Eindrapport rekenkameronderzoek BsGW 16-7-2021
Tekst van het document
Om een beeld te krijgen hoe de kosten van dienstverlening van BsGW zich verhouden tot andere organisaties, is een vergelijking gemaakt
is onbekend om welke bedragen het gaat
op
een
aantal
indicatoren
bij
andere
belastingsamenwerkingen. Daarbij hebben we ons gebaseerd op Samenvattend
beschikbare vergelijkingsgegevens uit openbare bronnen bij een
BsGW heeft in december 2020 de deelnemende gemeenten een
aantal
factsheet toegestuurd waarin staat dat de deelnemers gezamenlijk
jaarrekeningen) en op vergelijkingscijfers uit de database van de
over
Waarderingskamer.
de
afgelopen
kostenbesparing
jaren
hebben
ongeveer
105
miljoen
euro
aan
gerealiseerd.
In
totaal
bedraagt
de
cumulatieve besparing voor de 11 aan het onderzoek deelnemende gemeenten ongeveer 40 miljoen euro vanaf toetreding door de
andere
belastingsamenwerkingen
(begrotingen
We gaan in op de volgende indicatoren: •
Percentage overheadkosten (2017-2019)
•
Ontwikkeling bijdrage deelnemers (2017-2019)
De in de factsheet van BsGW aangegeven cumulatieve besparing
•
Omvang weerstandsvermogen benchmarkorganisatie
van ongeveer 105 miljoen euro is gebaseerd op realistische
•
Kosten uitvoering WOZ per object
verschillende gemeenten tot eind 2019.
aannames en uitgangspunten. Daarbij zijn twee kanttekeningen aan de orde: 1.
2.
en
Het is niet mogelijk gebleken om een zinvolle vergelijking te maken van de tarieven voor de verschillende producten die BsGW
de juistheid van de financiële nulmetingen zijn in dit onderzoek
onderscheidt. Dat komt door verschillen in definities en verschillen in
niet
de
de toerekening van kosten tussen organisaties. Ook is het niet
realiteitswaarde van de nulmetingen in twijfel getrokken , maar
mogelijk om een vergelijking te maken van de inwonerbijdragen
toetredende gemeenten zijn zelf opdrachtgever gewe est voor de
tussen BsGW en de benchmarkorganisaties. De takenpakketten van
nulmetingen.
de verschillende belastingorganisaties wijken te veel van elkaar af
er
onderzocht.
is
bij
de
Door
een
opstelling
aantal
geen
deelnemers
rekening
wordt
gehouden
met
om een zinvolle vergelijking mogelijk te maken.
achterblijvende frictiekosten bij de intredende gemeenten. Het is onbekend om welke bedragen het gaat
| 54
Percentage overheadkosten Het relatieve aandeel van overheadkosten in de totale kosten geeft een indicatie van de inzet van de organisatie op de primaire
38%
40%
36% 34%
35%
producten ten opzichte van ondersteunende taken en indirecte 30%
kosten.
28%
28%
29%
25%
In het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV) is een definitie van overhead
opgenomen
die
toegepast
moet
worden
voor
de
20% 15%
jaarrekening en begroting voor overheden en gemeenschappelijke regelingen. Uitgangspunt is dat iedere organisatie bij het opstellen van de jaarstukken de voorgeschreven definitie hanteert.
10% 5% 0%
In onderstaande figuur zijn de overheadkosten als percentage van de totale kosten bij BsGW vergeleken met de benchmarkorganisaties.
2017
2018 BsGW
2019
Gemiddeld benchmark
Figuur 22: overheadkosten BsGW en gemiddeld BMO’s 27 als percentage van de totale kosten
De overheadkosten als percentage van de totale kosten zijn bij BsGW lager dan gemiddeld bij de benchmarkorganisaties. Een mogelijke verklaring hiervoor kan liggen in de schaalvoordelen door de omvang van BsGW (als grootste van de samenwerkingsorganisaties).
27
BMO staat voor benchmarkorganisatie.
| 55
Ontwikkeling bijdrage deelnemers
gemiddelde jaarlijkse bijdrage aan BsGW (5,8%) is hoger dan
In onderstaande grafiek is de procentuele ontwikkeling van de
gemiddeld (4,6%). De variatie tussen de benchmarkorganisaties is
bijdrage van de deelnemers aan BsGW in de periode 2016 – 2019
echter zo groot dat er geen eenduidig beeld ontstaat hoe de bijdrage
afgezet tegen de ontwikkeling van de procentuele bijdrage van
van de deelnemers zich ontwikkelt ten opzichte van andere
deelnemers bij de BMO’s. Als basis zijn de totale werkelijke bijdragen
organisaties.
uit de jaarrekeningen genomen. Omvang weerstandsvermogen Het benodigde weerstandsvermogen wordt vastgesteld aan de hand
10,0% 8,0% 8,0%
van een risicoanalyse. Hoe groter de risico’s, hoe groter het 7,6% 5,8%
6,0%
4,0%
benodigde weerstandsvermogen. Aangezien de BMO’s vergelijkbare taken uitvoeren als BsGW is in het onderzoek ervan uitgegaan dat het risicoprofiel van BsGW
3,1%
vergelijkbaar is met het risicoprofiel van de vijf BMO’s. Dat betekent 2,0%
dat de omvang van het weerstandsvermogen als percentag e van de totale omzet een indicatie geeft in hoeverre een organisatie
0,0% BMO 1
BMO 2
-2,0%
BMO 3
BMO 4
BsGW
eventuele tegenvallers zelf kan opvangen. In onderstaande figuur is deze
-1,6%
indicator
voor
BsGW
vergeleken
met
de
vijf
benchmarkorganisaties. -4,0%
Figuur 23: ontwikkeling bijdrage deelnemers (2016 – 2019)
Er zijn aanzienlijke verschillen in de ontwikkeling van de bijdrage van deelnemers
tussen
de
samenwerkingsorganisaties.
Twee
samenwerkingsorganisaties kennen een hogere jaarlijkse stijging van de bijdrage en twee kennen een lagere stijging ( of zelfs een daling) van de bijdrage van de deelnemers. De stijging van de
| 56
€16,00
25%
€14,00
20% 19%
20%
€2,08 €12,00
15% 10%
8% 8% 6%
€4,36
13%
12%
€10,00 6%
€8,00
6%
5% 3%
5%
3%
3% 1% 1%
1%
0% BMO 1 -5%
-1% -3%
BMO 2
BMO 3
BMO 4
BMO 5
BSGW
€6,00 €4,00 €2,00
2017
2018
2019
Figuur 24: weerstandsvermogen als percentage van de omzet (2017 – 2019)
Er zijn grote verschillen tussen de organisaties zichtbaar. Het weerstandsvermogen als percentage van de omzet varieert tussen 20% en -3%. Het weerstandsvermogen als percentage van de omzet van BsGW ligt gemiddeld met 2% aanzienlijk lager dan het gemiddelde van de vijf benchmarkorganisaties (6%). Geconstateerd wordt dat BsGW in vergelijking tot de andere organisaties minder in staat is om financiële tegenvallers zelf op te vangen. Kosten uitvoering WOZ per object In onderstaande figuur zijn de kosten voor de uitvoering van de WOZ bij BsGW vergeleken met de kosten bij de benchmarkorganisaties.
€2,70
€0,94
€0,85 €4,03
€3,74
€3,22
€0,85
€0,74 €2,03
€5,09 €0,19 €0,86
€3,09
€4,41
€1,34
€0,18 €0,90
€4,11
€3,22
€2,09
€1,89
€1,34
€BSGW 2018 BMO's 2018 Beheer WOZ-adm. Marktanalyse Taxeren
BSGW 2019 Bezwaar/beroep
BMO's 2019 Overig Mat. Kstn.
Figuur 25: kosten uitvoering WOZ uitgesplitst per object (2018/2019)
Een analyse van de onderscheiden onderdelen van de totale kosten voor de uitvoering WOZ laat zien dat er grote verschillen zijn tussen BsGW en de benchmarkorganisaties, maar ook tussen de cijfers 2018 en 2019 van de benchmarkorganisaties zelf. Er is volgens BsGW en volgens de Waarderingskamer geen duidelijke verklaring voor deze verschillen, anders dan dat de wijze van registratie van WOZ-kosten
niet
eenduidig
plaatsvindt.
Daardoor
zijn
de
verschillende kostenonderdelen op basis van deze gegevens niet met elkaar te vergelijken.
De data zijn afkomstig van de database van de Waarderingskamer. De analyse van de totale WOZ-kosten laat zien dat BsGW zowel in 2018 als in 2019 per object lagere kosten maakt dan het gemiddelde van de benchmarkorganisaties. In 2018 is het verschil ongeveer € 1
| 57
per object (7% van de totale kosten per object). In 2019 bedraagt het
benchmarkorganisaties. Een vergelijking van de kostenonderdelen is
verschil ongeveer € 2 per object (14% van de totale kosten per
niet mogelijk.
object).
