkdruk is hoog en de middelen en mensen zijn schaars. Kleinere gemeenten hebben vanzelfsprekend
30
minder te vergeven en leunen daarbij op elkaar en grotere gemeenten. In de interviews wordt veelvuldig de hoop uitgesproken dat de aankomende herindelingen naar Land van Cuijk en Maashorst zullen leiden tot meer vrijkomende (strategische) capaciteit.
3.7 Deelvraag 7: In hoeverre is er draagvlak voor het BRE? Bij draagvlak voor het BRE gaat het erom in hoeverre het BRE legitimiteit geniet in de ogen van stakeholders (politiek-bestuurlijk, inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven). We kijken daarbij naar fundamentele legitimiteit voor het BRE (steun voor het BRE omdat wordt geloofd in de meerwaarde) en instrumentele legitimiteit (steun voor het handelen en de uitkomsten van het BRE).
Politiek-bestuurlijk •
Noordoost Brabant wordt door politici en bestuurders gezien als een logische bestuurlijke entiteit en er is daarmee fundamentele legitimiteit voor het BRE (i.e. steun voor het BRE omdat wordt geloofd in de meerwaarde). Bestuurders en ambtenaren vinden elkaar langs de lijnen die zijn bedacht (in tegenstelling tot vanzelfsprekendheid zoals bijvoorbeeld in Fryslân). Over het algemeen wordt de bestuurlijke schaal van de regio als passend beoordeeld: men vindt elkaar makkelijk.
•
Een aantal samenwerkingsverbanden kunnen op meer draagvlak rekenen. Dit zijn met name de samenwerkingsverbanden die al langer bestaan (zoals Noordoost Brabant Werkt), concrete doelen formuleren (zoals bij AgriFood Capital – al schrikt dit ook af), concrete resultaten hebben behaald (het binnenhalen van de Regio Deal) en/of een wettelijke taak vervullen (zoals Centrumregeling WMO). De instrumentele legitimiteit (i.e. steun voor het handelen en de uitkomsten van het BRE) is binnen deze samenwerkingsverbanden gewaarborgd.
•
Ook komt vaak naar voren dat individuele bestuurders een belangrijke rol spelen in het creëren van draagvlak: “zij moeten de raad meenemen”. In de focusgroep kwam naar voren dat het wel als zeer positief wordt ervaren dat de regio haar best doet de raden erbij te betrekken. De klankbordgroep wordt als een goede en concrete stap gezien. Daarnaast werken een aantal gemeenten met lokale regiotafels waarbinnen regionale overleggen worden voorbereid. Het doel hiervan is dat raadsleden beter geïnformeerd zijn en daardoor meer betrokken raken.
•
Volksvertegenwoordigers geven in de enquête28 aan de noodzaak van regionale samenwerking in te zien (zowel bestuurlijk, als ook met economische en maatschappelijke partners), hier actief interesse in te tonen en graag meer betrokken willen worden op het regionale niveau29. Zij zijn echter verdeeld over in hoeverre zij grip op regionale samenwerking ervaren. Ongeveer een derde geeft aan voldoende zicht te hebben op wat zich er in regionale samenwerkingsverbanden afspeelt en vindt de procedures voor besluitvorming helder. Echter, ook een derde geeft aan juist geen zicht te ervaren en vindt de besluitvorming ondoorzichtig. Wat opvalt bij deze stellingen is dat volksvertegenwoordigers uit kleine gemeenten minder grip ervaren dan de volksvertegenwoordigers uit de middelgrote gemeenten.
•
Een opvallende bevinding uit de focusgroep is dat juist in gemeenschappelijke regelingen – constructies die toch zijn opgetuigd om regionale samenwerking te faciliteren – de gemeenteraden niet goed worden betrokken. Binnen convenanten is er een actievere betrokkenheid van gemeenteraden en de samenwerking wordt hier dus ook als meer positief ervaren.
De enquête had een respons van 56. De resultaten zijn daarmee niet significant, maar geven wel een indicatie. De precieze antwoorden zijn te vinden in bijlage 5. 29 Alle volksvertegenwoordigers in Noordoost Brabant waren uitgenodigd om deel te nemen aan een focusgroep om de resultaten van de enquête te duiden. Er hebben zich zes mensen aangemeld. Hoewel volksvertegenwoordigers graag meer betrokken willen worden lukte het in het kader van dit onderzoek toch niet goed om ze erbij te betrekken. 28
31
•
In de focusgroep komt naar voren dat volksvertegenwoordigers regionale ambities vaak te vaag en te weinig concreet vinden. Dit zorgt ervoor dat resultaten niet tastbaar worden en dus niet meetbaar zijn. Het blijft daardoor onduidelijk wat de meerwaarde is van een regionaal samenwerkingsverband. Draagvlak wordt hierbij gezien als een constant proces van het zoeken naar duidelijkheid in ambities, de rol van de regio en de vertaalslag naar de lokale context.
Inwoners •
Bevraagde regioverslaggevers zien dat burgers zich niet erg bewust zijn van het bestaan van regionale samenwerking. Het draagvlak voor regionale initiatieven wordt dan ook met name een discussiepunt als burgers hiervan nadelige effecten ondervinden (denk bijvoorbeeld aan de plaatsing van windmolens in de “achtertuin”).
32
4. Inzicht: hoe functioneert het BRE Noordoost Brabant? In dit hoofdstuk geven we inzicht in het functioneren van het BRE. Dit doen we door middel van beantwoording van de onderzoeksvragen 8 tot en met 10.
