Opvolgingsonderzoek Rkc BUCH_Verslagen van Bevindingen_def.pdf

Bestuurlijke reactie op aanbevelingen De colleges geven de volgende algemene reactie: “Het rapport geeft een helder beeld over de jaren 2015-2018 en een overall conclusie die wij in grote lijnen onderschrijven. Het proces rondom de inhuur kan en moet nog strakker georganiseerd worden. Tegelijkertijd zien wij ook dat gedurende 2019 en 2020 al verschillende stappen zijn gezet en het proces verbeterd is. Daarnaast zien wij een aantal aanbevelingen waarin we ons zeker kunnen vinden en zien we ook dat u een aantal sterke punten benoemt die we moeten vasthouden en uitbouwen.” Hieronder volgen de specifieke reacties op de aanbevelingen aan het bestuur. 1.Stel een strategisch en integraal personeelsbeleid op, dat in lijn is met de strategische opdracht van de Werkorganisatie BUCH. Incorporeer daarin een afwegingskader voor externe inhuur en een flexibele schil, dat afgestemd is op de personeelsontwikkeling van de organisatie en op kaders vanuit de raad.

2

https://www.rekenkamercommissiebuch.nl/wp-content/uploads/2020/09/20200910-Rapport-Externe-Inhuur-BUCH-gemeenten-REKENKAMERCOMMISSIE-BUCH-eindrapport_def.pdf 3 In het onderzoeksrapport zijn tevens enkele aansporingen aan de Werkorganisatie opgenomen. Uit de bestuurlijke reactie blijkt, dat deze aansporingen ter harte zijn genomen.

4

Bestuurlijke reactie “De inhuur vindt plaats op basis van het inkoopbeleid. In het inkoopbeleid zijn de strategische doelen van de organisatie wel benoemd in de vorm van uitgangspunten voor de afdeling inkoop om de strategische doelen te realiseren, namelijk: • Maximale maatschappelijke toegevoegde waarde voor een marktconforme prijs; • Rechtmatigheid; • Professioneel en goed opdrachtgeverschap; • Optimalisatie van ketenkosten. Daarnaast is in het inkoopbeleid ook vastgelegd om kostenbewust om te gaan met gemeenschapsgeld waarvoor de volgende doelstellingen zijn benoemd in het inkoopbeleid: • Optimale kwaliteit-/prijsverhouding; • Doelmatigheid en effectiviteit; • Efficiëntie; • Optimalisatie van ketenkosten en levenscycluskosten. Daar waar het gaat om het formele inkoopproces is dus wel sprake van beschreven en expliciet afwegingskader voor de inhuur. De verbetering van dit proces kan gevonden worden in het nog verder op orde brengen van inkoopdossiers met daarin expliciete aandacht voor de vastlegging van de besluitvorming over en vastlegging van de inhuur. Om de voortgang van de verbeteringen te monitoren, zal dit een onderdeel zijn van de verbijzonderde interne controle. Daarnaast is sprake van een impliciet afwegingskader dat niet is uitgewerkt in een strategisch en integraal personeelsbeleid, maar vormt wel onderdeel van het Deelproces formatie- en bezettingsbeheer.

Dit ‘afwegingskader’ is gebaseerd op het uitgangspunt dat structureel werk ook structureel bezet moet worden en daarvoor niet ingehuurd moet worden, inhuur vindt alleen plaats in die gevallen dat sprake is van: - Ziekte en voortgang van het werk echt prioriteit heeft en inhuur daarvoor nodig is; - Een tijdelijke piek in het werk waarbij de organisatie dit niet kan opvangen; - Een bestuurlijke opdracht die niet gepland is en buiten de ‘basisafspraken’ valt; - Tijdelijk specifieke kennis die nodig is, die niet binnen de organisatie voor handen is, om werkzaamheden uit te laten voeren (kan op elk beleidsterrein zijn, maar zeker op de terreinen ruimtelijke ontwikkeling en ICT). De dekking van deze kosten moet gevonden worden binnen reguliere budgetten zoals: specifiek projectgeld, het budget inhuur, derde geldstromen (subsidies), het directiebudget, extra bijdrage van een gemeente voor een specifieke klus, maar vooral binnen het reguliere personeelsbudget. Het management stuurt ook op deze budgetten. Daarnaast hebben we een dashboard ontwikkeld waarin de personele lasten (salarissen en inhuur) bijna realtime inzichtelijk zijn. Dit maakt de mogelijkheid voor monitoring van de voortgang van de budgetten veel beter. De conclusie van de Rekenkamercommissie onderschrijven wij derhalve niet helemaal.

Er is inderdaad geen sprake van één integraal beleidsdocument strategisch personeelsbeleid, maar van meerdere beleidsdocumenten die wel de betreffende informatie bevatten. De huidige versnippering van het personeelsbeleid over meerdere documenten, belemmert het over- en inzicht van en in ons strategisch personeelsbeleid. De aanbeveling om één integraal verhaal te maken, inclusief het uitgangspunt dat structureel werk ook structureel bezet moet worden en de bovengenoemde criteria op basis waarvan ingehuurd kan worden, nemen wij over. De documenten zullen in samenhang met elkaar worden opgenomen in één helder en duidelijk beleidsstuk.”

5

2. Ontwerp een procedure om de inhuur van externen te reguleren en te toetsen. Verbeter de administratie en registratie van de inkoopdossiers, zodat deze voldoen aan de eisen die het actuele inkoop- en aanbestedingsbeleid stelt. Bestuurlijke reactie “De verbeteringen die in 2018 zijn ingezet, hebben in 2019 en 2020 hun vruchten afgeworpen en op onderdelen zijn deze verbeteringen ook zichtbaar. Dit laat onverlet dat de administratie en registratie van de inkoopdossiers voor de inhuur verder verbeterd kunnen worden. De aanbeveling sluit aan op twee projecten die momenteel lopen binnen de werkorganisatie. Allereest zijn we vorig jaar gestart met een project waarin alle processen zijn of worden beschreven. Daarnaast leggen de colleges vanaf 2021 zelf verantwoording af over de rechtmatigheid in de jaarrekening. In dat kader zijn we momenteel bezig met het verder ontwikkelen en verbeteren van de verbijzonderde interne controle. De inhuur zullen wij, mede op basis van dit rapport, voor 2020 extra aandacht geven, waarbij we niet alleen zullen beoordelen of de inhuur rechtmatig is, maar ook of de procedures nageleefd zijn. De administratie en registratie maken daar onderdeel vanuit. Zie ook de eerdere reactie hierboven met betrekking tot de formele inkoopprocedure en het verder op orde brengen van de dossiers.” 3.

Registreer de inkoop van externen op een eenduidige wijze, op basis van de definitie van het A&O-fonds gemeenten4 . Bestuurlijke reactie “Het onderzoek heeft zich gericht op de periode 2015-2018, de jaren waarin nog sprake was van 4 afzonderlijke gemeenten (2015-2016) en de jaren waarin sprake was van 4 gemeenten en een nieuwe organisatie in ontwikkeling. We hebben, net als u, geconstateerd dat boekingen nog niet allemaal juist zijn verwerkt. Inmiddels zien we dat dit steeds minder voorkomt. Voor de inhuur hebben wij in de administratie verschillende categorieën aangemaakt voor onder andere vacatures, ziekte, piek en projecten. Hier registeren we de inhuur zoals benoemd in het rapport. De definitie van externe inhuur sluit daarbij aan op de definitie zoals die door het A&O-fonds is gehanteerd.” 4.Registreer de inhuur van externen voor de Werkorganisatie BUCH en de individuele gemeenten op basis van een eenduidige indeling naar domein en soort inhuur. Bestuurlijke reactie “Zoals bij de voorgaande aanbeveling is aangegeven, is het onderzoek gericht op 2015-2018. Inmiddels zijn alle administraties op eenzelfde wijze ingericht en is inhuur te herleiden naar domeinen en soort inhuur.” 5. ICT is wellicht een dermate substantieel onderdeel van de inhuur van externen dat deze categorie een aparte registratie en vermelding rechtvaardigt.