4.9. Beelden over kostenontwikkeling uit de interviews Samenvattend Vergelijking tussen de kosten en bijdragen van deelnemers van BsGW en de benchmarkorganisaties
is niet eenvoudig door
verschillen in definities, verschillen in toerekeningssystematiek van kosten en verschillen in takenpakketten. Op de onderdelen waar wel een vergelijking mogelijk is, komt een wisselend beeld naar voren. De overheadkosten als percentage van de totale kosten zijn bij BsGW lager dan gemiddeld bij de benchmarkorganisaties. De vergelijking van de ontwikkeling van de bijdrage van deelnemers in de afgelopen drie jaar laat zien dat de bijdragen van deelnemers van BsGW in die periode sneller stijgen dan gemiddeld bij de benchmarkorganisaties. Maar de variatie tussen de benchmarkorganisaties is groot, waardoor geen eenduidig beeld ontstaat hoe de bijdrage van de deelnemers van BsGW zich ontwikkelt ten opzichte van andere organisaties. Hoe de ontwikkeling van de bijdragen van deelnemers aan BsGW zich in de jaren voor 2016 verhoudt tot de ontwikkeling bij de BMO’s is niet onder zocht. Het weerstandsvermogen van BsGW als percentage van de omzet is bij BsGW beduidend lager dan gemiddeld bij de andere BMO’s. Daardoor is BsGW minder in staat om zelf financiële tegenvallers op te vangen. Verder zijn de totale kosten van de uitvoering WOZ bij BsGW in 2018 en 2019 lager dan de gemiddelde kosten bij de
Grip op kostenontwikkeling Er
bestaat
een
wisselend
beeld
onder
portefeuillehouders,
accounthouders en gemeenteraden over de mate waarin BsGW grip heeft op de kosten en in control is. Een deel van de geïnterviewden stelt dat BsGW in control is, omdat de reguliere taken binnen de begroting worden uitgevoerd. Toch bestaat bij veel gemeentelijke gesprekspartners het beeld dat BsGW niet in control is en geen grip heeft op de kosten. De stijging van de proceskosten speelt hier een sterke rol in de beeldvorming. Focus op kosten Bij de oprichting heeft BsGW een stevige financiële taakstelling meegekregen.
Uit
de
interviews
blijkt
dat
de
beoogde
kostenbesparing voor deelnemers de belangrijkste reden was om toe te treden tot BsGW. Deze focus op kosten is nog steeds sterk bepalend in de sturingsrelatie tussen BsGW en de deelnemende gemeenten. De focus op financiën leidt ertoe dat in de relatie tussen BsGW en de deelnemers bijna geen ruimte is om het over kwaliteit van dienstverlening te hebben. Onder
de
bestuurlijk
portefeuillehouders
en
de
ambtelijke
accounthouders bestaan verschillende beelden over de realisatie van de
kostenbesparing.
accounthouders
stelt
Een dat
aantal de
portefeuillehouders
beloofde
kostenbesparing
en is
| 58
gerealiseerd.
Ze
geven
veelal
aan
dat
de
stijging van
de
proceskosten een landelijk fenomeen is, waar BsGW maar beperkte
deelnemers. De betreffende raadsleden geven aan dat ze niet over concrete informatie beschikken om deze beelden te onderbouwen.
invloed op heeft. Dat beeld wordt bevestigd door BsGW, waarbij BsGW aangeeft dat individuele gemeenten ook te maken zouden
BsGW geeft zelf aan dat het beschikbare budget van BsGW krap is.
hebben
evenveel
Dit vraagt volgens BsGW om een continue afweging tussen kwaliteit
accounthouders en portefeuillehouders uiten hun twijfel of toetreding
en geld. Er is volgens BsGW erg weinig buffer om onvoorziene
tot
substantiële
uitgaven op te vangen (laag weerstandsvermogen). Bij onverwachte
kostenbesparing. Deze laatste groep wijst er vooral op dat BsGW de
gebeurtenissen met een negatief financieel effect – volgens BsGW
laatste jaren regelmatig een hogere bijdrage heeft gevraagd van de
vaak als gevolg van niet of nauwelijks beïnvloedbare externe
deelnemers
Deze
ontwikkelingen – moet BsGW dan ook direct aankloppen bij de
geïnterviewden vragen zich af of de stijging van de proceskosten zich
deelnemers voor een aanvullende bijdrage. Een voorbeeld daarvan
ook had voorgedaan als ze niet in BsGW zouden participeren.
zijn de proceskosten.
Er is geen duidelijke scheidslijn tussen gemeenten die wel- en
Informatievoorziening
gemeenten die niet vinden dat BsGW de besparingen heeft
Bij het onderdeel informatievoorziening over de ontwikkeling van de
gerealiseerd.
een
kwaliteit van dienstverlening van BsGW is al aangegeven dat de
portefeuillehouder en een accounthouder van dezelfde gemeente
informatie die BsGW verstrekt zeer omvangrijk is . Dat geldt ook voor
een verschillende mening hebben op dit punt.
de financiële informatie in de begroting en in de bestuursrapportages .
gehad
BsGW
met
stijgende
daadwerkelijk
vanwege
Het
heeft
de
komt
proceskosten. geleid
stijgende
ook
Maar tot
proceskosten.
regelmatig
voor
dat
Met name raadsleden geven aan dat het heel lastig is om een goed Uit de gesprekken met raadsleden blijkt de focus op kostenbesparing
beeld te vormen over de kostenontwikkeling. Het is voor raadsleden
nog sterker. Het realiseren van aanzienlijke kostenreductie bij de
nauwelijks te doen om snel de financiële essentie uit de stukken te
uitvoering
zonder
halen. Veel raadsleden geven aan dat ze (ook ten aanzien van de
uitzondering het belangrijkste aandachtspunt. Onder veel raadsleden
financiële ontwikkeling van BsGW) een duidelijk en beknopt
bestaat het beeld dat de besparingen zijn achtergebleven bij de
dashboard met relevante financiële informatie missen. Ook geven ze
geschetste besparingen bij toetreding tot BsGW. Dat beeld is
aan dat er behoefte is aan informatiebijeenkomsten met BsGW om
hardnekkig
oplopende
de financiële zaken te kunnen doorgronden. Overigens kan daarbij
proceskosten en de bijbehorende aanvullende bijdragen door de
worden aangetekend dat de factsheets met financiële en kwalitatieve
van
en
belastingtaken
wordt
vooral
vormt
voor
veroorzaakt
raadsleden
door
informatie die BsGW eind 2020 naar de raden stuurde, door vrijwel
| 59
geen van de geïnterviewde raadsleden is opgemerkt (in de
Een aantal geïnterviewde ambtenaren en bestuurders zetten
ingekomen stukken). Dat geeft aan dat ook beknopte en duidelijk
vraagtekens bij de kwaliteit van de taxaties die BsGW uitvoert en zien
gepresenteerde informatie niet noodzakelijkerwijs wordt opgemerkt
dat als een mogelijke oorzaak van de hoogte van de proceskosten.
door raadsleden.
Dat beeld wordt niet bevestigd door het aantal gehonoreerde bezwaren (zie paragraaf 3.4). Geïnterviewde gemeenteraadsleden
De ontwikkeling van proceskosten bepaalt het beeld van deelnemers
zijn nog kritischer op BsGW als het gaat om proceskosten. Veel
Het negatieve beeld over de kostenontwikkeling van BsGW wordt
raadsleden zijn van mening dat BsGW veel meer moet doen om de
vrijwel geheel gevoed door de stijging van de proceskosten en de
proceskosten in de greep te houden, zonder dat ze daar expliciete
negatieve beeldvorming over ncnp-bureaus. In gesprekken met DB-
voorstellen voor paraat hebben.
leden van BsGW is aangegeven dat BsGW zich binnen de mogelijkheden optimaal heeft ingespannen om deze proceskosten
Een aantal geïnterviewden (ambtenaren, portefeuillehouders en
terug te dringen. In diverse gesprekken wordt ook aangegeven dat
raadsleden) heeft in de interviews ook aangegeven dat je als
BsGW geringe invloed heeft op de omvang van de proceskosten.
deelnemer krijgt waar je op stuurt. Als je een organisatie opricht die primair gericht is op verlaging van de kosten en deze een zeer
Dat
neemt
niet
weg
dat
veel
geïnterviewde
ambtelijke
strakke financiële taakstelling oplegt zonder financiële buffers, dan
accounthouders en bestuurders van mening zijn dat BsGW meer kan
moet je niet gek opkijken dat financiële tegenvallers als een
en moet doen om deze proceskosten te verminderen. Een aantal
boemerang bij je terugkomen. Dat is een belangrijke les volgens deze
geïnterviewden geeft aan dat BsGW inwoners actiever en beter moet
geïnterviewden.
informeren over de mogelijkheden om zelf bezwaar te maken in plaats van bezwaar door een ncnp-bureau. BsGW geeft aan dat dit een gezamenlijke verantwoordelijkheid is, waar BsGW g raag samen optrekt met de gemeenten. Dat wordt overigens door veel gemeenten beaamd.
