Bijlage 5_De (rechts)positie van de griffie(r) anno 2018

De griffier opereert in een politiek krachtenveld. Het is van belang om als raadslid zich in te leven in de werkwijze van de griffier en de griffie. De medewerkers van de griffie en in het bijzonder de griffier zijn als ondersteuner en adviseur van de gemeenteraad, werkzaam in een politiek gevoelige context. Soms ontstaan er tussen partijen verschillen van inzicht over politiek gerelateerde zaken. Een griffier die vanuit het eigen vakgebied adviseert, kan in de positie geraken dat het vanuit de professie gegeven advies niet strookt met de politieke visie van degene die de griffier van advies dient. Dit verschil van inzicht over het professionele advies in een politieke setting kan daardoor vertaald worden in onvrede over het functio­ neren van de griffier. Bij het opstellen van de beoordeling en de vertaling van de signalen die over de griffier worden ontvangen, dient hiermee rekening te worden gehouden.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

63

Deze context is ook van invloed op de opvattingen van de raads­ leden en fracties die hun visie geven op het functioneren van de medewerkers van de griffie. Meer dan in welke arbeidsverhouding dan ook zijn het de meningen van soms enkele tientallen personen die bepalend zijn voor de beoordeling van het functioneren en maakt deze daardoor meer kwetsbaar dan in andere arbeidsverhoudingen.

Een beoordelingsgesprek kan rechtspositionele gevolgen hebben in zowel positieve, bijv. salariëring, als in negatieve zin, zoals in het slechtste geval de weg naar beëindiging van de samenwerking. Tot de afspraken naar aanleiding van de beoordeling te maken kan ook behoren het volgen van verdere opleiding of het vergroten van bekwaamheden. In de (lokale) CAR-UWO zijn kaders opgenomen met betrekking tot de ­salariëring passend bij het functieniveau en over scholing en vorming.

3.5.6 Scholing en vorming Het openbaar bestuur is voortdurend in ontwikkeling. Voor zowel de gemeenteraad zelf als de griffier en zijn medewerkers is het van belang deel te nemen aan scholing en andere vormen die hen informeren over actuele ontwikkelingen voor de uitoefening van hun taak. Raadsleden doen dat door het bijwonen van door hun politieke partij ­georganiseerde scholing en vorming of door in overleg met het presidium door de griffier georganiseerde bijeenkomsten. Evenals de overige werknemers van de gemeente zijn de griffier en de mede­ werkers van de griffie zelf verantwoordelijk voor hun duurzame inzetbaarheid en loopbaanperspectief. Het goed functioneren van de gemeenteraad als (hoogste) bestuursorgaan wordt mede beïnvloed door scholing en eventueel externe stages van de griffier en zijn medewerkers. Van de werkgevers­ commissie mag worden verwacht dat deze stimuleert dat de griffie niet alleen op de hoogte is van de ontwikkelingen, maar waar noodzakelijk daarvoor ook nascholing kan volgen.

64

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

Enkele landelijk opererende opleidingsinstituten bieden specifiek voor griffiers en griffiemedewerkers opleidingen en nascholings­ trajecten aan. Ook de Vereniging van Griffiers biedt actuele thema­ tische workshops aan en ook in internationaal verband via het IIMC kan gewerkt worden aan verdieping in het vak, verwerving van competenties en verbreding van de horizon. Het is van belang dat de werkgever hier ruimte voor biedt in tijd en/of vergoeding van (een deel van de) kosten.

In hoofdstuk 17 van de CAR-UWO over opleiding en ontwikkeling zijn de kaders opgenomen voor een persoonlijk ontwikkelingsplan waarover tijdens de functionerings- of beoordelingsgesprekken afspraken kunnen worden gemaakt. Het maken van afspraken over een persoonlijk ontwikkelingsplan is een verantwoordelijkheid van de werkgever en dus van de (werkgevers­ commissie van de) gemeenteraad.

3.5.7 Disciplinaire maatregelen Uit voortgangsgesprekken, functioneringsgesprekken, beoordelingsgesprekken en andere waarnemingen kan blijken dat een griffier of een medewerker van de griffie zijn werkzaamheden niet vervult zoals dat verwacht mag worden of is afgesproken. In de genoemde gesprekken kunnen afspraken worden gemaakt die daarin verbetering moeten brengen. Desondanks is het mogelijk dat op andere wijze het functioneren moet worden bijgestuurd. Dat kan door het opleggen van een zogenaamde disciplinaire maatregel. Het doel van een maatregel is allereerst betrokkene erop te wijzen dat zijn of haar gedrag niet aanvaardbaar is. Een tweede doel is het stellen van een voorbeeld aan collega’s waarmee integer handelen binnen de organisatie kan worden bevorderd. De maatregelen in het ambtenarenrecht variëren van de lichtste vorm een mondelinge of schriftelijke waarschuwing, die niet behoort tot de disciplinaire maatregelen, maar daarvoor wel een opmaat kan zijn, tot ongevraagd ontslag als disciplinaire maatregel.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

65

Anno 2018 is het ambtenarenrecht nog het uitgangspunt voor het treffen van maatregelen op basis van de Ambtenarenwet en de lokaal vastgestelde CAR-UWO.66 De werkgever is bij het opleggen van een maatregel gehouden aan strikte procedures om deze ook effectueerbaar te laten zijn. Procedurefouten kunnen een opgelegde maatregel teniet doen als de beoordelende instantie die door betrokkene om een oordeel over de opgelegde maatregel wordt gevraagd, van oordeel is dat deze onterecht of wat de aard ervan betreft te zwaar is. Zie voor situaties als deze verder in dit hoofdstuk het onderdeel ‘Bezwaar en beroep’. In hoofdstuk 16 van de CAR-UWO zijn alle mogelijke disciplinaire maat­ regelen opgenomen. Artikel 1:3a van de CAR-UWO zegt dat voor de toepassing van de lokale arbeids­ voorwaardenregeling de raad bevoegd is voor zover het betreft de griffier en de op de griffie werkzame ambtenaren. Alle besluiten met betrekking tot de positie en het functioneren behoren dan ook tot de bevoegdheid van de raad. Afhankelijk van het delegatie- of mandaatbesluit kunnen de bevoegd­ heden ook worden uitgeoefend door de werkgeverscommissie c.q. griffier van de raad. De meest bekende en ook toegepaste maatregelen zijn:

Berisping Een schriftelijke berisping is de lichtste disciplinaire straf. Afhankelijk van de ernst wordt deze opgelegd nadat eerder mondelinge of schriftelijke ­waarschuwingen zijn gegeven en afspraken die zijn gemaakt niet worden nagekomen.

Schorsing Schorsing komt in twee varianten voor, waarvan de ‘schorsing als orde­ maatregel’67 geen disciplinaire maatregel is. De schorsing die als straf wordt opgelegd is echter wel een disciplinaire maatregel. In het eerste geval gaat het om, zoals het woord zegt, een ordemaatregel. In het belang van de voortgang van de werkzaamheden of om bijvoorbeeld rust in de werksfeer tot stand te brengen, kan een ambtenaar als ordemaat­ regel geschorst worden. Ook al wordt deze vaak door betrokkene beleefd 66

67

66

Met de inwerking van de Wnra verandert dit in principe in de maatregelen die het Burgerlijk wetboek kent. Het verschil tussen beide regimes is dat vooral in het ambtenarenrecht de een­ zijdigheid van de arbeidsrelatie tot uitdrukking komt. Artikel 8:15:1 CAR-UWO.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

als een disciplinaire maatregel, heeft deze toch niet tot doel een uitspraak te doen over schuldig of niet schuldig aan wat zich heeft voorgedaan. Het kan een maatregel zijn die ruimte biedt voor nader onderzoek naar wat is voor­ gevallen. Op basis van het resultaat van het onderzoek kan worden besloten al dan niet over te gaan tot het opleggen van een disciplinaire maatregel en het tevens opheffen van de schorsing als ordemaatregel. De ‘schorsing als disciplinaire maatregel’68 heeft tot doel een medewerker voor een bepaalde tijd te ontheffen van de uitoefening van zijn functie. Deze kan ook opgelegd worden als vervolg op de ‘schorsing als ordemaatregel’ als blijkt dat het geconstateerde aan betrokkene te wijten is. Het is bovendien mogelijk, afhankelijk van de aard van wat heeft plaats­ gevonden nog bijkomende maatregelen op te leggen, zoals gehele of gedeeltelijke inhouding van salaris of vakantiedagen. In alle gevallen is het van belang dat de maatregel die wordt opgelegd door de werkgever in een redelijke verhouding staat tot de oorzaak ervan: de proportionaliteit. Bij een combinatie van disciplinaire maatregelen speelt de proportionaliteit een nog belangrijker rol.