4.1 Deelvraag 8: (Hoe) draagt het samenspel binnen het BRE bij aan publieke waarde creatie? Onze taxatie is kort en goed: ja, het samenspel binnen het BRE Noordoost Brabant draagt bij aan publieke waarde creatie. Het lukt om op de geformuleerde publieke waarde-domeinen (primair economie) tot meerwaarde te komen die er, naar onze beste taxatie, zonder de structurele samenwerking binnen RNOB-verband niet in dezelfde mate zou zijn geweest. Daar zijn wel een aantal belangrijke kanttekeningen bij te plaatsen. Die zijn: •
In termen van uitvoeringssamenwerkingen binnen RNOB constateren we op basis van de gevoerde gesprekken dat het presteren (voldoende) op orde is. Dit blijkt uit de objectieve data (brede welvaartindicatoren), die in de breedte laten zien dat de regio haar relatieve positie in Nederland weet vast te houden én die laat zien dat de regio op veel van deze indicatoren goed scoort. Dit blijkt ook uit de gevoerde gesprekken, waarbij eigenlijk niemand onvoldoende presteren ervaart in de uitvoerende domeinen van de regionale samenwerking (primair GGD, de Veiligheidsregio en de Omgevingsdienst).
•
Beleidsmatig speelt de publieke waarde realisatie vooral binnen het economisch domein. De regionale samenwerking van het bestuurlijk regionale ecosysteem concentreert zich hier ook op (RNOB en AgriFood Capital). Resultaten zijn de afgelopen tien jaar deels terug te zien: economisch doet de regio het goed, het opleidingsniveau is bovengemiddeld gestegen, de materiële welvaart ligt structureel op een relatief hoog niveau binnen Nederland en de werkloosheid ligt structureel laag. De focus ligt wel op een bepaalt aspect van de gehele regionale economie en vormt daarmee geen algehele economische impuls.
•
De gekozen focus van RNOB en AgriFood Capital, en daarmee de insteek van de totale samenwerking binnen RNOB op economie, kent z’n oorsprong in de economische crisis van 2006 – 2008. In het decennium 2010 – 2020 hebben de inliggende gemeenten middels het vehikel RNOB gestaag gebouwd aan hun samenwerking (onderling en met de economische actoren), is de waarde van het netwerk RNOB gegroeid en is daarmee ook de gezamenlijkheid rond de gestelde opgaven toegenomen. AgriFood Capital was daarin een belangrijk instrument: opgericht vanuit het BRE Noordoost Brabant, aangejaagd door RNOB en gefinancierd door RNOB. De continuïteit van de samenwerking in de afgelopen tien jaar heeft als gevolg dat spelers elkaar inmiddels goed kennen, dat de samenwerking op bestuurlijk vlak ook vanzelfsprekend is en dat interactie soepel en prettig verloopt.
•
Het BRE Noordoost Brabant heeft bewust gekozen voor vormgeving van de netwerken RNOB en AgriFood Capital d.m.v. zogeheten Netwerk Administratieve Eenheden30: er zijn kleine organisaties ingericht met de enkele functie om het netwerk te laten functioneren. Ze hebben een agenderende, ondersteunende en najagende functie. Deze keuze sluit goed aan bij het informele karakter van de netwerken en dus het bestaande ecosysteem binnen Noordoost Brabant als geheel.
•
Hoewel statistisch moeilijk scherp te krijgen, zijn vele respondenten het met elkaar eens: de regio profiteert zonder twijfel van de nabijheid van Metropoolregio Eindhoven & Brainport en een sterke & kapitaalkrachtige provincie. Met Metropoolregio Eindhoven & Brainport is het in de periode 2008-2020 heel goed gegaan: veel groei, veel aandacht en veel (technologische) ontwikkeling. Daardoor is er in en rond de Metropoolregio Eindhoven & Brainport veel dynamiek, levert Brainport economisch meerwaarde die ook in Noordoost Brabant landt, is de A2-as (Amsterdam-Utrecht-Den Bosch-Eindhoven) een dominante
Kenis en Provan (2008), Modes of network governance: Structure, management, and effectiveness. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(2), 229-252 30
33
economische schakel geworden én draagt Brainport bij aan de economische positie van Noord-Brabant als provincie binnen Nederland. Dit helpt onder andere in aandacht van en toegang tot Den Haag. •
De samenwerkingsrelaties tussen de gemeenten en de waterschappen zijn los/vast van karakter. Het formele karakter is beperkt (zeker van de belangrijke dragende netwerken voor het bestuurlijk regionale ecosysteem), maar de samenwerking is, zeker bij de RNOB en Noordoost Brabant Werkt ook hecht. De hechtheid van samenwerking maakt regie op de te realiseren publieke waarde mogelijk, ondanks het niet beschikken over harde coördinatie- en regie-instrumenten. Daarbij is er sprake van een op consensus en compromis-gerichte bestuurscultuur: de samenwerking is sterkt gestoeld op ‘lokale autonomie’ en kent geen doorzettingsmacht en -kracht. -
De betrokkenheid van de waterschappen heeft een duidelijke netwerk-meerwaarde, maar de inhoudelijke publieke meerwaarde is voor ons niet evident geworden. De samenwerkingsagenda concentreert zich primair op economische (ontwikkel)aspecten. Ruimte, natuur, water en milieu spelen een veel kleinere rol in de samenwerkingsagenda’s van RNOB.
4.2 Deelvraag 9: (Hoe) draagt het samenspel tussen de drie ecosystemen bij aan publieke waarde creatie? Bij deze vraag is het antwoord genuanceerder: enerzijds constateren we dat er van een maatschappelijk regionaal ecosysteem op de Noordoost Brabantschaal eigenlijk geen sprake is (zie ook antwoord op deelvraag 3 eerder in deze rapportage), waardoor er ook geen sprake is van samenspel tussen de drie ecosystemen op de Noordoost Brabantse schaal. Vanzelfsprekend draagt dit samenspel dan ook niet bij aan publieke waardecreatie. Anderzijds is er bijvoorbeeld binnen AgriFood Capital wél sprake van een triple helix-samenwerking, waarbij ook een smalle vertegenwoordiging van maatschappelijke actoren (namelijk kennisinstellingen) deelneemt. Die manifestatie van het economische regionale ecosysteem kent wel degelijk een samenspel met het bestuurlijke regionale ecosysteem. Hierbinnen ontstaat ook publieke waarde (zie ook bevindingen bij deelvraag 8). Kortom: het samenspel tussen het bestuurlijke en het economische regionale ecosysteem draagt bij aan publieke waardecreatie. Het maatschappelijk ecosysteem draagt op subregionaal niveau bij aan publieke waarde creatie (in wisselende mate per subregio) maar lijkt op de schaal van Noordoost Brabant afwezig. Bij deze hoofdconclusie gelden een aantal kanttekeningen. Het samenspel tussen de drie ecosystemen is: •
door het ontbreken van een echt maatschappelijk regionaal ecosysteem op de Noordoost Brabantse schaal niet in balans;
•
voor het economisch regionale ecosysteem in sterke mate gedomineerd en aangejaagd door het bestuurlijke regionale ecosysteem (in termen van oprichten, financieren en agendering)
•
qua verbindingen tussen de bestuurlijke, economische en maatschappelijke ecosystemen op regionale schaal primair vormgegeven binnen AgriFood Capital.
