Bijlage 1 Handreiking+decentraal+enqueterecht.pdf

Stel vóór het besluit een lokale enquête te houden een onderzoeksverordening op waarin voor fundamentele zaken het lokale enquêterecht verder geregeld wordt. Bijvoorbeeld hoe de dwangmiddelen eventueel worden toegepast.

24 | Handreiking enquêterecht

Het opstellen van een onderzoeksverordening blijkt voor gemeenteraden en provinciale staten niet eenvoudig te zijn. Gemeenteraden en provinciale staten blijken vaak geneigd te zijn de wet letterlijk te herhalen in de onderzoeksverordening. Het herhalen van de wet heeft geen enkel nut: hetzelfde wordt immers al in de wet geregeld. Daarnaast worden in verordeningen vaak praktische zaken geregeld die niet in een verordening geregeld hoeven worden, maar ook in een plan van aanpak geregeld kunnen worden. Voorbeelden zijn: taken van de voorzitter of de manier waarop wordt vergaderd. Ook worden weleens bepalingen opgenomen die in strijd zijn met de wet, zoals het uitsluiten van bezwaar en beroep en de bepaling dat op alle stukken van de enquêtecommissie bij voorbaat geheimhouding rust. Gemeenteraden en provinciale staten nemen vaak elkaars verordening als voorbeeld, waardoor hierin geen verbeterslag plaatsvindt. Bij het schrijven van de verordening kan beter gebruik worden gemaakt van bijvoorbeeld de handleiding: ‘100 ideeën voor de gemeentelijke regelgever’ van de VNG.

3.6 Ambtelijke ondersteuning Ȫ Regelgeving De wet bepaalt dat de verordening regelt hoe de enquêtecommissie ambtelijk wordt ondersteund. Hiermee wordt gedoeld op andere ondersteuning dan door de griffie. Het gaat dan om ambtenaren uit de gemeentelijke of provinciale organisatie anders dan de griffier of griffiemedewerkers, bijvoorbeeld door de concern controller of ambtenaren die verstand hebben van onderzoek. Ondersteuning van de enquêtecommissie door de griffie hoeft niet in de verordening geregeld te worden. De wet bepaalt al dat de griffie gemeenteraden en provinciale staten en dus de bijbehorende commissie ondersteunt.

Daarnaast is er een aantal specifieke tips voor een onderzoeksverordening • Regel alleen de fundamentele zaken waarover de volksvertegenwoordiging, en niet de enquêtecommissie, van tevoren zeggenschap moet hebben. • Bepaal of er voorgesprekken gehouden kunnen worden en wat gedaan wordt met de informatie uit de voorgesprekken. • Zorg dat de manier waarop dwangmiddelen worden toegepast wordt geregeld in de verordening. • Herhaal niet letterlijk de wet. • Regel geen praktische zaken die beter door de enquêtecommissie geregeld kunnen worden in een plan van aanpak (zie par. 4.3).

ɟ Uitwerking Gemeenteraden en provinciale staten kiezen zelden voor ondersteuning door andere ambtenaren dan de griffie. Dat vrijwel nooit wordt besloten dat andere ambtenaren de enquêtecommissie ondersteunen heeft een belangrijke reden: de kans bestaat dat ambtenaren die de enquêtecommissie ondersteunen in een spagaat terechtkomen tussen hun loyaliteit voor het college of collega’s uit de organisatie (voor en met wie ze werken) en het ondersteunen van een onderzoek naar datzelfde college. Zelfs als ambtenaren enkel een feitenonderzoek verrichten, want ook dan krijgen zij bestuurlijke en persoonlijke informatie onder ogen over collega’s of leidinggevende(n) wat tot ongemak kan leiden.

Let op de mogelijke loyaliteitsspagaat waarin ambtenaren terecht kunnen komen als zij de enquête­ commissie ondersteunen.

Vaak hebben enquêtecommissies behoefte aan ondersteuning. Het werk is zo omvangrijk dat het voor enquêtecommissies (te) veel werk is het onderzoek alleen te doen. Gemiddeld besteedt één lid van een enquêtecommissie 14 uur per week aan het onderzoek, boven op het reguliere werk van een raadslid of lid van de provinciale staten. Een andere manier waarop de enquêtecommissie ondersteund kan worden is door externe advies- of onderzoeksbureaus. Hierover meer in hoofdstuk 4.

25 | Handreiking enquêterecht

4 De voorbereiding van de lokale enquête 4.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk zijn de argumenten aan bod gekomen die kunnen leiden tot het besluit een lokale enquête te houden. Ook is besproken op welke manier de kosten voor een lokale enquête begroot moeten worden, dat er een onderzoeksverordening moet worden opgesteld en de ondersteuning van de enquêtecommissie in de verordening geregeld moet worden. Als al die stappen zijn doorlopen is het nog niet mogelijk een lokale enquête te starten. Als eenmaal duidelijk is dat er een lokale enquête gehouden gaat worden moet nog duidelijk worden wat de onderzoeksvraag is die beantwoord moet worden, er moet een enquêtecommissie samengesteld worden en ook over de ondersteuning kan verder nagedacht worden. Over de onderzoeksvraag of doelstelling en de samenstelling van de enquêtecommissie moet officieel besloten worden door de gemeente­raad of provinciale staten.4