Ontslag De zwaarste straf is ongevraagd ontslag. Afhankelijk van de ernst van de misdraging van de medewerker kan deze het sluitstuk vormen van opeen­ volgende disciplinaire maatregelen of direct worden opgelegd. Omdat, zoals gezegd, het treffen van disciplinaire maatregelen procedurevoorschriften kent, kan het noodzakelijk zijn om, als ontslag wordt voorbereid, betrokkene als ordemaatregel te schorsen.

Voorwaardelijke disciplinaire maatregel De werkgever kan besluiten de straf voorwaardelijk op te leggen. Dit betekent dat de straf niet ten uitvoer wordt gelegd wanneer de medewerker zich gedurende een bepaalde tijd niet meer schuldig maakt aan het vergrijp of andere vormen van plichtverzuim. Gedurende die tijd kunnen wel bijzondere voorwaarden voor het functioneren worden opgelegd.

Bezwaar en beroep Een ambtenaar heeft wettelijk de mogelijkheid zich te verzetten tegen een besluit dat in zijn ogen niet terecht is. Dat kan zijn omdat hij het in het geheel niet eens is met het besluit of dat hij van mening is dat de maatregel te zwaar is in verhouding tot wat hij heeft nagelaten of onterecht heeft gedaan. 68

Artikel 16:1:2, lid 1, onderdeel i, CAR-UWO.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

67

Ook kan het zijn dat hij van mening is dat de voorbereiding van het besluit onzorgvuldig is geweest. De procedure is gelijk aan de bezwaar- en beroepsprocedure die burgers kunnen volgen als zij het niet eens met een besluit van de gemeente om hen bijvoorbeeld een vergunning te weigeren. Immers op besluiten van de over­ heid is de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing die procedure­ voorschriften kent vanaf het vooraf horen tot en met de instanties die een besluit onafhankelijk beoordelen. Het bezwaar in arbeidsrechtelijke situaties wordt ingediend bij een vaak specifiek voor dit soort zaken ingestelde bezwaarschriftencommissie. Immers het gaat er om dat de leden van commissie vertrouwd zijn met het ambtenaren­ recht. Gemeenteraden kunnen voor dit soort aangelegenheden samenwerken met de door het college ingestelde bezwaarschriftencommissie. De commissie brengt advies uit aan de gemeenteraad als het een kwestie betreft met betrekking tot de griffier of de medewerkers van de griffie. Het advies kan ofwel luiden dat de (werkgeverscommissie van de) gemeenteraad terecht tot het betwiste besluit is gekomen dan wel dat de betreffende medewerker in zijn bezwaar in het gelijk wordt gesteld. In het eerste geval heeft de mede­ werker de mogelijkheid bij de bestuursrechter beroep in te stellen.

Is hij ook daar niet in het gelijk gesteld dan kan hij nog hoger beroep instellen bij de hoogste bestuursrechter, de Centrale Raad van Beroep. Als de gemeenteraad volgens de bezwaarschriftencommissie een verkeerd besluit heeft genomen, dan kan de raad besluiten het oorspronkelijke besluit te vernietigen en moet, met inachtneming van de opvattingen van de commissie, een nieuw besluit worden genomen. Ook een nieuw besluit is aanvechtbaar overeenkomstig de hiervoor geschetste procedure. Uit de beschrijving in deze paragraaf blijkt dat het van belang is dat de ­procedure zorgvuldig is. Tenzij sprake van een zodanige gedraging dat de ernst daarvan een onmiddellijke disciplinaire maatregel noodzakelijk maakt, is het van belang dat de voorbereiding bestaat uit de volgende fasen die tot stand komen in het verlengde van de beoordelingsgesprekken en eventueel lichtere disciplinaire maatregelen: • dossieropbouw bestaande uit verslagen van beoordelingsgesprekken en eventuele schriftelijke waarschuwingen en gemaakte afspraken over het functioneren. In de praktijk blijkt dat het vaak ontbreekt aan dossieropbouw en mede daardoor ook aan het ontbreken van afspraken over verbetering van het functioneren. Uit de rechtspraak blijkt dat het ontbreken van dossieropbouw leidt tot een uitspraak in het nadeel van de werkgever.

68

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

Immers, op basis van (het ontbreken van) het dossier kan niet worden aangetoond dat de medewerker in de gelegenheid is gesteld zich te verbeteren; • aankondiging voornemen tot oplegging van een disciplinaire maatregel in de vorm van een brief; • de mogelijkheid bieden aan de betrokken medewerker te worden gehoord over het voornemen tot het opleggen van een disciplinaire maatregel; • het op basis van het horen al dan niet voortzetten van het voornemen een disciplinaire maatregel op te leggen en schriftelijk dat besluit mee te delen waarin ook de maatregel is beschreven. Aan de zorgvuldigheid van de voorbereiding van het opleggen van een ­disciplinaire maatregel wordt in de bezwaar- en beroepsprocedure zwaar getild. Het is mede om die reden dat de (werkgeverscommissie van de) gemeenteraad daarbij ondersteund wordt door ofwel een medewerker van de griffie die HRM-taken vervult dan wel gebruik kan maken van de afdeling HRM van de gemeente. Over deze ondersteuning moeten afspraken worden gemaakt met het college/de gemeentesecretaris, dan wel deze ondersteuning extern in te huren.

3.5.8 Einde dienstverband Het einde van de aanstelling kan uitgaan van zowel de (werkgeverscommissie van de) gemeenteraad als van de griffier of de griffiemedewerker. In alle gevallen zal de (werkgeverscommissie van de) gemeenteraad een besluit moeten nemen, zelfs als het ontslag uitgaat van betrokkene. Immers in het ambtenarenrecht is sprake van een eenzijdige arbeidsverhouding die met zich brengt dat een ambtenaar een verzoek in moet dienen hem ontslag te verlenen. Dit is dus geheel afwijkend van de ontslagname in het burgerlijke arbeidsrecht waarin een van de partijen de arbeidsovereenkomst opzegt. Ook in die situatie zal het over het algemeen geen verrassing zijn dat een opzegging plaatsvindt. In het spraakgebruik is dan ook sprake van ‘gevraagd’ en ‘ongevraagd’ ontslag. Hoofdstuk 8 van de CAR-UWO bevat alle situaties die leiden tot gevraagd of ongevraagd ontslag. Het is, zoals uit de beschrijving van de procedures blijkt, van belang in voorkomend geval na te gaan welk van de omstandigheden zich voordoet. Ook hierbij is essentieel dat de (werkgeverscommissie van de) gemeenteraad daarbij goed intern of extern wordt ondersteund.. De Wnra zal leiden tot een flinke wijziging in de beëindiging van het dienst­ verband. De nieuwe regels zullen niet eerder dan per 1 januari 2020 in werking treden. Zie voor algemene informatie hoofdstuk 5.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

69

3.6 Medezeggenschap werknemers Zowel bij de overheid als het bedrijfsleven hebben werknemers en dus ook ambtenaren medezeggenschapsrechten. De eerste vorm kwam aan de orde in § 3.3 bij de vaststelling van de arbeidsvoorwaardenregeling aan de orde: de Commissie voor Georganiseerd Overleg (GO), het lokale overleg over de lokale invulling en uitwerking van de afspraken uit de cao-onderhandelingen. Ambtenaren werkzaam bij de gemeente of provincie die lid zijn van vak­ organisaties vormen de werknemersvertegenwoordiging in de het GO. Zij worden ondersteund door vertegenwoordigers van de landelijke vakbonden. Het college vormt op gemeente- of provincieniveau de werkgeversdelegatie. Voor zover ook aangelegenheden die de griffie raken, wordt een lid van de werkgeverscommissie aan die delegatie toegevoegd. De werkgeversdelegatie wordt ondersteund door ambtenaren. De ambtelijke bijstand van de werkgevers­ commissie wordt veelal verzorgd door de griffier.