4.2.1 Door het ontbreken van een echt maatschappelijk regionaal ecosysteem op de Noordoost Brabantse schaal is het samenspel niet in balans In de dynamiek van kracht-tegenkracht treedt geen echt samenspel op, op de schaal van Noordoost Brabant. Dat heeft consequenties voor het regionale vermogen om opgaven in integraliteit te benoemen en daar passende oplossingen bij te kiezen en te realiseren. Dit werd recent bijvoorbeeld zichtbaar in het proces rondom de totstandkoming van de Regionale Energiestrategieën (RES). Dit proces om een antwoord te formuleren op een maatschappij-brede opgave van de energietransitie, heeft zich primair afgespeeld binnen het bestuurlijk regionale ecosysteem op de Noordoost Brabantse schaal. Uitgangspunt bij het hele RES-proces is dat de landelijke overheid de taxatie heeft gemaakt dat de opgave van de energietransitie dusdanig is, dat dit vraagt om regionale
34
antwoorden: er is sprake van wederzijdse afhankelijkheid van gemeenten onderling en de benodigde investeringen (en keuzes tussen wat wel en wat niet) zijn dusdanig dat dit regionale inzet vergt. De discussies op schaal van Noordoost Brabant leidden niet tot een gezamenlijke, vruchtbare uitkomst. Daarom (zie ook punt van bestuurscultuur, deelvraag 8) is gekozen voor een lokale invulling waarbij de optelsom van de lokale bijdrages de RES is geworden. In dit proces zijn overwegingen die binnen de BRE-logica dominant zijn (lokale autonomie, bestuurlijke haalbaarheid, bestuurlijk (on)wil en bestuurlijke procesvoering) leidend geweest. Dit overigens ondanks de lichte betrokkenheid van vertegenwoordigers uit het economische ecosysteem. In de RES-discussie had een bredere regionale maatschappelijke inbreng en perspectief mogelijk kunnen leiden tot een andere discussie en meer balans (kracht-tegenkracht). Met een meer gebalanceerd stakeholderveld zouden economische - maar zeker ook maatschappelijke - afwegingen, belangen en urgentie een eigen positie in de discussie kunnen krijgen. Een andere afloop is dan vanzelfsprekend niet gegarandeerd, maar de kansen op een daadwerkelijk regionaal product zouden wel zijn vergroot.
NB: we constateren dat in andere regio’s, waar de balans tussen de drie domeinen in de discussie over dit soort lastige regionale opgaven evenwichtiger is, vaker leidt tot uitkomsten waarbij de maatschappelijke opgave leidend is. Hier staat overigens ook het recentelijke succes van de Regiodeal tegenover. De Regiodeal kent (en vereist) een bredere maatschappelijke betrokkenheid buiten alleen het BRE om. Tegelijkertijd zien we, niet alleen in Noordoost Brabant, dat regiodeals toch primair een publieke aangelegenheid zijn. Bredere ervaringen laten ook zien dat het bij extern gerichte samenwerkingen (de regio als geheel naar andere actoren zoals de landelijke overheid) rond het binnenhalen van middelen vaak makkelijker tot een compromis te komen is dan bij interne verdelingsvraagstukken.
4.2.2 Het samenspel tussen de drie ecosystemen is in sterke mate gedomineerd en aangejaagd door het bestuurlijke ecosysteem (in termen van oprichten, financieren en agendering). We constateren dat het samenspel in de regio in sterke mate aangejaagd wordt door de publieke actoren, vanuit het bestuurlijk regionale ecosysteem. Mede door gecombineerde rol in aanjagen, agenderen en financieren is het economische regionale ecosysteem qua bestaan tenminste ook gedeeltelijk afhankelijk van het bestuurlijk regionale ecosysteem. Dit komt de kracht-tegenkracht dynamiek niet ten goede, maar vergroot ook niet het eigenaarschap (zie voor een vergelijk de dynamiek en rolneming in Brainport zoals ook beschreven in deelvraag 4). NB: De publieke dominantie is een vaker optredende dynamiek in regio’s, zeker ook bijv. in het noorden van het land (Friesland en Groningen), waar de publieke dominantie in het samenspel nog groter is.
4.2.3 Qua verbindingen tussen het bestuurlijke, economische en maatschappelijke is de regionale schaal primair vormgegeven binnen AgriFood Capital. Er zijn geen autonome economische of maatschappelijke gremia die de regionale schaal van Noordoost Brabant kennen. Wel zien we op subregionale en sectorale schaal netwerken die ecosysteem-achtige kenmerken hebben. We hebben deze bijvoorbeeld aangetroffen op de schaal van ‘s-Hertogenbosch (primair sectorale economische óf maatschappelijke netwerken) en Land van Cuijk (subregionaal maatschappelijk netwerk). Op die schalen draagt het samenspel (zeker in Land van Cuijk) tussen de maatschappelijke en bestuurlijke ecosystemen bij aan de realisatie van publieke waarde (zie Mooie Maasvallei). Echter, daar constateren we dat de economische inbreng dunner is: het netwerk is gericht op een specifieke publieke waarde (vitale inwoners), niet op brede maatschappelijk en economische ontwikkeling.