4.2 De voorbereidingscommissie ɟ Uitwerking Nergens in de wet wordt gesproken over een voorbereidingscommissie. Toch wordt er in de praktijk met grote regelmaat gebruik van gemaakt. Een voorbereidingscommissie bestaat vaak uit een aantal raadsleden of leden van de provinciale staten die het besluit tot het houden van een lokale enquête voorbereiden. Bij de voorbereiding wordt ook nagedacht over bijvoorbeeld de onderzoeksvraag, hoe het onderzoek in grote lijnen uitgevoerd gaat worden en wordt een inschatting gemaakt van de kosten. Het grote voordeel aan de voorbereiding van de lokale enquête door een voorbereidingscommissie is dat gemeenteraden of provinciale staten beter weten hoe het lokale enquêterecht gebruikt zal worden wanneer zij met het voorstel instemmen. Op die manier kan een enquêtecommissie ook rekenen op democratische legitimatie van de eigen volksvertegenwoordiging bij de uitvoering van het onderzoek.

Voorbereiding door een voorbereidingscommissie 1. De onderzoeksvraag 2. Het plan van aanpak 3. Kosten Voordeel: democratische legitimatie Nadeel: tijd en politieke discussie

Een nadeel van het instellen van een voorbereidingscommissie is ten eerste dat het meer tijd kost voordat gestart wordt met een lokale enquête. Daarnaast is de kans groter dat de nadere uitwerking van de onderzoeksvraag en bijvoorbeeld het plan van aanpak uitmondt in een politieke discussie tussen fracties die allemaal invloed daarop willen uitoefenen. Dit kost meer tijd en komt vaak de duidelijkheid van de onderzoeksvraag en het plan van aanpak niet ten goede. Ook moet de overdracht van de informatie van de voorbereidingscommissie naar de enquêtecommissie goed geborgd worden, anders wordt er werk dubbel gedaan. Dit kan voorkomen worden door bijvoorbeeld de leden van de voorbereidingscommissie te benoemen tot leden van de enquêtecommissie.

4

Het besluit een lokale enquête te houden is een besluit waartegen bezwaar kan worden ingediend. Zie hiervoor verder paragraaf 8.3.

26 | Handreiking enquêterecht

4.3 Het plan van aanpak Een plan van aanpak beschrijft hoe de lokale enquête uitgevoerd zal worden. Hierin staan de praktische onderwerpen die niet in de verordening geregeld hoeven worden, zie verderop. In een plan van aanpak kan de voorbereidingscommissie of de enquêtecommissie nadenken over de uitvoering van het specifieke onderzoek. Het nadenken over het plan van aanpak geeft ook een goede mogelijkheid na te denken over het proportionele gebruik van het de verschillende bevoegdheden. Daarnaast biedt het houvast voor enquêtecommissies tijdens het onderzoek. Uit onderzoek blijkt dat het plan van aanpak voor enquêtecommissies het meest gebruikte en belangrijkste document is tijdens het onderzoek

Voorbeeld: Een goed voorbeeld van het belang van een plan van aanpak is terug te vinden bij de enquêtecommissie van de provincie Limburg. De lokale enquêtecommissie begon als eerste met een plan van aanpak die zij inrichtte als ware het een projectplanning. Die planning heeft hen gedurende het onderzoek houvast geboden.

Er is geen standaard concept plan van aanpak dat kan dienen als basis voor elke lokale enquête. Wel is er een aantal onderwerpen dat zich goed leent voor het regelen in een plan van aanpak en waarvan het zinvol is bij de start van het onderzoek over na te denken. Onderwerp

Uitleg/ voorbeeld

Werkwijze van de enquêtecommissie

De manier waarop en waar de enquêtecommissie bijvoorbeeld vergadert en wat de rol van de voorzitter is.

Communicatie

Hoe tijdens het onderzoek wordt gecommuniceerd met het college, de ambtelijke organisatie, de gemeenteraad of provinciale staten en de media.

Onderzoeksopzet

Beschrijving van de onderzoeksfasen die worden doorlopen en wat er per fase gebeurt.

Ondersteuning

Of en op welke manier externe ondersteuners ingehuurd zullen worden, wat de rol van de externe ondersteuners is en hoe wordt omgegaan met de informatie vanuit de externe ondersteuners.

Verzamelen van schriftelijke informatie

Op welke manier de enquêtecommissie schriftelijke informatie opvraagt bij getuigen (bijvoorbeeld per brief of telefonisch), wanneer en op welke manier informatie officieel gevorderd wordt en waar fysiek en digitaal de schriftelijke informatie wordt bewaard tijdens het onderzoek.

Verzamelen van mondelinge informatie

Op welk moment in het onderzoek voorgesprekken eventueel gehouden zullen worden, waar die gehouden worden, hoe getuigen daarvoor worden uitgenodigd, wie daarbij aanwezig zullen zijn, hoe de voorgesprekken in grote lijnen verlopen en hoe met de informatie wordt omgegaan. Op welk moment openbare verhoren gehouden (kunnen) worden, waar die dan gehouden zullen worden, op welke manier getuigen daarvoor opgeroepen worden en hoe de openbare verhoren in grote lijnen verlopen.

Rapportage

Op welke manier de informatie van de lokale enquête terug wordt gekoppeld aan de gemeenteraad of provinciale staten, of er ambtelijk of bestuurlijk wederhoor wordt gehouden en of het rapport direct gepresenteerd wordt, of eerst in bijvoorbeeld het presidium, in een vergadering en op welke manier.