Ondernemingsraad De tweede vorm van medezeggenschap is de ondernemingsraad (OR) die zijn grondslag heeft in de Wet op de ondernemingsraden (WOR). Elke gemeente en provincie heeft, afhankelijk van de grootte van de organisatie en de mate van zelfstandige bedrijfsvoering, ten minste één OR. Een werkgever, in de Wet op de ondernemingsraden ‘ondernemer’ genoemd is verplicht als meer dan 50 personen werkzaam zijn een ondernemingsraad in te stellen die wordt gekozen door de werknemers. In een cao of arbeidsvoorwaardenregeling kan van dat aantal naar beneden worden afgeweken. In de gemeenten bestaat de verplichting al bij 35 werknemers.

De griffie is binnen de gemeentelijke organisatie een op zichzelf staand onderdeel en zal om die reden dan ook een OR moeten hebben. Echter de griffie is in nagenoeg elke organisatie te klein voor een verplichte zelfstandige OR.

70

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

Medezeggenschap van de griffiemedewerkers is een algemeen geldende verplichting voor de werkgever. De WOR kent, afhankelijk van het aantal werknemers (de griffier als leidinggevende uitge­ zonderd), meerdere mogelijkheden om daaraan inhoud te geven69: • twee maal per jaar personeelsvergadering bij 10 – (voor gemeenten) 35 werknemers; • personeelsvertegenwoordiging (PVT) instellen van ten minste drie personen bij 10 – (voor gemeenten) 35 werknemers; • vrijwillige instelling van een PVT van ten minste drie personen bij minder dan 10 werknemers. Ook is aansluiting mogelijk bij de OR van de gemeente voor aan­ gelegenheden die de gehele gemeentelijke organisatie inclusief de griffie raken, zoals ingrijpende huisvestingsvoorzieningen, ict-voorzieningen, belangrijke wijzigingen in de werkzaamheden van de organisatie. Voorstellen als deze zullen dan ook gezamenlijk door de gemeentesecretaris en de griffier aan de OR moeten worden voorgelegd. De PVT kan in dat soort gevallen deel uitmaken van de gemeenschappelijke OR.70 Vanwege de beperkte omvang van de griffie worden de mogelijk­ heden van het instellen van een eigen OR, een onderdeelcommissie van de gemeentelijke OR en de centrale OR in dit kader buiten beschouwing gelaten.

6970

Naast de arbeidsvoorwaarden bestaan nog een aantal verplichtingen voor de werkgever waarvoor regelingen moeten worden afgesproken met of zelfs de toestemming is vereist van de OR. Het overleg met de ondernemingsraad wordt gevoerd door de bestuurder. De WOR definieert ‘bestuurder’ als ‘hij die alleen dan wel te zamen met anderen in een onderneming rechtstreeks de hoogste zeggenschap uitoefent bij de leiding van de arbeid’.71

69 70 71

Artikel 35b t/m 35d Wet op de ondernemingsraden. Artikel 3 Wet op de ondernemingsraden. Artikel 1, lid 1, onder e, Wet op de ondernemingsraden.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

71

Bij de overheid worden politici niet aangemerkt als bestuurder in de zin van de WOR, maar is dat de hoogste ambtelijk leidinggevende van de onderneming of van een onderdeel van die onderneming waarvoor een eigen medezeggen­ schapsorgaan is ingesteld.72 De achtergrond daarvan is dat aangelegenheden die in de OR aan de orde kunnen komen soms gebaseerd zijn op een besluit van de gemeenteraad of provinciale staten. Als geen overeenstemming wordt bereikt met de OR kan dat leiden tot een rechtszaak. De uitkomst daarvan kan zijn dat de ondernemer verboden wordt uitvoering te geven aan het voorstel. Dat zou dan tot gevolg hebben dat een rechter de uitvoering van een raadsbesluit kan verbieden. De Trias Politica staat een dergelijke rechtsgang in de weg. Daarom wordt het overleg met de OR gevoerd door de zogenaamde ‘WOR-bestuurder’. Op ondernemingsniveau is dat de gemeente- of provinciesecretaris. Voor het overleg met de onder­ nemingsraad of het voor de griffie ingestelde medezeggenschapsorgaan treedt de griffier op als bestuurder voor zover het aangelegenheden betreft die ook van belang zijn voor de griffie. De OR kan instemmingsrecht hebben over regelingen die worden getroffen in de sfeer van arbeidsvoorwaarden mits het geen onderwerp betreft waar­ over in het overleg met de vakorganisaties sluitende afspraken zijn gemaakt.

Denk daarbij aan een uitwerking van de lokale arbeids- en rusttijdenregeling, van een regeling over de arbeidsomstandigheden, het ziekteverzuimbeleid, het re-integratiebeleid.73 Verder moet één maal per jaar de algemene gang van zaken van de onder­ neming worden besproken. De PVT heeft adviesrecht over een belangrijke inkrimping van de griffie of belangrijke veranderingen van de organisatie. ‘Het advies moet op een zodanig tijdstip worden gevraagd dat het van wezenlijke invloed kan zijn op het te nemen besluit.’ 74 Ondanks de plichten van het bestuursorgaan dat het voornemen heeft een besluit te nemen en de rechten van een OR kan een besluit van het hoogste bestuursorgaan in een democratie echter nimmer overruled worden door een medezeggenschapsorgaan. Zie hierna ‘politiek primaat en OR’

72 73 74

72

Artikel 46d, onderdeel a, onder 3°, Wet op de ondernemingsraden. Artikel 35c, lid 3, Wet op de ondernemingsraden. Artikel 35b, lid 4 en 5, Wet op de ondernemingsraden.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

In de praktijk zullen er in de ambtelijke organisatie van het college meer zaken spelen waarover overleg met de OR moet worden gevoerd. De betrokkenheid van de werkgever en de medewerkers van de griffie is feitelijk alleen aan de orde als de te bespreken onderwerpen ook de griffie als onderdeel van de gemeentelijke organisatie betreffen.

Politiek primaat en OR De bevoegdheid van de OR bij de overheid is beperkter dan in de markt­ sector. Dit heeft te maken met het zogenaamde ‘politiek primaat’.75 Omdat geschillen tussen de werkgever en de ondernemingsraad ook kunnen worden voorgelegd aan de rechter, is een aantal rechten van de OR beperkt. De rechter is immers vanuit de Trias Politica niet bevoegd te treden in besluiten die zijn voorbehouden aan het openbaar bestuur. Formeel is zelfs het overlegrecht uitgesloten, maar vanuit het oogpunt van goed werkgeverschap vergewist de werkgever zich ook van de opvattingen van het personeel dat vertegen­ woordigd is in de OR. De uitkomsten van dat overleg zijn bij de overheid echter niet bindend.