Bestuurlijke reactie “De inhuur voor ICT is op dit moment direct uit de administratie af te leiden omdat wij de inhuur administreren op teamniveau, waarvan Informatisering & Automatisering er één is (tot 2020 was dit een apart domein dat nu onderdeel is van het domein Bedrijfsvoering). De constatering van de Rekenkamer dat sprake is van hoge inhuur voor ICT is juist. Tegelijkertijd weten we ook dat deze inhuur afwijkt van de reguliere situatie omdat er extra inzet wordt gepleegd vanwege de harmonisatie van de verschillende systemen binnen de verschillende gemeenten. We verwachten dan ook

4

Onder externe inhuur wordt verstaan: het uitvoeren van werkzaamheden in opdracht van een bij de organisatie in dienst zijnde opdrachtgever, door een private organisatie met winstoogmerk, door middel van het tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid, zonder dat daar een arbeidsovereenkomst of aanstelling tussen organisatie en de daarbij ingezette personen aan ten grondslag ligt

6

dat de inhuur voor ICT de komende jaren zal afnemen en dus lager zal zijn dan in de afgelopen jaren.” 6. Leg bij inkopen de eigen voorwaarden op aan de leverende partij. Bestuurlijke reactie “Deze aanbevelingen onderschrijven wij. Binnen de procedures is het niet verplicht om de afdeling inkoop in te schakelen in het proces van een inkoop. De afdeling inkoop adviseert altijd om de algemene voorwaarden van de BUCH op te leggen aan de leverende partij, echter doordat inkoop niet altijd geconsulteerd wordt, worden ook overeenkomsten afgesloten waarin dit niet gebeurd. Wij gaan, samen met de afdeling inkoop de regelgeving zo inrichten dat altijd onze algemene voorwaarden worden opgelegd.” 7. Rapporteer separaat over inhuur in de P&C-cyclus aan gemeenten en gemeenteraden zoals volgt uit de eisen van de BBV en lever deze gegevens in het kader van IV3 aan het CBS aan. Bestuurlijke reactie “U heeft terecht geconstateerd dat niet door alle entiteiten in de P&C-documenten de vereiste beleidsindicator (op grond van artikel 8.3a, 25.2a en 71.1h) met betrekking tot inhuur is opgenomen. Wij zullen vanaf de komende P&C-documenten (begroting en jaarrekening) deze beleidsindicator opnemen.“ Naast de aanbevelingen aan het college geeft u ook aanbevelingen aan de gemeenteraden. Dit betreft de volgende aanbevelingen: a.

Stel inhoudelijke en kwantitatieve eisen aan de inhuur van externen die als kader door de Werkorganisatie BUCH kunnen worden opgenomen in het strategische en integrale personeelsbeleid; b. Geef uw college van B&W de opdracht mee dit proces nauwgezet te monitoren; c. Laat u periodiek, en in ieder geval over een half jaar vanaf behandeling van dit rapport, gedocumenteerd informeren over de voortgang. “Als college zullen wij in gesprek gaan met de gemeenteraad over de inhoudelijke en kwantitatieve eisen. Wij geven daarbij wel de volgende overwegingen mee: • Wanneer bij de eerste aanbeveling bedoeld wordt om het impliciete afwegingskader, zoals dat hierboven beschreven wordt, vast te leggen in beleid en in een werkproces, dan verwijzen wij u naar onze opmerkingen eerder in dit document. Dit ligt al vast in de verschillende documenten. • Het werken met vastgelegde kwantitatieve eisen is zeer ingewikkeld. Immers, het uitgangspunt is vast werk bezetten met vaste mensen en bij uitzondering, hoe omvangrijk die ook kan zijn, externe inhuur naar binnen halen. Het benoemen van die uitzonderingen is goed mogelijk, zie ons advies bij de eerste aanbeveling. Echter, het vastleggen op een percentage is bijna niet vooraf te doen. De inhuur is afhankelijk van verschillende factoren en de situatie kan gedurende het jaar wijzigen.

Zo is het bijvoorbeeld heel lastig in te schatten aan de voorkant wat de omvang van inhuur als gevolg van ziekte en vacatures is. Als zich onverhoopt de situatie voordoet dat er sprake is van een groot verloop welke lastig is in te vullen, zal inhuur noodzakelijk zijn om de dienstverlening voort te zetten. Het college en de raad kunnen de werkorganisatie gedurende het jaar volgen daar waar het gaat om het bereiken van door de politiek en het bestuur vastgestelde beleidsdoelen en de realisatie daarvan binnen de beschikbaar gestelde middelen. Wanneer beide opdrachten lukken, dan zou de vraag of dat met veel of weinig inhuur plaatsvindt ondergeschikt kunnen zijn. Waarbij altijd het uitgangspunt blijft ’vast werk laten uitvoeren door vaste mensen’. Dat is niet alleen goed voor een stabiele organisatie omdat dan zoveel mogelijk opgedane kennis in de eigen organisatie wordt opgebouwd, maar past ons ook omdat wij een voorbeeldfunctie richting de maatschappij hebben en vast werk voor de meeste werknemers nodig is om een stabiel privéleven op te bouwen. 7

• Maak heldere afspraken over de informatie die de gemeenteraad wil ontvangen, waarbij we willen opteren voor informatie die relatief eenvoudig uit de administratie te herleiden is. Daarnaast adviseren wij om deze informatie te incorporeren in de reguliere P&C-cyclus en niet te kiezen voor een afzonderlijke rapportage. PROCES VERDER Wij hebben het bestuur van de werkorganisatie het rapport, onze reactie op de bevindingen en deze brief verstrekt met het verzoek om de algemeen directeur de opdracht te geven om de in de reactie opgenomen actiepunten om te zetten in een plan van aanpak en over de voortgang periodiek te rapporteren aan het BUCH-bestuur. Daarnaast hebben wij het bestuur verzocht om in de P&C-producten apart te rapporteren over de voortgang ten behoeve van de colleges en de gemeenteraden. Daarnaast zullen wij in gesprek gaan met de gemeenteraad over de aanbevelingen die zijn gedaan voor de gemeenteraad.”

NAWOORD VAN DE REKENKAMERCOMMISSIE De Rekenkamercommissie van de BUCH-gemeenten heeft kennis genomen van de reactie van de vier Colleges van B&W op het onderzoeksrapport Inhuur Externen. Het doet ons goed om te vernemen dat de Colleges de overall conclusie van het rapport in grote lijnen onderschrijven en zich kunnen vinden in veel van de aanbevelingen, waarvan men aangeeft een aantal reeds te hebben geïmplementeerd en een aantal nog te willen implementeren. Daarmee ligt er een goede basis voor verdere verbeteringen in het inhuren van externe medewerkers ten behoeve van de BUCH-gemeenten en de Werkorganisatie. De Rekenkamercommissie BUCH geeft hierbij nog een korte aanvullende reactie met de aanbeveling om deze te betrekken bij de behandeling van het onderzoeksrapport in uw gemeenteraden. Ad aanbeveling 1 In reactie op de aanbeveling om een strategisch en integraal personeelsbeleid op te stellen waarin de verschillende afwegingskaders ten aanzien van de inhuur van externen zijn geïncorporeerd, geven de colleges aan dat er inderdaad sprake is van een versnipperd personeelsbeleid over meerdere documenten en dat het inkoopbeleid en het impliciete afwegingskader bij elkaar in één document zullen worden samengebracht. Naar het oordeel van de Rekenkamercommissie blijft de inzet van externen zo vooral een zaak van inkoop en niet van een gewogen personeelsbeleid.

De inhuur van externen heeft echter ook consequenties voor onder meer het eigen medewerkersbestand, de carrièremogelijkheden, het interne kennisniveau in de organisatie en de opleidingen. Door een beter beleid rond externe inzet uit te werken (louter het uitgangspunt dat structureel werk structureel bezet moet zijn, is in dat opzicht te mager) kan de inhuur van externen worden verbonden met een breder HRM-beleid en met goed werkgeverschap. Een strategisch personeelsbeleid kan handvatten bieden voor bijvoorbeeld nadere kwantitatieve eisen (formatie en budget) en voor de duiding van projectorganisaties (hoe bemensen we die? Welke kansen krijgen de eigen medewerkers hierin?) en de borging van kennis in de organisatie. Een goed strategisch personeelsbeleid werpt vruchten af voor de bijna 800 medewerkers van de Werkorganisatie BUCH, maar ook voor de inwoners en de gemeenteraden die van de producten van die organisatie afhankelijk zijn. Daarom brengen wij onze aanbeveling om tot een strategisch en overkoepelend personeelsbeleid te komen nogmaals nadrukkelijk onder uw aandacht. We geven u in overweging om het college daarbij kaders mee te geven. Een kwantitatieve norm (maximaal x % externe inhuur) kan daarvan deel uitmaken. Aan het stellen van zo’n norm kleven nadelen en het college gaat daar in zijn reactie ook uitgebreid inhoudelijk op in.