35
4.3 Deelvraag 10: Hoe verhouden draagvlak en publieke waarde creatie zich tot elkaar? Zoals bij deelvraag 7 geconstateerd: het draagvlak binnen het bestuurlijke regionale ecosysteem is aanwezig voor het bestuurlijk regionale ecosysteem. De fundamentele legitimiteit is bestuurlijk gewaarborgd (men ziet de meerwaarde van regionale samenwerking) en in delen (met name bij samenwerkingen waarbij er aantoonbare successen te delen zijn) wordt ook instrumentele legitimiteit ervaren (is er steun voor het handelen en de uitkomsten van het BRE). Hierbij geldt dat naarmate de afstand van een respondent tot het bestuurlijk regionale ecosysteem toeneemt (bijvoorbeeld een bestuurder (dichtbij) vs. een raadslid (verder weg)), de bekendheid afneemt en het draagvlak meer diffuus wordt. Draagvlak voor de economische regionale netwerkaspecten lijkt ook aanwezig, zeker ook binnen het bestuurlijk regionale ecosysteem. Bij de economische stakeholders lijkt dit draagvlak op basis van de door ons gevoerde gesprekken (zeker bij de niet bij AgriFood Capital aangesloten actoren) dunner of nietbestaand (deels ook door onbekendheid). Het bredere draagvlak voor het bestuurlijk regionale ecosysteem stelt de regio in staat om in dit bestuurlijk regionale ecosysteem al langjarig te investeren. Dat heeft geleid tot goede bekendheid (binnen het ecosysteem).
Die bekendheid en gestage ontwikkeling hebben de regio in staat gesteld de bijdrage te leveren aan publieke waarde-realisatie zoals in de beantwoording van deelvragen 8 en 9 geschetst. Tegelijkertijd zien we hier ook meteen het ontbreken van een maatschappelijk regionaal ecosysteem en een breed economisch regionaal ecosysteem terug. De regionale samenwerking leeft niet breed (gegeven de doelstellingen is dat ook niet vreemd) en heeft daardoor beperkt draagvlak, wat ook een beperkte publieke waarde-agenda mogelijk maakt. Daarbij geldt qua draagvlak en regionale dekking van de samenwerking ook dat een veelgenoemde belemmerende factor het ontbreken van een gebiedsidentiteit is (in tegenstelling tot bijvoorbeeld in Friesland). Dit gaat zowel over: •
kenmerken/vraagstukken: verschil tussen oost (agrarisch) en west (verstedelijkt), die leiden tot andere uitdagingen;
•
culturele identiteit: deze ligt op schaalniveau Noord-Brabant, kern en deelgebied (bijvoorbeeld Land van Cuijk of de Meierij).
36
5. Conclusie De hoofdvraag van het onderzoek in Noordoost Brabant luidt: hoe succesvol is het BRE Noordoost Brabant in het realiseren van publieke waarde, welke factoren spelen hierin een rol en hoe kan de samenwerking worden verbeterd? In paragraaf 5.1. wordt het eerste deel van deze vraag beantwoord, de aanbevelingen volgen in hoofdstuk 6. We zijn dit onderzoek daarnaast begonnen met twee beginselen: (1) in een florerende regio zijn de drie regionale ecosystemen (bestuurlijk, maatschappelijk en economisch) met elkaar én met hun biotoop in balans, daar waar de opgaven dat vragen; (2) de publieke waarde-behoefte is in Nederland aan het verschuiven: maatschappelijke opgaven komen steeds centraler te staan, het knelt op een steeds bredere/samenhangende range aan opgaven én er zijn steeds meer verdelingsvraagstukken in plaats van/naast ontwikkelvraagstukken. Wat dit betekent voor publieke waarde-creatie in de Noordoost Brabantse context wordt uiteengezet in paragraaf 5.2.
5.1 Hoe succesvol is het BRE Noordoost Brabant in het realiseren van publieke waarde en welke factoren spelen hierin een rol? Het ecosysteem Noordoost Brabant als geheel doet het op veel brede welvaartsthema’s goed en is daarmee succesvol in het realiseren van publieke waarde. De regio is de 8e best presterende regio (van de 40) en bovendien blijven deze scores redelijk stabiel door de jaren heen. Wat betreft de ‘biotoop’ (de gebiedskenmerken) heeft Noordoost Brabant een relatief gunstige uitgangspositie: de bevolking en de vraag naar huizen groeit (men woont er dus graag); de sociale cohesie is hoog; de economie is niet-conjunctuur gevoelig (en dus minder vatbaar voor crises) en de aanwezigheid van de A2, A50 en A59 zorgen voor goede bereikbaarheid, economische clustering en daarmee een gunstige ligging. Deze uitgangspositie maakt dat het van de regio te verwachten valt dat zij goed presteert. De publieke waarde-creatie is echter ook een verdienste van een actieve bijdrage van het bestuurlijke regionale ecosysteem en de verbinding tussen het bestuurlijke en het economische regionale ecosysteem. Er zijn een aantal factoren in de Noordoost Brabantse context die bevorderend werken voor de samenwerking.
Het is de regio gelukt om een gedragen bestuurlijk ecosysteem op te bouwen (onder bestuurders meer dan onder raadsleden), waarbij er een goede verbinding is met de provincie Noord-Brabant en er een ontspannen bestuurscultuur heerst. Er zijn duidelijke sleutelfiguren binnen het bestuurlijke regionale ecosysteem aanwezig die ieder nauwe banden hebben met de regio. Ook lijkt het geen probleem te zijn om capaciteit te organiseren op uitvoeringstaken (al is dit bij strategische thema’s soms wel lastig). Een andere belangrijke factor is de relatieve rust die is gecreëerd is door het kiezen van een (economisch) thema en hier de afgelopen jaren aan te bouwen. Ook het optuigen van een (licht) regiobureau werkt bevorderend voor regionale samenwerking en creëert gelijkwaardigheid (voor zover ongelijkheid in grote dat toelaat) tussen de samenwerkingen partners binnen het BRE. De regio is dus al even bezig en heeft daarmee en gedegen samenwerkingsgeschiedenis opgebouwd die een goede fundering vormt voor de toekomst. Hoewel samenwerking binnen het BRE Noordoost Brabant positief wordt beoordeeld en er de afgelopen jaren flinke stappen zijn gezet, zijn er ook een aantal factoren die samenwerking binnen de regio in meer of mindere mate belemmeren. De regio Noordoost Brabant is een ‘bedachte’ entiteit zonder een onderscheidende eigen identiteit.