75

Artikel 46d, onderdeel b, Wet op de ondernemingsraden: b: Voor de toepassing van artikel 23, tweede lid, zijn onder de aangelegenheden de onderneming betreffende niet begrepen de publiekrechtelijke vaststelling van taken van publiekrechtelijke lichamen en onderdelen daarvan, noch het beleid ten aanzien van en de uitvoering van die taken, behoudens voor zover het betreft de gevolgen daarvan voor de werkzaamheden van de in de onderneming werkzame personen.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

73

HOOFDSTUK 4 INTEGRITEIT & ­O NEIGENLIJKE ­B EÏNVLOEDING

4.1 Inleiding en samenvatting Een raadsgriffier krijgt op twee manieren te maken met integriteit en het voorkomen van oneigenlijke beïnvloeding. In de eerste plaats gaat het over de integriteit van handelen van de griffier zelf. Maar ook in de rol van adviseur van volksvertegenwoordigers moet een griffier in staat zijn om ondersteuning te bieden bij vragen over moreel handelen en een zuivere rolinvulling door politici. Integriteit van zowel politici als ambtenaren is al geruime tijd een onderwerp waar zowel door belanghebbenden, de media als ook in de rechtspraak de aandacht op wordt gevestigd. Van politici en ambtenaren wordt verwacht dat zij zich bij hun werkzaamheden niet oneigenlijk laten beïnvloeden door personen of instanties die er belang bij hebben dat een voorgenomen besluit wel of niet wordt genomen. Bij hun nevenactiviteiten wordt van ambtenaren en politici ook onafhankelijkheid verwacht. Steeds vaker komt de onafhankelijke positie van politici en ambtenaren in de knel bij de uitoefening van hun werkzaamheden. Het varieert van intimidatie via (sociale) media tot fysiek geweld, meestal gericht op henzelf, maar zelfs

74

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

ook naar hun gezin en eigendommen. Door middel van wet- en regelgeving, afspraken tussen instanties en het oprichten van adviserende en onder­ steunende instanties wordt getracht agressie, geweld, intimidatie en onder­ mijning te beteugelen. Griffiers wordt geadviseerd hier aandacht aan te besteden: voor zichzelf, griffiemedewerkers en voor raadsleden. Naast wettelijke geboden en verboden waaraan bij overtreding strafrechtelijke of disciplinaire consequenties zijn verbonden of voor politici aftreden, zijn er wettelijke verplichtingen tot het vaststellen van gedragscodes. De Ambtenarenwet legt aan werkgevers de verplichting op een gedragscode vast te stellen voor goed ambtelijk handelen; de Gemeentewet en de Provincie­ wet leggen verplichtingen op aan de gemeenteraad en provinciale staten gedragscodes vast te stellen voor zichzelf en voor de burgemeester en de wethouders resp. de commissaris van de Koning en de gedeputeerden. Gedragscodes zijn geen wettelijke regels op basis waarvan maatregelen met een juridisch of bestuursrechtelijk karakter kunnen worden genomen, maar hebben wel tot doel elkaar aan te kunnen spreken op gedrag of met elkaar ervaringen te bespreken.

Een van de vormen om concreet invulling te geven aan het elkaar aanspreken op gedrag of het uitwisselen van ervaringen kunnen met name de burgemeester en de griffier behulpzaam zijn door bijvoorbeeld het laten verzorgen van voorlichting en het houden van intervisiebijeenkomsten. Met betrekking tot de positie van de griffier kan de Werkgeverscommissie een belangrijke rol spelen in bijvoorbeeld voortgangsgesprekken.

4.2 Wettelijk kader Ambtenarenwet en werkgeversrol gemeenteraad Vanuit het perspectief van de gemeenteraad als werkgever bevat de Ambtenarenwet een aantal verplichtingen voor de werkgever.76 De werkgever is verplicht een integriteitsbeleid te voeren dat, zoals de wet stelt, “gericht is op het bevorderen van goed ambtelijk handelen en dat in ieder geval aandacht besteedt aan het bevorderen van integriteitsbewustzijn en aan het voorkomen van misbruik van bevoegdheden, belangenverstrengeling en discriminatie”. 77 76

77

Ook na de inwerkingtreding van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren die geen op zichzelf staande wet zal zijn maar de bestaande Ambtenarenwet zal wijzigen, blijven deze ­verplichtingen bestaan. Artikel 125 quater Ambtenarenwet.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

75

Integriteitsbeleid moet, zo stelt de Ambtenarenwet verder78, vast onderdeel uitmaken van alle elementen die horen bij werkgeverschap zoals functionerings­ gesprekken, scholing en vorming. Daarom moet de werkgever ook zorg dragen voor het opstellen van een gedragscode voor goed ambtelijk handelen79 en jaarlijks over de nakoming daarvan en het gevoerde integriteitsbeleid rapporteren.80 In de praktijk wordt dit ingevuld door een gedragscode integriteit voor de gehele organisatie van overeenkomstige toepassing te verklaren voor de griffie. Hoe zinvol dit ook is, het is de vraag of hiermee ook handvatten worden geboden voor morele dilemma’s die specifiek met het ambt van griffier samenhangen. In de arbeidsvoorwaardenregeling moet worden vastgelegd dat bij indienst­ treding de eed of belofte wordt afgelegd, dat een registratie wordt bijgehouden van nevenwerkzaamheden, zodat gekeken kan worden of er eventueel sprake zou kunnen zijn van belangenverstrengeling. Deze registratie moet ook openbaar zijn. Nevenwerkzaamheden die wel kunnen leiden tot belangen­ verstrengeling kunnen worden verboden.81 Hierin ligt een stevige basis voor een gesprek tussen griffier en werkgevers­ commissie over specifieke morele kanten van het ambt.

Is het voor een griffier bijvoorbeeld toegestaan om politiek actief te zijn in een andere gemeente? Buiten discussie staat dat dit wettelijk mag, maar niet elke werkgevers­ commissie vindt het moreel wenselijk. Ook kunnen andere vragen spelen in de verhouding tussen griffier het volksvertegenwoordigers die om aanvullende afspraken vragen. Denk bijvoorbeeld aan de wijze waarop politici eventuele klachten over de griffie kenbaar kunnen maken. Klachten van raadsleden en niet-raadsleden over werknemers, want dat zijn de griffier en de medewerkers, zijn interne aangelegenheden. Deze komen aan de orde in voortgangs­ gesprekken, functioneringsgesprekken en beoordelingsgesprekken met de betreffende medewerker. Ervaringen als deze moeten worden gemeld bij de werkgeverscommissie. Klachten over medewerkers zijn geen onderwerp voor een externe discussie in (sociale) media.

78 79 80 81

76

Artikel 125 quinquies Ambtenarenwet. Artikel 125 quater, onderdeel c, Ambtenarenwet. Artikel 125 quater, onderdeel d, Ambtenarenwet. Artikel 125 quinquies Ambtenarenwet.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

Gemeentewet De burgemeester heeft wettelijk tot taak de bestuurlijke integriteit van de gemeente te bevorderen.82 De commissaris van de Koning heeft als regionaal vertegenwoordiger (rijksorgaan) van de regering tot taak de gemeenten te adviseren en zo nodig te bemiddelen bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen in een gemeente en wanneer de bestuurlijke integriteit van een gemeente in het geding is.83

Provinciewet Op overeenkomstige wijze heeft de commissaris van de Koning wettelijk tot taak de integriteit van de provincie te bevorderen.84 In voorkomend geval zal door of namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bemiddeld of geadviseerd worden bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen in het provinciebestuur of als de bestuurlijke integriteit van de provincie in het geding is.

Algemene wet bestuursrecht De Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid vervult.85 Bovendien is bepaald dat een bestuursorgaan ervoor waakt dat tot het bestuursorgaan behorende of daar­ voor werkzame personen de besluitvorming kunnen beïnvloeden als zij zelf een belang hebben bij een te nemen besluit.

Kieswet In de Kieswet is een aantal bepalingen opgenomen met betrekking tot de gevolgen als een lid van de gemeenteraad niet meer voldoet aan de vereisten voor het lidmaatschap van de gemeenteraad of nevenactiviteiten vervult die niet zijn toegestaan.86 Hij zal dan ontslag moeten nemen. De burgemeester kan een lid van de gemeenteraad dat niet meer aan de wettelijke vereisten voldoet of daarmee in strijd handelt, schorsen. De gemeenteraad kan zelfs besluiten een lid te ontslaan.87 Het zijn de meest zware inbreuken op het passieve kiesrecht. Ze worden dan ook zelden toegepast doordat confrontatie met de verboden positie al leidt tot ontslagname door het raadslid.