Ook
is
in
diverse
gesprekken
met
ambtelijke
accounthouders, bestuurders en raadsleden aangegeven dat BsGW meer kan doen om deelnemers inzicht te geven in de achterliggende oorzaken, ontwikkelingen en inspanningen rondom de proceskosten.
| 60
Harmonisatie 28
kosten
In de gesprekken is ook stilgestaan bij de vraag in hoeverre BsGW
taakuitvoering bij BsGW.
maar
ook
tot
verbetering
van
de
kwaliteit
van
de
nog efficiencywinst kan behalen door harmonisatie van taken en Er wordt door BsGW gedacht aan een zogeheten cafetaria-model met
werkprocessen.
basistaken waar gemeenten een vaste vergoeding voor betalen. Op dit moment heeft BsGW te maken met veel verschillende
Daarnaast zijn aanvullende maatwerkafspraken mogelijk, waar
varianten als heffingsgrondslag voor lokale belastingen. Gemeenten
gemeenten dan extra voor betalen. Vrijwel alle gemeenten geven aan
hebben een zekere mate van vrijheid om de heffings grondslag vast
dat ze openstaan voor dat gesprek en dat BsGW daarin het voortouw
te stellen. Het vaststellen van de heffingsgrondslag is een
moet nemen.
bevoegdheid van de gemeenteraad (verordenende bevoegdheid). Er zijn vooral veel verschillen in gehanteerde heffingsgrondslagen bij de
Geïnterviewde ambtenaren, bestuurders en raadsleden zijn in
rioolheffing,
le ges.
Bij
overgrote meerderheid positief over verdere harmonisatie en staan
gekozen
voor
open om hierover het gesprek aan te gaan. Het gesprek hierover
belastingheffing op basis van een vast bedrag per perceel, het
moet in het AB worden gevoerd en de gemeenteraden moeten hier
gebruik
goed bij worden betrokken. Raadsleden geven daarbij wel aan dat de
afvalstoffenheffing
afvalstoffenheffing
kan
(bijvoorbeeld
en
bijvoorbeeld per
kg
diverse worden
aangeboden
afval)
of
de
inzamelfrequentie. Deze verschillen in heffingsgrondslag maken het inrichten van de fysieke en geautomatiseerde processen binnen BsGW arbeidsintensief en complex.
verordenende bevoegdheid bij de raad ligt. Samenvattend Er bestaan verschillende beelden bij ambtelijke accounthouders,
Veel gemeenten en BsGW zien harmonisatie van de wijze van heffen
bestuurders en raadsleden van de aan het onderzoek deelnemende
en innen van lokale belastingen als belangrijke mogelijkheid om de
gemeenten over de kostenontwikkeling bij BsGW. Ongeveer de helft
uitvoeringskosten te verlagen. Daarnaast leidt harmonisatie van
van de geïnterviewden is van mening dat BsGW de beloofde
heffen en innen van lokale belastingen tot verdere vereenvoudiging
kostenbesparing heeft gerealiseerd. De andere helft is van mening
van de werkprocessen. Dat zou niet alleen moeten leiden tot lagere
dat dit niet is gelukt. Er is geen duidelijke scheidslijn tussen
28
In het rapport wordt gekozen voor de term harmonisatie. In de interviews zijn de termen harmonisatie en standaardisatie door elkaar gebruikt.
| 61
gemeenten die wel- en gemeenten die niet vinden dat BsGW de
kostenontwikkeling beter moet. Het is voor (met name) raadsleden
besparingen heeft gerealiseerd.
nauwelijks te doen om uit de veelheid aan financiële informatie snel de financiële essentie uit de stukken te halen.
Raadsleden zijn over het algemeen kritischer dan bestuurders en ambtenaren over de kostenbesparingen. Het negatieve beeld van
Veel gemeenten en BsGW zien harmonisatie van de wijze van heffen
geïnterviewden wordt met name veroorzaakt door de sterke stijging
en innen van lokale belastingen als belangrijke mogelijkheid om de
van de proceskosten. Veel geïnterviewden van de aan het onderzoek
uitvoeringskosten te verlagen en de kwaliteit van de taakuitvoering
deelnemende gemeenten zijn van mening dat BsGW meer kan en
bij BsGW te verhogen. Daarbij wordt gedacht aan een zogeheten
moet doen om de proceskosten te verminderen. Daarin zijn
cafetaria-model met basistaken en plustaken. Vrijwel alle gemeenten
raadsleden het meest uitgesproken. Zij zijn van mening dat BsGW
geven aan dat ze openstaan voor dat gesprek en dat BsGW daar in
meer inzet moet plegen om inwoners actiever en beter te informeren
het voortouw moet nemen. Raadsleden geven daarbij wel aan dat de
over de mogelijkheden om direct bij BsGW bezwaar te maken in
verordenende bevoegdheid bij de raad ligt.
plaats van via een ncnp-bureau. Ook willen gemeenten zelf beter geïnformeerd worden over achterliggende oorzaken, ontwikkelingen
4.10. Samenvatting en beoordeling van de bevindingen
en ingezette acties rondom beheersing van de proceskosten. BsGW
De financiële taakstelling is gerealiseerd
geeft aan dat er al heel veel gebeurt om de stijging van de
Het onderzoek wijst uit dat BsGW de opgelegde financiële
proceskosten een halt toe te roepen. BsGW geeft aan dat – zolang
taakstelling heeft gerealiseerd. BsGW heeft de taakstelling jaarlijks
de wet niet wordt aangepast – er weinig andere mogelijkheden zijn
op correcte wijze verwerkt en toegelicht in de begroting. Deze
om grip te krijgen op de proceskosten. Individuele gemeenten zouden
besparingen werken door in het meerjarenperspectief van BsGW en
ook te maken hebben gehad met stijgende proceskosten, aldus
zijn daarmee structureel. Een deel van het efficiencyvoordeel uit
BsGW.
2015 is ingezet in de begroting om de stijgende proceskosten op te vangen.
De nadruk in de sturingsrelatie tussen BsGW en de deelnemende gemeenten ligt op kostensturing. Er is minder aandacht voor sturing
Er zijn duidelijke en concrete afspraken gemaakt tussen BsGW en de
op kwaliteitsontwikkeling.
deelnemende gemeenten over de financiële taakst elling. In de
Over de informatievoorziening rond de ontwikkeling van kosten
interviews heeft ongeveer de helft van de gesprekspartners van de aangesloten gemeenten twijfels geuit of
BsGW de beloofde
bestaat een gedeeld beeld dat de huidige informatievoorziening rond
| 62
kostenbesparing heeft gerealiseerd. Met name raadsleden zijn over
2019 worden toegerekend aan de primaire producten (‘waarderen’ en
het algemeen kritisch of BsGW de beoogde kostenbesparingen heeft
‘klantcontacten’). In totaal is ruim 60% van de toename van
gerealiseerd.
toegerekende kosten aan de primaire producten van dienstverlening toe te schrijven aan de toerekening van de proceskosten vanaf 2019.
Grip op kostenontwikkeling De P&C-cyclus van BsGW voldoet aan de algemene eisen die
Per saldo geldt dat de tarieven voor de producten ‘gegevensbeheer
daaraan gesteld worden. Door de inrichting van de P&C-cyclus met
en heffen’ en ‘waarderen’ in 2021 hoger zijn dan in 2012. De tarieven
daarin de rapportage per kwartaal is geborgd dat BsGW periodiek
voor de overige primaire producten zijn in 2021 lager dan in 2011.
zicht en grip heeft op de ontwikkeling van de kosten per jaar. Het begrotingsproces maakt een ordentelijke indruk. Veel kosten van BsGW hebben een hoog ‘zekerheidsniveau’ en zijn relatief makkelijk te begroten en te monitoren. Dat geldt echter niet voor de ontwikkeling van de proceskosten.
van
de
vijf
dragen de deelnemende gemeenten ook bij aan kosten die niet in de tarieven zijn verwerkt, zoals aanvulling van het e igen vermogen van BsGW en goodwill aan de oprichters. De reguliere bijdrage aan BsGW (voor de primaire producten) bedraagt bij de 11 aan het
Verder stuurt BsGW transparant op de ontwikkeling van de kostenontwikkeling
Naast de kosten voor de primaire producten van dienstverlening
primaire
producten
van
dienstverlening door in de begroting jaarlijks de (ontwikkeling van de) tarieven weer te geven.