Samenwerking binnen deze grenzen is dus niet meteen een vanzelfsprekendheid (zoals dat bijvoorbeeld wel is in Fryslân) en moet voortdurend worden aangejaagd. De regio kent daarnaast een niet-homogene samenstelling (stad vs. platteland) en ‘centrumstad’ ’s-Hertogenbosch heeft een excentrieke ligging binnen het gebied. Een derde belemmerende factor voor regionale samenwerking is dat er een meervoudige maatschappelijke en bestuurlijke oriëntatie is. Deze komt het meest duidelijk naar voren bij Heusden (een gemeente die met één been in Noordoost Brabant en één been in Midden-Brabant staat) en bij het Land van Cuijk dat, in ieder geval maatschappelijk, een duidelijke oriëntatie richting Nijmegen laat zien. Als vierde factor leidt de op consensus gerichte bestuurscultuur soms tot een gebrekkige aanspreekcultuur waardoor het lastig kan zijn om
37
ambities formuleren rondom strategisch (gevoelige) thema’s. Tot slot is de gekozen focus op agrifood niet inclusief voor het gehele bedrijfsleven in Noordoost Brabant. Niet alle sectoren voelen zich verbonden met de gekozen thematiek en het blijkt lastig te zijn om alle spelers (groot en klein) aan tafel te krijgen. De regionale samenwerking leeft onder bepaalde economische spelers, maar is daarbuiten niet breed en heeft daardoor beperkt draagvlak.
5.2 Onze bril: Verschuivende publieke waarde-behoefte vergt ook een ‘andere’ regio In dit onderzoek is ons duidelijk geworden dat de publieke waarde-behoefte van de regio Noordoost Brabant als geheel verschuift (zo die niet al verschoven is). De focus zal minder dominant liggen op economische vraagstukken en opgaven rondom ruimte, de klimaatopgave, leefbaarheidsvraagstukken en een vitale toekomst voor cultuur en onderwijs zullen een prominentere plek krijgen. Dat is overigens geen uniciteit voor Noordoost Brabant, waar door de agrarische dominantie wél de ruimte, natuur, klimaat en stikstof en leefbaarheidsproblematiek in hogere en acutere omvang gaat spelen dan in sommige andere regio’s. NB: deze verschuivende publieke waarde-behoefte is al terug te zien in de Regiodeal. Voor de regio specifieke opgaven die verder terugkwamen zijn de verminderde luchtkwaliteit die gelinkt wordt aan de intensieve veehouderij; gezondheidsproblematiek en drugscriminaliteit en ondermijning. De opgaven die op de regio afkomen zijn veelal vraagstukken die gaan om het verdelen van schaarste. Centraal in onze onderzoeksvragen en redenering staat het idee dat de na te streven publieke waarde, de ingezette organisatorische vormen én het draagvlak (i.e. legitimiteit en betrokkenheid) - zowel politiek, bestuurlijk als maatschappelijk - in balans moeten zijn.
Het ‘maatschappelijker’ worden van de publieke waarde-behoefte vraagt om een samenspel tussen de ecosystemen waarbij er ook interne verdelingsproblematiek opgelost kan worden. Het betrekken van spelers uit alle drie de ecosystemen zorgt voor een meer evenwichtige definitie van wat de (belangrijkste) opgaven zijn en wat hiervoor passende oplossingen zijn. NB: dit is ook de inzet van de provincie: regionale aanpakken voor grensoverschrijdende opgaven, in nauwe samenwerking tussen het publieke, maatschappelijke en economische domein. Het precies beleggen van uitvoering is dan veel meer een operationeel vraagstuk dat op diverse manieren invulling kan krijgen (regionaal, sub-regionaal of lokaal). Zoals eerder beschreven is er een duidelijk bestuurlijk regionaal ecosysteem aanwezig op de schaal van Noordoost Brabant, dat kan rekenen op draagvlak. Het economische regionale ecosysteem is daarnaast bewust opgebouwd langs de voedselketen en is grotendeels publiek aangejaagd. Dit zorgt voor een relatief sterk (sectoraal) weefsel op regionaal niveau. De aanwezigheid van economisch ‘supercluster’ Brainport heeft bovendien een positief spill-over effect op de regio. Het maatschappelijke ecosysteem is minder goed te duiden op de regionale schaal. In tabel 2 is uiteengezet welke samenwerkingsverbanden, platforms en organisaties zich manifesteren op de verschillende niveaus.