82 83 84 85 86 87

Artikel 170, lid 2, Gemeentewet; artikel 175, lid 2, Provinciewet. Artikel 182, lid 1, onderdeel c, Provinciewet. Artikel 175, lid 2, Provinciewet. Artikel 2.4 Algemene wet bestuursrecht. Artikel X1, lid 1, en X5 Kieswet. Artikel X8 Kieswet.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

77

Deze bepalingen hebben alle tot doel dat het aanzien van het openbaar bestuur gewaarborgd kan worden. De gemeenteraad en het college moeten daaraan vervolgens nog een eigen invulling geven. De gemeenteraad doet dit onder meer door voor zichzelf, de wethouders en de burgemeester een gedragscode vast te stellen.88 Deze bepalingen zijn van overeenkomstige toepassing op de leden van ­provinciale staten.

Wetboek van Strafvordering Tenslotte hebben zowel politici als ambtenaren nog een verplichting als zij het vermoeden hebben dat sprake is van een ambtsmisdrijf. Zo is het lekken uit een vertrouwenscommissie of anderszins informatie waar geheimhouding op rust, een ambtsmisdrijf. Het Wetboek van Strafvordering (WvSv) bepaalt dat openbare colleges en ambtenaren die in de uitoefening van hun bediening kennis krijgen van een misdrijf met de opsporing waarvan zij niet zijn belast, verplicht zijn daarvan onverwijld aangifte te doen, met eventuele bewijsstukken.89 Dat kan uiteraard rechtstreeks, maar het is aan te bevelen hierover ook overleg te plegen met de burgemeester, de integriteitscoördinator of de vertrouwenspersoon.

4.3 Ondersteuning bij vragen over integriteit Vragen over- en confrontatie met integriteitskwesties zijn niet oplosbaar zonder het raadplegen van deskundigen of collega’s. Diverse instanties kunnen door middel van vraag/antwoord, voorlichting en workshops oplossingen bieden, wegen aanreiken en bijdragen aan het vergroten van de sensitiviteit met betrekking tot integriteit.

Collegiaal advies In de praktijk blijkt dat burgemeesters en griffiers soms in samenspraak met collega’s al intensief zorg dragen voor de integriteit van de politieke ambts­ dragers en de gemeentelijke organisatie. Ook de provincie kan hierbij onder­ steunen. Het is in ieder geval van groot belang dat een griffier niet teveel alleen optreedt.

88

89

78

Artikel 15, lid 3, resp. 41c, lid 2, resp. 69, lid 2, Gemeentewet resp. artikel 15, lid 3; artikel 40c, lid 2, en 68, lid 2, Provinciewet. Artikel 162 Wetboek van Strafvordering.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

Morele vragen zijn complex en het helpt altijd om gebruik te maken van het perspectief en de ervaring van anderen. Binnen de Vereniging van Griffiers is er ook aandacht voor dit onderwerp. Daarvoor is de Commissie Integriteit opgericht. Deze kijkt vooral naar de integriteit van griffiers. Met welke belangen komt de griffier in aanraking en hoe kan de griffier op een integere manier invulling geven aan zijn rol? Daarnaast besteedt de commissie aandacht aan de rol van de griffier met betrekking tot de integriteit van politieke ambtsdragers.

Griffier als aanspreekpunt Voor raadsleden is de griffier een eerste aanspreekpunt als een raadslid advies wil vragen over een integriteitsaangelegenheid. Dat kan het raadslid zelf betreffen die zich afvraagt of hij betrokken kan zijn bij een discussie of stemming over een onderwerp waar hij persoonlijk bij betrokken is. De griffier kan ook eerste aanspreekpunt zijn voor een raadslid dat een vermoeden heeft van een integriteitsschending door een collega, lid van het college of een ambtenaar. De griffier zal, afhankelijk van de vraag, een afdoend advies kunnen geven of het raadslid doorverwijzen naar de burgemeester. Naast het geven van informatie wordt ook aanbevolen regelmatig over ­integriteit met elkaar van gedachten te wisselen en intervisiebijeenkomsten te houden. Externe begeleiders kunnen daarbij behulpzaam zijn.

Aan te bevelen is dat de griffier ten minste één maal per jaar in overleg met de burgemeester en het presidium een intervisiebijeen­ komst (moreel beraad) organiseert. Deze besloten bijeenkomst heeft tot doel dat raadsleden met elkaar en met de burgemeester ervaringen uitwisselen over situaties waarin zij ofwel door externen in een positie werden gebracht dat hun integriteit dreigde in het geding te komen. Ook ervaringen tijdens vergaderingen van de gemeenteraad en de commissies kunnen uitgewisseld worden.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

79

Steunpunt integriteitsonderzoek politieke ambtsdragers Om burgemeesters en commissarissen van de Koning behulpzaam te zijn bij hun wettelijke taak is door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks­ relaties het Steunpunt integriteitsonderzoek politieke ambtsdragers 90 ingesteld. Omdat gemeenteraden soms voor de vraag komen te staan of er wellicht sprake is van een vermoeden van een integriteitsschending kunnen ook gemeenteraden een beroep doen op deze instantie. Het steunpunt geeft uitsluitend een handelingsadvies, maar doet zelf geen onderzoek.

Vertrouwenspersoon Gemeenten, en dus ook gemeenteraden in hun rol van werkgever, moeten een kader bieden om enerzijds ambtenaren en politici die het vermoeden hebben van een integriteitsschending een luisterend en adviserend oor te bieden. Dat kan door interne of externe vertrouwenspersonen aan te wijzen. De vertrouwenspersoon is geheimhouding verschuldigd. Deze kan alleen met toestemming van degene die hem om advies vraagt, worden doorbroken. Zo kan worden afgesproken dat de vertrouwenspersoon een melding doet van een vermoeden van een integriteitsschending namens degene die hem raadpleegt. Daarbij kan ook worden afgesproken dat de vertrouwenspersoon de bron van de melding anoniem houdt. De vertrouwenspersoon heeft geen bemiddelende rol, maar is aanspreekpunt, adviseur en zo nodig begeleider. Omdat ook de partij van wie het vermoeden van een schending een beroep kan doen op de vertrouwenspersoon, is het van belang dat er meer dan één vertrouwenspersoon is aangesteld. Een ­vertrouwenspersoon kan immers niet beide partijen adviseren en begeleiden.

4.4 Oneigenlijke beïnvloeding Besluiten die door bestuursorganen worden genomen, kunnen de inwoners van een gemeente en maatschappelijke organisaties direct of indirect raken. Zelfs wanneer een gemeenteraad, het college of de burgemeester zich bij de besluiten die zij nemen alle mogelijke zorgvuldigheid in acht nemen, kunnen burgers zich zodanig benadeeld voelen dat zij dit door middel van brieven of berichten via sociale media, maar ook door middel van woorden of agressieve handelingen tot uiting brengen. Zelfs als de betrokken bestuurders dergelijke uitingen ervaren als ‘behorende tot het vak’ is het niet de bedoeling dat dit soort vormen van agressief gedrag getolereerd worden.

90

80

Het Steunpunt integriteitsonderzoek Politieke Ambtsdragers is ondergebracht bij het CAOP in Den Haag: www.steunpuntintegriteit.nl

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

Agressief gedrag kan zelfs betrekking hebben op gezinsleden die niets met de besluitvorming te maken hebben. Persoonlijk kan het gedrag ook zodanig bedreigend zijn dat een raadslid, wethouder of burgemeester zich afvraagt of hij nog wel zijn functie moet blijven uitoefenen of in ieder geval behoefte heeft aan bescherming van de persoonlijke levenssfeer. In veel gemeenten is bijvoorbeeld een agressieprotocol vastgesteld aan de hand waarvan preventieve en actieve maatregelen kunnen worden getroffen. Voor een griffier is het hierbij belangrijk om goed te weten wat hij kan doen wanneer een volksvertegenwoordiger hiermee te maken krijgt. De griffier kan in zijn rol van eerste adviseur van de raadsleden, eventueel in overleg met de burgemeester, op voorhand advies geven over het risico van mogelijke agressie bij een onderwerp dat aan de gemeenteraad ter bespreking is voorgelegd.

