Het BRE Noordoost Brabant (rapport Berenschot)

a.

ZX

b. c.

Het BRE Noordoost Brabant BRE casusonderzoek

Eindrapportage 11 november 2021

1

Het BRE Noordoost Brabant Eindrapportage

Sofie Dreef Sylke Clemens Frederik van Dalfsen Caspar van den Berg 11 november 2021

2

Inhoudsopgave 1.

2.

3.

4.

Inleiding

3

1.1

Vergelijkend onderzoek naar Bestuurlijk Regionale Ecosystemen

3

1.2

BRE onderzoek in Noordoost Brabant

4

1.3

Aanpak

6

1.4

Leeswijzer

7

Onze bril: ecosystemen in balans en een verschuivende publieke waarde-behoefte

8

2.1

Ecosystemen: inspiratie uit de biologie

8

2.2

De publieke waarde-behoefte verschuift

8

Overzicht: beantwoording deelvragen 1 t/m 7

10

3.1

Deelvraag 1: Wat zijn specifieke kenmerken van de regio?

10

3.2

Deelvraag 2: Hoe ziet het BRE eruit?

14

3.3

Deelvraag 3: Hoe ziet het maatschappelijk ecosysteem eruit?

20

3.4

Deelvraag 4: Hoe ziet het economisch ecosysteem eruit?

24

3.5

Deelvraag 5: Welke publieke waarde wordt er in de regio gerealiseerd?

26

3.6

Deelvraag 6: Welke organisatorische capaciteit is er?

29

3.7

Deelvraag 7: In hoeverre is er draagvlak voor het BRE?

30

Inzicht: hoe functioneert het BRE Noordoost Brabant?

32

4.1

Deelvraag 8: (Hoe) draagt het samenspel binnen het BRE bij aan publieke waarde creatie?

32

4.2

Deelvraag 9: (Hoe) draagt het samenspel tussen de drie ecosystemen bij aan publieke waarde creatie? 33

4.3

5.

Deelvraag 10: Hoe verhouden draagvlak en publieke waarde creatie zich tot elkaar?

Conclusie 5.1

6.

7.

36

Hoe succesvol is het BRE Noordoost Brabant in het realiseren van publieke waarde en welke factoren spelen hierin een rol?

5.2

35

Onze bril: Verschuivende publieke waarde-behoefte vergt ook een ‘andere’ regio

36 37

Aanbevelingen: Werken aan ‘Noordoost Brabant 2.0’ Klaar voor de komende tien jaar

41

6.1

Vijf aanbevelingen voor de verdere ontwikkeling van de ecosystemen in Noordoost Brabant

42

6.2

Drie mogelijke routes om de verdere ontwikkeling langs vorm te geven

47

6.3

Rol provincie

49

Bijlagen

51

3

1. Inleiding 1.1 Vergelijkend onderzoek naar Bestuurlijk Regionale Ecosystemen Het kabinet Rutte-III zette de schijnwerper op de regio. Het kabinet wilde niet inzetten op grootschalige structuurveranderingen in het binnenlands bestuur, maar legde stevig de nadruk op “de regio” en “regionale afspraken”, op tal van beleidsterreinen. Dit past in een trend die al eerder is ingezet.1 Met de decentralisaties in het sociaal domein, maar ook met andere complexe maatschappelijke opgaven die hoog op de agenda staan. Denk aan de energietransitie, het stikstofdossier, de woningbouwopgave, de toekomst van de landbouw, klimaatadaptatie en mobiliteit. Stuk voor stuk onderwerpen met zowel een ruimtelijke als een sociale dimensie, waarvan de oplossing in “de regio” wordt gezocht. Maar wat is “de regio” eigenlijk? Welke resultaten behaalt de regio en hoe meten we die? Aan volksvertegenwoordigers, bestuurders en ambtenaren de taaie opgave om, zonder helderheid over deze concepten, kaders en meetinstrumenten, het succes van hun regio te vergroten en te zorgen voor meer publieke waarde. Om meer grip te krijgen op “de regio” en de factoren die bijdragen aan het realiseren van publieke waarde in die regio, doen de Rijksuniversiteit Groningen en Berenschot hier onderzoek naar. We voeren in tien regio’s veldonderzoek uit – waaronder in Noordoost Brabant.

Het samenspel tussen het Bestuurlijk Regionale Ecosysteem (BRE), het economische ecosysteem en het maatschappelijke ecosysteem staat hierbij centraal. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft zich financieel en inhoudelijk gecommitteerd aan het onderzoek.

Wat is een Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem? De Nederlandse staatsinrichting lijkt op het eerste gezicht overzichtelijk: Rijk, provincies en gemeenten, aangevuld met waterschappen, elk met hun eigen taken en bevoegdheden. De praktijk is echter veel complexer. Naast de drie formele bestuurslagen wordt er veelvuldig samengewerkt in “de regio”: op het schaalniveau boven de gemeente en onder de provincie. Deze min of meer afgebakende netwerken van bestuurlijke samenwerkingsverbanden binnen een regio noemen wij het Bestuurlijk

Regionale

Ecosysteem

(BRE).

Het

aantal

samenwerkingsverbanden verschilt per BRE (hoe donkerder de lijn in de figuur, hoe meer samenwerking tussen twee gemeenten). Ook de mate van congruentie in samenwerking binnen BRE’s loopt sterk uiteen.

Figuur 1. Geheel aan bestuurlijke samenwerking in Nederland

Het rapport ‘Maak Verschil’ (Studiegroep Openbaar Bestuur) uit 2016 markeerde de start van de sterke landelijke inzet op ‘de regio’ 1

4

1.2 BRE onderzoek in Noordoost Brabant De decentrale overheden in Noordoost Brabant staan voor grote maatschappelijke opgaven, van een sterke economie met een aantrekkelijk vestigingsklimaat, tot de energietransitie en klimaatadaptatie, tot het investeren in een aantrekkelijke leefomgeving. Met de complexiteit van de opgaven neemt het belang van samenwerking in de regio - tussen gemeenten, de waterschappen en de provincie én met maatschappelijke en economische partners bij de totstandkoming van publieke waarde toe. Daarbij staan er een aantal veranderingen op stapel in de gemeentelijke indeling in de regio. Per 1 januari 2022 zullen de gemeenten Boxmeer, Cuijk, Grave, Mill en Sint Hubert en Sint Anthonis fuseren tot de nieuwe gemeente Land van Cuijk, en gemeenten Landerd en Uden tot de nieuwe gemeente Maashorst. Dit zal van invloed zijn op de bestuurlijke verhoudingen in Noordoost Brabant.

1.2.1 Scope van het onderzoek Het ecosysteem bakenen we op verschillende manieren af (zie ook hoofdstuk 2 “ecosystemen: inspiratie uit de biologie” op pagina 8): •

Vanuit het perspectief van de bestuurlijke levensgemeenschap (in dit onderzoek verder ‘bestuurlijk regionaal ecosysteem’) kijken we naar de lokale overheden en hun onderlinge samenwerkingsverbanden2 (zie ook figuur 2);

•

Vanuit het perspectief van de maatschappelijke levensgemeenschap (in dit onderzoek verder ‘maatschappelijk regionaal ecosysteem’) kijken we naar het daily urban/rural system3 (het gebied waarbinnen mensen zich verplaatsen om te wonen, werken, recreëren en dergelijke) én naar het schaalniveau waarop maatschappelijke organisaties zijn georganiseerd;

•

Vanuit het perspectief van de economische levensgemeenschap (in dit onderzoek verder ‘economisch regionaal ecosysteem’) kijken we naar het schaalniveau waarop economische actoren en kennisinstellingen zijn georganiseerd.

Schematisch ziet dit er als volgt uit:

Figuur 2. Visualisatie regionaal ecosysteem

Eigen bewerking RUG/Berenschot van dataset van samenwerkingsverbanden door PROOF Adviseurs/Kwink Groep, in opdracht van BZK. 3 Voor meer informatie over daily urban/rural systems, zie het werk van prof. Pieter Tordoir. O.a. Marlet & Van Woerkens (2014) beschrijven in ‘De nieuwe gemeentekaart’ het belang van samenhang tussen de schaal waarop het lokaal bestuur is georganiseerd enerzijds en het daily urban/rural system anderzijds. 2

5

In dit onderzoek ligt de focus op het functioneren van de bestuurlijke levensgemeenschap, onderling en in interactie met de economische en maatschappelijke levensgemeenschappen (de rode pijlen in de figuur) en met de biotoop. Het gaat hierbij in essentie om het vinden van balans tussen de drie ecosystemen. Vanuit de theorie en rekening houdend met relevante contextfactoren komen we tot handelingsperspectieven hoe je als bestuurlijk regionaal ecosysteem bij kan dragen aan een florerend ecosysteem.