onderzoek deelnemende gemeenten gemiddeld 77% van de totale kosten. Cumulatieve kostenbesparing BsGW heeft in december 2020 aangegeven dat de deelname in BsGW de deelnemers een cumulatieve besparing heeft opgeleverd
Kostenontwikkeling BsGW In de jaren tot 2017 is sprake van een dalende trend in de tarieven voor de primaire producten van dienstverlening door BsGW. Deze
van ongeveer 105 miljoen euro. In de interviews met accounthouders en bestuurders van de deelnemende gemeenten zijn twijfels geuit over de juistheid van dit bedrag.
daling is direct toe te schrijven aan de opgelegde financiële taakstelling en de efficiencyvoordelen door uitbreiding van het aantal
Uit het onderzoek blijkt dat de berekening van BsGW is gebaseerd
deelnemers. Na 2017 is sprake van een stijging van de tarieven.
op realistische aannames en uitgangspunten. Daarbij zijn twee
Gemiddeld stijgen de toegerekende kosten aan de primaire
kanttekeningen aan de orde:
producten van dienstverlening vanaf 2017 met 6,7% per jaar. De belangrijkste oorzaak zit in de stijging van de proceskosten die vanaf
| 63
1. 2.
de juistheid van de financiële nulmetingen zijn in dit onderzoek
benchmarkorganisaties. Een vergelijking van de kostenonderdelen
niet onderzocht
van de proceskosten is niet mogelijk door verschillen in definitie en
er
is
bij
de
opstelling
geen
rekening
gehouden
met
kostentoerekening.
achterblijvende frictiekosten bij de intredende gemeenten. Het is Nadruk op de ontwikkeling van de proceskosten
onbekend om welke bedragen het gaat
De combinatie van een beperkt weerstandsvermogen met de sterke Vergelijking kostenontwikkeling met andere organisaties
stijging van de proceskosten in de afgelopen jaren heeft ertoe geleid
De mogelijkheden om de ontwikkeling van de kosten te vergelijken
dat BsGW de afgelopen jaren aanvullende bijdragen heeft moeten
met andere belastingorganisaties is beperkt door verschillen in
vragen aan de deelnemers. De sterke stijging van de proceskosten
definities en toerekening van kosten.
bepaalt in hoge mate het beeld over BsGW bij de deelnemende gemeenten.
Bij de indicatoren waar wel een zinvolle vergelijking mogelijk is, komt een wisselend beeld naar voren. De overheadkosten als percentage
Veel geïnterviewden van deelnemende gemeenten zijn van mening
van de totale kosten zijn bij BsGW lager dan gemiddeld bij de
dat BsGW meer kan en moet doen om de proceskosten te
benchmarkorganisaties. De bijdragen van deelnemers van BsGW
verminderen. Daarin zijn raadsleden het meest uitgesproken. Zij zijn
stijgen in de afgelopen drie jaar sneller dan gemiddeld bij de
van mening dat BsGW meer inzet moet plegen om inwoners actiever
benchmarkorganisaties.
de
en beter te informeren over de mogelijkheden om direct bij BsGW
benchmarkorganisaties is groot, waardoor geen eenduidig beeld
bezwaar te maken in plaats van via een ncnp-bureau. Ook willen
ontstaat. Hoe de ontwikkeling van de bijdragen van deelnemers aan
gemeenten zelf beter geïnformeerd worden over achterliggende
BsGW zich in de jaren voor 2016 verhoudt tot de ontwikkeling bij de
oorzaken, ontwikkelingen en ingezette acties rondom beheersing
BMO’s, is niet onderzocht.
van de proceskosten. BsGW geeft aan dat er al heel veel gebeurt om
Maar
de
variatie
tussen
Het weerstandsvermogen van BsGW als percentag e van de omzet is bij BsGW beduidend lager dan gemiddeld bij de andere BMO’s. Daardoor is BsGW minder in staat om zelf financiële tegenvallers op te vangen.
de stijging van de proceskosten een halt toe te roepen. BsG W geeft aan dat – zolang de wet niet wordt aangepast – er weinig andere mogelijkheden zijn om grip te krijgen op de proceskosten. Individuele gemeenten zouden ook te maken krijgen met stijgende proceskosten , aldus BsGW.
Verder zijn de totale kosten van de uitvoering WOZ bij BsGW in 2018 en
2019
lager
dan
de
gemiddelde
kosten
bij
de | 64
Informatie over kostenontwikkeling De nadruk in de sturingsrelatie tussen BsGW en de deelnemende gemeenten ligt op kostensturing. Over de informatievoorziening rond de ontwikkeling van kosten bestaat een gedeeld beeld dat de huidige informatievoorziening beter moet. Het is voor (met name) raadsleden nauwelijks te doen om uit de veelheid aan financiële informatie snel de financiële essentie uit de stukken te halen. Net als bij de informatie over de ontwikkeling van kwaliteit blijkt een duidelijke behoefte bij deelnemende gemeenten (ambtelijk, bestuurlijk en politiek) aan beter toegankelijke en meer overzichtelijke financiële informatie in de vorm van
een
beknopt
dashboard
en
door
het
organiseren
van
informatiebijeenkomsten door BsGW. Harmonisatie Veel gemeenten en BsGW zien harmonisatie van de wijze van heffen en innen van lokale belastingen als belangrijke mogelijkheid om de uitvoeringskosten te verlagen en de kwaliteit van de taakuitvoering bij BsGW te verhogen. Vrijwel alle gemeenten geven aan dat ze openstaan voor dat gesprek en dat BsGW daarin het voortouw moet nemen. Raadsleden geven daarbij wel aan dat de verordenende bevoegdheid bij de raad ligt.
| 65
5.2. Kaders sturing en verantwoording
5. Sturing en verantwoording
Gemeenten hebben op basis van de Wet gemeenschappelijke
5.1. Inleiding
regelingen (Wgr) de mogelijkheid om op basis van een regeling, een
In dit hoofdstuk staat de vraag centraal hoe de sturings - en
openbaar lichaam op te richten. De Wgr bevat bepalingen waar de
verantwoordingsrelatie tussen BsGW en de deelnemende gemeenten
regeling aan moet voldoen. Zo moet de regeling onder andere
is vormgegeven.
bepalingen bevatten over de inrichting, de samenstelling en de bevoegdheden van het bestuur. In de Wgr wordt een aantal artikelen
In paragraaf 5.1 worden de kaders uiteengezet die gaan over sturing
uit de Gemeentewet van toepassing verklaard op het houden en de
en verantwoording. Paragraaf 5.2 geeft antwoord op de vraag op
orde van vergaderingen van het bestuur van een GR. De Wgr vormt
welke wijze de gemeenten worden geïnformeerd over BsGW, of dit
hiermee de wettelijke basis en het wettelijk kader voor de GR BsGW.
voldoet aan de kaders en of dit als adequaat wordt ervaren. Er wordt en
Voor BsGW zijn de kaders voor sturing en verantwoording vastgelegd
verantwoordingsinformatie. Ook wordt een beeld gegeven over de
in de GR BsGW. In de sub-paragrafen wordt hier nader op ingegaan.
wijze waarop de communicatie tussen BsGW en de deelnemende
Ook wordt bezien of op basis van de GR hieromtrent nog andere
gemeenten plaatsvindt en hoe deze in de praktijk wordt ervaren.
kaders zijn gesteld.
inhoudelijk
en
procesmatig
ingegaan
op
de
sturings-
Paragraaf 5.3 beschrijft hoe de gemeenten invulling geven aan de rol van deelnemer in BsGW. Aan de hand van beelden van zowel gemeenten als BsGW wordt beschreven hoe het samenspel tussen AB, DB en directie van BsGW wordt ervaren en hoe gemeenten vinden dat BsGW zijn rol invult in het samenspel met gemeenten op ambtelijk, bestuurlijk en politiek niveau. Welke mogelijkheden gemeenten hebben om te sturen op kwaliteit en kosten, wordt behandeld in paragraaf 5.4. In paragraaf 5.5 wordt ingegaan op de gevolgen die de nieuwe gemeenschappelijke regeling BsGW heeft voor gemeenten. In paragraaf 5.6 wordt afgesloten met een samenvatting en beoordeling van de bevindingen.
Sturingskaders De sturingsrelatie tussen BsGW en de gemeenten gaat over de mate waarin deelnemers in staat zijn om invloed uit te oefenen op de inhoudelijke koers van BsGW. De kern van de sturingsrelatie zit in de taken en de bevoegdheden die het AB en het DB hebben bij het nemen van besluiten en in de aansturing van BsGW. Een ander belangrijk kader is het besluitvormingsproces van de deelnemers en de stemverhoudingen, omdat stemverhoudingen bepalen of en zo ja , in welke mate, een lid van het DB of het AB invloed kan uit oefenen op de besluiten. Daar hoort bij de rol die de gemeenraden hebben in dit proces. De GR-BsGW biedt hiervoor het kader. Het gaat dan om:
| 66
• • • •
De omvang, samenstelling en beëindiging lidmaatschap (art. 8
Het DB voert het dagelijks bestuur. De taken en de bevoegdheden
GR BsGW)
richten zich vooral op de voorbereiding van de besluitvorming in het
De
taken
en
de
bevoegdheden
van
AB
en
DB
(art. 12 respectievelijk 16 GR BsGW)
organisatie van BsGW. De leden van het DB geven desgevraagd
De taken en de bevoegdheden van de voorzitter (art. 19 GR
inlichtingen aan het AB en doen dit ook aan gemeenteraden als zij
BsGW)
daar om verzoeken.