Agressie en griffiemedewerkers Niet alleen politici hebben te maken met agressie en geweld. Afhankelijk van de aard van hun werkzaamheden hebben ook ambtenaren hiermee te maken. De aard van de werkzaamheden is dan gelegen in het persoonlijke contact met de burger dat een ambtenaar uit hoofde van zijn functie heeft. Denk daarbij aan medewerkers bij de balie, in spreekkamers of, zeker wat betreft mede­ werkers werkzaam in de openbare ruimte, agressief gedrag op straat. Ook de griffier en de medewerkers van de griffie hebben directe contacten met burgers, bijvoorbeeld in het kader van inspraakmogelijkheden tijdens vergaderingen van de raad of een commissie van de raad of tijdens en na afloop van deze vergaderingen. De griffier is vaak degene die indieners van een burgerinitiatief ondersteunt. De raad is als werkgever ook verantwoordelijk voor de bescherming van de griffier en de medewerkers van de griffie tegen agressie en geweld in welke vorm dan ook. Deze verantwoordelijkheid is er ook in het geval raadsleden zich agressief gedragen ten opzichte van de griffier of de medewerkers van de griffie en in de omgekeerde situatie. Het ligt voor de hand aansluiting te zoeken bij het beleid dat het college heeft vastgesteld voor de ambtenaren.

Afspraken over aangifte en vervolging De beroepsverenigingen van politieke ambtsdragers, de koepels van decentrale besturen en de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en van Veiligheid en Justitie hebben afspraken gemaakt om vervolging van daders direct ter hand te nemen en bovendien is afgesproken dat door het Openbaar Ministerie een verzwaarde strafmaat kan worden geëist als het tot een rechtszaak komt. Deze afspraken zijn opgenomen in de ‘Eenduidige Landelijke Afspraken’ (ELA-afspraken) waaraan de politie en het openbaar

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

81

ministerie in geval van aangifte uitvoering moeten geven. Het algemene advies van de betrokken organisaties is om ingeval van agressie en geweld altijd aangifte te doen bij de politie en eventueel te verwijzen naar de ELA-afspraken. Agressie en geweld en de wijze waarop daarmee door politie en Openbaar Ministerie op wordt gereageerd maakt vaak deel uit van het overleg in de driehoek van de burgemeester, Openbaar Ministerie en politie.

4.5 Meer informatie Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft samen met de koepelorganisaties handreikingen ontwikkeld om hulp te bieden bij het organiseren van integriteitsbeleid en bedreigingen met agressie en geweld: • de ‘Handreiking integriteit van politieke ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen’ met modelgedragscodes voor volksvertegen­ woordigers en (dagelijkse) bestuurders ontwikkeld; • de ‘Handreiking voor het treffen van adequate maatregelen in geval van bedreigingen met agressie en geweld tegen burgemeesters en wethouders’. De mogelijke maatregelen kunnen ook voor raadsleden worden getroffen.

82

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

HOOFDSTUK 5 GRIFFIE EN DE WET NORMALISERING RECHTSPOSITIE ­A MBTENAREN (WNRA) 91

5.1 Inleiding en samenvatting Op 3 november 2010 dienden twee leden van de Tweede Kamer, Fatma Koşer Kaya (D66) en Eddy van Hijum (CDA), een initiatiefwetsvoorstel in: het “Initiatiefvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren”. De Tweede Kamer nam het wetsvoorstel aan op 4 februari 2014. De Eerste Kamer nam het wetsvoorstel aan op 8 november 2016. De wet is gepubliceerd in Staatsblad 2017, 123. De beoogde invoeringsdatum is 1 januari 2020.

91

Dit hoofdstuk is van de hand van Piet Lunenburg, voormalig arbeidsjurist bij de gemeente Arnhem.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

83

Dit hoofdstuk gaat uit van de tekst zoals die is gepubliceerd in Staatsblad 2017, 123. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een voorstel tot wijziging van de Wnra (de Aanpassingswet normali­ sering rechtspositie ambtenaren) voorbereid dat er in voorziet dat de gemeenteraad respectievelijk provinciale staten bevoegd blijven te besluiten over de benoeming, schorsing en ontslag van de griffier en de op de griffie werkzame ambtenaren. Bij de afronding van deze publicatie moet de regering dit voorstel nog voor advies voorleggen aan de Raad van State en vervolgens ter behandeling aan de Tweede en Eerste Kamer. Om die reden is met deze mogelijke ­wijziging nog geen rekening gehouden. Kaders geven aan welke wijzigingen het ministerie voor ogen staat en (voor zover van belang) de gevolgen hiervan. Deze kaders staan in paragraaf 5.2.11 en aan het slot van hoofdstuk 5.

Deze wet brengt een wijziging aan in de arbeidsverhouding van veel ­ambtenaren bij de overheid met hun werkgever. De huidige eenzijdige arbeids­ verhouding waarbij geen sprake is van een arbeidsovereenkomst wordt ­vervangen door een ‘arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht’, een overeen­ komst tussen werkgever en werknemer op basis van het Burgerlijk Wetboek (BW). De arbeidsvoorwaarden die nu de vorm hebben van een algemene maatregel van bestuur voor ambtenaren bij de rijksoverheid en van verordeningen bij de decentrale overheden worden vervangen door collectieve arbeidsovereen­ komsten (cao’s) conform de bepalingen in de Wet op de collectieve arbeids­ overeenkomst (Wet op de cao). Als gevolg daarvan zullen ook de huidige bezwaar- en beroepsmogelijkheden worden vervangen door uitsluitend het voorleggen van het gewraakte besluit aan de ‘burgerlijke rechter’. Eén ding blijft onveranderd: de werknemer bij de overheid blijft ‘ambtenaar’, maar dan wel op basis van een nieuwe arbeidsverhouding en een nieuwe inhoud van de Ambtenarenwet. In de komende jaren zullen nog enkele wetswijzigingen noodzakelijk zijn die pas helder worden in het komende invoeringsproces. Waar mogelijk worden

84

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

deze wel al aangegeven in dit hoofdstuk. Overigens beschrijft dit hoofdstuk de stand van zaken per eind 2017. De Wnra is niet van toepassing op rechterlijke ambtenaren, militaire ambte­ naren, politie en (plaatsvervangende) notarissen en nog enkele specifieke werknemers die vallen onder de Ambtenarenwet. Dit hoofdstuk bevat als eerste een samenvatting van de belangrijkste wijzigingen.92 Vervolgens worden alle als gevolg van de Wnra door te voeren wijzigingen in het werkgeverschap en het werknemerschap voor de overheidswerkgevers en de ambtenaren in de vorm van vragen en antwoorden met een korte ­toelichting in kaart gebracht. Door deze opzet is dit hoofdstuk, anders dan de hoofdstukken 1 t/m 4, niet in beschrijvende vorm opgenomen.

5.2 De gevolgen van de Wnra samengevat 5.2.1 Veranderingen door de Wnra Welke gevolgen heeft de Wnra voor de rol van de gemeenteraad als werk­gever van de griffie van de gemeente?

• • • •

•

92

Ambtelijk arbeidsrecht wordt privaat arbeidsrecht volgens het BW. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) is niet langer van toepassing op de verhouding tussen de overheidswerkgever en de ambtenaar. Ambtenaren worden werknemers in de zin van het BW. Desondanks blijft de benaming ‘ambtenaar’ bestaan. De arbeidsvoorwaardenregeling volgens de Ambtenarenwet (CAR-UWO) maakt plaats voor een cao in overeenstemming met de Wet op de cao. De VNG blijft, op grond van een besluit van de Algemene Ledenvergadering van de VNG, namens de gemeenten onderhandelaar over de cao met de vakorganisaties. De gemeenten houden het recht al dan niet in te stemmen met het onderhandelaarsakkoord. De eenzijdige aanstelling van de ambtenaren verandert van rechtswege in een tweezijdige arbeidsovereenkomst. Met ambtenaren die na inwerking­ treding van de Wnra in dienst treden sluiten de overheidswerkgevers een tweezijdige arbeidsovereenkomst.