1.2.2 De biotoop: de schaal van Noordoost Brabant Een regio is per definitie een pluriform iets: de grenzen van een regio zijn niet met een stanleymes af te snijden en al naar gelang opgaven dat vragen, verschuift ook de schaal van de regio (meestal) mee. Echter, een onderzoek vraagt ook om afbakening van het onderzoeksobject: anders blijft de scope variabel. Voor dit onderzoek hanteren we een afbakening van de regio vanuit de empirie4: wij beschouwen de schaal van Noordoost Brabant (d.w.z. de nu 16, straks 11 gemeenten en twee waterschappen) als één bestuurlijk regionaal ecosysteem (BRE). Dit is daarmee ook de geografische scope voor het onderzoek: de biotoop bestaat uit dit gebied en wordt gekenmerkt door de gebiedskenmerken van dit specifieke geografische gebied. Binnen deze scope hebben wij aandacht voor de verbindingen met omliggende gebieden, in het bijzonder de andere Brabantse regio’s/de provincie Brabant en Noord-Limburg.

Figuur 3. Schaal van Noordoost Brabant

1.2.3 Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag voor Noordoost Brabant luidt: Hoe succesvol is het BRE Noordoost Brabant in het realiseren van publieke waarde, welke factoren spelen hierin een rol en hoe kan de samenwerking worden verbeterd?

4

In bijlage 1 is de precieze aanpak uiteengezet.

6

We beantwoorden deze onderzoeksvraag aan de hand van de volgende deelvragen: Overzicht (beschrijvend) 1. Wat zijn specifieke kenmerken van de regio? 2. Hoe ziet het BRE eruit? 3. Hoe ziet het maatschappelijk ecosysteem eruit? 4. Hoe ziet het economisch ecosysteem eruit? 5. Welke publieke waarde wordt er in de regio gerealiseerd? 6. Welke organisatorische capaciteit is er? 7. In hoeverre is er draagvlak voor het BRE?

Inzicht (verklarend) 8. (Hoe) draagt het samenspel binnen het BRE bij aan publieke waarde creatie? 9. (Hoe) draagt het samenspel tussen de drie ecosystemen bij aan publieke waarde creatie? 10. Hoe verhouden draagvlak en publieke waarde creatie zich tot elkaar?

Uitzicht (handelingsperspectief) 11. Hoe kan het BRE beter bijdragen aan publieke waarde creatie? 12. Hoe kan de samenwerking binnen het BRE worden verbeterd? 13. Hoe kan de samenwerking tussen het bestuurlijk, maatschappelijk en economisch ecosysteem worden verbeterd?

1.3 Aanpak

Het onderzoek bestaat uit zes fasen en wordt begeleid door een ambtelijke begeleidingsgroep en een bestuurlijke stuurgroep. De samenstelling van deze groepen is te vinden in bijlage 2. De eerste twee fasen van het onderzoek hebben als doel feitelijkheden over het BRE Noordoost Brabant - de kenmerken van het gebied, de spelers in en verbindingen met het maatschappelijk en economisch ecosysteem en de gewenste en gerealiseerde publieke waarde - in beeld te brengen. Deze bevindingen zijn gebaseerd op dataen documentanalyse en zijn geland in de ‘foto’ van BRE Noordoost Brabant. Dit document is geverifieerd door de begeleidingsgroep en de stuurgroep en opgenomen in bijlage 7. In totaal hebben wij 53 mensen gesproken die van belang zijn voor het bestuurlijke, economische en/of maatschappelijke Noordoost Brabantse ecosysteem. Hiervan hebben wij er 44 individuele gesproken, de overige 9 waren verdeeld over de thematische focusgroepen rondom de thema’s natuur, landschap & milieu; sociaal domein; en cultuur en sport. De gesprekspartners zijn geselecteerd op basis van de in de foto uitgevoerde

7

netwerkanalyse5, suggesties vanuit de begeleidingsgroep en stuurgroep en door de sneeuwbalmethode toe te passen waarbij gesprekspartners werd gevraagd onmisbare actoren aan te wijzen. Ook is er via de Noordoost Brabantse griffiers een vragenlijst onder volksvertegenwoordigers6 uitgezet waarbij de focus lag op regionale identiteit en draagvlak voor regionale samenwerking. De vragenlijst heeft drie weken opengestaan en er zijn twee herinneringen gestuurd. De enquête had een respons van 72, hiervan waren 56 resultaten bruikbaar (de overige 16 waren niet volledig ingevuld). De relatief lage respons maakt dat de resultaten niet significant zijn. Wel zijn de respondenten geografisch verdeeld over de regio en geven de resultaten daardoor wel degelijk een indicatie. Alleen uit Cuijk, Grave, Landerd, Sint-Anthonis en Vught waren geen (volledige) reacties. De resultaten per vraag zijn te vinden in bijlage 5. Via de griffiers en via de enquête is aan alle volksvertegenwoordigers een oproep gedaan om de resultaten te verdiepen in een focusgroep. Van deze gelegenheid hebben zes raadsleden gebruikt gemaakt. In samenwerking met PON/Telos is er ook een vragenlijst uitgezet onder inwoners van Noordoost Brabant. Hierbij is het onderwerp ‘regionale identiteit’ uitgediept.

De resultaten hebben een betrouwbaarheidsinterval van 95% en de respondenten zijn evenredig verdeeld over indicatoren als leeftijd, geslacht, woonplaats en opleidingsniveau. De resultaten per vraag zijn te vinden in bijlage 6. Dit document is het eindrapport waarin de centrale onderzoeksvragen worden beantwoord en waarin er aanbevelingen worden gedaan voor het versterken van de samenwerking in het BRE Noordoost Brabant.

1.4 Leeswijzer Hoofdstuk 2 begint met de twee startpunten van waaruit wij dit onderzoek opbouwen. In hoofdstuk 3 worden de beschrijvende deelvragen beantwoord. Wat zijn de gebiedskenmerken en welke publieke waarde wordt er in de regio gecreëerd? Hoe zien de bestuurlijke, maatschappelijke en economische regionale ecosystemen eruit? In hoeverre is er capaciteit en draagvlak voor regionale samenwerking? In hoofdstuk 4 worden deze verschillende indicatoren vervolgens aan elkaar verbonden. Hoofdstuk 5 vat de bevindingen samen en geeft een aanzet tot hoofdstuk 6, waarin het handelingsperspectief centraal staat. Hoe kan het BRE Noordoost Brabant, uitgaande van de ecosysteemtheorie en rekening houdend met de contextfactoren, haar samenwerking verbeteren om zo meer publieke waarde te genereren? In de bijlage zijn alle onderliggende stukken te vinden waarop de analyse is gebaseerd.

In samenwerking met de Social Mapping Company is er middels een hyperlink analyse en een social media analyse in kaart gebracht welke partijen zich in het online netwerk van gemeenten bevinden. Deze netwerken zijn terug te vinden in de foto in bijlage 7. 6 Volksvertegenwoordigers: gemeenteraadsleden, commissieleden, AB leden van waterschap Aa en Maas en statenleden. 5

8

2. Onze bril: ecosystemen in balans en een verschuivende publieke waarde-behoefte In dit onderzoek gaan wij uit van twee noties: (1) in een florerende regio zijn de drie regionale ecosystemen (bestuurlijk, maatschappelijk en economisch) met elkaar én met hun biotoop in balans, daar waar de opgaven dat vragen (die balans bestaat uit een samenhang tussen de opgaven van een regio én de samenwerking in een regio); (2) de publieke waarde-behoefte is in Nederland aan het verschuiven: maatschappelijke opgaven komen steeds centraler te staan, het knelt op een steeds bredere/samenhangende range aan opgaven én er zijn steeds meer verdelingsvraagstukken in plaats van/naast ontwikkelvraagstukken.