Anderzijds kan er wel een richtinggevende werking van uitgaan. We bevelen u aan om over dit soort kaderstelling in elk geval na te denken en de discussie te voeren. Ook bevelen we aan om de aandacht niet alleen te richten op de 8

ontwikkeling van een strategisch beleid op het gebied van externe inzet, maar zulk beleid ook veel beter te (laten) toetsen en periodiek te monitoren en dus niet alleen te volstaan met de minimaal verplichte verantwoordingen in het kader van de P&C cyclus. Ad aanbeveling 5 Tenslotte vragen wij aandacht voor onze aanbeveling om de inhuur van externen op ICT apart te registreren, aangezien de inhuur op deze post al enige tijd vrij hoog is. De colleges geven aan dat dit samenhangt met de harmonisatie van verschillende systemen, dat men verwacht dat die inhuur de komende jaren zal afnemen en dat derhalve aparte registratie niet nodig is. Wij zien naast die harmonisatie ook ontwikkelingen op het gebied van ICT die een opwaarts effect op de inhuurkosten zullen kunnen hebben, zoals strengere eisen ten aanzien van informatiebeveiliging en privacy en het aanpassen van systemen aan nieuwe landelijke wetgeving (Omgevingswet, armoedebestrijding, Jeugdhulp, enz.). Wij bevelen de raden daarom aan om die door de colleges voorziene kostendaling van inhuur op ICT expliciet door middel van de planning-en-controlcyclus te monitoren.

De werkwijze bij het opstellen van de bestuurlijke reacties 5 De reactie van de gemeentesecretarissen op vragen van de Rekenkamercommissie over de wijze waarop de bestuurlijke reactie(s) tot stand komt (komen): “Er is geen vaste procedure of werkwijze voor het vaststellen van de bestuurlijke reactie(s) op het eindrapport plus aanbevelingen van de Rekenkamercommissie. Gebruikelijk is dat de reacties van de colleges zo mogelijk worden afgestemd en dat de werkorganisatie bij de afstemming wordt betrokken. Dit is onder andere afhankelijk van het onderwerp van het onderzoek.”

5

Mail van strategisch adviseur dd. 20-1-2022 in antwoord op vragen van de Rekenkamercommissie.

9

Samenvatting bestuurlijke reactie Bij wijze van samenvatting wordt hier deelvraag 1 beantwoord: Hoe luidt de bestuurlijke reactie van de Colleges van de BUCH-gemeenten op de aanbevelingen die de Rekenkamercommissie heeft verbonden aan zijn onderzoeksrapporten en is dat conform een daarvoor vastgestelde procedure? Aanbevelingen aan de colleges De colleges onderschrijven in grote lijnen de overall conclusie. Het proces rondom de inhuur kan en moet nog strakker georganiseerd worden. Gedurende 2019 en 2020 zijn al verschillende stappen gezet en het proces is verbeterd. Daarnaast zien de colleges een aantal aanbevelingen waarin zij zich zeker kunnen vinden en zien zij ook dat in het rapport een aantal sterke punten worden benoemd die zij moeten vasthouden en uitbouwen. De colleges nemen de aanbeveling om één integraal verhaal externe inhuur te maken, inclusief het uitgangspunt dat structureel werk ook structureel bezet moet worden en de specifiek beschreven criteria op basis waarvan ingehuurd kan worden, over. De documenten zullen in samenhang met elkaar worden opgenomen in één helder en duidelijk beleidsstuk.

De aanbeveling om een procedure te ontwerpen om de inhuur van externen te regelen en te toetsen, sluit aan op twee projecten die binnen de werkorganisatie lopen: alle processen zijn of worden beschreven en daarnaast leggen de colleges met ingang van verslagjaar 2023 zelf verantwoording af over de rechtmatigheid in de jaarrekening. De administratie en registratie van de inhuur maken daar onderdeel van uit. De colleges geven aan dat inmiddels: - de inkoop van externen op een eenduidige wijze geregistreerd wordt, op basis van de definitie van het A&O-fonds gemeenten; - alle administraties externe inhuur op eenzelfde wijze ingericht zijn en inhuur te herleiden is naar domeinen en soort inhuur; - de inhuur van ICT op teamniveau wordt geadministreerd. De regelgeving bij externe inhuur wordt zo ingericht, dat bij inkopen altijd de eigen algemene voorwaarden van De BUCH worden opgelegd. Het college zal separaat over inhuur in de P&C-cyclus aan gemeenten en gemeenteraden rapporteren zoals volgt uit de eisen van de BBV en deze gegevens in het kader van IV3 aan het CBS aanleveren. Wat betreft de in het rapport opgenomen aansporingen aan de Werkorganisatie merkt de Rekenkamercommissie op dat die, gezien de bestuurlijke reacties op de aanbevelingen, ter harte zijn genomen.

Aanbevelingen aan de gemeenteraden De colleges zullen in gesprek gaan met de gemeenteraden over de inhoudelijke en kwantitatieve eisen. De colleges worden geadviseerd om de informatie aan de gemeenteraden te incorporeren in de reguliere P&C-cyclus en niet te kiezen voor een afzonderlijke rapportage. De colleges hebben het bestuur van de Werkorganisatie het rapport, de reactie op de bevindingen en deze brief verstrekt met het verzoek om de algemeen directeur de opdracht te geven om de in de 10

reactie opgenomen actiepunten om te zetten in een plan van aanpak en over de voortgang periodiek te rapporteren aan het BUCH-bestuur. De colleges hebben het bestuur verzocht om in de P&C-producten apart te rapporteren over de voortgang ten behoeve van de colleges en de gemeenteraden. Daarnaast zullen de colleges in gesprek gaan met de gemeenteraden over de aanbevelingen die zijn gedaan voor de gemeenteraden.

Procedure voor de behandeling van aanbevelingen Desgevraagd geven de colleges aan dat er geen vaste procedure of werkwijze is voor het vaststellen van de bestuurlijke reactie(s) op het eindrapport plus aanbevelingen van de Rekenkamercommissie. Gebruikelijk is dat de reacties van de colleges zo mogelijk worden afgestemd en dat de werkorganisatie bij de afstemming wordt betrokken.

11

Hoofdstuk 2

Besluiten van de raden op de aanbevelingen

In dit hoofdstuk wordt de besluitvorming in de vier gemeenteraden in kaart gebracht, te beginnen met de inhoudelijke besluiten en vervolgens het verloop van de procedure. Daarmee wordt de tweede onderzoeksdeelvraag beantwoord: Hoe is de besluitvorming in de BUCH-gemeenteraden op de aanbevelingen verlopen en is dat conform een daarvoor vastgestelde procedure? Het rapport van de Rekenkamercommissie6 is via de griffies aan de vier raden aangeboden. In de vier gemeenteraden zijn de rapporten en aanbevelingen als volgt behandeld. Bergen Het rapport Externe inhuur is op 10 februari 2021 besproken in de Commissie van onderzoek en via de Ingekomen stukkenlijst op 4 maart 2021 ter kennis van de raad gebracht. Dit heeft niet geleid tot raadsbesluiten. Uitgeest De Auditcommissie heeft op 19 november 2020 besloten om geen verdere actie te ondernemen. Castricum De gemeenteraad besluit unaniem op 22 oktober 2020 om: 1. kennis te nemen van het rekenkameronderzoek ‘Externe inhuur BUCH-gemeenten’; 2. de aanbevelingen van de rekenkamercommissie zoals verwoord op pagina 11 en 12 van het rapport voor zover gericht aan de raden over te nemen; 3. het college te verzoeken er bij de BUCH-werkorganisatie op aan te dringen de aanbevelingen van de rekenkamercommissie zoals verwoord op pagina 11 van het rapport voor zover gericht aan de BUCH-werkorganisatie over te nemen.