Praktische informatie

Een inschatting van de doorlooptijd van het onderzoek

27 | Handreiking enquêterecht

4.4 Het formuleren van de doelstelling of de onderzoeksvraag van het onderzoek Ȫ

Regelgeving Het besluit een lokale enquête te houden moet volgens de wet het onderwerp van het onderzoek omschrijven en daarop een toelichting geven.5 De doelstelling kan ook worden omschreven aan de hand van een onderzoeksvraag met deelvragen. De gemeenteraad of provinciale staten moeten instemmen met de geformuleerde doelstelling of de onderzoeksvra(a)g(en) van het onderzoek. De doelstelling of onderzoeksvraag mag gaandeweg het onderzoek aangepast worden, maar daarvoor is wel een nieuw besluit van de gemeenteraad of provinciale staten nodig, waartegen bezwaar en beroep openstaat (zie par. 8.3). De wetgever heeft wel een beperking gesteld aan de onderzoeksdoelstelling: x De onderzoeksdoelstelling mag alleen betrekking hebben op het door het college of de burgemeester dan wel commissaris van de Koning gevoerde bestuur. x De onderzoeksdoelstelling mag dus niet primair gericht zijn op het handelen van de gemeenteraad of van de provinciale staten. De vastgestelde doelstelling neemt een centraal punt in bij een lokale enquête.

De enquêtecommissie mag haar bevoegdheden alleen uitoefenen binnen de reikwijdte van het onderzoeksdoel of de onderzoeksvraag van de lokale enquête.

Dat betekent dat de enquêtecommissie haar bevoegdheden niet mag gebruiken voor het krijgen van informatie die niet nodig is voor het bereiken van de doelstelling of het beantwoorden van de onderzoeksvraag. Ook zijn getuigen niet verplicht daaraan mee te werken. Op die manier wordt de persoonlijke levenssfeer van getuigen beschermd tegen een onnodige inbreuk daarop. x De reikwijdte van het onderzoek wordt dus gevormd door de onderzoeksvraag of doelstelling zoals die geformuleerd is door de gemeenteraad of provinciale staten. Hoe specifieker de formulering is hoe duidelijker de reikwijdte en dus de kaders waarbinnen de enquêtecommissie gebruik mag maken van haar bevoegdheden. x Als een enquêtecommissie schriftelijke of mondelinge informatie afdwingt die buiten de doelstelling van het onderzoek valt dan zijn getuigen niet verplicht mee te werken. Zij mogen weigeren de informatie te geven. De wetgever heeft het lokale enquêterecht beperkt tot het handelen van het college, de burgemeester en de commissaris van de Koning. Die beperking is er hoogstwaarschijnlijk om te voorkomen dat een select groepje raadsleden of leden van de provinciale staten het handelen van hun collega volksvertegenwoordigers, desnoods onder dwang, onderzoeken.

Die rol mag wel zijdelings aan bod komen, bijvoorbeeld als ook wordt onderzocht hoe het college met de gemeenteraad of provinciale state heeft gecommuniceerd, maar de rol mag dus niet het primaire doel van de lokale enquête zijn. ɟ Uitwerking Kijkend naar de lokale enquêtes dan blijkt dat gemeenteraden vaak wel de behoefte hebben ook hun eigen rol te onderzoeken. Bij 57% van de lokale enquêtes wordt toch ook uitdrukkelijk de rol van de volksvertegenwoordiging onderzocht. Bij die lokale enquêtes treden gemeenteraden en enquêtecommissie buiten hun bevoegdheid zodra zij de rol van de gemeenteraad onderzoeken. De wet geeft ze niet de mogelijkheid de bevoegdheden daarvoor 5

Het besluit een lokale enquête te houden en het besluit tot het wijzigen van de doelstelling moet bekend gemaakt worden volgens de regels van de Gemeentewet.

28 | Handreiking enquêterecht

te gebruiken. Mocht de gemeenteraad wel hun eigen rol willen onderzoeken dan kan bijvoorbeeld doormiddel van een gewoon raadsonderzoek te verrichten of de rekenkamer daarvoor te vragen. Hoe specifiek moet een onderzoeksdoelstelling of vraag geformuleerd worden? Een specifiek geformuleerde onderzoeksvraag geeft een duidelijk kader, maar brengt ook het risico mee dat informatie die van belang blijkt te zijn buiten het onderzoek valt. Dit risico kan worden ondervangen door een ruim geformuleerde onderzoeksdoelstelling. Uit onderzoek blijkt ook dat onderzoeksdoelstellingen en vragen juist vaak vrij algemeen worden geformuleerd. Dit komt ten eerste doordat gemeenteraden en provinciale staten lang niet altijd in staat zijn goede onderzoeksvragen of doelen te formuleren. Ten tweede is de algemeenheid het gevolg van de politieke onderhandelingen over het onderzoeksdoel tussen fracties onderling. Een te algemene onderzoeksdoelstelling heeft als risico dat te snel getuigen onnodig worden geschaad. Er zijn echter nog meer nadelen van een te algemeen geformuleerde doel­ stellingen wat wordt geïllustreerd aan de hand van twee onderzoeksdoelstellingen uit gehouden lokale enquêtes:

Voorbeeld 1: “De gemeenteraad wenst inzicht te krijgen in de wijze waarop de besluitvorming over leningen is voorbereid, hoe zij feitelijk is verlopen en wie er op welk moment van op de hoogte was.” Voorbeeld 2: “Met dit onderzoek wil de raad inzicht verkrijgen in de oorzaken die er in het proces van verzelfstandiging, zowel vóór als ná het moment van verzelfstandiging van het openbaar onderwijs in Groningen, toe hebben geleid dat besluiten zijn genomen die achteraf als foutief beoordeeld zijn.”