2.1 Ecosystemen: inspiratie uit de biologie Dit onderzoek focust zich op ‘de regio’, bestaande uit verschillende ecosystemen. De term ecosysteem is voor het eerst gebruikt in de jaren dertig van de 20ste eeuw door botanisten om op die manier organismen (de levensgemeenschap, d.w.z. dieren en planten) samen met hun fysieke omgeving (de biotoop, d.w.z. lucht, water, bodem), en de wisselwerkingen tussen beide, binnen een min of meer afgebakend geografisch gebied te kunnen bestuderen. Een ecosysteem omvat alles wat bijdraagt aan het in stand houden van het leven erbinnen. Ecosystemen kunnen op verschillende schaalniveaus worden bestudeerd. Een oceaan of regenwoud kan als ecosysteem beschouwd worden, maar er zijn ook ecosystemen op kleinere schaal zoals de Waddenzee of de Veluwe of, op een nog kleinere schaal, een beukenbos of een zandplaat. In het ecosysteem bepaalt de biotoop in grote lijnen de vorm van de levensgemeenschap. De hoeveelheid regenval bepaalt bijvoorbeeld welke organismen in een bepaald gebied kunnen leven. Maar andersom heeft de levensgemeenschap ook invloed op de biotoop: het voorkomen van bepaalde organismen is bepalend voor de bodemstructuur. In het onderzoek brengen we middels de “foto” de biotoop van de regio in beeld: de specifieke kenmerken die gelden voor het gebied7.

Als we het begrip ecosysteem vanuit een bestuurskundige bril bekijken, dan kan het worden gezien als een min of meer afgebakend geografisch gebied (de regio) waarbinnen bestuurlijke, economische en maatschappelijke actoren (de levensgemeenschappen, i.e. regionale ecosystemen) in wisselwerking met en onderlinge afhankelijkheid van elkaar en met de bestaande omstandigheden in het gebied (de biotoop) werken aan de aanpak van maatschappelijke opgaven.8 De regio is dus opgebouwd uit verschillende levensgemeenschappen die onderling in meer of mindere mate met elkaar in contact staan en, in wisselwerking met de biotoop, maatschappelijke opgaven realiseren. Net als in de natuur zijn in een florerend ecosysteem deze drie regionale ecosystemen (levensgemeenschappen) in balans met hun biotoop en de opgaven die daarin bestaan. Met andere woorden: bestuurlijke, maatschappelijke en economische actoren weten elkaar te vinden op het schaalniveau waarop de opgaven, voortkomend uit de specifieke kenmerken van het gebied, zich voordoen.

2.2 De publieke waarde-behoefte verschuift Kende NOB in de afgelopen tien jaar een publieke waarde behoefte met een primaire focus op economie (en afgeleid mobiliteit), voor de komende tien jaar zal die publieke waarde behoefte breder, diffuser en

De selectie van indicatoren baseren wij op het Entrepreneurial Ecosystems model van prof. Erik Stam en de studie ‘De positie van de regio Drechtsteden. Relatieve sterktes en zwaktes van de regio en knoppen om aan te draaien’ (2017) van Atlas voor Gemeenten. Daarnaast hebben wij indicatoren opgenomen over de identiteit van de regio op basis van het werk van o.a. prof. Gert Jan Hospers, prof. Kees Terlouw, prof. Anssi Paasi en Josse de Voogd. 8 Dit sluit tevens aan bij het principe van complexe adaptieve sociale systemen zoals deze door prof. Geert Teisman wordt gehanteerd (2016). 7

9

‘maatschappelijker’ worden. De vraagstukken als ruimte, klimaat, woningbouw, natuur, stikstof (en verdere VABproblematiek), gekoppelde leefbaarheidsvraagstukken en een vitale toekomst voor cultuur en onderwijs, mede dankzij de corona, liggen de komende jaren in het hart van de publieke waarde-opgave. Dit constateert ook bijv. het recente rapport van de ROB ‘Droomland of niemandsland? Uitgangspunten voor het besturen van regio’s. Zij stellen dat er in regio’s behoefte is aan een integrale regionale agenda voor vraagstukken van klimaat en energie, wonen, infra en mobiliteit, zorg en onderwijs, economie, werk en inkomen, natuur en het gebruik van de schaarse ruimte. Naast een inhoudelijke verschuiving naar andere thema’s, verandert ook de aard van de vraagstukken die de komende tien jaar voor zullen liggen. De kern van die verschuiving is dat er de komende jaren veel meer ‘interne’ verdelingsvraagstukken op de regio gaan afkomen. Economie is een ‘positief’ ontwikkelvraagstuk, zeker voor een Brabantse regio die naast Brainport ligt: hoe jagen we economische groei verder aan? Het beleidsdomein gaat niet over het grote publieke geld, bedrijvigheid is iets om trots op te zijn en een positieve sfeer is, zeker in tijden van economische groei, makkelijker vast te pakken.

De genoemde vraagstukken als ruimte, klimaat, woningbouw, natuur, stikstof en cultuur en onderwijs zijn anders van karakter: het gaat om verdeling van schaarste. Gechargeerd gesteld: iedere gemeente wil het liefste wél het theater, zwembad en podium hebben, maar liever niet de windmolens. Daarbij zijn dit allemaal thema’s waarbij wél het grote publieke geld betrokken is: realisatie van natuur, stikstofmaatregelen, woningbouw, energietransitie zijn allemaal opgaven waar enorme publieke bedragen in omgaan. Ook gemeentelijk geld en liggen daarmee dus ook voor de volle bevoegdheid van de gemeenteraden. Ook hier sluiten wij aan bij de constateringen uit het genoemde recente ROB-rapport ‘Droomland of niemandsland? Uitgangspunten voor het besturen van regio’s. Centraal in onze onderzoeksvragen en redenering staat het idee dat de benodigde publieke waarde, de ingezette organisatorische vormen én de legitimiteit en betrokkenheid - zowel politiek, bestuurlijk als maatschappelijk - in balans moeten zijn. Een veranderende publieke waarde-behoefte betekent dus noodzakelijkerwijs ook een aangepaste regionale inzet. Het ‘maatschappelijker’ worden van de publieke waarde-behoefte vraagt om een doorontwikkeling van regionale samenwerking, waarbij ook interne verdelingsproblematiek opgelost kan worden.

Daarbij helpt bredere maatschappelijke betrokkenheid in het kracht- en-tegenkrachtspel op de regionale schaal. Dit is behulpzaam omdat interactie tussen verschillende ‘bloedgroepen’ tot meer perspectieven binnen de discussie leidt. Hierdoor zullen meer belangen en overwegingen een plek krijgen. Dat leidt tot een evenwichtiger definitie van wat belangrijke problemen en passende oplossingen zijn.

10

3. Overzicht: beantwoording deelvragen 1 t/m 7 In dit hoofdstuk beantwoorden we deelvragen 1 tot en met 7 van het onderzoek. We putten daarbij uit de onderliggende data zoals opgenomen in de bijlage en gespreksverslagen. We volstaan in dit hoofdstuk met een bondige beantwoording van de deelvragen. Voor nadere onderbouwing verwijzen we naar de bijlagen.

Feiten en beelden De deelvragen beantwoorden wij op basis van feiten en beelden. Onder feiten verstaan wij gebeurtenissen in het verleden, beleid en de stand van zaken daarvan, data uit objectieve bronnen en reeds vastgestelde documenten. Onder beelden verstaan wij de gedachten en meningen van onze interviewpartners. Met andere woorden: de beelden die er leven over het ecosysteem van Fryslân. In alle gevallen is sprake van een patroon en dus meer dan het beeld van een enkeling.

3.1 Deelvraag 1: Wat zijn specifieke kenmerken van de regio? Een BRE acteert binnen een bepaalde context: naar analogie van de ecosysteem-metafoor, de biotoop. Elke biotoop heeft bepaalde kenmerken die lastig te veranderen zijn. Deze hebben betrekking op de demografie (hoeveel inwoners heeft het gebied en wat zijn hun kenmerken), de fysieke omgeving (hoe ziet het gebied eruit), en identiteit van de regio. Bepaalde (combinaties) van gebiedskenmerken geven een BRE een meer of minder gunstige uitgangspositie en zijn daarmee van invloed op de publieke waardecreatie. De bevindingen zijn gebaseerd op open data (CBS), gesprekken en een vragenlijst onder volksvertegenwoordigers en inwoners9.

Demografie •

Er wonen ruim 660.000 mensen in Noordoost Brabant. Het gebied vormt daarmee de achtste regio (van veertig regio’s10) van Nederland qua aantal inwoners. De prognose is dat in de periode 2020-2050 de bevolking in de bovenste en onderste rand van de regio zal groeien, waarbij de gemeente Oss met 12 procent de meeste groei laat zien. In het midden, van west naar oost, wordt er krimp verwacht. Een uitschieter naar beneden is Grave (4,1%)

•

De verhouding van 65-plussers ten opzichte van de personen in de leeftijdscategorie 20-65 (Grijze druk) ligt met 35,2% in Noordoost Brabant bijna twee procentpunt boven het landelijk gemiddelde. De regio heeft dus te maken met vergrijzing wat betekent dat het aandeel senioren in de bevolking stijgt. Uitschieters naar boven zijn Boxmeer (40,8%) en Grave (40%). Uitschieters naar beneden zijn ’s-Hertogenbosch (29,8%) en Boekel (32,1%).