Heiloo Het rapport is op 5 oktober 2020 in de gemeenteraad als ingekomen stuk behandeld en op 22 oktober 2020 besproken in de auditcommissie. Dit heeft niet geleid tot bespreking in de raad of tot raadsbesluiten.

Procedure behandeling aanbevelingen De Rekenkamercommissie heeft onderzocht of er een procedure of vaste werkwijze wordt gehanteerd voor de behandeling van rapporten en aanbevelingen van de Rekenkamercommissie in de raden. Bergen Er was in Bergen geen schriftelijk vastgelegde procedure, maar de standaard werkwijze was dat de rapporten van de rekenkamercommissie op de lijst van ingekomen stukken werden geplaatst. Uitgeest De griffier van Uitgeest heeft aangegeven dat er ten tijde van het onderzoek (november 2022) nog geen formele procedure voor de besluitvorming was7. De Rekenkamercommissie heeft ook geen eerdere procedure aangetroffen. 6

Het rapport omvat niet alleen een verslag van bevindingen, maar ook de conclusies en aanbevelingen, de bestuurlijke reacties van de Colleges en een eventueel nawoord van de Rekenkamercommissie. 7 E-mail van griffier Uitgeest aan Rekenkamercommissie, dd. 24-11-2022.

12

Castricum De griffier Castricum deelt mee8 dat er ten tijde van het onderzoek geen procedure was vastgesteld voor de besluitvorming aangaande aanbevelingen van de Rekenkamercommissie. Er was wel een vaste werkwijze: de griffie voegt bij de stukken standaard een conceptbesluit toe, waarin de raad wordt voorgesteld de aanbevelingen over te nemen. Dit om de discussie in de raad te vergemakkelijken. Dit conceptbesluit, het onderzoeksrapport van de Rekenkamercommissie zelf en de bestuurlijke reactie worden altijd als pakketje geagendeerd voor commissiebehandeling. Heiloo De griffier Heiloo laat weten9 dat de Auditcommissie ten tijde van het onderzoek de rapporten van de Rekenkamercommissie besprak en met een standpunt doorstuurde naar de raad (conform artikel 2, lid g en h van de Verordening Auditcommissie 2019.) Soms vraagt de Auditcommissie nog een extra reactie van het College en daarna wordt het op de lijst ingekomen stukken van de raadsagenda geplaatst. De raad kan er dan voor kiezen om het nog in een andere raadscommissie te bespreken.

NB: hierboven is de situatie beschreven ten tijde van het onderzoek naar Externe inhuur. Inmiddels (ten tijde van dit opvolgingsonderzoek) is binnen BUCH-gemeenten een procedure vastgesteld voor de behandeling van Rekenkamerrapporten in de raden. Dat komt in het bestuurlijke deel van dit opvolgingsonderzoek aan bod.

Samenvatting raadsbesluiten Bij wijze van samenvatting wordt hier deelvraag 2 beantwoord: Hoe is de besluitvorming in de BUCHgemeenteraden op de aanbevelingen verlopen en is dat conform een daarvoor vastgestelde procedure? In Bergen, Uitgeest en Heiloo hebben de aanbevelingen niet geleid tot raadsbesluiten. De gemeenteraad van Castricum heeft in oktober 2020 unaniem besloten om de aanbevelingen voor zover gericht aan de raden over te nemen, en om het college te verzoeken er bij de BUCH-werkorganisatie op aan te dringen de aanbevelingen van de rekenkamercommissie voor zover gericht aan de BUCH-werkorganisatie over te nemen. In geen van de BUCH-gemeenten was er ten tijde van het onderzoek een formele en geharmoniseerde procedure voor de behandeling van rapporten en aanbevelingen van de Rekenkamercommissie in de raden. Castricum en Heiloo kennen wel een vaste werkwijze. In Castricum voegt de griffie bij de stukken standaard een conceptbesluit toe, waarin de raad wordt voorgesteld de aanbevelingen over te nemen. In Heiloo bespreekt de Auditcommissie eerst de rapporten van de Rekenkamercommissie en stuurt deze met een standpunt naar de raad. Lopende dit opvolgingsonderzoek is wel een procedure voor de behandeling van rekenkamerrapporten in de raden vastgesteld. Dat komt aan bod in het bestuurlijke deel van dit opvolgingsonderzoek.

8 9

E-mail van griffier Castricum aan Rekenkamercommissie, d.d. 23 november 2021. E-mail van griffier Heiloo aan Rekenkamercommissie, d.d. 22 november 2021.

13

Hoofdstuk 3

Stand van zaken Externe inhuur

In dit hoofdstuk wordt beschreven wat de actuele stand van zaken is met betrekking tot Externe inhuur en in hoeverre dat het gevolg is van de aanbevelingen van de Rekenkamercommissie. Daarmee wordt antwoord gegeven op de derde onderzoeksdeelvraag: Op welke wijze hebben de colleges van B&W en de gemeenteraden de raadsbesluiten uitgevoerd en is dat conform een daarvoor vastgestelde procedure?

AANBEVELINGEN AAN DE WERKORGANISATIE DE BUCH10 1. Stel een strategisch en integraal personeelsbeleid op, dat in lijn is met de strategische opdracht van de Werkorganisatie BUCH. Incorporeer daarin een afwegingskader voor externe inhuur en een flexibele schil, dat afgestemd is op de personeelsontwikkeling van de organisatie en op kaders vanuit de raad. Binnen de BUCH organisatie loopt nu het onderzoek ´Samen sterk´: een strategisch personeelsbeleid is daarin een heel zwaar punt dat snel opgepakt moet worden. Externe inhuur maakt daar onderdeel van uit. Er wordt nog gewerkt aan het totaalplaatje van het strategisch personeelsbeleid. In het kader van het programma ‘Samen Sterk’ is daarvoor een tijdslijn opgesteld. Zie hieronder:

Op dit moment is er geen budget voor een flexibele schil; vervanging bij ziekte moet intern opgelost worden. Er was ooit een ziektebudget, maar dat werd minder en minder. Maar je kunt eigenlijk niet zonder een budget om ziekteverzuim op te vangen, zeker als sprake is van langdurig verzuim. De gevolgen van de Covid epidemie laten zien dat de organisatie zo krap bemenst is, dat als er ook maar iets gebeurt, de organisatie onmiddellijk onder grote druk komt te staan, met alle gevolgen van dien. Er moet ingehuurd worden om de werkzaamheden te kunnen voortzetten. 10

Op basis van interview d.d. 6 september 2022 met de concern controller, met gerichte aanvullingen van enkele collega’s.

14

In de eerste voortgangsrapportage 2022 is een budget opgenomen voor ziekteverzuim. Er wordt in overweging genomen om in de volgende begroting (2024) een voorziening voor ziekteverzuim op te nemen. Dat hoort ook bij een strategisch personeelsbeleid. Er is op dit moment ook geen potje ‘Onvoorzien’.

2. Ontwerp een procedure om de inhuur van externen te reguleren en te toetsen. Verbeter de administratie en registratie van de inkoopdossiers, zodat deze voldoen aan de eisen die het actuele inkoop- en aanbestedingsbeleid stelt. In principe moet het inhuren van externe krachten binnen de eigen begroting opgelost worden, in de vacatureruimte. Mocht dat niet lukken, dan moet inhuur aangevraagd worden via de P&C-documenten. Dat is de afgelopen periode ook gebeurd voor Covid en voor de opvang van vluchtelingen uit Oekraïne gaat dat ook gebeuren. Het is de domeinmanager vrij om te besluiten hoe hij dat doet; hij moet het òf binnen zijn budget oplossen, òf heel goed uit kunnen leggen en verantwoording afleggen aan het bestuur. Als dat via de normale besluitvormingslijn gebeurt, zit daar een behoorlijke vertraging in. Als je aan de voorkant begint met de P&C documenten: de eerste voortgangsrapportage is in juni vastgesteld, die komt uiteindelijk in het bestuur, en gaat dan voor zienswijzen naar de gemeenten. Voordat het weer terug is, is het oktober, maar de Werkorganisatie moet de informatie eerder aan de gemeenten leveren. De organisatie geeft aan wat er nodig is, en dan is het de verantwoordelijkheid van het bestuur om een besluit te nemen. Als de organisatie wordt teruggefloten door de gemeenten, dan moet de organisatie daarmee weer aan de slag. Dat maakt het wel eens lastig. 3.