Het eerste voorbeeld geeft richting aan het onderzoek, maar laat ook veel onduidelijk. Het is bijvoorbeeld onduidelijk op wie de voorbereiding betrekking heeft: op het college, de ambtelijke organisatie of ook de gemeenteraad? Van wie mag de enquêtecommissie informatie vorderen? Ook is onduidelijk wat het verschil is tussen de wijze van besluitvorming en hoe zij feitelijk is verlopen. Is de voorbereiding niet feitelijk geweest of moet er bij het onderzoek meer dan alleen feiten worden betrokken? Kan bijvoorbeeld van getuigen verlangd worden dat zij informatie geven over hoe zij tegen zaken aankeken of hoe bepaalde relaties het proces hebben beïnvloed in plaats van alleen informatie over hoe zij feitelijk hebben gehandeld? Het tweede voorbeeld laat ook veel ruimte voor interpretatie. De grootste vraag is wanneer sprake is van ‘besluiten die achteraf als foutief zijn beoordeeld.’ Wanneer is een besluit foutief en in wiens ogen? In de ogen van de gemeenteraad, het college, de rechter of de maatschappij? Bij wie moet de enquêtecommissie daarover informatie inwinnen? Ook is onduidelijk wat bedoeld wordt met ‘oorzaken in het proces.’ Betekent dit dat oorzaken buiten het proces niet meegenomen worden in het onderzoek of gaat het over oorzaken die het proces beïnvloeden zoals werkrelaties? Een vrij algemeen onderzoeksdoel levert dus onduidelijkheid op voor de enquêtecommissie.

Maar niet alleen de enquêtecommissie is gebaat bij een duidelijk omschreven doelstelling of duidelijke onderzoeksvraag. Ook de gemeenteraad of provinciale staten hebben belang bij duidelijkheid over de omvang van de lokale enquête. Hoe duidelijker en specifieker de onderzoeksvraag of doelstelling is hoe beter zij weten waarvoor het lokale enquêterecht gebruikt zal worden en waar zij dus democratische legitimatie aan geven. Niet in de laatste plaats is het voor getuigen van groot belang te weten waar de enquêtecommissie onderzoek naar doet. Zij zijn namelijk pas verplicht mee te werken op het moment dat aan hen informatie gevraagd wordt die nodig is voor het doen van het onderzoek. Mocht een onderzoeksdoelstelling te specifiek geformuleerd zijn dan kan de enquêtecommissie altijd nog de gemeenteraad of provinciale staten verzoeken de onderzoeksvraag aan te passen. Dat heeft dan wel weer als nadelig risico dat de doelstelling, terwijl het onderzoek nog loopt, onderwerp wordt van een politieke discussie.

29 | Handreiking enquêterecht

De onderzoeksdoelstelling moet dus enerzijds zodanig specifiek geformuleerd worden dat niet onnodig de persoonlijke levenssfeer van getuigen wordt geschaad en het voor de enquêtecommissie voldoende duidelijk is wat de kaders voor het onderzoek zijn en anderzijds moet de doelstelling zodanig ruim geformuleerd worden dat alle informatie die daadwerkelijk nodig is kan worden verkregen.

4.5 Het samenstellen van de enquêtecommissie Ȫ Regelgeving De leden van de enquêtecommissie voeren het onderzoek feitelijk uit. Zij moeten zorgen dat waarheidsvinding centraal staat en het onderzoeksproces en de uitkomsten niet worden beïnvloed door – hun eigen – politieke belangen en overtuigingen. De manier waarop een enquêtecommissie wordt samengesteld kan de mate van waarheidsvinding tijdens het onderzoek beïnvloeden. De enige eis die de wet stelt is dat er sprake moet zijn van een evenwichtige vertegenwoordiging. Dat betekent dat bepaalde politieke partijen of bijvoorbeeld oppositiepartijen niet stelselmatig uitgesloten mogen worden van deelname in de enquêtecommissie. Het is dus aan de gemeenteraden en provinciale staten in hoeverre zij het belangrijk vinden dat het onderzoek objectief wordt uitgevoerd en daarbij rekening te houden bij het samenstellen van de enquêtecommissie.6 De samenstelling van de enquêtecommissie en haar werkzaamheden wijzigen niet na de verkiezingen, tenzij een commissielid niet wordt herkozen in de gemeenteraad of provinciale staten. Het is dan aan de gemeenteraad of provinciale staten om te beslissen of en wie dat lid gaat vervangen. De werkzaamheden van de enquêtecommissie of het doel van het onderzoek kunnen alleen wijzigen als de gemeenteraad of provinciale staten daarover bij meerderheid heeft besloten.