Geografie •

Noordoost Brabant heeft een oppervlakte van circa 1400 km². De regio is geen homogeen gebied, en kent zowel stedelijke, plattelands als industriële gebieden. In het algemeen heeft Noordoost Brabant wel een sterk landelijk karakter: het merendeel (65%) bestaat uit agrarisch terrein. Daarnaast ligt het aandeel bebouwd terrein ligt iets hoger dan het landelijk gemiddelde11.

De vragenlijst onder inwoners wordt uitgezet in samenwerking met PON/Telos. De resultaten hiervan zullen in week 44 bekend zijn. 10 Regio-indeling op COROP-niveau. 11 Bron: CBS, bodemstatistiek (2015). Voor een meer uitgebreide analyse zie ook de ‘foto’ in bijlage 7. 9

11

•

In de regio Noordoost Brabant wonen er gemiddeld 474 mensen per km², dit ligt lager dan het landelijk gemiddelde van 519 inwoners per km². Op figuur 4 is te zien dat de bevolkingsdichtheid flink uiteenloopt in de regio: Sint Anthonis is met haar 118 inwoners/km² een uitschieter naar beneden, ‘s-Hertogenbosch met 1414 inwoners/km2 een uitschieter naar boven. Dat het gemiddelde aantal inwoners per km² in Noordoost Brabant lager is dan het landelijk gemiddelde is opvallend, het aandeel bebouwd terrein ligt in de regio immers (iets) hoger. Een mogelijke verklaring kan zijn dat er relatief veel oppervlakte wordt ingenomen door bedrijventerreinen.

•

Grootste stad ’s-Hertogenbosch heeft een excentrieke ligging in de regio omdat deze zich niet in het midden bevindt. De stad vervult daardoor slechts ten dele de rol van centrumgemeente.

Inwoners per km² 600 < 450 - 600 300 - 450 150 - 300 <150

Figuur 4. Bevolkingsdichtheid (inwoners/km²) per gemeente12

Wonen •

Noordoost Brabant heeft relatief veel koopwoningen (64 procent tegenover 57 procent van het landelijk gemiddelde) die gemiddeld duurder zijn (m.u.v. Oss, Grave en Cuijk). Daarnaast zijn er in de regio minder sociale huurwoningen dan landelijk gemiddeld. Op basis van deze getallen heeft Noordoost Brabant een goede uitgangspositie als het gaat om brede welvaart: het duidt op relatief weinig sociale problematiek en een aantrekkelijk woonklimaat (een hoge huizenprijs duidt op een hoge vraag).

•

Er zijn relatief weinig sociale huurwoningen (26%) ten opzichte van de rest van Nederland (29%).

•

Hoewel woonbehoeftes onderhevig zijn aan constante verandering, speelt het woningvraagstuk (op dit moment) minder in Noordoost Brabant dan in bijvoorbeeld Eindhoven. -

Er is sprake van een minder samenhangende woningmarkt

-

Land van Cuijk heeft een maatschappelijke oriëntatie op Nijmegen (dit wordt uiteengezet in deelvraag 3); de rest van de regio heeft een oriëntatie op ‘s-Hertogenbosch

•

De woningmarkt wordt wel ervaren als een uitdaging voor de komende tijd.

Voorzieningen •

Voorzieningen als een supermarkt, basisschool of een ziekenhuis zijn voor de inwoners van Noordoost Brabant relatief goed te bereiken; de afstanden wijken niet aanzienlijk af van het landelijk gemiddelde. Wat betreft recreatieve voorzieningen zijn er wat verschillen te zien: deze zijn voor de oostelijke en westelijke gemeenten relatief ver weg.

12

Bron: waarstaatjegemeente.nl; CBS – Bevolkingsstatistiek (2021)

12

•

Er zijn diverse voorzieningen in het vervolgonderwijs aanwezig in de regio waarbij met name het MBO (25 vestigingen) het meest aanwezig is. Er zijn daarnaast vier HBO-vestigingen en twee universitaire dependances gevestigd in Noordoost Brabant

•

De Boekmanstichting brengt met de regionale cultuurindex13 in kaart hoe het gesteld is met culturele voorzieningen. Bij het culturele aanbod (de ‘capaciteit’) gaat het om het zichtbare aanbod, dat wil zeggen objecten of activiteiten die kunnen worden bezocht of bekeken. Figuur 5 laat zien dat er in Noord-Brabant (let op: dit gaat over de provincie, niet over de regio) relatief weinig culturele voorzieningen aanwezig zijn in vergelijking met de overige casusregio’s. Bij deze index is er gecorrigeerd voor het aantal inwoners. Als er wordt gekeken naar absolute aantallen, dan is het meeste culturele aanbod te vinden in Noord-Holland, ZuidHolland en Noord-Brabant.

Friesland Groningen Noord-Holland Drenthe Noord-Brabant 0

0,2 Podiumkunsten

0,4 Beeldende kunst

0,6 Erfgoed

Letteren

0,8

1

Film

Figuur 5. Scores regionale cultuurindex op variabele cultureel aanbod (Boekmanstichting, 2021)

Regionale identiteit14 •

In de interviews komt regelmatig terug dat men geen sterke Noordoost Brabantse identiteit ervaart. Burgers (en in minder sterke mate bestuurders) voelen zich meer met Noord-Brabant of hun dorp of stad verbonden dan met Noordoost Brabant als geheel. Deze beelden worden ook gestaafd door de enquête15 die is uitgezet onder inwoners en volksvertegenwoordigers van Noordoost Brabant (al identificeert deze laatste groep zich meer met niveau van de gemeente dan dat inwoners dat doen).

•

Zowel aan volksvertegenwoordigers als inwoners is de vraag gesteld hoe zij zelf de regio definiëren. Omdat in de interviews werd genoemd dat men geen sterke binding voelt met Noordoost Brabant als afgebakend gebied, is de verwachting dat in de enquête dit terug zal komen. Dit klopt: zowel de volksvertegenwoordigers als inwoners definiëren veelal subregio’s als zijnde “hun regio”.

•

Deze subregionale “identiteitsclusters” worden ook in de gesprekken genoemd: de westelijk gelegen gemeenten in Noordoost Brabant voelen zich verbonden met ’s-Hertogenbosch, waarbij Heusden ook neigt naar Tilburg. Oss wordt herkent als een duidelijke eigen identiteit en in Meierijstad en Boxtel kijkt men over

De indicator ‘capaciteit’ is opgebouwd uit 22 variabelen verspreid over vijf kunstdisciplines (podiumkunsten, beeldende kunst, letteren, erfgoed en film). Welke indicatoren dit zijn en hoe deze zijn gewogen is te vinden via www.boekman.nl/regionalecultuurindex/pijlers/capaciteit/ 14 In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen regio’s met een ‘dikke’ of ‘dunne’ regionale identiteit (zie o.a. Terlouw, K. (2012) From thick to thin regional identities?). Samenwerking binnen een regionaal ecosysteem bouwt voort op de bestaande regionale identiteit. Een ‘dunne’ regionale identiteit kan de samenwerking dan ook compliceren, al kunnen ook binnen een regio culturele verschillen bestaan die een uitdaging vormen voor succesvolle samenwerking (zie Groenleer, M. & Verheul, W.J. (2017), Regiovorming: tussen inhoud en institutionalisering). Een dikke regionale identiteit kan zowel positieve effecten (onderling verbindend) als negatieve effecten (de buitenwereld uitsluitend) hebben. 15 I.s.m. PON/Telos 13

13

de regiogrens naar Eindhoven. Het Land van Cuijk heeft tot slot een duidelijke binding met Nijmegen: “in Cuijk leest men de Gelderlander en niet het Brabants Dagblad”. •

In figuur 6 en in figuur 7 is te zien dat de componenten van de Noordoost Brabantse identiteit door inwoners anders wordt gezien dan volksvertegenwoordigers. Waar inwoners vinden dat een streektaal en/of dialect het meest bijdraagt aan de identiteit van de regio, is dit voor volksvertegenwoordigers datgene wat juist het minst meetelt. En waar volksvertegenwoordigers aangeven dat saamhorigheid en verbondenheid het meest bijdragen aan de Noordoost Brabantse identiteit is dit juist waar de inwoners de minste punten uitdeelden. NB: dit moet met een nuance gelezen worden, immers geeft het merendeel van zowel de inwoners als volksvertegenwoordigers aan dat alle genoemde zaken redelijk of sterk bijdragen aan de identiteit van de regio.