Registreer de inkoop van externen op een eenduidige wijze, op basis van de definitie van het A&O-fonds gemeenten. De administratie is inmiddels inderdaad zo ingericht. Deze administratie is van de BUCH, maar is ook opgenomen in de administratie van elke gemeente. In principe worden de verschillende ‘kostensoorten’ voor de inhuur van personeel als zodanig geregistreerd. Daarbij wordt de vraag voor ogen gehouden of het werk ook door een vaste medewerker gedaan zou moeten worden, of niet. Als dat het geval is, dan wordt dat als zodanig ingeboekt. Dit is iets waar periodiek naar gekeken wordt. En niet zozeer alleen gericht op de vraag of de dossiers op orde zijn; maar ook of het bij het juiste grootboeknummer staat. Dit moet je zien als de definitie van het A&O-fonds. Dit zijn alleen de taken die normaliter door de vaste mensen gedaan zouden worden. 4. Registreer de inhuur van externen voor de Werkorganisatie BUCH en de individuele gemeenten op basis van een eenduidige indeling naar domein en soort inhuur. De indeling naar domein en soort inhuur is opgenomen in de financiële administratie, waarbij de grootboeknummers behoren aan de domeinen. Aan de grootboekrekeningen zijn dan weer kostensoorten gekoppeld. Voor de monitoring is een dashboard in de applicatie van Cognos ontwikkeld: bijvoorbeeld de salarisruimte en de inhuurruimte.

Een domeinmanager kan zien dat er voor zoveel aan salarissen staat en daar is zoveel van uitgegeven; voor inhuurbudget is een bepaald bedrag bestemd en daarvan is zoveel uitgegeven. Op deze manier kan elke domeinmanager een level dieper gaan door door te klikken. Op die manier worden de salarissen gemonitord. Met dit dashboard wordt sinds half 2020 gewerkt. Het systeem KEY2financien is de financiële administratie; dat is de basis. Daarin zijn niet alleen de exploitatiebudgetten opgenomen, maar bijvoorbeeld ook afgehandelde facturen. 5. ICT is wellicht een dermate substantieel onderdeel van de inhuur van externen dat deze categorie een aparte registratie en vermelding rechtvaardigt. Er is geen aparte registratie en vermelding, maar door de opsplitsing in de financiële administratie in verschillende teams is dit wel direct herleidbaar. Vanaf 2020 is de ICT in het grootboek gesplitst in twee teams, zodat het nog inzichtelijker wordt: 15

- Team DIGITAAL/I&A; dat gaat over de software, en - Team INFORMATISERING/ICT: dat gaat over de hardware. In het dashboard kun je het domein ICT aanklikken en domein I&A; dat is apart zichtbaar gemaakt. Het zat al in de administratie ingericht, maar nu is apart zichtbaar te maken wat de inhuur ICT is. Tot 2020 was ICT dus een apart domein; nu is het een onderdeel van Domein Bedrijfsvoering. 6. Leg bij inkopen de eigen voorwaarden op aan de leverende partij. Dat gebeurt inmiddels.11 7. Rapporteer separaat over inhuur in de P&C-cyclus aan gemeenten en gemeenteraden op zoals volgt uit de eisen van de BBV en lever deze gegevens in het kader van IV3 aan het CBS aan. Dat is een verplichte indicator: de inhuur ten opzichte van de totale loonsom. Daar wordt over gerapporteerd. Vanuit de raden komen er steeds meer specifieke vragen over de kosten van inhuur bij De BUCH, en niet zozeer over de inhuur van de eigen gemeenten. Er wordt bijvoorbeeld gevraagd naar het aantal ingehuurde medewerkers. Bij 100.000+ gemeenten (komt ongeveer overeen met aantal inwoners in de BUCH, behalve dan dat wij vier besturen hebben) is inhuur rond de 16,9% ; bij de Buch is dat rond de 13,7%. Alle informatie over inhuur is inmiddels te vinden in het personeelsinformatiesysteem. Aanbevelingen aan de gemeenteraden: 1.

Stel inhoudelijke en kwantitatieve eisen aan de inhuur van externen die als kader door de Werkorganisatie BUCH kunnen worden opgenomen in het strategische en integrale personeelsbeleid.

In hoofdstuk 2 hebben we gezien dat alleen in Castricum een behandeling in de raad heeft plaatsgevonden. Dat wil niet zeggen dat in de andere drie gemeenten niets is gebeurd; daar zijn de aanbevelingen besproken in uiteenlopende commissies. De Rekenkamercommissie heeft echter geen aanwijzingen gevonden dat de raden zélf inhoudelijke en kwalitatieve kaders hebben geformuleerd. Het formuleren van de kaders is in opdracht van de colleges/het bestuur door de Werkorganisatie BUCH opgepakt. 2.

Geef uw college van B&W de opdracht mee dit proces nauwgezet te monitoren.

Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven is alleen een Castricum een (afdwingbaar) raadsbesluit genomen. Dat besluit hield onder meer de bovengenoemde opdracht aan B&W in. 3.

Laat u periodiek, en in ieder geval over een half jaar vanaf behandeling van dit rapport, gedocumenteerd informeren over de voortgang.

Er is geen specifieke rapportage over de voortgang van de aanpak van de aangenomen aanbevelingen verstrekt. Strikt genomen had dat alleen aan de raad van Castricum hoeven te gebeuren, omdat zij als enige die opdracht aan hun college hebben gegeven. Maar ook daar is dat niet gebeurd. Wel is de rapportage over Externe Inhuur onderdeel van de p&c-cyclus. Tevens is hierover door de accountant gerapporteerd (zie hoofdstuk 4).

Aansporingen: 1. Ga verder met de verbeteracties uit de projecten die vanaf 2018 zijn gestart om de administratieve organisatie te verbeteren, zoals vulling van het contractenregister en de systemen zoals (de opvolgers van) PIMS en Key2. Pims bestaat niet meer; momenteel wordt een nieuw systeem gebruikt: Youforce. Voor het contractenregister, zal Decos Join gebruikt worden, maar de inhuurcontracten gaan vastgelegd worden in Youforce. Daarmee kunnen dan ook rapportages gebouwd worden. Dat is nog in ontwikkeling. 11

Bevestigd door de Strategisch Inkoopadviseur van De BUCH

16

2. Ga verder met het dashboardsysteem voor actuele sturingsinformatie voor teammanagers. Ja, dat gebeurt en werkt tot tevredenheid. 3. Ga verder met het opstellen van eigen leveringsvoorwaarden die dwingend worden voorgeschreven in het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Dat gebeurt en Inkoop heeft dat bevestigd. TOT SLOT Op dit moment vindt er een uitgebreide interne controle op de inhuur plaats. Daarnaast is expliciet een project in gang gezet. Er wordt gekeken naar mogelijke stroomlijning van het proces rondom de inhuur. Nu mag een afdeling zelf inhuur gaan regelen; zelf een offerte opvragen en daarop besluiten. Het vertrouwen wordt laag in de organisatie belegd dus de externe inkoop kan daar niet zomaar weggehaald worden, maar het blijft toch een aandachtspunt.

Procedure uitvoering aanbevelingen Voor de afhandeling en uitvoering van de aanbevelingen en toezeggingen nadat een raadsbesluit is genomen, is geen vaste procedure. De colleges laten desgevraagd weten: er is geen vaste procedure of werkwijze. Het hangt af van onderwerp, verantwoordelijkheden, bevoegdheden, lokale omstandigheden en prioriteiten en kan dus per onderzoek/aanbeveling verschillen. 12 Ook ingeval de vier gemeenteraden geen besluiten nemen of niet eensgezind zijn in hun besluitvorming, is er geen vooraf afgesproken werkwijze. Er is ook geen vaste procedure of werkwijze voor het bewaken en volgen van de besluiten. De verantwoordelijkheid daarvoor ligt bij het uitvoerend organisatieonderdeel. Dat geldt ook voor het informeren van de raad over de voortgang. Met betrekking op de aanbevelingen van de Rekenkamercommissie inzake de externe inhuur, heeft de organisatie niet gewacht op de besluitvorming in de raden: “Wij hebben het bestuur van de werkorganisatie het rapport, onze reactie op de bevindingen en deze brief verstrekt met het verzoek om de algemeen directeur de opdracht te geven om de in de reactie opgenomen actiepunten om te zetten in een plan van aanpak en over de voortgang periodiek te rapporteren aan het BUCH-bestuur.