Het besluitvormingsproces en de stemverhoudingen in AB en DB De voorzitter is belast met de leiding van de vergaderingen van h et
(art. 10, 11 en art. 15) •
AB, de aansturing van de directeur en het stellen van regels over de
Specifieke
bepalingen
voor
proces
begroting,
begrotingswijziging en jaarrekening (art. 23, 24 en 25 GR BsGW) In paragraaf 2.3 is een deel van de organisatievorm reeds beschreven, zoals de samenstelling, de vergaderfrequentie en de stemverhouding.
AB en het DB. De voorzitter zorgt ervoor dat besluiten van het DB en AB naar behoren worden uitgevoerd. De directeur van BsGW voert de besluiten van AB en DB uit. Gemeenteraden kunnen op twee manieren sturen op het functioneren van BsGW. Gemeenteraden kunnen sturen door in de P&C-cyclus van BsGW zienswijzen in te dienen. Deze mogelijkheid heeft de
Het AB staat aan het hoofd van de GR BsGW, waarbij het aantal
gemeenteraad bij de conceptbegroting en een tussentijdse wijziging
leden gelijk is aan het aantal deelnemers in de regeling. Het college
van de begroting. Ook ontvangt de gemeenteraad een aantal P&C -
van B&W wijst uit zijn midden één lid aan als lid van het A B. Het
documenten van BsGW ter kennisname, zoals de kadernota en de
collegelid dat wordt aangewezen vervult daarmee de rol van
periodieke bestuursrapportages. Daarnaast hebben gemeenteraden
‘aandeelhouder’ in het algemeen bestuur van BsGW, maar is tevens
de
portefeuillehouder in de eigen gemeente. Op grond van artikel 13 GR
(portefeuillehouder en college). Het college dient verantwoording af
BsGW kan het AB-lid door zowel het college als de gemeenteraad
te
gevraagd worden inlichtingen te verstrekken als daar om wordt
portefeuillehouder in het bestuur van BsGW. Gemeenteraden kunnen
gevraagd.
het
mogelijkheid leggen
aan
college/de
om de
te
sturen
gemeenteraad
portefeuillehouder
via
de
over daarop
gemeentelijke
de
inbreng
aanspreken.
van Uit
lijn de de
interviews met raadsleden en portefeuillehouders blijkt dat sturing in Het AB richt zich in hoofdlijnen op besluiten die kaderstellend zijn
de gemeentelijke lijn (informatievoorziening door portefeuillehouder
voor
aan de raad en afleggen van verantwoording) buiten de formele
BsGW,
zoals
het
kostenverdeelsystematiek.
vaststellen
van
begroting
en
de
momenten (jaarrekening en begroting) in de praktijk nauwelijks
| 67
voorkomt. Bestuursrapportages en AB-besluiten worden in de regel
uitvoeringsovereenkomst relevant. Daarin is overe engekomen wat de
niet geagendeerd in gemeenteraden. In sommige gemeenten worden
aard en de omvang is van het takenpakket dat BsGW uitvoert namens
de bestuursrapportages wel actief naar de gemeenteraad gestuurd
de deelnemer. Aanvullend op deze standaardovereenkomst worden
samen met een memo.
specifieke overeenkomsten afgesloten op directieniveau. Dit is een bijlage van de uitvoeringsovereenkomst die jaarlijks wordt afgesloten
Een ander kader in de sturingsrelatie tussen gemeenten en BsGW
en waarin concrete werk- en planningsafspraken worden gemaakt.
zijn de dienstverleningsovereenkomsten die bij de start van de deelname zijn opgesteld. In artikel 7 van de GR-BsGW is bepaald dat
De bepalingen in de standaard uitvoeringsovereenkomsten vormen
het DB met iedere deelnemer een dienstverleningsovereenkomst
ook een kader, maar hebben betrekking op de individuele relatie
aangaat.
tussen BsGW en de deelnemer. Gezien de reikwijdte van dit onderzoek worden deze kaders vanwege hun ‘individuele karakter’
De
dienstverleningsovereenkomst
moet
ten
minste
afspraken
niet verder getoetst in dit onderzoek.
bevatten over: Verantwoordingskaders •
Te leveren producten en diensten
De verantwoordingsrelatie tussen BsGW en de gemeenten gaat over
•
Uit te voeren processen
de wijze waarop BsGW verantwoording aflegt over het gevoerde
•
Kwaliteit van producten en diensten
bestuur binnen een gemeenschappelijke regeling. In deze paragraaf
•
Verantwoording door BsGW
staat centraal welke kaders hierover zijn gesteld.
•
Afdracht van inkomsten
•
Relaties/gegevensuitwisseling
Artikel 13 en 17 van de GR BsGW omvatten bepalingen over de
•
Relatiebeheer
verantwoordingsplicht van respectievelijk AB en DB. Artikel 13 gaat
•
Accountantsverklaring
•
Toetreding en investeringsfee
in op de plicht die het AB-lid heeft om te allen tijde verantwoording af te leggen over het door hem – in het AB – gevoerde beleid aan de gemeenteraad en het college van B&W van de gemeente die hem als
Het DB van BsGW heeft op grond van dez e bepaling met het college
AB-lid heeft aangewezen. Ook regelt het artikel het ontslag in geval
van alle deelnemers dezelfde standaard uitvoeringsovereenkomst
het AB-lid niet langer het vertrouwen geniet van het college dat hem
“Heffing en Invordering belastingen en uitvoering wet WOZ”
heeft aangewezen.
afgesloten.
Voor
de sturing
is
artikel
2
van
de
standaard
| 68
Artikel 17 GR BsGW regelt de informatie- en verantwoordingsplicht
betreft de individuele verantwoording en richt zich op de directe
van het DB. Het DB is verantwoording schuldig aan het AB over het
relatie tussen BsGW en de betreffende deelnemer.
door het DB gevoerde bestuur. In dit artikel is eveneens een bepaling opgenomen over het gelijktijdig met de jaarrekening uitbrengen van
De kaders die in de uitvoeringsovereenkomst zijn opgenomen over
het
de
jaarverslag,
waarmee
het
DB
verslag
doet
over
de
verantwoording
richten
zich
op
verantwoording
over
de
bedrijfsvoering sec en de afspraken die zijn gemaakt tussen BsGW
werkzaamheden van BsGW over het afgelopen jaar .
en de individuele gemeenten. Zij vallen daarmee buiten de scope van Artikel 3 van de standaard uitvoeringsovereenkomst “Heffing en
dit onderzoek en worden derhalve niet getoetst.
Invordering belastingen en uitvoering wet WOZ” gaat over de verantwoordingsrelatie tussen BsGW en de individuele gemeenten. In artikel 3.a van de standaard uitvoeringsovereenkomst is bepaald dat
BsGW
ieder
kwartaal
via
een
managementrapportage
verantwoording aflegt aan het DB over de bedrijfsvoering en de ontwikkeling van de prestaties. Ook levert BsGW aan het DB de managementletter van de accountant aan. In artikel 3.b zijn afspraken opgenomen over de informatie die BsGW levert aan de deelnemer. Hierbij moet onder andere worden gedacht aan onderbouwde prognoses van opbrengsten kwartaalrapportages
opgenomen
informatie
en de in de
over
het
aantal
opgelegde aanslagen, ontvangen belastingmiddelen en percentage kwijtscheldingen. De bepalingen die in de standaard uitvoeringsovereenkomsten staan, vormen, net als bij de sturing, een kader voor de verantwoording. Het kader benoemd in art. 3.a van deze overeenkomst betreft de verantwoording over de bedrijfsvoering van BsGW die de directeur BsGW aflegt aan het DB. Het kader in art. 3.b van de overeenkomst | 69
GRIP op samenwerking Naast de (formele) sturings- en verantwoordingskaders in de GR BsGW is in 2016 door de griffiers en gemeentesecretarissen in de
regio
Noord-Limburg
onder
de
noemer
‘Grip
op
Samenwerking Noord-Limburg’ het initiatief genomen om de beleids-
en
controlcyclus
van
de
gemeenschappelijke
regelingen waar Noord-Limburgse gemeenten in participeren, beter in te richten. Doel van het traject was om gemeenteraden te ontzorgen en beter in positie te brengen om te sturen op gemeenschappelijke regelingen. Dat heeft geleid tot vier actiepunten: 1.