•

Andere zaken die bijdragen aan een regionale identiteit die in de enquêtes veel verder genoemd zijn carnaval (wat ook gezien zou kunnen worden als een gezamenlijk ritueel) en de herkenbaarheid die komt met ergens lang wonen (“de weg kennen, mensen kennen en vaste buren”).

•

Over het algemeen zijn de volksvertegenwoordigers en inwoners trots op waar ze wonen. De gemoedelijkheid en vrijheid van het buitengebied worden als zeer positief ervaren. Zoals een inwoner aangeeft: “zoiets vind je niet in de Randstad”. Toch zijn er ook een aantal zaken waar de bevraagde inwoners en volksvertegenwoordigers minder trots op zijn. Hierbij wordt met name drugscriminaliteit (en de mediarapportages hiervan) veel genoemd. Dit zorgt volgens een deel van de respondenten voor een slecht imago van Noord-Brabant.

Inwoners Saamhorigheid en verbondenheid Een karakteristiek landschap Gezamenlijke rituelen en symbolen Een geschiedenis van de gemeenschap Een streektaal en/of dialect 0%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Draagt helemaal niet bij

Draagt niet erg bij

Neutraal

Draagt redelijk bij

Draagt sterk bij

Weet ik niet/geen mening

Figuur 6. Antwoord op de vraag: “in welke mate dragen de volgende zaken bij aan de identiteit van uw regio?” N=425. (PON/TELOS).

Volksvertegenwoordigers Een streektaal en/of dialect Gezamenlijke rituelen en symbolen Een geschiedenis van de gemeenschap Een karakteristiek landschap Saamhorigheid en verbondenheid 0%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Draagt helemaal niet bij

Draagt niet erg bij

Neutraal

Draagt redelijk bij

Draagt sterk bij

Weet ik niet/geen mening

Figuur 7. Antwoord op de vraag: “in welke mate dragen de volgende zaken bij aan de identiteit van uw regio?” N=56.

14

3.2 Deelvraag 2: Hoe ziet het BRE eruit? Onder het BRE (Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem) verstaan wij het geheel aan gestructureerde interbestuurlijke samenwerking binnen een gebied. Landelijke samenwerkingsverbanden (zoals de Vereniging Nederlandse Gemeenten) en niet-regionale, thematische samenwerkingsverbanden (zoals de G40 of P10) vallen buiten de scope van het onderzoek. NB: Onderstaande constateringen over aantallen samenwerkingsverbanden zeggen niets over kwaliteit van die samenwerking. De genoemde bevindingen zijn dan ook geen waardeoordelen maar een beschrijving van de situatie.

Figuur 8. Samenwerkingsverbanden waaraan alleen gemeenten uit Noordoost Brabant deelnemen. Links de situatie in 2021, rechts de situatie in 2022 (na de herindelingen)16.

Structuur •

Er zijn in totaal 73 regionale samenwerkingsverbanden waaraan Noordoost Brabantse gemeenten deelnemen. Aan 49 hiervan nemen er ten minste twee Noordoost Brabantse gemeenten deel (en aan 24 slechts één Noordoost Brabantse gemeente).

•

Aan een vijfde van het totaal aantal regionale samenwerkingsverbanden (16 van de 73) doet ook de provincie Noord-Brabant mee (o.a. bij RES Noordoost Brabant, Regionaal Netwerk het Groene Woud en Noordoost Brabant Werkt) . Ter vergelijking: in het BRE Fryslân doet de provincie mee aan een derde van de Friese samenwerkingsverbanden, in BRE Groningen zit de provincie aan tafel bij bijna de helft van de Groningse samenwerkingsverbanden.

•

Een Noordoost Brabantse gemeente doet gemiddeld mee aan 27 samenwerkingsverbanden, dit is net iets minder dan het landelijk gemiddelde (28,5 samenwerkingsverbanden per gemeente). Boekel en Uden hebben het laagste aantal samenwerkingsverbanden (24), ’s-Hertogenbosch het hoogste (34).

•

Binnen het BRE Noordoost Brabant (gemeenten buiten de regio dus niet meegerekend) werken Cuijk en Mill en Sint Hubert het meest intensief samen (28 keer). Heusden en Uden werken het minst intensief samen (in 6 verbanden).

•

De gemeenten aan het oostkant van het BRE werken zeer intensief samen. Deze vijf gemeenten vormen vanaf 1 januari 2022 de nieuwe gemeente Land van Cuijk. Ook zullen op 1 januari 2022 Landerd en Uden fuseren tot gemeente Maashorst. Het effect van de op handen zijnde herindelingen zal voelbaar zijn, in elk geval in de bestuurlijke drukte. Figuur 8 illustreert dit: het aantal samenwerkingsverbanden zal door samenvoeging van gemeenten in het oosten van de regio sterk afnemen. De fusie zal dus zorgen voor minder spelers aan

Visualisaties door Geodienst (CIT, Rijksuniversiteit Groningen). Data door KWINK groep, PROOF adviseurs, eigen bewerking (2021) 16

15

tafel. Men verwacht dat dit resulteert in meer slagkracht en ook voor meer ambtelijke kwaliteit doordat grotere gemeenten meer ruimte bieden aan strategische functies.

Figuur 9. Samenwerkingsverbanden tussen Noordoost Brabantse gemeenten en gemeenten buiten de regio •

Een Noordoost Brabantse gemeente deelt maximaal 15 samenwerkingsverbanden met gemeenten buiten de regio. Voorbeelden zijn GGD Hart voor Brabant, RIEC Oost Brabant NOVI gebied de Peel, de B5+ en de Meanderende Maas. Zoals op figuur 9 te zien is wordt met name met Zuidoost Brabant en Midden- en West Brabant intensief samengewerkt. samenwerking

•

Heusden ligt op de westelijke grens van het BRE en heeft een dubbele oriëntatie met ook veel externe samenwerkingspartners van buiten Noordoost Brabant. De gemeente deelt hierbij de meeste samenwerkingsverbanden (15) met Waalwijk. De toekomstige grensgemeente Land van Cuijk heeft daarentegen niet veel externe samenwerkingsverbanden. Er zijn nauwelijks bestuurlijke banden met gemeenten buiten het BRE Noordoost Brabant.

•

Buiten de provincie Noord-Brabant wordt er ook regelmatig samengewerkt met gemeenten in Gelderland en Zeeland. Er zijn daarnaast opvallend weinig samenwerkingsverbanden met Limburgse gemeenten.

16

•

Het BRE kent niet één duidelijke centrumgemeente. ‘s-Hertogenbosch is in omvang de centrumgemeente, maar heeft door de perifere ligging en het relatief beperkte schaalverschil met bijvoorbeeld Oss niet de vanzelfsprekende dominantie.

•

Binnen het BRE zijn er bestuurders die in meerdere samenwerkingsverbanden actief zijn. Dit is bijvoorbeeld een wethouder die in het dagelijks bestuur van de RNOB, Noordoost Brabant Werkt en het Werkvoorzieningsschap Noordoost Brabant zetelt. Sommige bestuurders leggen in hun persoon ook de verbinding met andere ecosystemen, zoals een burgemeester die eveneens voorzitter is van de Raad van Commissarissen van Monumentenwacht Noord-Brabant.

•

Het waterschap Aa en Maas neemt, in tegenstelling tot andere regio’s, een vrij prominente plek in binnen het BRE Noordoost Brabant. Dijkgraaf Jacobs is bijvoorbeeld voorzitter van verschillende samenwerkingsverbanden.

•

De betrokkenheid van raden wordt op verschillende manieren gestructureerd (mede) op basis van een de in 2017 opgestelde notitie ‘grip op regionale samenwerking’17 er zijn adoptiegriffiers, er is een regionaal raadsinformatiesysteem en er vinden regionale raadsbijeenkomsten plaats.

Juridische vormen •

Figuur 10 laat zien voor welke juridische vormen er wordt gekozen bij samenwerking in Noordoost Brabant en Nederland. Als wordt gekeken naar de gestructureerde vormen van samenwerking, kiezen gemeenten in Noordoost Brabant vooral (16 keer) voor samenwerking o.b.v. een gemeenschappelijke regeling (bijvoorbeeld Brabants Historisch Informatiecentrum en Werkvoorzieningsschap Noordoost Brabant). Ook wordt er vaak (15 keer) gekozen voor informele samenwerking (categorie: afstemming) bijvoorbeeld op basis van een convenant (o.a. het samenwerkingsconvenant Zorg- en Veiligheidshuis Brabant Noordoost of de Zuidwaterlinie). Dit komt redelijk overeen met het landelijk gemiddelde. Het minst wordt gekozen voor een private zelfstandige organisatie (zoals AgriFood Capital BV en Veilig Thuis Brabant Noordoost).