Daarnaast hebben wij het bestuur verzocht om in de P&C-producten apart te rapporteren over de voortgang ten behoeve van de colleges en de gemeenteraden. Daarnaast zullen wij in gesprek gaan met de gemeenteraad over de aanbevelingen die zijn gedaan voor de gemeenteraad.” (brief colleges d.d. 1 september 2020) De colleges hebben hier dus het voortouw genomen en als opdrachtgevers de organisatie aan het werk gezet.

12

Mail van strategisch adviseur, dd. 20-1-2022 in antwoord op vragen van de Rekenkamercommissie.

17

Samenvatting In de onderstaande tabel is overzichtelijk samengevat wat er met de aanbevelingen en toezeggingen na de behandeling van het rapport in de raden is gebeurd. Daarmee beantwoorden we ook deelvraag 3: op welke wijze hebben de colleges van B&W en de gemeenteraden de raadsbesluiten uitgevoerd en is dat conform een daarvoor vastgestelde procedure? Aansluitend wordt ook deelvraag 4 beantwoord: Hoe is opvolging en bewaking van dergelijke raadsbesluiten binnen de ambtelijke organisatie geborgd en welke lessen zijn te trekken voor het realiseren van doorwerking van rekenkameronderzoek? Aanbevelingen van de Rkc13

Bergen

Uitgeest

Castricum

Heiloo

Rapport besproken in (Audit)commissie.









Aanbevelingen Rkc overgenomen door de raden. 1.Stel een strategisch en integraal personeelsbeleid op en Incorporeer daarin een afwegingskader voor externe inhuur en een flexibele schil.









0

2. Ontwerp een procedure om de inhuur van externen te reguleren en te toetsen. Verbeter de administratie en registratie van de inkoopdossiers.

0

3. Registreer de inkoop van externen op basis van de definitie van het A&O-fonds gemeenten. 4.Registreer de inhuur van externen op basis van een eenduidige indeling naar domein en soort inhuur. 5. Aparte registratie en vermelding ICT. 6. Leg bij inkopen de eigen voorwaarden op aan de leverende partij. 7. Rapporteer separaat over inhuur in de P&C-cyclus aan gemeenten  Voldaan 0 Gedeeltelijk voldaan



13

     Niet voldaan

Hier staat een verkorte aanduiding. De volledige aanbevelingen staan op pag. 3.

18

Toelichting Bergen: Rapport besproken in Commissie van onderzoek

Binnen de BUCH organisatie loopt het onderzoek ´Samen sterk´: een strategisch personeelsbeleid is daarin een heel zwaar punt dat snel opgepakt moet worden. Externe inhuur maakt daar onderdeel van uit. De aanpassingen die in 2018 zijn ingezet, hebben hun vruchten afgeworpen. Wel kunnen administratie en registratie van de inkoopdossiers voor de inhuur verbeterd worden.

Voor de verdere afhandeling en uitvoering van de aanbevelingen en toezeggingen was er destijds geen vaste procedure. Ingeval de vier gemeenteraden geen besluiten nemen of niet eensgezind zijn in hun besluitvorming, is er geen vooraf afgesproken werkwijze. Er is evenmin een vaste procedure of werkwijze voor het bewaken en volgen van de besluiten. Dat wordt overgelaten aan het uitvoerend organisatieonderdeel, net als het informeren van de raad over de voortgang. En daarmee is ook deelvraag 4 beantwoord: er is geen centraal punt waar de opvolging van dergelijke raadsbesluiten binnen de ambtelijke organisatie wordt bewaakt. Het wordt overgelaten aan de desbetreffende afdelingen.

19

Hoofdstuk 4 Aanbevelingen accountant aanbesteding en inkoop Bij de bespreking van de onderzoeksopzet heeft de BUCH-brede werkgroep Financiële Aspecten aan de Rekenkamercommissie gevraagd om voor de opvolgingsonderzoeken Inhuur Externen (en GGDHN) na te gaan of de uitgevoerde aanbevelingen van de Rekenkamercommissie in overeenstemming met de aanbevelingen van de accountant van de BUCH-gemeenten en de Werkorganisatie zijn. De Rekenkamercommissie geeft gevolg aan dat verzoek en heeft de accountantsrapporten en managementletters aan de gemeenten en de Werkorganisatie over de jaren 2019, 2020 en 2021 onderzocht op de genoemde aanbevelingen. Hieronder volgt daarvan het verslag. Hierbij passen echter twee kanttekeningen. In de eerste plaats onthoudt de Rekenkamercommissie zich van een oordeel over de jaarrekeningen en het oordeel van de accountant daarover. Dat is ons bij wet niet toegestaan.14 Wij beperken ons slechts tot een weergave van de bevindingen en aanbevelingen van de accountant. De tweede kanttekening is dat de accountant in de rapportages beschouwt op een hoger abstractieniveau. De accountant kijkt bijvoorbeeld naar het overkoepelende proces van Aanbesteding en Inkoop. Soms, maar niet altijd, gaat de accountant expliciet in op de inhuur van externen.

Het is de Rekenkamercommissie niet bekend in welke mate de specifieke oordelen over de inhuur van externen door de accountant zijn meegewogen in de algemene oordelen over aanbesteding en inkoop. Derhalve mogen de oordelen van de accountant over aanbesteding en inkoop bij de BUCH-gemeenten en de Werkorganisatie BUCH zeker niet 1-op-1 worden vergeleken met de aanbevelingen van de Rekenkamercommissie. In het onderstaande gaat het ons daarom meer om de algemene strekking. Van alle aanbevelingen inzake de inhuur van externen laten slechts één aanbeveling en één aansporing van de Rekenkamercommissie zich vergelijken met bevindingen en aanbevelingen van de accountant, en dat zijn: • aanbeveling 2: Ontwerp een procedure om de inhuur van externen te reguleren en te toetsen. Verbeter de administratie en registratie van de inkoopdossiers, zodat deze voldoen aan de eisen die het actuele inkoop- en aanbestedingsbeleid stelt, en • aansporing 1: Ga verder met de verbeteracties uit de projecten die vanaf 2018 zijn gestart om de administratieve organisatie te verbeteren, zoals vulling van het contractenregister en de systemen zoals (de opvolgers van) PIMS en Key2. De Rekenkamercommissie heeft geconstateerd dat er door de gemeenten stappen vooruit zijn gezet, maar ook mogelijkheden onbenut gelaten.

De (meer algemene) bevindingen en aanbevelingen van de accountant zijn daarmee in lijn, zoals uit het onderstaande blijkt.

2019 In 2019 constateert de accountant dat er zichtbaar effort is gestoken in de kwaliteit van het aanbestedingsproces, maar dat het eigen inkoopbeleid nog steeds niet structureel wordt nageleefd. Het (deel)proces externe inhuur is nog niet geheel op orde. “Het proces aanbestedingen blijkt in de praktijk een lastig beheersbaar proces. De Werkorganisatie BUCH maakt onder meer gebruik van een dynamisch aankoopsysteem (DAS) voor externe inhuur, maar dit systeem wordt, zoals naar voren komt 14

Gemeentewet Artikel 182: De rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur. Een door de rekenkamer ingesteld onderzoek naar de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur bevat geen controle van de jaarrekening als bedoeld in artikel 213, tweede lid.