ɟ Uitwerking Het is belangrijk dat bij de samenstelling van de enquêtecommissie geprobeerd wordt te voorkomen dat de politieke belangen en overtuigingen invloed hebben op het onderzoek en de uitkomsten. Uit onderzoek naar de lokale enquêtes komen een aantal andere aandachtspunten die kunnen helpen bij de samenstelling van de enquêtecommissie: 1. Zorg dat (een aantal) leden ervaring hebben met het doen van onderzoek. Het uitvoeren van een lokale enquête komt feitelijk neer op het doen van een feitenonderzoek. Als een enquêtecommissie niet volledig afhankelijk wil zijn van externe onderzoeksbureaus dan is zij erbij gebaat dat een of meer leden ervaring hebben met het doen van onderzoek. 2. Kies voor leden die geen woordvoerder zijn geweest op het inhoudelijke dossier. De neiging bestaat leden te benoemen in de enquêtecommissie die ervaring hebben met het inhoudelijke dossier. Vaak zijn zij woordvoerder geweest voor hun fractie. Dit bemoeilijkt echter juist het innemen van een politiek meer onafhankelijke positie. 3. Zorg voor een gelijke verdeling tussen leden van de coalitiepartijen en de oppositiepartijen. Door evenveel leden van de coalitiepartijen en oppositiepartijen plaats te laten nemen in de enquêtecommissie wordt voorkomen dat politieke tegenstellingen doorwerken in de enquêtecommissie.

6

Het besluit dat de enquêtecommissie benoemd bekend gemaakt worden volgens de regels van de Gemeentewet.

30 | Handreiking enquêterecht

4.6 Ondersteuning van de enquêtecommissie (ambtelijk, externe ondersteuning) Ȫ Regelgeving Zoals vermeld in paragraaf 3.6 en paragraaf 4.6 moet de gemeenteraad of moeten de provinciale staten in de verordening regelen hoe de enquêtecommissie ambtelijk wordt ondersteund. Daarmee wordt gedoeld op ondersteuning door ambtenaren anders dan door de griffie. Het gaat om ambtenaren uit de gemeentelijke of provinciale organisatie. ɟ Uitwerking Lokale enquêtecommissies hebben zich tot nu toe altijd laten ondersteunen. Dat is ook zeker aan te raden. Het houden van een lokale enquête kost leden van enquêtecommissie gemiddeld 14 uur per week extra naast hun reguliere werk als volksvertegenwoordiger, zelfs als een enquêtecommissie extra wordt ondersteunt. De mogelijke ondersteuning kan verdeeld worden in drie groepen namelijk: ondersteuning door de griffie(r), ambtelijke ondersteuning en ondersteuning door externe onderzoekers.

1.

Ondersteuning door de griffie

Vrijwel altijd ondersteunt de griffier of een andere medewerker van de griffie de enquêtecommissie. Dat ligt ook in de lijn van de taken van de griffie. De Gemeentewet en Provinciewet bepalen immers dat de griffier de gemeenteraad of de Provinciale staten en de ingestelde commissies bijstaat. Ondersteuning van de enquêtecommissie door de griffie(r) hoeft dus niet geregeld te worden in de onderzoeksverordening of een plan van aanpak.

2. Ambtelijke ondersteuning Gemeenteraden en provinciale staten kiezen zelden voor ondersteuning door andere ambtenaren dan de griffie. Dat heeft een belangrijke reden: de kans bestaat dat ambtenaren die de enquêtecommissie ondersteunen in een spagaat terechtkomen tussen hun loyaliteit voor het college of collega’s uit de organisatie (voor en met wie ze werken) en het ondersteunen van een onderzoek naar datzelfde college. Als toch gekozen wordt voor de mogelijkheid de enquêtecommissie te laten ondersteunen door andere ambtenaren, dan verdient het aanbeveling dit als mogelijkheid en niet als verplichting op te nemen in de verordening en de keuze voor de specifieke ambtenaren over te laten aan de enquêtecommissie. Formeel gaat het college over de inzet van ambtenaren. Het college zal, bij verzoek om ondersteuning, moeten aangeven in hoeverre er ruimte is voor ambtelijke ondersteuning van de enquêtecommissie. De enquêtecommissie kan vervolgens kiezen op welke manier de ambtelijke ondersteuning ingevuld wordt en daarbij rekening houden met de positie van de ambtenaren. De enquêtecommissie moet zoveel mogelijk proberen te voorkomen dat ambtelijk ondersteuners in de beschreven spagaat terechtkomen.

Probeer te voorkomen dat ambtelijke ondersteuners in een spagaat terecht komen tussen loyaliteit aan het college enerzijds en ondersteuning van de enquêtecommissie anderzijds.

3. Externe ondersteuners Een derde, en veel gebruikte, mogelijkheid voor ondersteuning van de enquêtecommissies zijn externe ondersteuners. Daarbij kan gedacht worden aan externe onderzoeksbureaus, adviesbureaus, maar ook hoogleraren of ervaringsdeskundigen. Dergelijke ondersteuning heeft voor- en nadelen: Voordelen: • Externen hebben vaak uitgebreide kennis van en ervaring met het houden van lokale enquêtes of het begeleiden van onderzoeken en/of het onderwerp. Dit levert ook vaak winst op qua doorlooptijd van het onderzoek.