Hierin is te zien dat er maatschappelijke clusters op subregionaal niveau aanwezig zijn, maar dat er op regionale schaal geen platform is waar maatschappelijke spelers (afkomstig uit de subregionale of bovenregionale schaal) elkaar ontmoeten. Respondenten binnen het sociaal domein geven aan dat dit primair een subregionaal vraagstuk is. Tegelijkertijd wisselt de clustering rond sociale inzet sterk: de ordening van ziekenhuizen; WMO; werk en participatie; verzorgingstehuizen komen niet overeen. Voor cultuur geldt dat het aanbod enerzijds moet aansluiten op de lokale context (bijvoorbeeld bij educatie) en anderzijds een bovenregionale functie heeft (zoals het geval bij festivals). Ook hier ontbreekt ontmoeting op het regionale niveau. Wat betreft onderwijs wordt er wel al ingezet op het behoud van talent, maar hier geldt dat een brede betrokkenheid meer vorm kan krijgen. Op het gebied van ruimte, natuur, milieu en wonen liggen grote ontwikkelopgaven (landelijk, provinciaal en regionaal). Er is momenteel geen actief maatschappelijk netwerk op regionale (en veelal ook niet op subregionale) schaal. Deze netwerken zijn wel terug te zien op provinciale schaal. In Noordoost Brabant zijn er dus op verschillende
38
schaalniveaus maatschappelijke spelers actief, maar vindt men elkaar nog niet op het niveau van de regio. Dit betekent dat er ook geen beroep op hen kan worden gedaan wanneer opgaven zich op dat niveau manifesteren. In de inleiding schreven wij dat in een florerend ecosysteem de drie levensgemeenschappen (bestuurlijk, maatschappelijk en economisch) met elkaar én met hun biotoop in balans moeten zijn. Onze conclusie is dat Noordoost Brabant een regio is zonder vanzelfsprekende ecosystemen. Het is de regio gelukt om dit op bestuurlijk en economisch vlak (gedeeltelijk) op te bouwen, maar het maatschappelijke deel blijft daarbij vooralsnog achter. Er is overigens wel degelijk potentie voor een sterk maatschappelijk ecosysteem, er bevindt zich voldoende kwaliteit en capaciteit in de regio, met ook maatschappelijke organisaties met kracht en schaal – qua bemensing en qua werkgebied. Om dat voor een aantal opgaven verder te concretiseren, denken wij aan de volgende lijnen: -
Klimaatadaptatie, ruimteverdeling, transitie landelijk gebied en energietransitie. Deze opgave vraagt om een vitaal netwerk van TBO’s (nu primair gefocust op eigen werkgebieden en provinciale schaal), overheden, grote private ontwikkelaars actief in de regio, energie/netbeheerders, onderwijs/expertise en bewonersorganen die, op de schaalniveaus lokaal, subregionaal en regionaal kunnen denken en werken. Dat doet niets af aan de autonomie van gemeenteraden om over hun aandeel in de opgaven te beslissen, maar schept wel een ander gesprek. Daarbij speelt de transitie landelijk gebied vanzelfsprekend méér in de landelijkere gemeenten (LVC, regio onder/rond Oss, Meijerijstad) en speelt de energietransitie ánders in gemeenten mét ruimte dan in gemeenten zonder ruimte. Het punt is echter boven alles dat deze opgaven kapitaalrijke investeringen vragen én allen fors ruimtelijke effecten zullen hebben. Die effecten zijn allen integraal goed te managen/organiseren, en dit vraagt een coördinatieschaal die hoger ligt dan elke individuele gemeenten binnen NOB.
-
Onderwijs en cultuur vragen om spreiding (en mogelijk zelf collectivisering van benodigde investeringen in) voorzieningen over de regio. Dat vraagt een nauwe en verweven discussie tussen de betreffende maatschappelijke (koepel)organisaties, bewonersvertegenwoordigingen, het bedrijfsleven (al dan niet in subregionale koepels, gegeven link met/belang voor vestigingsklimaat) en betrokken publieke partijen. Ook hierbij geldt: een optimale spreiding kan veel beter op de schaal van de regio bepaalt worden, dan op de schaal van individuele gemeenten of subregio’s.
Dat betekent dus deels spelers die nu primair provinciaal in gesprek zijn (primair bijv. TBO’s maar ook zorg/sociaal domein organisaties), verleiden om regionaal in gesprek te gaan. En dat zal vragen dat er regionaal ook een serieus gesprek te voeren is, dat ook voor die partners potentieel betekenisvol is. Het betekent ook een aantal parterns/partijen die nu primair subregionaal in gesprek zijn, verleiden om ook regionaal mee te praten. Dit gaat dan primair om subregionaal georganiseerde grotere zorgaanbieders of onderwijsclusters (zoals MBO’s). In het volgende hoofdstuk zetten wij een aantal aanbevelingen uiteen die helpen om de samenwerking in Noordoost Brabant verder te ontwikkelen.
Tabel 2. Samenwerkingsverbanden, platforms en organisaties ingedeeld per ecosysteem en niveau31 Bestuurlijk ecosysteem Bovenregionaal • • • • • • • •
GGD Hart voor Brabant RIEC Oost Brabant Brabant Water Unie van Waterschappen NOVI gebied de Peel (ook maatschappelijk) Meanderende Maas (ook maatschappelijk) B5+ Provincie Noord-Brabant
Economisch ecosysteem • • • • •
Industriële kring Land van Cuijk en Noord-Limburg Smart WayZ Braventure VNO-NCW Brabant Zeeland ZLTO
Maatschappelijk ecosysteem • • • • • • • •
Regionaal
incl. Heusden
•
RNOB Veiligheidsregio Brabant-Noord • Veiligheidsoverleg en districtelijk driehoeksoverleg • (AgriFood Capital) • • excl. Heusden • • Centrumregeling Jeugdhulp • Noordoost Brabant • • Samenwerkingsconvenant Zorg- en Veiligheidshuis Brabant Noordoost (ook maatschappelijk) • Veilig Thuis Brabant-Noordoost • Omgevingsdienst Brabant Noord • Regionaal Bureau Leerplicht en Voortijdig Schoolverlaten Brabant Noordoost • (Noordoost Brabant Werkt) • RES Noordoost Brabant (ook economisch) • WMO (centrumgemeenten Oss • • • •
Subregionaal
Lokaal
•
en ’s-Hertogenbosch) (ook maatschappelijk) Mooi Maasvallei (ook economisch en maatschappelijk)
•
Gemeenten
•
• •
(GGD Hart voor Brabant) Orbis Groen Ontwikkelfonds Brabant Brabantse Milieufederatie Brabants Landschap Pantein Sportservice NoordBrabant HAS Hogeschool
AgriFood Capital (ook bestuurlijk en maatschappelijk) Noordoost Brabant Werkt (ook bestuurlijk en maatschappelijk) (RES Noordoost Brabant) ‘Aan het werk’ IBN (ook maatschappelijk) Ondernemerslift+
Gesprekspartners benoemen dat er op de thema’s natuur, milieu, sociaal domein en cultuur & sport geen regionaal netwerk aanwezig is. • •
(AgriFood Capital) (Noordoost Brabant Werkt)
Diverse ondernemersverenigingen Diverse MBOonderwijsinstellingen (ook economisch)
•
Diverse welzijnsorganisaties als Sociom en ONS welzijn. Maashorst (Diverse MBOonderwijsinstellingen)
• •
MKB • Initiatieven als Spark Makers Zone of de Verspillingsfabriek
Particuliere aanbieders (denk aan verenigingen op het gebied van sport en/of
Bevindingen op basis van eigen bewerking RUG/Berenschot van dataset van samenwerkingsverbanden door PROOF Adviseurs/Kwink Groep, in opdracht van BZK. De dataset is door de begeleidingsgroep geverifieerd. De tabel geeft de meest genoemde voorbeelden weer (en is dus niet uitputtend). 31
40
muziek; zorgaanbieders die al dan wel of niet lokaal verbonden zijn; primair onderwijs al dan wel of niet georganiseerd in lokale koepels etc.)