De beschrijvingen in dit hoofdstuk zijn van overeenkomstige toepassing voor de provincies.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

85

• • •

• • • •

Het stelsel van bezwaar en beroep in de Awb bij de bestuursrechter tegen besluiten van de werkgever vervalt. Daarvoor in de plaats komt de burgerlijke rechtspraak. De privaatrechtelijke rechtsbescherming en het private ontslagstelsel, waaronder de preventieve ontslagtoets door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) of de kantonrechter, gaan gelden. Het burgerlijke recht kent niet de mogelijkheid om disciplinaire straffen op te leggen. Hiervoor in de plaats komen maatregelen uit het private arbeidsrecht zoals de waarschuwing, de boete en het ontslag op taande voet. Zowel de collectieve als de individuele arbeidsvoorwaarden van de ­ambtenaren blijven gelden. Alleen een cao kan die collectieve arbeids­ voorwaarden veranderen. Alleen een overeenkomst tussen de werkgever en de ambtenaar kan de individuele arbeidsvoorwaarden veranderen. Individuele afwijking van een cao kan alleen plaatsvinden als de cao dat toestaat. De pensioenregeling (ABP-regeling) verandert niet. Overheidswerkgevers blijven net zoals nu eigenrisicodrager voor de Werkloosheidswet. Werknemers zijn verplicht verzekerd voor de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA). Na 2 jaar ziekte krijgen zij een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Het UWV voert de WIA uit, de kosten hiervan komen voor rekening van de werkgever.

5.2.2 Gevolgen van de Wnra voor werkgeversrol van de gemeenteraad De belangrijkste gevolgen van de Wnra voor de rol van de gemeenteraad als werkgever van de griffie van de gemeente zijn: • de gemeenteraad stelt geen rechtspositieregelingen (CAR-UWO) als ­algemeen verbindende voorschriften meer vast; • de VNG komt met vakbonden landelijke cao’s overeen; • de colleges van burgemeester en wethouders kunnen met vakbonden plaatselijke cao’s overeenkomen, mits de landelijke cao’s dat toelaten; het overeenkomen van plaatselijke cao’s en arbeidsovereenkomsten is een privaatrechtelijke rechtshandeling; • de colleges van burgemeester en wethouders besluiten ook arbeids­ overeenkomsten overeen te komen met het personeel van de griffies; • het ontslag van het personeel van de griffie verloopt anders. • Volgens de Gemeentewet93 is het college van burgemeester en wet­ houders voor de huidige versie van de Wnra bevoegd te besluiten tot 93

86

Artikel 160, eerste lid, aanhef en onder e, Gemeentewet

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

•

•

privaat­rechtelijke rechtshandelingen van de gemeente en vertegenwoordigt de burgemeester de gemeente in en buiten rechte.94 De burgemeester kan deze vertegenwoordiging echter opdragen aan een door hem aan te wijzen persoon. De Vereniging van Griffiers en de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, proberen voor een aantal specifieke besluiten de gemeenteraad een eigen­ standige wettelijke bevoegdheid te laten krijgen. Zolang deze bevoegdheid niet in de Gemeentewet is geregeld, blijft het bovenstaande van toepassing. Dit maakt geen einde aan de staatsrechtelijke bevoegdheid van de gemeenteraad te besluiten het personeel van de griffie te benoemen en te ontslaan. Zowel de initiatiefnemers van het initiatiefwetsvoorstel als de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hebben dit tijdens de parlementaire behandeling van het initiatiefwetsvoorstel ­herhaaldelijk gezegd en geschreven. Het initiatiefwetsvoorstel brengt geen inhoudelijke wijziging van de bestaande wettelijke verhoudingen en de bevoegdheidsverdeling tussen de organen van gemeenten tot stand. Hetzelfde geldt voor de verhouding tussen de griffiers en de vertegen­ woordigende organen. Wel is het nodig in het kader van de aanpassings­ wetgeving te bezien welke wijzigingen in de Gemeentewet vereist zijn om de terminologie in overeenstemming te brengen met het nieuwe stelsel.

5.2.3 Conclusie Na invoering van de Wnra: • heeft de gemeenteraad vanuit het staatsrecht bezien dezelfde rol als werkgever van de griffie van de gemeente die hij nu heeft; dat houdt in, dat de gemeenteraad kan blijven besluiten het personeel van de griffie te benoemen en te ontslaan; • heeft de gemeenteraad vanuit het burgerlijke recht bezien geen rol als werkgever van de griffie van de gemeente. Dat houdt in: het college van burgemeester en wethouders besluit arbeidsovereenkomsten af te sluiten met het personeel van de griffie en besluit het personeel van de griffie te ontslaan. Daarna verricht de burgemeester de rechtshandeling tot het afsluiten van de arbeidsovereenkomsten en het ontslag van het personeel van de griffie. De burgemeester is verplicht de besluiten van de gemeente­ raad uit te voeren (ondertekenen).

94

Artikel 171, eerste en tweede lid, Gemeentewet.

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

87

•

De Vereniging van Griffiers en de Nederlandse Vereniging voor Raads­ leden, hebben er bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks­ relaties op aangedrongen een wijziging aan te brengen in de artikelen 107 tot en met 107e en artikel 160 van de Gemeentewet die de bevoegd­ heid van de gemeenteraad zoals die onder de huidige wetgeving is, ­herstelt. Dit zal de wetgever echter in een afzonderlijk wetgevings­proces moeten regelen, bijvoorbeeld in de eerder genoemde aanpassingswet. Vooralsnog is dus sprake van een drietrapsraket: -- besluit van de gemeenteraad; -- besluit van het college van burgemeester en wethouders; -- rechtshandeling van de burgemeester.

5.3 De veranderingen door de Wnra toegelicht 5.3.1 Wat verandert er door de Wnra? Ambtelijk arbeidsrecht wordt privaat arbeidsrecht: BW. Op de datum van inwerkingtreding van de Wnra gaan de regels van het private arbeidsrecht, zoals neergelegd in met name Boek 7, titel 10, van het BW, gelden voor de ambtenaren. Algemene wet bestuursrecht niet langer van toepassing. De Awb is niet langer van toepassing op de verhouding tussen de overheids­ werkgever en de ambtenaar. Overheidswerkgevers nemen niet langer beschikkingen over hun ambtenaren. Werknemers. Ambtenaren worden werknemers in de zin van het BW. Desondanks blijft, zo blijkt uit artikel 1 van de nieuwe Ambtenrenwet, de benaming ‘ambtenaar’ bestaan. Van aanstelling naar arbeidsovereenkomst. De eenzijdige aanstelling van de ambtenaren verandert van rechtswege in een tweezijdige arbeidsovereenkomst. De huidige arbeidsverhouding van een werknemer bij de overheid is een aanstelling door het bevoegd gezag gebaseerd op een benoemingsbesluit. De gemaakte afspraken worden niet vastgelegd in een overeenkomst van beide partijen, maar in een eenzijdig besluit van de overheidswerkgever. Met ambtenaren die na inwerkingtreding van de Wnra in dienst treden sluiten de overheidswerkgevers echter wel een tweezijdige arbeidsovereenkomst.

88

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

Privaatrechtelijke rechtsbescherming en privaat ontslagstelsel. De privaatrechtelijke rechtsbescherming en het private ontslagstelsel, ­waaronder de preventieve ontslagtoets door het UWV of de kantonrechter, gaan gelden. Van ambtenarenrechter naar burgerlijke rechter. Het in de Awb geregelde stelsel van bezwaar bij de werkgever en beroep (rechtbank) en hoger beroep (Centrale Raad van Beroep) bij de bestuurs­ rechter tegen besluiten van de werkgever vervalt. Daarvoor in de plaats komt de burgerlijke rechtspraak: de kantonrechter, hoger beroep bij het gerechtshof en cassatie bij de Hoge Raad. Totstandkoming van de arbeidsvoorwaarden.