•

In vergelijking met Nederland zijn samenwerkingsverbanden in Noordoost Brabant relatief vaak op basis van een netwerkconstructie (dit is het geval bij o.a. de centrumregeling Jeugdhulp Noordoost Brabant en Regionaal Netwerk het Groene Woud).

•

Samenwerking op de schaal van BRE Noordoost Brabant (waaraan dus alle Noordoost Brabantse gemeenten deelnemen) gebeurt het meest op basis van afstemming.

17

Bron: Werkgroep griffiers regio Noordoost Brabant (2017). Grip op regionale samenwerkingsverbanden.

17

100%

Zelfstandige organisatie WGR

90% 80%

Zelfstandige organisatie privaat

70% 60%

Netwerkconstructie

50% 40%

Afstemming

30% 20% 10% 0% Noordoost Brabant

Nederland

Figuur 10. Juridische vormen van samenwerkingsverbanden

Domeinen •

In figuur 11 is te zien dat samenwerking in Noordoost Brabant zich het vaakst richt op de domeinen ruimte (waaronder een samenwerking als Zuiderwaterlinie, maar ook samenwerkingen gericht op het uitvoeren van taken zoals de afvalinzameling Land van Cuijk & Boekel); het sociaal domein (o.a. de centrumregelingen rondom Wmo en Jeugdhulp) en veiligheid & volksgezondheid (12 keer)18. Dit zijn ook de drie grootste beleidsdomeinen als wordt gekeken naar het landelijk gemiddelde. Noordoost Brabant heeft in vergelijking met Nederland een iets lager aantal samenwerkingsverbanden dat zich richt op bedrijfsvoering en ruimte, en een iets groter aandeel dat zich richt op veiligheid & volksgezondheid en het sociaal domein.

•

Het sociaal domein is bestuurlijk in meerdere sub-regio’s verdeeld. De participatiewet en de jeugdwet zijn wel georganiseerd op de schaal van Noordoost Brabant, maar de WMO is verdeeld over twee sub-regio’s (Oss en ’s-Hertogenbosch).’s-Hertogenbosch en Oss fungeren beiden dus als centrumgemeente voor bepaalde sociaal domein taken. Hierdoor is er een minder duidelijke regierol voor één gemeente, maar dit zorgt er ook voor dat andere gemeenten een actievere bijdrage moeten leveren.

Een samenwerkingsverband kan zich op meerdere beleidsdomeinen richten. Een definitielijst van de beleidsdomeinen is opgenomen in bijlage 7. 18

18

100%

Veiligheid en volksgezondheid Sociaal domein

90% 80%

Ruimte

70%

Economie

60%

Energie & duurzaamheid

50% 40%

Onderwijs, cultuur en sport

30%

Belastingen

20%

Bedrijfsvoering

10% 0% Noordoost Brabant

Nederland

Figuur 11. Beleidsdomeinen van samenwerkingsverbanden

Congruentie •

Congruentie gaat over de mate waarin de gemeenten binnen Noordoost Brabant dominant voor elkaar kiezen, of (ook) voor partners buiten de regio. De congruentiescore van het BRE Noordoost Brabant is 39%. Hoe hoger deze score, hoe congruenter de regio. Dit betekent dat Noordoost Brabantse gemeenten er relatief vaak voor kiezen om regiogrensoverstijgend samen te werken. Ter vergelijking: de congruentiescore van het BRE Zuidoost Brabant is 60%, van het BRE Midden- en West-Brabant 44%.

•

Het beeld heerst desalniettemin dat de regio Noordoost Brabant een herkenbaar BRE is. De inliggende gemeenten (behalve Heusden) hebben een herkenbare focus op elkaar en vormen daarmee een samenhangende ‘kluwen’ aan samenwerkende gemeenten. De samenwerking in andere BRE’s kent echter een sterkere focus op elkaar wat resulteert in een voor hen hogere congruentiescore.

•

In tabel 1 is te zien dat er vier samenwerkingsverbanden zijn georganiseerd op het niveau van het BRE Noordoost Brabant (en waaraan dus alle zestien Noordoost Brabantse gemeenten deelnemen). Dit zijn vooral niet verplichte samenwerkingsverbanden. Heusden ligt, zoals eerder vastgesteld, tussen twee regio’s in. Als we Heusden niet meerekenen zijn er nog eens zeven samenwerkingsverbanden waaraan de Noordoost Brabantse gemeenten deelnemen. Dit gaat vooral om opgelegde samenwerkingsverbanden zoals de RES, de omgevingsdienst, centrumregeling jeugdhulp en de arbeidsmarktregio Noordoost Brabant Werkt.

19

Tabel 1. Samenwerkingsverbanden waaraan alle Noordoost Brabantse gemeenten deelnemen19

Provincie deelnemer?

Waterschap Aa en Maas deelnemer?

Waterschap de Dommel deelnemer?

Mate van verplichtheid20

AgriFood Capital

Ja

Nee

Nee

Niet verplicht

RNOB

Nee

Ja

Ja

Niet verplicht

Veiligheidsregio Brabant-Noord

Nee

Ja

Ja

Verplicht

Veiligheidsoverleg en districtelijk

Nee

Nee

Nee

Niet verplicht

Nee

Nee

Nee

Semi-verplicht

Noordoost Brabant Werkt

Ja

Nee

Nee

Semi-verplicht

Omgevingsdienst Brabant Noord

Ja

Nee

Nee

Verplicht

Regionaal Bureau Leerplicht en Voortijdig

Nee

Nee

Nee

Niet verplicht

Nee

Nee

Nee

Semi-verplicht

Ja

Ja

Ja

Semi-verplicht

Inclusief Heusden

driehoeksoverleg Exclusief Heusden Centrumregeling Jeugdhulp Noordoost Brabant

Schoolverlaten Brabant Noordoost Samenwerkingsconvenant Zorg- en Veiligheidshuis Brabant Noordoost RES Noord-Oost Brabant Veilig Thuis Brabant-Noordoost

Semi-verplicht

Bestuurscultuur •

De verhoudingen binnen het BRE worden door bestuurders ervaren als egalitair. Een verklaring voor de egalitaire bestuurscultuur wordt door bevraagde bestuurders deels gezocht bij de afwezigheid van een centrumstad. ’s-Hertogenbosch is zoals gezegd weliswaar een grote stad, maar vervult die centrumfunctie minder door de excentrieke ligging binnen de regio. Ook wordt door respondenten benoemd dat ’sHertogenbosch, toch de grootste stad binnen het BRE, zich actief richt op de regio. Dit maakt samenwerken makkelijker.

•

De Noordoost Brabantse bestuurscultuur wordt getypeerd als gemoedelijk en gericht op consensus. Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat zaken hierdoor soms onbesproken blijven en er niet altijd scherpe keuzes worden gemaakt. Daarnaast staat ondernemerschap hoog in het vaandel, al wordt dit volgens de respondenten nog onvoldoende uitgedragen. Noordoost Brabant is een regio van “samen klussen” en “juichen met de handen in de zakken”.

•

Het bestuurlijk regionale ecosysteem heeft duidelijk sleutelfiguren en ambassadeurs met een nauwe verbinding met de regio en met de cultuur. Negen van de zestien burgemeesters zijn Brabanders, twee komen er uit

Bevindingen op basis van eigen bewerking RUG/Berenschot van dataset van samenwerkingsverbanden door PROOF Adviseurs/Kwink Groep, in opdracht van BZK. De dataset is door de begeleidingsgroep geverifieerd. 20 Samenwerkingsverbanden hebben een verschillende mate van verplichtheid. Volledig verplicht betekent dat zowel het samenwerken als de samenstelling van de deelnemers door het Rijk worden bepaald. Semi-verplicht betekent dat samenwerking door het Rijk verplicht wordt gesteld, maar dat deelnemers zelf mogen bepalen met wie zij samenwerken. Niet verplicht betekent dat de samenwerking niet is opgelegd door het Rijk. 19

20

Rivierenland. Deze verbondenheid geeft op personeelvlak draagvlak, wat ook het vermogen op publieke waarde te realiseren, vergroot. •

Het BRE Noordoost Brabant kent daarnaast een lange traditie van ‘de eigen boontjes doppen’ waarin uitdagingen lokaal worden aangepakt. Een recent voorbeeld hiervan is het verloop van de Regionale Energie Strategieën (RES-en), die primair lokaal invulling kregen. Deze traditie stond de opbouw van de regionale samenwerking, met haar overwegende focus op economische ontwikkeling, niet onoverkoombaar in de weg. Het BRE lijkt momenteel zoekende naar een meer collectieve logica, onder andere vanwege de schuivende opgaven.