41
6. Aanbevelingen: Werken aan ‘Noordoost Brabant 2.0’ Klaar voor de komende tien jaar Ons laatste hoofdstuk verwoordt, op basis van voorgaande feiten en analyse, onze aanbevelingen voor verbeterde werking van de regio als geheel, werkend aan nog meer publieke waarde. De aanbevelingen zijn primair gericht aan het bestuurlijk regionale ecosysteem maar raken ook aan het maatschappelijk en economisch ecosysteem. De afgelopen periode heeft de regio Noordoost Brabant (het gehele gebied, niet de organisatie) veel publieke waarde voortgebracht. Wij hebben als onderzoekers het beeld dat de huidige samenwerking en inzet hierop grofweg in de laatste tien jaar is gegroeid en ontstaan. We concludeerden al dat de structurele inzet op ecosysteem-ontwikkeling binnen het bestuurlijke en (de afgelopen zeven à acht jaar) economische domein tot resultaten geleid heeft. Máár, de verschuivende waarde-behoefte vraagt voor de komende tien jaar ook om aanpassing en bijstelling van de regionale samenwerking op de Noordoost Brabantschaal. Aanpassing om de gunstige brede welvaartspositie van de regio vast te kunnen houden, opgaven het hoofd te kunnen blijven bieden en als overheden relevant te blijven. Naar onze beste taxatie is de regio klaar voor een volgende fase in de samenwerking.
Dat is geen pleidooi voor een rigoureuze koersverandering: de recente evaluatie en bijstelling van RNOB, de binnengehaalde regiodeal en de bevindingen uit dit rapport wijzen allemaal al in de juiste richting. De aanstaande raadsverkiezingen zijn daarbij ook een natuurlijk momentum om verder ontwikkeling van de regionale samenwerking een impuls te geven. Op naar de volgende 10 jaar, zou daarbij wat ons betreft een logisch perspectief/frame zijn. Die tijdspanne nodigt ook uit om als regio stap voor stap door te ontwikkelen, en geeft tegelijkertijd nog voldoende urgentie om in beweging te blijven. De inhoudelijke uitdaging voor de benodigde verdere aanpassing in de samenwerking op de schaal van Noordoost Brabant ligt volgens ons véél meer in bestuurlijke samenwerkingsfocus en bestuurlijke samenwerkingscultuur, dan in samenwerkingsstructuur. Bestaande gremia als RNOB zijn in de basis, mede door bekendheid en draagvlak, prima gepositioneerd om een vernieuwde functie te krijgen. Veel belangrijker is echter dat de regio een heldere, bewuste en expliciete keuze maakt voor de komende tien jaar. Hierbij moet de verschuivende publieke-waarde behoefte, zoals beschreven in hoofdstuk 5, wat ons betreft leidend zijn.
En het kan in de komende periode blijken dat het uitvoeren van die keuzes over richting ook vragen om structurele bijstelling van het geheel aan samenwerking, om zo de beweging te versterken. We beschrijven hieronder een vijftal concrete aanbevelingen die tezamen wat ons betreft de benodigde ‘aanpassing’ en verdere ontwikkeling van de samenwerking verwoorden. Daarna staan we stil bij een aantal routes qua structuur waarbinnen deze aanbevelingen vorm kunnen krijgen. De vijf aanbevelingen zijn: 1.
Expliciteer de verschoven publieke-waarde opgave van de regio: bepaal de inhoudelijke richting voor de komende tien jaar
2.
Maak de piramide van ecosystemen in de regio af
3.
Ga vanuit het bestuurlijk regionale ecosysteem anders om met capaciteit
4.
De BRE-structuur: handhaaf wat werkt, formaliseer niet wat niet hoeft
5.
Een nieuwe bestuurscultuur: Voer niet alleen gesprekken, maar juist ook discussies
42
6.1 Vijf aanbevelingen voor de verdere ontwikkeling van de ecosystemen in Noordoost Brabant 1. Expliciteer de verschoven publieke-waarde opgave van de regio: bepaal de inhoudelijke richting voor de komende tien jaar Iedere opgave kent zijn eigen schaal. Wij constateren dat een aantal opgaven verandert (zie 5.2) en daarmee méér gaan vragen van de regionale schaal, waarmee het regionale opgaveprofiel verbreedt. We zien ook dat de regio de afgelopen jaren deze verbreding zeker heeft aangeraakt. De Regiodeal is hiervan bewijs. De programma’s van RNOB bieden aangrijpingspunten.