Vanuit bestuursrechtelijk oogpunt De manier van totstandkoming van de arbeidsvoorwaarden verandert. Voor de totstandkoming van de huidige rechtspositieregelingen voor ambte­ naren gelden het overeenstemmings- en meerderheidsvereiste. Het overeen­ stemmings- en meerderheidsvereiste houdt het volgende in. Organisaties zoals de VNG en het Interprovinciaal Overleg (IPO) moeten een akkoord met een meerderheid van de vakbonden sluiten om een regeling met arbeids­ voorwaardelijke rechten en/of verplichtingen voor individuele ambtenaren in te kunnen voeren. Deze rechtspositieregelingen hebben geen directe doorwerking in de arbeidsvoorwaarden van de ambtenaren in de gemeenten en provincies. Ambtenaren kunnen aan die rechtspositieregelingen pas rechten ontlenen als hun lokale werkgever deze rechtspositieregeling heeft vast­ gesteld. Pas dan is de rechtspositieregeling een algemeen verbindend voor­ schrift in de zin van de Awb. Voorbeelden van rechtspositieregelingen zijn de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling voor de sector gemeenten en de Uitwerkingsovereenkomst (CAR-UWO) voor de sector Gemeenten en de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies (CAP). Dit systeem vervalt.

Vanuit privaatrechtelijk oogpunt Daarvoor in de plaats komt het systeem van het overeenkomen van arbeids­ voorwaarden in individuele arbeidsovereenkomsten en cao’s. In beide gevallen blijft overeenstemming vereist en geldt het beginsel van contractsvrijheid. Dat betekent voor werkgevers, dat zij vrij zijn welke arbeidsvoorwaarden zij overeenkomen met de werknemers en voor werkgevers(verenigingen), dat zij vrij zijn in hun keuze met welke vakbonden zij een cao sluiten. Particuliere werkgeversverenigingen of individuele werkgevers komen met de vakbonden

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

89

meestal een cao overeen. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kan een bedrijfstak-cao op verzoek van de partijen bij de cao algemeen ­verbindend verklaren voor de hele bedrijfstak. De cao heeft directe doorwerking in de arbeidsvoorwaarden. Een cao bindt wel de leden van de VNG als werk­ geversvereniging, maar niet de werknemers die geen lid zijn van een vakbond die partij is bij de cao. Een algemeen verbindendverklaring door de minister bindt ook de ambtenaren die geen lid zijn van een vakbond die partij is bij de cao.

5.3.2 Wat verandert er niet door de Wnra? De arbeidsvoorwaarden. Zowel de collectieve als de individuele arbeidsvoorwaarden van de ambte­ naren blijven gelden. Alleen een cao kan die collectieve arbeidsvoorwaarden veranderen. Alleen een overeenkomst tussen de werkgever en de ambtenaar kan de individuele arbeidsvoorwaarden veranderen. Individuele afwijking van een cao kan alleen plaatsvinden als de cao dat toestaat. De pensioenregeling. De pensioenregeling (ABP-regeling) verandert niet. Eigenrisicodragerschap voor de Werkloosheidswet. Overheidswerkgevers blijven eigenrisicodrager voor de Werkloosheidswet. Ontslaggronden. Er blijft een gesloten stelsel van ontslaggronden. Dat houdt in, dat ontslag alleen mogelijk is om een in het BW genoemde reden. De ontslaggronden blijven grotendeels hetzelfde. Sommige ontslaggronden uit de huidige regel­ geving vervallen omdat de ontslaggronden in het BW dwingend recht zijn. Zo vervalt bijvoorbeeld: aangaan van een graad van zwagerschap die de aan­ stelling in de functie zou uitsluiten; onherroepelijk geworden veroordeling tot vrijheidsstraf wegens misdrijf. Beëindigingsovereenkomst. Nu is een beëindigingsovereenkomst (overeenkomst over het beëindigen van de aanstelling) mogelijk. Na inwerkingtreding van de Wnra blijft een beëindigingsovereenkomst (overeenkomst over het beëindigen van de arbeidsovereenkomst) mogelijk. Ambtelijke integriteit.

De regelingen in de huidige Ambtenarenwet (en rechtspositieregelingen) met betrekking tot integriteit keren terug in de nieuwe Ambtenarenwet.

90

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

Politiek primaat. Het in de Wet op de ondernemingsraden (WOR) geregelde zogeheten ­‘politiek primaat’ blijft gelden. De ondernemingsraad heeft bij overheidswerkgevers geen advies- of instem­ mingsrecht met betrekking tot politieke besluiten (besluiten van de gemeente­ raad en het college van burgemeester en wethouders) over de vaststelling en uitvoering van publiekrechtelijke taken. De ondernemingsraad heeft dit recht wel met betrekking tot de gevolgen van die besluiten voor de werkzaamheden van de werknemers.

5.3.3 Wat regelt de nieuwe Ambtenarenwet? De huidige Ambtenarenwet, de huidige rechtspositieregelingen en de nieuwe Ambtenarenwet regelen de ambtelijke integriteit. Inhoudelijk verandert er weinig of niets. In de huidige en nieuwe Ambtenarenwet zijn geregeld: ­integriteitsbeleid; scholing en vorming op het gebied van integriteit; gedragscode voor goed ambtelijk handelen; afleggen van de eed of belofte; nevenwerkzaamheden; financiële belangen; procedure voor het melden van misstanden; zich gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt; geheim­ houdingsplicht; vrijheid van meningsuiting; vrijheid van vereniging en ­vergadering; vertrouwensfuncties. In de huidige rechtspositieregelingen en de nieuwe Ambtenarenwet zijn geregeld: omkoping; aannemen van geschenken.

5.3.4 Voor welke vragen over de cao Gemeenten staat de VNG? De VNG staat voor een aantal vragen over de cao Gemeenten. Werkingssfeer. Wat is de werkingssfeer van de cao? Voor welke werkgevers en werknemers geldt de cao? Wil de VNG de griffie daar ook onder laten vallen of niet? Is de cao gemeenten ook bedoeld voor allerlei gemeenschappelijke regelingen, die de CAR-UWO volgen? Of komen er afzonderlijke cao’s voor bijvoorbeeld omgevingsdiensten, hulpverleningsdiensten, veiligheidsregio’s en uitvoerings­ organisaties? Of volstaat de VNG met een cao voor gemeenten (al dan niet met inbegrip van de griffie) en laat zij de werkgevers van de gemeenschappelijke regelingen de vrijheid om de cao gemeenten te volgen? Een complicerende factor is, dat bijvoorbeeld niet alle omgevingsdiensten de CAR-UWO volgen. Er zijn ook omgevingsdiensten die de CAP volgen. De VNG heeft aan de leden voorgesteld dat: • zij ook onder de Wnra op zal treden als onderhandelingspartner namens de gemeenten met de vakbonden; • de door de VNG met de vakbonden overeen te komen cao alle gemeenten zal binden, maar zoveel mogelijk ruimte zal bieden voor lokaal onderscheid;

DE (RECHTS)POSITIE VAN DE GRIFFIE(R) – ANNO 2018

91

• •

de cao ook zal gelden voor de medewerkers van de griffie; bovengenoemde andere organisaties dan gemeenten de mogelijkheid krijgen de cao te volgen. De leden van de VNG stemden er in de Buitengewone Algemene Leden­ vergadering van 1 december 2017 mee in de statuten van de VNG in deze zin te wijzigen. Algemeen verbindendverklaring. Vraagt de VNG, na raadpleging van de leden, wel of niet algemeen verbindend­ verklaring aan? Algemeen verbindendverklaring is van belang, omdat een cao wel de leden van de VNG als werkgeversvereniging bindt, maar niet de werknemers die geen lid zijn van een vakbond die partij is bij de cao. Het karakter van de cao. Wat is het karakter van de cao? Er zijn twee soorten cao’s: standaard-cao’s en minimum-cao’s. Het belangrijkste verschil is: bij een minimum-cao is afwijking van de cao toegestaan; bij een standaard-cao is afwijking van de cao niet toegestaan, ook niet als dit voor de werknemer gunstiger is. Een minimumcao biedt werkgevers een zekere vrijheid. Een minimum-cao zou bijvoorbeeld de mogelijkheid kunnen bieden voor afwijking van de cao met betrekking tot werktijden, salaris en vakantieregeling van werknemers van de griffie. Volgens de brief van het LOGA van 18 augustus 2017 is de bedoeling, dat “cao voldoende ruimte biedt voor lokale invulling en aanvullingen”.