31 | Handreiking enquêterecht

Nadelen: • Externe ondersteuning brengen extra kosten mee. Gemiddeld kost een lokale enquête zonder externe ondersteuning € 36.000. Een onderzoek met externe ondersteuning kost gemiddeld € 85.000. • Door de kennis en kunde van de externe ondersteuners bestaat het risico dat enquêtecommissies hun autonomie en zeggenschap over het onderzoek informeel overdragen aan de externe onderzoekers en daardoor grip op het onderzoek verliezen. • De informatie van het onderzoek komt (deels) onder beheer van de externe ondersteuners waardoor het onderzoeksdossier niet volledig bij de gemeente of provinciale staten wordt gearchiveerd en dus later niet volledig te raadplegen is, omdat private partijen niet onder Wet open overheid vallen. Onderzoek laat zien dat enquêtecommissies met externe ondersteuning het zicht en de grip op het onderzoek snel verliezen. Niet langer kunnen zij dan het onderzoek vanuit hun rol sturen en later terugkoppelen aan de gemeenteraad of provinciale staten. Dat verlies van grip kan worden voorkomen door: 1. Bepaal als enquêtecommissie zelf hoe je het onderzoek (proportioneel) wil uitvoeren en volg niet een standaardprocedure of stappenplan van externe ondersteuners. 2.

Voor verschillende onderdelen, bijvoorbeeld de dossierstudie, het voeren van voorgesprekken of verhoren of het schrijven van het rapport, kunnen verschillende externe ondersteuners met eigen expertise worden ingezet. Dit vergroot de expertise in de ondersteuning, maar zorgt ook voor meer betrokkenen die onafhankelijk van elkaar naar het onderzoek kijken. Ook kan gekozen worden voor het maar deels uit handen geven van het onderzoek aan externen. 3. Zorg dat alle opgedane informatie door externe ondersteuners aan de enquêtecommissie wordt terug­ gekoppeld en ook wordt gegeven. 4. Wees als enquêtecommissie, of afvaardiging daarvan, altijd aanwezig bij (voor)gesprekken die externe ondersteuners voeren met bijvoorbeeld getuigen.

4.7 Het formele besluit Na alle voorbereidende handelen moet de gemeenteraad of provinciale staten nog formeel het besluit nemen een lokale enquête te houden. Met het houden van een lokale enquête moet een meerderheid van de gemeenteraad of provinciale staten instemmen. Een minderheidsenquête is dus niet mogelijk. In het besluit een lokale enquête te houden moet in ieder geval ook de doelstelling of onderzoekvraag van het onderzoek staan en worden toegelicht (zie par. 4.4). Het besluit is een besluit waartegen bezwaar en beroep openstaat (zie par. 8.3)  Vaak wordt in het besluit een lokale enquête gehouden een besloten op welke manier de enquêtecommissie wordt samengesteld en worden de leden van de enquêtecommissie benoemd. Vanaf dat moment is het aan de enquêtecommissie om de lokale enquête uit te voeren.

32 | Handreiking enquêterecht

Deel III: Inrichting van het onderzoeksproces Het derde deel van deze handreiking heeft betrekking op het werk van de enquêtecommissie zelf. Op het moment dat enquêtecommissie is samengesteld, de leden zijn benoemd en de onderzoeksdoelstelling duidelijk is kan de enquêtecommissie aan het werk. Het doel is het voldoen aan de onderzoeksdoelstelling of het beantwoorden van de onderzoeksvraag zoals die is geformuleerd door de gemeenteraad of Provinciale staten. Daarbij kan de enquêtecommissie gebruikmaken van de bevoegdheden uit de Provincie- en Gemeentewet.

5 Procedurele inrichting 5.1 Inleiding Na de benoeming van de enquêtecommissie zal ze niet gelijk aan de slag kunnen met het verzamelen van informatie. Veelal moet de enquêtecommissie eerst nadenken over haar werkwijze. In welke mate ze daarover moet nadenken hangt af van het voorbereidende werk dat al gedaan is door bijvoorbeeld een voorbereidingscommissie. De enquêtecommissie zal zelf eerst moeten bespreken op welke manier zij het onderzoek in grote lijnen vorm wil gaan geven en wil gaan uitvoeren.

5.2 Opstellen van een plan van aanpak Het opstellen van het plan van aanpak is al besproken in paragraaf 4.3. Als in de voorbereidende fase nog geen plan van aanpak is opgesteld dan kan de enquêtecommissie dat doen. De onderwerpen in het plan van aanpak zijn mede afhankelijk van de onderzoeksverordening. Onderwerpen die daarin geregeld worden hoeven niet opnieuw geregeld te worden in een plan van aanpak, maar kunnen daar wel verder worden uitgewerkt. Het voordeel aan het opstellen van een plan van aanpak is dat het houvast biedt tijdens het onderzoek. Een vraag die vaak wordt gesteld is of het plan van aanpak dat de enquêtecommissie opstelt ook goedgekeurd moet worden door de gemeenteraad of provinciale staten. Dat is niet het geval. In sommige gevallen kiezen enquêtecommissies er toch voor het plan van aanpak aan de gemeenteraad of provinciale staten voor te leggen of aan een presidium. Dit heeft als voordeel dat bij instemming de uitvoering van de lokale enquête kan rekenen op democratische steun. Het nadeel is dat het risico wordt gelopen dat het plan van aanpak opnieuw onderdeel wordt van een politieke discussie over de uitvoering van het lokale enquêterecht.