Invoering van een kaderbrief met de hoofdlijnen van beleid en de financiële kaders die door de GR-en aan de raden wordt aangeboden. Raden hebben de mogelijkheid om een inhoudelijke reactie te geven.
2.
Verbetering van de informatievoorziening door te sturen op informatie die tijdig, toegankelijk en eenduidig is. Dat heeft onder
andere
geleid
tot
het
Regionaal
Dashboard
Samenwerking . 3.
Invoering van een regionaal afgestemde P&C-cyclus met als doel dat gemeenteraden beter in positie komen en regionale uitwisseling van zienswijzen mogelijk wordt. Dat heeft onder andere geleid tot een spoorboekje voor het synchroniseren van de P&C-cyclus van gemeenten en GRen.
4.
Onderzoeken van de mogelijkheid om te komen tot centrale afspraken over prijsindexering en loonstijgingen. | 70
Samenvattend Samenvattend kan worden gesteld dat in de GR -BsGW bepalingen
Sturing- en verantwoordingsdocumenten in de P&C-cyclus
zijn opgenomen die gaan over de sturings- en verantwoordingsrelatie
cyclus over de ontwikkeling van BsGW geïnformeerd. In dit hoofdstuk
tussen gemeenten en BsGW. Het gaat hier over algemene kaders
worden deze verschillende P&C-producten nader toegelicht 30. De
over governance, taken en bevoegdheden, stemverhoudingen en
meeste documenten vinden hun basis in bepalingen die hierover zijn
informatie- en verantwoordingsplicht. Gemeenteraden hebben een
opgenomen in de GR BsGW.
Colleges en gemeenteraden worden vooral door middel van de P&C-
directe sturingsmogelijkheid door het indienen van een zienswijze op de conceptbegroting en een tussentijdse begrotingswijziging van BsGW. De kaders zijn conform hetgeen gebruikelijk is bij een
De P&C-producten zijn: •
Kadernota
samenwerking afspraken gemaakt om de beleids- en controlcyclus
•
Begroting
van de gemeenschappelijke regelingen beter in te richten.
•
Bestuursrapportages
•
Tussentijdse begrotingswijziging
5.3. Informatievoorziening en communicatie
•
Jaarrekening en jaarverslag
In deze paragraaf wordt ingegaan op de wijze waarop gemeenten
Aan het DB wordt door de directie van BsGW ook gerapporteerd via
worden geïnformeerd over BsGW, of dit voldoet aan de kaders en of
managementrapportages. Deze managementrapportages gaan over
dit als adequaat wordt ervaren. De paragraaf is opgebouwd door
de bedrijfsvoering. Ze vallen daarmee buiten de scope van dit
eerst een beschrijving te geven van de P&C-producten 29. Per product
onderzoek.
gemeenschappelijke
regeling.
Daarnaast
zijn
in
Grip
op
wordt aangegeven wat het doel is en welke stappen er zijn qua besluitvorming.
Vervolgens
wordt
beschreven
hoe
de
Kadernota
communicatielijnen zijn vormgegeven. De paragraaf wordt afgesloten
BsGW start de P&C-cyclus met de kadernota. Deze wordt jaarlijks
met beelden die de gemeenten en BsGW hebben over de
opgesteld ter voorbereiding op de begroting . In de kadernota worden
informatievoorziening en de communicatie.
de
29
30
In paragraaf 4.3 is al op hoofdlijnen ingegaan op de P&C -cyclus vanuit de verantwoording van de kostenontwikkeling.
uitgangspunten
geschetst
en
worden
strategische -
en
In paragraaf 4.3 zijn de P&C-producten ook toegelicht, maar dan vanuit financieel perspectief.
| 71
beleidsmatige keuzes gemaakt die richtinggevend zijn voor BsGW.
aan Gedeputeerde Staten (GS). Gemeenten hebben dan n og de
De positieve en negatieve effecten op de uitvoeringskosten worden
mogelijkheid bij GS hun zienswijze naar voren te brengen.
meegenomen in de op te stellen begroting en meerjarenraming. Bestuursrapportage Artikel 23, lid 1 GR BsGW bepaalt dat het DB de algemene en
Ieder
kwartaal
financiële kaders (via de kadernota) jaarlijks voor 15 april van het
opgeleverd 31. In de bestuursrapportage
jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de begroting gaat gelden,
gegeven over bedrijfsvoering (exploitatie, investeringen, balans en
aan de gemeenteraad toestuurt.
personeel), lopende projecten (waaronder het OOP 2018 -2020), uitvoering
van
wordt
de
door
taken
BsGW
een
bestuursrapportage
wordt een stand van zaken
(aanslagoplegging,
kwijtschelding,
Begroting
afdrachten, oninbaar en vorderingen), kwa liteit van dienstverlening
De begroting wordt jaarlijks vastgesteld in het jaar voorafgaand waar
en ontwikkeling proceskosten. De financiële rapportage geeft inzicht
de begroting betrekking op heeft. In de begroting worden de
in de realisatie van budgetten tot moment van rapporteren. Tevens
beleidsmatige- en financiële kaders vastgesteld. Het dagelijks
worden jaartotalen uit de actuele begroting, de primaire begroting
bestuur stelt voor 1 maart een ontwerpbegroting op en stuurt deze
gepresenteerd en wordt een prognose gegeven over de realisatie van
toe
de begroting per 31-12.
aan
de
raden
van
gemeenten
voor
ziens wijzen.
De
gemeenteraden kunnen bij het DB hun zienswijzen over de ontwerpbegroting
naar
voren
brengen.
Het
DB
voegt
deze
De
bestuursrapportage
wordt
door
het
DB
ter
kennisname
zienswijzen toe aan de ontwerpbegroting, die bij het AB wordt
aangeboden aan het AB en ter kennisname gezonden aan de
aangeboden.
gemeenteraden van de deelnemers (en AB waterschap). Veel raadsleden geven aan dat ze deze bestuursrapportages nauwelijks
Het AB stelt de begroting vast uiterlijk 15 juli van het ja ar voorafgaand
lezen, mede omdat ze onderdeel zijn van een grote hoeveelheid
aan het jaar waarvoor de begroting dient. Hierbij houdt het AB
ingekomen stukken. Bestuursrapportages worden in de regel niet
rekening met de uitgebrachte zienswijzen. Als de begroting is
geagendeerd in de raden.
vastgesteld, stuurt het AB de begroting aan de gemeenteraden en
31
Met ingang van 2020 is de Q4-rapportage komen te vervallen en wordt een bestuursinformatiebrief (verkorte vorm) gedeeld.
| 72
Begrotingswijziging Tussentijds
(in
het
gemeenten. Dit overleg vindt niet in een vaste frequentie plaats, maar lopende
begrotingsjaar)
kan
BsGW
een
veelal op basis van behoefte.
begrotingswijziging ter besluitvorming voorleggen. In artikel 24 GR BsGW is bepaald dat een begrotingswijziging hetzelfde proces van
Op ambtelijk niveau zijn er ook verschillende communicatielijnen. In
besluitvorming volgt als de begroting. Het DB vraagt zienswijzen aan
de specifieke overeenkomsten, die jaarlijks op basis van de
de gemeenteraden en legt het voorstel vervolgens
uitvoeringsovereenkomst wordt afgesloten, worden liaison-afspraken
inclusief
tussen BsGW en de betreffende gemeente gemaakt. Het gaat dan
zienswijzen, ter besluitvorming voor aan het AB.
om
het
aanwijzen
van
contactpersonen
voor
verschillende
Jaarrekening en jaarverslag
taakgebieden in de uitvoering. In het kader van dit onderzoek is het
In artikel 25 GR BsGW is bepaald dat het DB jaarlijks voor 15 april
relevant om te vermelden dat er ambtelijk contact is tussen de
de voorlopige jaarrekening toezendt aan de gemeenteraden. Via de
Custom Relation Managers van BsGW (CRM) en de accounthouders
jaarrekening wordt door het DB verantwoording afgelegd over het
van de gemeenten. Zij zijn eerste aanspreekpunt over en weer.
gevoerde financiële beheer. In artikel 17, lid 4 van de GR BsGW is
Binnen de gemeenten adviseren de accounthouders hun AB-lid.
geregeld dat het DB jaarlijks, gelijktijdig met de jaarrekening, aan het
Voorafgaand aan elke AB-vergadering is er ambtelijk vooroverleg
AB het jaarverslag aanbiedt waarmee zij verantwoording aflegt over
tussen de CRM-ers van BsGW en de accounthouders van de
de werkzaamheden van het achterliggend jaar. Het AB stelt de
gemeenten.
jaarrekening en het jaarverslag vast. De communicatie naar de colleges en raden van de deelnemende Wijze van interactie
gemeenten vindt plaats door het collegelid dat lid is van het AB
De interactie tussen BsGW en deelnemers vindt op verschillende
BsGW. Hij doet dit formeel als lid van het AB, maar zit hier in een
manieren plaats. Communicatie vindt veelal plaats op basis van de
dubbelrol waar hij ook wethouder is op de inhoudelijke portefeuille
formele lijnen en formele stukken. Formele communicatielijnen zijn
waar de belastingen onder vallen. Hij heeft op grond van de Wet
er tussen de directeur BsGW en het DB en tussen het DB en het AB.
Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr) en de GR BsGW de
Dit contact vindt plaats in formele overlegmomenten die plaatsvinden
verplichting om op verzoek van college en gemeenteraad informatie
op basis van een agenda met onderliggende voorstellen of stukken.
te geven en vragen te beantwoorden of verantwoording af te leggen. Daarnaast heeft hij de plicht om hen zo n odig actief te informeren.
Daarnaast vindt ook overleg plaats tussen de directeur van BsGW en individuele
AB-leden/portefeuillehouders
van
de
deelnemende
| 73
Het is sporadisch voorgekomen dat de directeur BsGW op verzoek
Ook vinden veel portefeuillehouders en accounthouders dat zij de
een presentatie geeft in de gemeenteraden over BsGW of een
stukken te laat ontvangen. Dit geldt voor zowel het AB als het DB.
specifiek thema, zoals bijvoorbeeld proceskosten.
Voor de accounthouders betekent dit dat zij onvoldoende tijd hebben om de stukken goed door te nemen en te overleggen met andere
Beelden van gemeenten
deelnemers of met BsGW. Ook betekent dit dat er soms onvoldoende
De portefeuillehouders en
ambtelijke accounthouders van de
tijd is om de AB-agenda ter voorbereiding in te brengen in de colleges
gemeenten geven aan dat zij door BsGW worden geïnformeerd via
van de deelnemende gemeenten. Dit wordt als onwenselijk ervaren.
de stukken die in de P&C-cyclus worden opgeleverd en naar het AB gaan. Vrijwel iedereen ervaart deze informatievoorziening als te
Een praktisch knelpunt in de informatievoorziening ri chting raden is
omvangrijk en te gedetailleerd. Het is lastig om in de veelheid aan
dat de vergadercyclus van het AB niet altijd goed aansluit op de
informatie de essentie te ontwaren. Ook wordt aangegeven dat
vergadercyclus
rapportages vaak gestandaardiseerd zijn en een eenduidige analyse
gemeenteraden niet altijd om binnen de gestelde termijnen hun
wordt gemist van relevante verschillen/afwijkingen ten opzichte van
zienswijzen kenbaar te maken bij BsGW.
van
de
gemeenteraden.
Daardoor
lukt
het
de voorgaande periode. Hoewel er een brede wens bestaat dat BsGW minder gedetailleerde Veel geïnterviewden geven aan dat er grote behoefte is aan
informatie verstrekt en zich meer richt op de essentie, is er tot op
transparante en overzichtelijke informatie vanuit BsGW. Problemen
heden
moeten inzichtelijk gemaakt worden en de risico’s of belangrijke
informatiebehoefte van AB, accounthouders en de gemeenteraden.
punten voor het bestuur moeten duidelijker benoemd worden.
Ook is er sinds de toetreding niet meer met BsGW gesproken over
Genoemd wordt dat bijvoorbeeld ‘tekorten’ worden verstopt in de
de wijze waarop de informatievoorziening is vormgegeven. In vrijwel
tekst en inconsistenties pas worden verklaard nadat er vragen over
alle interviews met raadsleden is aangegeven dat zij – hoewel
worden
en
raadsleden niet tevreden zijn over de informatievoorziening – niet
bestuurders geeft ter illustratie aan dat zij onvoldoende beeld hebben
richting portefeuillehouder hebben aangegeven welke informatie
over de voortgang van het OOP. De informatie over het OOP in de
raden dan wel graag willen ontvangen.
gesteld.
Een
aantal
ambtelijke
accounthouders
in
het
AB
geen
expliciet
gesprek
gevoerd
over
de
bestuursrapportages en jaarrekeningen wordt door geïnterviewden niet toereikend geacht.
BsGW is niet regelmatig een gespreksonderwerp in gemeenteraden , tenzij het gaat om de stijging van de (proces)kosten. In de praktijk spreken raden over BsGW
als de conceptbegroting of een
| 74
begrotingswijziging van BsGW voorligt voor een zienswijze. Het gaat
zijn afgenomen. BsGW geeft aan dat de omvang voortkomt uit de
in de raden weinig over de kwaliteit van dienstverlening van BsGW.
wettelijke
eisen
en
geuite
wensen
van
bestuurders
en
accounthouders vanuit de gemeenten. Raadsleden geven aan graag frequenter compacte informatie te ontvangen over BsGW. Ongeveer de helft van de geïnterviewde
BsGW geeft aan dat het in een omvangrijke GR als BsGW niet
raadsleden geeft aan behoefte te hebben aan een compact
eenvoudig is om informatie te verstrekken die past bij de individuele
dashboard met de belangrijkste informatie. De andere helft van de
behoefte. BsGW geeft aan dat
geïnterviewde raadsleden heeft aangegeven dat die behoefte er niet
raadsleden van deelnemers nu eenmaal meer op afstand van de
is. Alle geïnterviewde raadsleden zijn het er wel over eens dat vooral
uitvoering staan in een gemeenschappelijke regeling.
ambtenaren, bestuurders
en
informatiebijeenkomsten door BsGW in de raad(scommissie) een bijdrage kunnen leveren om beter te begrijpen waar BsGW mee bezig
Samenvattend
is en wat belangrijke ontwikkelingen zijn. Dat is in het verleden
BsGW informeert gemeenten voornamelijk via de P&C-producten. De
mondjesmaat gebeurd, maar werd zeer gewaardeerd. Het beter
P&C-cyclus werkt in de praktijk conform de gestelde kaders . Soms
informeren van de gemeenteraden zien raadsleden als een belangrijk
wordt informatie laat aangeleverd, mede doordat de vergadercyclus
onderdeel van de opdracht aan de nieuwe directeur van BsGW.
van het AB niet altijd even goed aansluit op de vergaderingen van de gemeenteraden. Ambtelijk vindt overleg plaats tussen BsGW en de
De gemeentelijke accounthouders zijn over het algemeen tevreden
gemeenten om de cycli beter op elkaar aan te laten sluiten.
over de communicatie die zij hebben met de CRM-ers van BsGW. Als er vragen worden gesteld, komt er vaak snel een antwoord. Een deel
De portefeuillehouders, gemeenteraden en accounthouders zijn niet
van
in
de
accounthouders
vindt
dat
BsGW
opmerkingen
en
alle
opzichten
tevreden
over
Informatie
is
de vaak
kwaliteit te
van
de
gedetailleerd
en
aandachtspunten die in het ambtelijk overleg besproken worden, nog
informatievoorziening.
beter kan oppakken.
onoverzichtelijk. Het is lastig de essentie uit de stukken te halen en te zien wat er ten opzichte van een vorige periode is veranderd.
Beelden van BsGW
Hoewel dit gevoel breed leeft, is hierover in het AB nog niet expliciet
BsGW geeft aan dat de P&C-cyclus goed loopt en dat de
het gesprek gestart. Naast de vraag over betere en meer relevante
maatwerkafspraken die met gemeenten bij toetreding zijn gemaakt,
informatie,
worden nagekomen. Op de vraag waarom de bestuursrapportages zo
informatiebijeenkomsten van BsGW kunnen bijdragen aan meer
omvangrijk zijn, wordt aangegeven dat deze al behoorlijk in omvang
kennis en begrip.
geven
raadsleden
aan
dat
periodieke
| 75
5.4. Rolinvulling
dat het goed zou zijn als in het AB en door gemeenten meer vanuit vertrouwen en gemeenschappelijkheid wordt gedacht en gehandeld
In paragraaf 5.1 zijn de verschillende rollen in de aansturing en verantwoording van BsGW benoemd. Het gaat dan om de taken en
en BsGW meer als (verlengstuk van de) eigen organisatie wordt gezien.
verantwoordelijkheden van AB, DB en voorzitter en directeur BsGW. In paragraaf 5.2 zijn de verschillende communicatielijnen binne n
Het gevoel bij bestuurders en gemeenteraden is dat het grote aantal
BsGW en tussen BsGW en gemeenten benoemd.
deelnemers in combinatie met de gewogen stemverhouding, maakt dat het bestuurlijke besluitvormingsproces in het AB als complex en
In deze paragraaf staat de vraag centraal hoe de gemeenten invulling geven aan de rol die zij hebben als ‘aandeelhouder’ en als opdrachtgever van BsGW en op welke wijze deze twee rollen zijn verbonden. Daarbij wordt ook ingegaan op de vraag hoe het samenspel tussen AB, DB en directie van BsGW wordt ervaren en hoe gemeenten vinden dat BsGW zijn rol invult in het samenspel met gemeenten. Dit hoofdstuk bestaat uit een weergave van beelden die
soms wat onoverzichtelijk wordt ervaren. Iedere deelnemer heeft vaak zijn eigen agenda, waardoor er geen sprake is van gezamenlijke sturing vanuit het belang van BsGW. De belangen verschillen daarbij uiteraard: soms zijn er regionale belangen (noord-zuid) en soms loopt de scheidslijn tussen grote en kleine gemeenten. Overigens geven veel geïnterviewden aan dat dit nu eenmaal inherent is aan een (grote) GR.
hieromtrent in de interviews zijn gegeven van zowel gemeenten als BsGW.