20

uit de VIC (Verbijzonderde Interne Controle), niet volledig gebruikt. Bij het goed inrichten en gebruiken van DAS is het risico op onrechtmatige externe inhuur afgedekt.”15 Meer specifiek merkt de accountant op dat gemeenten externe inhuur verlengen, waarbij geen of onvoldoende rekening is gehouden met het vigerende (Europese) aanbestedingsbeleid.16

2020 Een jaar later constateert de accountant hetzelfde beperkte gebruik van het DAS en wijst op het risico van onrechtmatigheid. “De Werkorganisatie BUCH maakt onder meer gebruik van een dynamisch aankoopsysteem (DAS) voor externe inhuur, maar dit systeem wordt, zoals wij eerder hebben opgemerkt, niet altijd gebruikt.” Tevens refereert de accountant aan het rapport van de Rekenkamercommissie. “De Rekenkamercommissie BUCH heeft recent een onderzoek uitgevoerd naar de externe inhuur over de jaren 2015-2018. De rapportage is 16 juni 2020 tevens aan de gemeenteraden toegezonden. De colleges hebben met de brief van 1 september 2020 aangegeven zich overall te kunnen vinden in de conclusies en dat de aanbevelingen zoveel mogelijk worden opgevolgd. De aanbevelingen in het rapport zijn overwegend procesmatig van aard, en gericht op meer grip op het proces externe inhuur en de kostenbeheersing.”17 In zijn rapporten over 2020 is de accountant positief over de genomen beheersmaatregelen. “Er zijn interne beheersmaatregelen getroffen om meer grip te krijgen op het proces rondom externe inhuur. Er wordt gebruik gemaakt van raamcontracten en er zijn inhuurcontracten beëindigd of externe medewerkers in dienst genomen. Maar tevens herhaalt de accountant dat het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeenten nog niet altijd juist wordt nageleefd.

Er worden regelmatig afwijkingsbesluiten genomen (d.i. wel rechtmatig) en aanbestedingsdossiers zijn niet in alle gevallen meer terug te vinden in de organisatie. Uit het VIC-onderzoek komt naar voren dat afwijkingen worden geconstateerd in die gevallen waarbij geen consultatie heeft plaatsgevonden van een inkoopadviseur.18

2021 Weer een jaar later ziet de accountant in de interim-controle aanleiding om de boodschap te herhalen: “De Werkorganisatie BUCH maakt onder meer gebruik van een dynamisch aankoopsysteem (DAS) voor externe inhuur, maar dit systeem wordt, zoals wij in vorige rapportages hebben opgemerkt, niet altijd gebruikt. (…) Ook hier hangt de effectiviteit sterk af van het gebruik van dit systeem door budgethouders.”19 In het accountantsrapport over 2021 wordt geconstateerd dat Europese aanbestedingsregels zijn overschreden en dat aanbestedingsdossiers niet in alle gevallen zijn terug te vinden in de organisatie.20 In het Verslag van Bevindingen 2021 over de Werkorganisatie BUCH wordt duidelijk dat deze

15

Managementletters interim-controles 2019 gemeenten Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo en de Werkorganisatie BUCH. IPA-ACON Assurance BV, december 2019, p. 8. 16 Managementletters interim-controle 2019 Werkorganisatie BUCH. IPA-ACON Assurance BV, december 2019, p. 13-14. 17 Managementletters interim-controles gemeenten Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo en de Werkorganisatie BUCH 2020. IPA-ACON Assurance BV, januari 2021, p. 6-7. 18 Accountantsrapporten gemeenten Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo en Verslag van Bevindingen Werkorganisatie BUCH 2020. IPA-ACON Assurance BV, januari 2021, p. 7-8. 19 Managementletters interim-controles gemeenten Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo 2021. IPA-ACON Assurance BV, december 2021, p. 7. 20 Accountantsrapporten gemeenten Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo 2021. IPA-ACON Assurance BV, p. 8.

21

bevindingen betrekking hebben op de inhuur van externen doordat dezelfde opdracht meerdere keren is verlengd.21 Ten slotte, nadat vanaf 2019 de accountant telkens heeft geconstateerd dat het DAS weliswaar niet volledig, maar in ieder geval wel ten dele wordt gebruikt, ten laatste nog bij de interim-controle over de eerste acht maanden van 2021, constateert de accountant in het accountantsrapport over het gehele jaar, dat geen gebruik meer wordt gemaakt van het DAS-systeem. Kennelijk is het DAS in de laatste maanden van 2021 niet meer gebruikt, maar ook niet vervangen. De accountant wijst daarom weer op het risico dat de aanbestedingsprocedure bij externe inhuur niet goed wordt nageleefd, aangezien een DAS-systeem het aanbestedingsproces ondersteunt.22 Samenvattend, en daarbij de kanttekeningen inzake de aansluiting tussen het algemene niveau van de bevindingen van de accountant en de specifieke focus van de Rekenkamercommissie herhalend, kan worden gesteld dat de lijnen van de accountant en de Rekenkamercommissie met elkaar in overeenstemming zijn. De algemene teneur is dat er stappen vooruit gezet zijn in het proces van inkoop en aanbesteding, ook waar het de inhuur van externen betreft, maar dat er nog steeds aanleiding is tot het versterken van die processen.

21 22

Verslag van Bevindingen Wekorganisatie BUCH 2021, IPA-ACON Assurance BV, maart 2022, p. 6. Verslag van Bevindingen Wekorganisatie BUCH 2021, IPA-ACON Assurance BV, maart 2022, p. 6.

22

Hoofdstuk 5 Bevindingen Beantwoording centrale onderzoeksvraag In dit laatste hoofdstuk worden samenvattend de bevindingen weergegeven ten aanzien van de opvolging van de aanbevelingen van het onderzoek naar Externe inhuur. Hiermee beantwoorden we de centrale onderzoeksvraag ten aanzien van het rapport Externe inhuur: Welke besluiten hebben de BUCH-gemeenteraden genomen naar aanleiding van de aanbevelingen die de Rekenkamercommissie BUCH aan de onderzoeksrapporten heeft verbonden en op welke wijze heeft het bestuur daaraan uitvoering gegeven? In Bergen, Uitgeest en Heiloo hebben de aanbevelingen niet geleid tot raadsbesluiten. De gemeenteraad van Castricum heeft in oktober 2020 unaniem besloten om de aanbevelingen voor zover gericht aan de raden over te nemen, en om het college te verzoeken er bij de BUCH-werkorganisatie op aan te dringen de aanbevelingen van de rekenkamercommissie voor zover gericht aan de BUCH-werkorganisatie over te nemen.

De vier colleges hebben de organisatie opdracht gegeven om uitvoering te geven aan de aanbevelingen van de Rekenkamercommissie: “Wij hebben het bestuur van de werkorganisatie het rapport, onze reactie op de bevindingen en deze brief verstrekt met het verzoek om de algemeen directeur de opdracht te geven om de in de reactie opgenomen actiepunten om te zetten in een plan van aanpak en over de voortgang periodiek te rapporteren aan het BUCH-bestuur. Daarnaast hebben wij het bestuur verzocht om in de P&C-producten apart te rapporteren over de voortgang ten behoeve van de colleges en de gemeenteraden. Daarnaast zullen wij in gesprek gaan met de gemeenteraad over de aanbevelingen die zijn gedaan voor de gemeenteraad.” (brief colleges d.d. 1 september 2020) De colleges hebben hier dus het voortouw genomen en als opdrachtgevers de organisatie aan het werk gezet. Met betrekking tot de eerste twee aanbevelingen, (1) het opstellen van een strategisch en integraal personeelsbeleid op met daarin een afwegingskader voor externe inhuur en een flexibele schil, en (2) het ontwerpen een procedure om de inhuur van externen te reguleren en te toetsen en het verbeteren van de administratie en registratie van de inkoopdossiers, wordt momenteel gewerkt in het kader van het project ‘Samen sterk’. Tegelijkertijd vindt er diepgaande interne controle op de inhuur plaats.

Ten aanzien van de tweede aanbeveling kan worden gesteld dat de lijnen van de accountant en de Rekenkamercommissie met elkaar in overeenstemming zijn. De algemene teneur is dat er stappen vooruit gezet zijn in het proces van inkoop en aanbesteding, ook waar het de inhuur van externen betreft, maar dat er nog steeds aanleiding is tot het versterken van die processen. Aan de andere vijf aanbevelingen met betrekking op de registratie van de inkoop van externen, van de inhuur van externen op basis van een eenduidige indeling, van ICT, het opleggen van de eigen voorwaarden bij inkoop en separate rapportages in de P&C cyclus is inmiddels gevolg gegeven.