Wat zeggen andere onderzoeken? De ROB geeft in haar rapport Niemandsland of Dromenland (2021) als belangrijkste advies mee: begin bij de inhoud. Regio’s hebben behoefte aan krachtige regionale agenda’s op de grote regionale opgaven. De opgaven die de ROB signaleert, vallen één op één samen met de opgaven die in dit onderzoek in hoofdstuk 5.2 benoemd zijn. Ook de studiegroep Interbestuurlijke Financiële Verhoudingen deed
Maar er ligt geen duidelijke bestuurlijke herijking van de
in 2020 de oproep om opgavegericht samen te
gezamenlijke opgave voor de komende tien jaar. Het lijkt
gaan werken als overheden.
ons daarbij ook heel verstandig om, bijvoorbeeld met dit onderzoek als markeerpunt, zo’n geleidelijke doorontwikkeling van de gezamenlijke samenwerking naar een volgende levenscyclus te benoemen én in te zetten. Zoals al gezegd is het daarbij ook logisch het
De ROB stelt ook dat deze opgaven vragen om andere financiële arrangementen dan ‘overlaten aan de markt’, gegeven de kapitaalintensiteit van de benodigde interventies.
momentum van de gemeenteraadsverkiezingen aan te grijpen. Het benoemen van die doorontwikkeling kan ontzettend bevorderlijk zijn voor energie en focus in samenwerking. Die bestuurlijke herijking van de gezamenlijke opgave is een uitgelezen kans om het economische ecosysteem en het maatschappelijke ecosysteem op regionale schaal (verder) aan te boren en zich uit te laten spreken. Daarmee wordt de herijking van opgave en scope van samenwerking in zichzelf al een ecosysteem-verbindende actie. Dat leidt wat ons betreft niet tot een vuistdik ambitiedocument, maar tot een spitse gezamenlijke agenda waarin de urgentie van de voorliggende opgaven gevat wordt. Het opgaveprofiel uit hoofdstuk 5 kan daarin een vertrekpunt zijn, maar vereist verdere uitwerking, verdieping en kwantificering. In termen van de nu lopende landelijke formatie: een agenda over het wat en het waarom, niet zozeer over het ‘hoe’. Dat ‘hoe’ krijgt verder vorm in programma’s en projecten binnen de regio (in brede zin van ’t woord). Het hebben van zo’n inhoudelijk richtsnoer is ook een ‘ticket’ om andere partijen (uit de economische en maatschappelijke ecosystemen) te contracteren voor de komende jaren. Om gezamenlijk overeenstemming te vinden, energie te richten en van elkaar te weten en voelen welke beweging wel of niet gewenst is. Maar ook om gezamenlijk te gaan investeren in beweging.
Wij vinden, ookal is de samenwerkingsregio naar aard en karakter anders, de samenwerkingsagenda van Stedelijk Gebied Eindhoven (SGE) een aantrekkelijk voorbeeld32. Binnen de SGE-regio is het door nauwe verbondenheid van ook het maatschappelijk ecosysteem (zowel in spelers als in gedragspatronen van inwoners) makkelijker om tot zo’n arrangement te komen. Dit is echter geen reden om dit in NOB niet te proberen, maar er juist méér bewuste inzet op te zetten. De aard van de vraagstukken vragen het. Daarbij biedt zo’n agenda ook de mogelijkheid om, daar waar de oriëntaties dat noodzakelijk maken, differentiatie en verschil te borgen. Zo zou de positie van het Land van Cuijk binnen Noordoost Brabant een bijzonder aandachtspunt kunnen zijn. Haar dubbele oriëntatie op Noord Limburg en (maatschappelijk) op Nijmegen is relevant en maakt de positie van deze subregio ook binnen de Noordoost Brabantschaal bijzonder. NB: zulke
32
https://www.stedelijkgebiedeindhoven.nl/fileadmin/SGE/Documenten/Samenwerkingsagenda_2018__2025.pdf
43
aandachtspunten vergen boven alles van de individuele gemeente zélf een duidelijke positiebepaling met een heldere opvatting over welke opgaven op welke schaal en met welke omgeving aangepakt moeten worden.
2. Maak de piramide van ecosystemen in de regio af
Wat zeggen andere onderzoeken?
Het is fascinerend om te zien wat je met circa tien
Dromenland (2021) mee dat daar waar opgaven niet
jaar aandacht en continuïteit kunt bereiken: een eerder niet bestaand regionaal economisch ecosysteem heeft onmiskenbaar vorm gekregen. Tegelijkertijd is de constatering ook dat het economische ecosysteem in Noordoost Brabant in opzet nog relatief smal is. Een flink deel van de economie voelt zich (en is) niet aangesloten. Bovendien constateerden we dat, hoewel er sterke maatschappelijke clusters op subregionale en
De ROB geeft in haar rapport Niemandsland of aan een formele bestuurslaag zijn toebedeeld, een meer organische opvatting over legitimiteit past. Kortom: legitimiteit is niet vanzelfsprekend uitsluitend het domein van gemeenteraden, er zijn ook aanvullende opvattingen over en bronnen van legitimiteit. Daarbij signaleerde de studiegroep IFV (2020) dat er een behoefte is aan meer congruentie en minder samenwerkingsverbanden. De ROB onderstreept dit
bovenregionale schaal aanwezig zijn, een samenhangend weefsel van kernactoren aan de maatschappelijke kant ontbreekt op de regionale schaal. Het is van belang om ook op regionaal niveau een krachtenveld te organiseren dat in balans
belang: in de basis streven naar congruentie. Voor bestuurlijke hanteerbaarheid is een heldere ordening nodig. Juist de benodigde integraliteit is ook een pleidooi voor streven naar congruentie.
is zodat áls opgaven zich daar voordoen, er een beroep op kan worden gedaan. Daarbij zijn in hoofdstuk 5.2 ook voorbeelden gegeven van het soort netwerken en spelers die wij voor ogen hebben, ook op de regionale schaal. De komende tien jaar zijn bij uitstek een kans om de ingezette koers, die goede dingen heeft gebracht, verder te brengen. Er is veel voedingsbodem om dat maatschappelijke ecosysteem op regionale schaal vorm te geven en het economische ecosysteem aan te dikken (NB: dat vergt ook op de subregionale schaal inzet). Het opzetten van die regionale schaal is een genuanceerde inzet. We concretiseren die hieronder: •
Bovenregionaal
Het gaat ons om het aanbrengen van een weefsel of netwerk van actoren op
BRE
de regionale schaal, die betrokken
MRE
ERE
Regionaal
kunnen worden bij, en daarmee aangesproken kunnen worden op,