Interne verhoudingen •

Op de schaal van bestuurlijke samenwerking in Noordoost Brabant (i.e. de schaal van het BRE Noordoost Brabant) is de RNOB een centrale en dragende samenwerkingsvorm (zowel op inhoud als ontmoeting). Binnen RNOB vindt agendavorming plaats en vinden gestructureerde bestuurlijke ontmoetingen plaats waarbij ook een bredere maatschappelijke agenda besproken wordt. Naast RNOB zijn (de publieke deelname in) AgriFood Capital (ontwikkelmaatschappij) en Noordoost Brabant Werkt belangrijke centrale punten binnen het BRE Noordoost Brabant. Daarnaast geldt dat ook de wettelijk verplichte GR’en (de veiligheidsregio, GGD en de omgevingsdienst) belangrijke bestuurlijke (en ambtelijke) spillen zijn in het BRE van Noordoost Brabant.

•

Er is voor gekozen om de keten rondom agrifood, de economische en maatschappelijke signatuur van de regio, als verbindend thema te nemen. AgriFood Capital (triple helix samenwerking) is hier de uitkomst van.

•

Opvallend is de samenstelling van de RNOB, waaraan naast gemeenten ook twee waterschappen deelnemen. Over het algemeen richt samenwerking tussen gemeenten en waterschappen zich op gezamenlijke uitvoering van taken (bijv. belastingheffing), ruimte en energie. RNOB heeft nadrukkelijk een bredere inhoudelijke oriëntatie.

•

Wel nemen de grotere gemeenten (’s-Hertogenbosch, Meierijstad, Oss) iets meer een voortrekkersrol op zich binnen het BRE, zij hebben immers ook meer capaciteit en middelen tot hun beschikking. Deze verhoudingen zullen naar verwachting verschuiven na de fusie van Land van Cuijk en Maashorst.

•

Bestuurders benoemen dat BRE Noordoost Brabant een goede schaal is om elkaar te vinden. De samenwerking is de afgelopen jaren verbeterd: de organisatie (RNOB) is meer gestructureerd en aangesloten gemeenten benoemen dat zij beter worden meegenomen in het proces. De Regio Deal heeft hieraan een sterke impuls gegeven door het formuleren van een gezamenlijk doel en het behalen van aantoonbaar resultaat. Wat echter ook terugkomt in de interviews is dat Noordoost Brabant bij uitstek een gekozen bestuurlijke samenwerking is en niet is ontstaan vanuit automatisme (zoals in Fryslân bijvoorbeeld het geval is vanwege een sterke gedeelde identiteit). Bij de deelvragen 3 en 4 zullen wij hier verder op ingaan.

•

Verbindingen tussen verschillende ecosystemen kunnen gemaakt worden door zogenaamde ‘boundaryspanners’: organisaties of individuen die actief de grenzen van sectoren/gebieden overstijgen om tot een overstijgend netwerk te komen. Uit een steekproef van regionale bestuurders (33 bestuurders die actief zijn in samenwerkingsverbanden) komt naar voren dat ongeveer een op de drie regionale bestuurders een maatschappelijke of economische nevenfunctie vervult. Daarnaast bevinden deze functies zich vrijwel uitsluitend niet op de Noordoost Brabantse schaal, maar betreft het lokale, provinciale of landelijke organisaties of organisaties buiten Noordoost Brabant.

3.3 Deelvraag 3: Hoe ziet het maatschappelijk ecosysteem eruit? Met het maatschappelijke ecosysteem bedoelen we ten eerste, het gebied dat vanuit het perspectief van inwoners doorgaat als ‘de regio’. Oftewel, waar speelt het leven van mensen zich af? Dit meten wij door op basis van OViN

21

data vervoersverplaatsingen van inwoners van NOB in kaart te brengen (Daily Urban System). Een tweede onderdeel van het maatschappelijk ecosysteem is het geheel aan maatschappelijke actoren (zowel inwoners als maatschappelijke organisaties) dat zich inzet voor het realiseren van maatschappelijke opgaven. Hierbij kijken wij naar de elementen voor een sterk maatschappelijk ecosysteem zoals de aanwezigheid van onderwijs-, zorg en culturele instellingen,, sociale cohesie (mate van vrijwilligerswerk en burgerschapsactiviteit (opkomst verkiezingen).

Leefgebied inwoners

Figuur 12. Interne en externe mobiliteitsstromen als percentage van alle mobiliteit van, naar of binnen de regio Noordoost Brabant21 •

Het merendeel (83%) van alle vervoersbewegingen vanuit Noordoost Brabant blijft binnen deze regio. Inwoners verplaatsen zich daarbij verreweg het meest binnen hun eigen woongemeente (dit beslaat 80 procent van alle verplaatsingen binnen Noordoost Brabant). Hoewel de marges klein zijn, is in figuur 13 te zien dat inwoners van Noordoost Brabant in vergelijk met de andere onderzoeksregio’s iets vaker de regiogrens overtrekken.

•

Ongeveer twee derde van de Noordoost-Brabanders werkt in Noordoost Brabant. Een vergelijkbaar deel van de banen in Noordoost Brabant wordt door inwoners van de regio ingevuld.22

21 22

Op 45 en 46 van de foto zijn kaarten te zien waarop de interne en externe mobiliteitsstromen uit elkaar zijn gehaald. Bron: Buck Consultants International (2019), Bouwsteen economische positionering Noordoost Brabant

22

Verplaatsing binnen woongemeente

Verplaatsing naar andere regiogemeente

Verplaatsing buiten de regio Noordoost Brabant Drenthe Groningen Noord-Holland Noord Fryslân 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Figuur 13. Inwonersverplaatsingen vanuit de regio’s •

De grootste stromen buiten de regio gaan richting Eindhoven, Nijmegen, Tilburg en Utrecht (zie figuur 12).

•

Afgezet tegen alle vervoersbewegingen van en naar Noordoost Brabant zien we dat hoewel ’sHertogenbosch een hub vormt, er ook grote vervoersstromen richting het oosten en westen van de regio gaan. Ook in maatschappelijk oogpunt lijkt ’s-Hertogenbosch geen duidelijke centrumfunctie te vervullen.

•

De randgemeenten van de regio hebben, zoals de DUS kaart hierboven laat zien, een meervoudige maatschappelijke oriëntatie. (Het toekomstige) Land van Cuijk richt zich op Nijmegen en op de kop van Limburg: “hier wordt het Brabants Dagblad niet bezorgd en leest men de Gelderlander”. Ook Heusden heeft een dubbele oriëntatie: een aantal kernen richten zich op Tilburg en andere kernen richten zich op ’sHertogenbosch. Noordoost Brabant beslaat dus een uitgestrekt gebied zonder echte centrumkern.

•

Uit interviews blijkt dat inwoners zich niet identificeren met de regio Noordoost Brabant als geheel. Identificatie vindt plaats op een lager (kern) of hoger (provincie) niveau. Het maatschappelijk ecosysteem vanuit het perspectief van inwoners laat dus een diffuser beeld zien dat het bestuurlijke ecosysteem.

Maatschappelijke actoren •

Op het gebied van onderwijs is het MBO (25 vestigingen) goed vertegenwoordigd binnen het maatschappelijk ecosysteem in Noordoost Brabant. Er zijn daarnaast vier HBO-vestigingen en er zijn twee universitaire dependances (van de TU Eindhoven en de Universiteit Tilburg) gevestigd in Noordoost Brabant. Hoewel de onderwijsinstanties wel fysiek aanwezig zijn wordt door respondenten genoemd dat de binding met de regio (bestuurlijk of economisch) niet vanuit alle organisaties sterk ontwikkeld is.

•

We meten sociale cohesie en maatschappelijke betrokkenheid met behulp van de indicatoren vrijwilligerswerk en het opkomstpercentage bij verkiezingen. In Noordoost Brabant geven iets meer (30%) mensen aan vrijwilligerswerk te doen dan de rest van Nederland (29%).

•

De opkomst bij verkiezingen wijkt in Noordoost Brabant weinig af van het nationale gemiddelde (zie figuur 14). In Noordoost Brabant ligt de opkomst – net zoals in de rest van Nederland – signficant hoger bij de Tweede Kamer-verkiezingen dan bij de gemeenteraads-, waterschap of provinciale statenverkiezingen.

23

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Gemeenteraad (2018)

Waterschap (2019) Nederland

Provinciale Staten (2019)

Tweede Kamer (2021)

Noordoost-Brabant

Figuur 14. Opkomst verkiezingen in Noordoost Brabant en Nederland •

De gemeenten in de regio kennen actieve dorpsraden en wijkraden die zich, net als de regio, bezighouden met leefbaarheidsvraagstukken. Deze lokale actoren zien de regio nog niet als een toegevoegde waarde op deze thema’s.