Ten slotte Gebruikelijk is om een rekenkameronderzoek af te sluiten met het doen van een aantal aanbevelingen. Maar zoals bij aanvang is geschetst, doen we die aanbevelingen pas nadat we de vier onderdelen van het opvolgingsonderzoek hebben afgerond. Daarom volstaan we hier met de bevindingen.

23

Bijlage 1 Onderzoeksverantwoording Onderzoeksaanpak Documentenstudie De Rekenkamer heeft gefocust op de aanbevelingen, het besluitvormingsproces, de wijze waarop en de mate waarin de besluiten worden en zijn uitgevoerd en de wijze waarop dat procesmatig is geborgd. Daartoe zijn diverse beleidsdocumenten opgevraagd en bestudeerd. Soms heeft dat tot aanvullende vragen geleid, gericht aan de griffiers en medewerkers. Ter beantwoording van de aanvullende vraag van de BUCH-brede werkgroep Financiële Aspecten naar de overeenkomsten tussen de aanbevelingen van de Rekenkamercommissie en die van de accountant, zijn over de jaren 2019, 2020 en 2012 de managementletters en accountantsrapporten van de vier gemeenten en de Werkorganisatie bestudeerd. Vanwege het karakter van een opvolgingsonderzoek, heeft de Rekenkamercommissie een aantal malen bewust afgezien van diepgaand feitenonderzoek. Interview Op 6 september 2022 is een interview gehouden met de concerncontroller. Aanvullend zijn een of meer specifieke vragen beantwoord door de strategisch inkoop adviseur van de BUCH en de gemeentecontroller van Bergen. Van het interview is het door de geïnterviewde geverifieerde verslag voor beperkte tijd in het dossier van de Rekenkamercommissie aanwezig. Geraadpleegde documentatie Rapport ‘Externe inhuur BUCH gemeenten’, juni 202023 Geïntegreerde reactie van de vier besturen d.d.

1 september 2020 Nawoord van de Rekenkamercommissie d.d. 12 september 2020 - Accountantsrapport gemeente Bergen 2019. IPA-ACON Assurance BV, juni 2020. - Accountantsrapport gemeente Bergen 2020. IPA-ACON Assurance BV, mei 2021. - Accountantsrapport gemeente Bergen 2021. IPA-ACON Assurance BV, 2022. - Accountantsrapport gemeente Castricum 2019. IPA-ACON Assurance BV, juni 2020. - Accountantsrapport gemeente Castricum 2020. IPA-ACON Assurance BV, mei 2021. - Accountantsrapport gemeente Castricum 2021. IPA-ACON Assurance BV, 2022. - Accountantsrapport gemeente Heiloo 2019. IPA-ACON Assurance BV, mei 2020. - Accountantsrapport gemeente Heiloo 2020. IPA-ACON Assurance BV, mei 2021. - Accountantsrapport gemeente Heiloo 2021. IPA-ACON Assurance BV, 2022. - Accountantsrapport gemeente Uitgeest 2019. IPA-ACON Assurance BV, mei 2020. - Accountantsrapport gemeente Uitgeest 2020. IPA-ACON Assurance BV, mei 2021. - Accountantsrapport gemeente Uitgeest 2021. IPA-ACON Assurance BV, 2022. - Gespreksverslag (geverifieerd) interview met concerncontroller De BUCH, dd. 6 oktober 2022. Inclusief aanvullende informatie van gemeentecontroller Bergen en strategisch inkoop adviseur De BUCH. - E-mail met aanvullende info van de Concerncontroller d.d. 20 september 2022 - Managementletter interim-controle gemeente Bergen, 2019. IPA-ACON Assurance BV, december 2019.

- Managementletter interim-controle gemeente Bergen, 2020. IPA-ACON Assurance BV, januari 2021. 23

https://www.rekenkamercommissiebuch.nl/wp-content/uploads/2020/09/20200910-Rapport-ExterneInhuur-BUCH-gemeenten-REKENKAMERCOMMISSIE-BUCH-eindrapport_def.pdf

24

-

Managementletter interim-controle gemeente Bergen, 2021. IPA-ACON Assurance BV, december 2021. Managementletter interim-controle gemeente Castricum 2019. IPA-ACON Assurance BV, december 2019. Managementletter interim-controle gemeente Castricum 2020. IPA-ACON Assurance BV, januari 2021. Managementletter interim-controle gemeente Castricum 2021. IPA-ACON Assurance BV, december 2021. Managementletter interim-controle gemeente Heiloo 2019. IPA-ACON Assurance BV, december 2019. Managementletter interim-controle gemeente Heiloo 2020. IPA-ACON Assurance BV, januari 2021. Managementletter interim-controle gemeente Heiloo 2021. IPA-ACON Assurance BV, december 2021. Managementletter interim-controle gemeente Uitgeest 2019. IPA-ACON Assurance BV, december 2019. Managementletter interim-controle gemeente Uitgeest 2020. IPA-ACON Assurance BV, januari 2021. Managementletter interim-controle gemeente Uitgeest 2021. IPA-ACON Assurance BV, december 2021. Managementletter interim-controle Werkorganisatie BUCH 2019. IPA-ACON Assurance BV, december 2019. Managementletter interim-controle Werkorganisatie BUCH 2020. IPA-ACON Assurance BV, januari 2021. Managementletter interim-controle Werkorganisatie BUCH 2021. IPA-ACON Assurance BV, december 2021. Verslag van Bevindingen Werkorganisatie BUCH 2019. IPA-ACON Assurance BV, maart 2020. Verslag van Bevindingen Werkorganisatie BUCH 2020.

IPA-ACON Assurance BV, maart 2021. Verslag van Bevindingen Werkorganisatie BUCH 2021. IPA-ACON Assurance BV, maart 2022.

Over de raadsbesluiten Bergen E-mail Griffie d.d. 15 december 2021 Uitgeest E-mail Griffie d.d. 1 december 2021 Castricum E-mail Griffie d.d. 22 november 2021 Heiloo E-mail Griffie d.d. 22 november 2021 en E-mail Griffie d.d. 1 december 2021 Over de behandelprocedure aanbevelingen Bergen Telefonisch contact griffier Bergen, d.d. 16 november 2022. Uitgeest E-mail Griffie d.d. 24 november 2022 Castricum E-mail Griffie d.d. 23 november 2021 Heiloo E-mail Griffie d.d. 1 december 2021 BUCH E-Mail Strategisch adviseur dd. 20-1-2022.

25

Rekenkamercommissie BUCH OPVOLGINGSONDERZOEK

DEEL 4 Klachtbehandelingsstructuur VERSLAG VAN BEVINDINGEN Bijlage 4 bij Bestuurlijk rapport Opvolgingsonderzoek

Rekenkamercommissie BUCH Februari 2023

Inhoudsopgave Inleiding..............................................................................................................................................2 Onderzoeksvragen ..............................................................................................................................3 Hoofdstuk 1

Aanbevelingen van de Rekenkamercommissie .............................................................4

Bestuurlijke reacties op de aanbevelingen ......................................................................................4 Bestuurlijke reactie .................................................................................................................. 5 De werkwijze bij het opstellen van de bestuurlijke reacties .............................................................8 Samenvatting bestuurlijke reactie ...................................................................................................9 Hoofdstuk 2

Besluiten van de raden op de aanbevelingen ............................................................. 10

Procedure behandeling aanbevelingen ......................................................................................... 11 Samenvatting raadsbesluiten ........................................................................................................ 12 Hoofdstuk 3

Stand van zaken Klachtbehandelingsstructuur ........................................................... 13

Procedure uitvoering aanbevelingen ............................................................................................. 17 Samenvatting ................................................................................................................................ 18 Hoofdstuk 4 Bevindingen .................................................................................................................. 20 Beantwoording centrale onderzoeksvraag .................................................................................... 20 Ten slotte ...................................................................................................................................... 20 Bijlage 1 Onderzoeksverantwoording ................................................................................................ 21 Onderzoeksaanpak ....................................................................................................................... 21 Geraadpleegde documentatie ....................................................................................................... 21