33 | Handreiking enquêterecht

5.3 Nadere uitwerking van de onderzoeksvraag In paragraaf 4.4 is uitgebrveid aandacht besteed aan het belang van het formuleren van de onderzoeks­ doelstelling of onderzoeksvragen door de gemeenteraad of provinciale staten. Zelfs als onderzoeks­ doelstellingen voldoende specifiek en duidelijk zijn geformuleerd zal de enquêtecommissie deze meestal nader moeten uitwerken. Vaak zal de onderzoeksdoelstelling opgeknipt worden in deelvragen die onderzocht moeten worden. Een enquêtecommissie zal eerst meer theoretische kennis willen opdoen over het te onderzoeken onderwerp en pas daarna de informatie uit de praktijk gaan verzamelen. Bij het verder uitwerken van de onderzoeksvraag is het van belang dat de enquêtecommissie binnen het kader van het onderzoek blijft. Dat betekent dat als er deelvragen worden geformuleerd, deze wel binnen het kader van de onderzoeksvraag blijven vallen. Dat klinkt eenvoudiger dan het is. Belangrijk is dat de uitwerking van de onderzoeksdoelstelling of vraag door de enquêtecommissie gecommuniceerd wordt aan getuigen, zodat zij weten waaraan zij verplicht zijn mee te werken. Het kan voorkomen dat de enquêtecommissie tijdens het uitwerken van de onderzoeksdoelstelling of tijdens het onderzoek erachter komt dat de onderzoeksdoelstelling te beperkt of verkeerd is geformuleerd. In dat geval moet de onderzoeksdoelstelling aangepast worden.

Het aanpassen van de onderzoeksdoelstelling is een bevoegdheid van de gemeenteraad of provinciale staten. De enquêtecommissie zal in dat geval een voorstel kunnen schrijven met de aanpassingen die volgens haar nodig zijn.

5.4 Ondersteuning In paragraaf 4.6 is al besproken op welke manier de enquêtecommissie zich kan laten ondersteunen. Meestal wordt, ondanks de bijkomende kosten, voor ondersteuning door externe adviseurs. Soms wordt gekozen voor externe specialisten op specifieke gebieden, bijvoorbeeld juristen of financieel experts. Het is voor de enquêtecommissie van belang dat de enquêtecommissie nadenkt over de manier waarop zij de relatie met de ondersteuners vorm wil geven. Onderzoek laat zien dat enquêtecommissie snel geneigd zijn de ondersteuners de leiding te geven over het onderzoek en zelf een meer passieve rol in te nemen. Passiviteit aan de kant van de enquêtecommissie kan onwenselijk zijn. Het kan tot gevolg hebben dat de enquêtecommissie zelf niet meer nadenkt over de keuzes die gemaakt moeten worden en zicht en controle op het onderzoek verliest. Achteraf bemoeilijkt dat het verantwoorden van het gehouden onderzoek, terwijl transparantie bij een lokale enquête voor de controleerbaarheid van het onderzoek van groot belang is. Een actieve rol van de enquêtecommissie in de relatie met externe ondersteuners kan bevorderd worden door: 1. Externe ondersteuners alleen het feitelijke onderzoekswerk uit te laten voeren, zoals het verzamelen en bestuderen van documenten 2.

Verschillende ondersteuners voor verschillende onderdelen van het onderzoek inhuren, bijvoorbeeld voor het feitelijke onderzoekswerk, juridische vraagstukken, het formuleren van conclusies etc. 3. Als enquêtecommissie het onderzoekstraject vaststellen en niet werken met een standaardprocedure van externe ondersteuners.

5.5 Vergaderen Ȫ Regelgeving De Gemeentewet bepaalt niet expliciet of vergaderingen van de enquêtecommissie openbaar of besloten moeten zijn. De Gemeentewet geeft de enquêtecommissie de mogelijkheid te besluiten in beslotenheid te vergaderen. Dat betekent dat de vergaderingen openbaar zijn, totdat de enquêtecommissie anders bepaalt. Dat de enquêtecommissie in beslotenheid vergadert kan ook vastgesteld worden in de onderzoeksverordening. Iedereen die deelneemt aan de vergadering beschikt over immuniteit. Dat betekent dat hetgeen iemand tijdens de vergadering heeft gezegd niet tegen hem of haar als bewijs kan worden gebruikt in een rechtelijke procedure.

34 | Handreiking enquêterecht

ɟ Uitwerking Ondanks dat het openbaar vergaderen de transparantie van het onderzoek dient, valt toch aan te raden als enquêtecommissie besloten te vergaderen. Met openbare vergaderingen wordt het risico gelopen dat derden, zoals de pers, zich tijdens het onderzoek met de inhoud gaan bemoeien. Dit kan het onderzoek bemoeilijken. Transparantie over het onderzoek kan ook na de afronding van het onderzoek worden gegeven door de agenda’s en/of de notulen van de vergaderingen openbaar te maken. Wil de enquêtecommissie geheimhouding op stukken opleggen dan moet dat in een besloten vergadering.

5.6 Geheimhouding Ȫ Regelgeving De Gemeentewet bepaalt dat de enquêtecommissie geheimhouding op kan (en soms moet) leggen. Geheimhouding kan worden opgelegd op de (schriftelijke) stukken die de enquêtecommissie heeft en het overige dat tijdens een besloten vergadering van de enquêtecommissie wordt besproken. Het is niet toegestaan in de verordening of het plan van aanpak te bepalen dat er een algemene geheimhouding geldt op alle stukken. Anders dan bij het parlementaire enquêterecht moet de enquêtecommissie per stuk of hetgeen besproken is, per besloten vergadering, besluiten waarop geheimhouding wordt opgelegd. De geheimhouding geldt voor iedereen die kennis heeft van de inhoud van de stukken. Geheimhouding moet of mag alleen worden opgelegd als daarmee bepaalde belangen worden gediend.