•

Op subregionaal niveau zijn sterke maatschappelijke clusters aanwezig, onder andere de samenwerking tussen culturele instellingen in ’s-Hertogenbosch en de Mooie Maasvallei rond Land van Cuijk en NoordLimburg komen naar voren als voorbeelden hiervan. Op regionale schaal ontbreekt een maatschappelijk ecosysteem nagenoeg (uitzondering is de betrokkenheid van onderwijsinstellingen bij AgriFood Capital). Dat wil zeggen: er is géén maatschappelijk weefsel waarop een beroep kan worden gedaan door de RNOB of waar maatschappelijke spelers elkaar op regionaal niveau ontmoeten. Maatschappelijke samenwerking lijkt zich sterk lokaal af te spelen, waarbij er weinig verbondenheid is tussen de autonome clusters.

•

Er is wel degelijk potentie voor een sterk maatschappelijk ecosysteem. Er bevindt zich voldoende kwaliteit en capaciteit (i.e. maatschappelijk betrokken burgers en de aanwezigheid van kennisinstellingen, cultuur- en zorgorganisaties). Verklaringen voor het uitblijven van een onderling verbonden maatschappelijk ecosysteem zijn: een grote diversiteit in opgaven, de afwezigheid van een regionale identiteit, te veel afstanden en te weinig gezamenlijke winstmogelijkheden voor maatschappelijke organisaties. Daarbij zijn er geen regionale maatschappelijke ambassadeurs of boegbeelden. In Groningen en Fryslân zijn die er bijvoorbeeld wel.

Bindingen tussen de ecosystemen •

De aansluiting met het bestuurlijke ecosysteem wordt door maatschappelijke organisaties23 op het gebied van natuur, landschap en milieu als slecht beoordeeld. Het maatschappelijke ecosysteem is goed georganiseerd en heeft veel “goede gesprekspartners”, maar gemeenten zetten naar hun mening nog te weinig hun deuren open. De organisaties merken op dat het in Oost-Brabant in vergelijking met WestBrabant erg moeilijk is om initiatieven van de grond te krijgen, mede door de houding van gemeenten (uitzonderingen daargelaten). Gemeenten in deze regio lijken het moeilijk vinden om zich te commiteren en de participatieve projecten een plek te geven binnen/naast de representatieve democratie. Projecten waarbij dit wel lukt (o.a. wandelen langs de AA of Maashorst) zijn tastbaar en liggen binnen een afgebakend gebied.

23

Het gaat hier niet alleen om burgerinitiatieven, maar ook om gestructureerde georganiseerde maatschappelijke organisaties.

24

•

Een ander samenwerkingsverband waarbij het lukt om partijen uit de verschillende ecosystemen samen te brengen is Noordoost Brabant Werkt: naast het UWV, gemeenten en werkgevers zijn vanuit het maatschappelijk ecosysteem onderwijsinstellingen intensief aangehaakt.

•

Niet alle maatschappelijke actoren zijn actief op zoek naar binding met het bestuurlijke regionale niveau. De bevraagde actoren binnen het domein cultuur & sport richten zich eerder op gemeenteniveau of op de provincie als geheel. Wel wordt actief aansluiting gezocht bij regionale thema’s (denk hierbij aan bijvoorbeeld festivals rondom Food zoals Fabriek Magnifique in Veghel).

•

Daarnaast zijn er op dit thema met name op lokale schaal vooral ook bindingen te zien met het bedrijfsleven: zowel economsiche als maatschappelijke actoren benoemen dat (grote) bedrijven geld steken in voorzieningen als sportverenigingen en culturele organisaties.

3.4 Deelvraag 4: Hoe ziet het economisch ecosysteem eruit? De economische kenmerken brengen wij met behulp van open data (CBS) in beeld op basis van de entrepreneurial ecosystems-benadering24. Wij zoomen in op de regionaliteit van het ecosysteem (locatie van bedrijven en sectorstructuur). Daarnaast beschrijven we randvoorwaarden (formele instituties, ondernemerschapscultuur, fysieke infrastructuur en vraag gemeten door de groei in het bruto regionaal product) en systeemelementen (talent, nieuwe kennis, zakelijke dienstverlening).

Regionaliteit •

Het economisch ecosysteem concentreert zich in het westelijke deel van de regio: hier zijn de meeste bedrijven gevestigd.

•

Relatief grote sectoren in Noordoost Brabant zijn nijverheid & energie en landbouw, bosbouw & visserij25. Deze laatste hangt logisch samen met het relatief grote aandeel agrarische grond in de regio.

•

Noordoost Brabant kenmerkt zich door de voedselindustrie (en heeft daar het samenwerkingsverband AgriFood Capital aan verbonden). In 2017 omvatte de hele AgriFoodketen 17% van alle banen in de regio.26

•

Met Jumbo, Vion en Friesland Campina zijn er een aantal grote spelers aanwezig. Echter, de hele agrarische economische keten (van grondstofleverancier, producent, afnemer en eindklant) is aanwezig in de regio: “van zaadje naar karbonaadje”. Dit betekent dat er tegengestelde belangen zijn: een hogere prijs voor de boeren heeft invloed op winstmarges elders in de keten. Dit is anders in Zuidoost-Brabant, waarbij producent en afnemer zich niet bij elkaar bevinden.

•

Respondenten benoemen echter ook dat de bedrijvigheid in de regio zich niet beperkt tot het voedselthema en dat er verschillen te zien zijn per sub-regio. ’s-Hertogenbosch is bijvoorbeeld meer een dienstenstad, terwijl Oss zich van oudsher meer richt op industrie. In Veghel zijn de eerder genoemde grote (familie)bedrijven aanwezig (Sligro, Jumbo, Mars). Verder wil de regio inzetten op innovatie, waarbij een veelgenoemd voorbeeld de Verspillingsfabriek in Veghel is.

•

De publiek-private ontwikkelingsmaatschappij AgriFood Capital speelt een belangrijke rol in het economische ecosysteem. Het is een door de overheid geïnitieerde stichting waarin het RNOB, ondernemers en onderwijs met een gelijke hoeveelheid stichtingbestuurders is vertegenwoordigd. Daarnaast probeert AgriFood Capital via de samenstelling van haar strategisch beraad en in specifieke projecten ondernemers te betrekken. Het is een informele doelstelling hiermee een goede afspiegeling van economische actoren te bewerkstelligen. Bij de uitvoeringsorganisatie AgriFood Capital BV zijn ongeveer 25 projectleiders actief. De projecten zijn er vooral op gericht ondernemers te ondersteunen in de ontwikkeling van hun bedrijf. AgriFood Capital is

Bron: Cloosterman, Stam & Van der Starre (2018). De Kwaliteit van Ecosystemen voor Ondernemerschap in Nederlandse regio’s 25 Hierin wordt de Standaard Bedrijfsindeling (SBI) van het CBS aangehouden. Voor een volledige definitielijst zie bijlage 7. 26 Bron: Buck Consultants International (2019), Verdiepende analyse speerpunt AgriFood cluster in Noordoost Brabant 24

25

hiermee een aanjager van de ontwikkeling van de economie en een plek waar ondernemers elkaar tegenkomen en een economisch regionaal ecosysteem mede-vorm krijgt. AgriFood Capital BV ontvangt het overgrote merendeel van haar financiering uit de publieke sector, voornamelijk uit het RNOB. •

Hoewel samenwerking binnen Noordoost Brabant met de aanwezigheid van AgriFood Capital een sterk economische inslag heeft, komt het ERE volgens bevraagde economische actoren niet direct overeen met het BRE. Er zijn wel degelijk economische clusters, maar deze ondernemers richten zich eerder op kleinere (lokale) of grotere (provinciale of internationale) schaal. De industriële kring rondom Land van Cuijk zoekt bijvoorbeeld verbinding met Noord-Limburg en bedrijven in Veghel (gemeente Meierijstad) voelen de aantrekkingskracht van Brainport.

•

Economische gesprekspartners benoemen daarnaast dat er binnen het MKB geen bedrijven zijn die een duidelijk trekkende rol vervullen binnen het ecosysteem; duidelijk leiderschap ontbreekt en er zijn veel ondernemingen die elkaar beconcurreren: “de regio is een spaghetti aan ondernemers”. Er zijn wel ondernemersverenigingen, maar hieruit volgen nog geen eenduidige en gedragen agenda’s. Via VNO-NCW wordt wel geprobeerd aansluiting te zoeken met het BRE.