Door diverse gesprekspartners is aangegeven dat het DB nog kritischer naar de eigen rol mag kijken waar het de aansturing van de
Beelden van gemeenten Portefeuillehouders en ambtelijke accounthouders geven aan dat als het gaat om de rolinvulling, in het AB het eigen belang van de gemeente vaak op de eerste plaats komt. De portefeuillehouders voelen zich in hun rol als AB-lid vooral vertegenwoordiger van de eigen gemeenten en minder bestuurder van BsGW. In veel gesprekken wordt aangegeven dat het binnen het AB ontbreekt aan een ‘wij-gevoel’. Er wordt vaak gesproken over ‘wij-zij’,
informatiestroom naar AB en gemeenteraden betreft, met als doel om deze beter te laten aansluiten op de behoeften van ontvangers van deze informatie. Ook zou het DB vaker belangrijke opgaven mogen agenderen in het AB, zodat daar de dialoog kan worden gevoerd in plaats van uitleg te krijgen hoe het zit. Een voorbeeld dat vaak wordt genoemd is de informatie rond de proceskosten. Er wordt wel informatie gedeeld met het AB, maar er vindt volgens diverse portefeuillehouders geen dialoog plaats.
waar het gaat over de relatie tussen het AB en het DB van BsGW. Portefeuillehouders, gemeenteraden en accounthouders geven aan
| 76
In de praktijk wordt door gemeenten ervaren dat door BsGW te weinig
vervolgens het DB informeert. Hoewel de directeur aanwezig is bij de
regie wordt gevoerd op processen. Als voorbeeld wordt genoemd dat
vergaderingen van het AB en het DB, is dit een strakke lijn waaraan
in lopende
vastgehouden wordt.
projecten
accounthouders
niet vroegtijdig
worden
betrokken of dat BsGW zelf voorstellen ontwikkelt, zoals bijvoorbeeld op het gebied van harmoniseren, zonder accounthouders daar vanaf
BsGW is zich ervan bewust dat in de afgelopen periode de focus
het begin actief bij te betrekken. Accounthouders geven aan dat
vooral op de bedrijfsvoering en de interne organisatie heeft gelegen.
BsGW meer strategisch moet denken, een actievere rol moet pakken
Daardoor is er minder aandacht besteed aan het versterken van –
en meer regie dient te voeren op de processen, onder andere door
met name – de relatie met colleges en raden van de deelnemende
verwachtingen vooraf helder te maken en deelnemers aan de
gemeenten. Dat heeft bijgedragen aan het ontstane ‘wij-zij’ gevoel.
voorkant meer te betrekken en mee te nemen in het proces. De
In de komende periode wordt door BsGW gewerkt aan het
instelling van de ambtelijke werkgroep kwaliteitsnormen wordt als
verstevigen van de relatie onder leiding van de nieuwe directeur van
een positief voorbeeld genoemd.
BsGW. Als voorbeeld wordt genoemd het voeren van regie op een aantal complexe bestuurlijke processen, zoals bijvoorbeeld het
Veel portefeuillehouders, gemeenteraden en accounthouders vinden
proces van harmoniseren.
dat BsGW zichzelf meer mag profileren en zich positiever mag verkopen. Laat beter zien wat wel goed gaat, is het devies.
Vanuit het management van BsGW wordt aangegeven dat het ‘wij-zij’ gevoel de afgelopen jaren is toegenomen. Gemeenten zijn kritisch en
Beelden van BsGW
zijn veel bezig met de bedrijfsvoering van BsGW. D e aandacht voor
BsGW ervaart dat het besturen van een GR voor bestuurders lastig
de stijgende proceskosten lijkt een constructieve dialoog over de
is en soms ook wringt, omdat zij naast AB-lid van BsGW ook
toekomstige ontwikkeling van BsGW soms in de weg te staan.
portefeuillehouder zijn in de aangesloten gemeente. Er zijn veel bestuurswisselingen geweest. Door het ontbreken van bestuurlijke
Samenvattend
continuïteit ontbreekt het vaak aan historisch besef in het bestuur van
Portefeuillehouders voelen zich in hun rol als AB-lid vooral
BsGW. Het kost tijd voordat een nieuw AB- of DB-lid is ingewerkt. De
vertegenwoordiger van de eigen gemeenten en minder bestuurder
lage frequentie waarin AB en DB elkaar zien, helpt daar niet in mee.
van BsGW. Het bestuurlijke besluitvormingsproces in het AB wordt als complex en soms onoverzichtelijk ervaren. Er is volgens
Volgens geïnterviewden van BsGW is het aan het DB om het AB goed
verschillende portefeuillehouders in het AB nauwelijks sprake van
te informeren. Het MT van BsGW informeert de directeur die
gezamenlijke
sturing
vanuit
het
belang
van
BsGW.
Deze
| 77
portefeuillehouders wijzen erop dat het DB vaker belangrijke
Op grond van artikel 23 en 24 GR BsGW hebben gemeenten de
opgaven dient te agenderen in het AB, zodat daar de dialoog kan
mogelijkheid om een zienswijze in te dienen op een conceptbegroting
worden gevoerd in plaats van uitleg te krijgen hoe het zit.
of een tussentijdse wijziging van de begroting. De zienswijzen die zijn ingediend vanaf de conceptbegroting BsGW van 20 16, zijn nader
In de afgelopen periode heeft de focus van BsGW vooral gelegen op
geanalyseerd.
de interne organisatie. Dat heeft – samen met de focus op de stijgende proceskosten – bijgedragen aan een grotere afstand tussen
Op basis van deze analyse zijn vier vormen te onderscheiden:
BsGW en deelnemers. BsGW ziet het als belangrijke opgave om de 1. Geen zienswijze omdat de begroting voor kennisgeving wordt
relatie met deelnemers te verstevigen.
aangenomen of een positieve zienswijze op basis waarvan een
5.5. Mogelijkheden sturen op kwaliteit en kosten
akkoord wordt gegeven op de begroting 2. Een zienswijze waarmee gevraagd wordt om een aanpassing in
In deze paragraaf staat de vraag centraal welke mogelijkheden gemeenten hebben om te sturen op kwaliteit en kosten, zowel als afzonderlijke gemeente of als collectief. Ook wordt ingegaan op de vraag of gemeenten gebruik maken van deze mogelijkheden. In paragraaf 5.1. zijn de kaders benoemd over de mogelijkheden om te sturen op kwaliteit en kosten. Hieruit blijkt dat gemeenten via hun
de begroting 3. Geen zienswijze, maar wel wordt een aantal opmerkingen gemaakt waarvoor aandacht wordt gevraagd 4. Procesbericht dat zienswijze niet binnen de termijn kan worden ingediend, omdat raadsvergadering later plaatsvindt dan de ABvergadering
deelname in het AB de mogelijkheid hebben om te sturen en dat gemeenteraden kunnen sturen via het indienen van een zienswijze op de conceptbegroting en tussentijdse begrotingswijzi gingen. Individueel kan een gemeente bijsturen door andere individuele afspraken
met
BsGW
te
maken
via
de
standaard
uitvoeringsovereenkomst. In de praktijk blijkt dat de afspraken die gemeenten bij toetreding hebben gemaakt met BsGW, sindsdien eigenlijk niet meer zijn besproken of geëvalueerd en daarmee dus ongewijzigd zijn gebleven.
| 78
Het proces om te komen tot de begrotingen voor de jaren 2016 tot en
Inhoudelijk valt op dat zienswijzen vrijwel altijd gaan over financiën.
met 2021, laat het volgende beeld zien:
Zienswijzen worden vooral ingediend als het een verhoging van de begroting van BsGW betreft (en dus hogere kosten voor de
Begroting
Geen
Wel
Opmer-
Reactie
Geen
Totalen*
zienswijze
zienswijze
kingen
termijn
reactie
ingediend
ingediend
24
2
5
-
1
32
13
3
4
1
11
32
12
2
9
4
4
31
16
6
5
2
2
31
proceskosten, het ‘aanvullen’ van de algemene reserve in verband