x De enquêtecommissie is verplicht geheimhouding op te leggen als: ° anders de eenheid van de Kroon in gevaar komt; ° anders de veiligheid van de Staat geschaad kan worden; ° het bedrijfs- of fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk zijn medegedeeld; ° het bijzondere categorieën persoonsgegevens betreft, zoals ras of etnische afkomst, politieke opvatting, religieuze overtuigingen etc., of persoonsgegevens over een strafrechtelijke veroordeling en strafbare feiten of daarmee verband houdende veiligheidsmaatregelen, of voorwaarden voor het verwerken van een nationaal id-nummer.7 Het zal niet vaak voorkomen dat enquêtecommissies van gemeenten of provincies met dergelijke gegevens te maken krijgen.

x De enquêtecommissie mag geheimhouding opleggen ter bescherming van: ° de betrekking van Nederland met andere Staten en met internationale organisaties; ° de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen, van bestuursorganen die onder de verantwoordelijkheid van Ministers, provincie, gemeente, waterschappen en publiekrechtelijke organisaties werkzaam zijn of van andere bestuursorganen; ° de opsporing en vervolging van strafbare feiten; ° inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; ° de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; ° het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te nemen van informatie; ° het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen. Het beschermen van deze belangen door het opleggen van geheimhouding moet zwaarder wegen dan het belang van het openbaar maken van de gegevens. Enquêtecommissies zullen in beginsel voornamelijk een beroep kunnen doen op het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen. Betrokken getuigen kunnen oneven­redig worden benadeeld als informatie over het onderzoek voor de afronding van het onderzoek naar buiten komt. 7

Zie artikel 9, 10 en 87 Algemene verordening gegevensbescherming.

35 | Handreiking enquêterecht

Bij het onderzoek zal de informatie altijd in samenhang met elkaar moeten worden gezien. Als een stuk daarvan naar buiten komt, bijvoorbeeld in de pers, kan dit het onderzoek nadelig beïnvloeden door de reacties die volgen of getuigen op wie de informatie betrekking heeft nadelig beïnvloeden. ɟ

Uitwerking

Processueel ziet het opleggen van geheimhouding er dus als volgt uit: 1. Enquêtecommissie besluit besloten te vergaderen. 2. Per vergadering wordt bepaald waarop geheimhouding wordt gelegd. 3. In een officieel besluit wordt tijdens de besloten vergadering de geheimhouding vastgelegd. 4. Het besluit waarmee geheimhouding is opgelegd is openbaar.

Vaak wordt de vraag gesteld of de opgelegde geheimhouding ook geldt voor bijvoorbeeld de ambtenaren die de stukken hebben aangeleverd. Officieel geldt de geheimhouding ook voor hen. Betreft het algemene openbare stukken dan is het opleggen van geheimhouding niet nodig. De stukken zijn immers al openbaar en geheimhouding heeft dan weinig meerwaarde. In het licht van het proportioneel hanteren van de bevoegdheden van het lokale enquêterecht en het beschermen van de persoonlijke levenssfeer van getuigen is het ook goed denkbaar dat enquêtecommissie geheimhouding leggen op stukken waar persoonsgegevens in verwerkt zitten. Na afronding van het onderzoek draagt de enquêtecommissie het onderzoeksrapport en het onderzoeksdossier over aan de gemeenteraad of Provinciale Staten. De opgelegde geheimhouding blijft alleen gelden wanneer de gemeenteraad of Provinciale Staten in de eerstvolgende vergadering de geheimhouding bekrachtigen.

Het overdragen van het eindrapport en het dossier moet dus altijd gepaard gaan met een voorstel voor het al dan niet bekrachtigen van de geheimhouding, als de enquêtecommissie van mening is dat geheimhouding op bepaalde stukken moet blijven rusten.

Zij moet in het voorstel duidelijk aangegeven op welke stukken de geheimhouding bekrachtigd moet worden en aangeven welk belang daarmee gediend is. De leden van de gemeenteraad en Provinciale Staten mogen wel het hele onderzoeksdossier inzien. Wetswijziging per 1 april 2023 Vanaf 1 april 2023 treedt de nieuwe geheimhoudingsregeling in werking. Een belangrijke wijziging is dat informatie die tijdens een besloten vergadering wordt behandeld automatisch geheim is, waardoor er geen expliciet besluit meer is vereist van de enquêtecommissie. Daarnaast hoeft de geheime informatie die aan de raad of provinciale staten is verstrekt niet meer in de eerstvolgende vergadering te worden bekrachtigd. Voor meer informatie is het raadzaam de nieuwe BZK-circulaire over geheimhouding te raadplegen. Deze wordt in februari 2023 gepubliceerd.

5.7 Communicatie met derden 5.7.1 Inleiding De enquêtecommissie voert haar onderzoek onafhankelijk uit. Tijdens haar onderzoek zal ze zich echter wel moeten verhouden tot het college of gedeputeerde staten en de ambtelijke organisatie van wie ze informatie zal vragen. Ook zullen derden een rol spelen tijdens het onderzoek zoals de pers. In de wet is niets geregeld over de manier waarop de enquêtecommissie die verhoudingen moet vormgeven. Uit onderzoek zijn daar wel een aantal punten naar voren gekomen.

36 | Handreiking enquêterecht

5.7.2 Het college of gedeputeerde staten en de ambtelijke organisatie De enquêtecommissie onderzoekt het gevoerde bestuur van het college, de burgemeester of de Commissaris van de Koning. De informatie die zij wil verkrijgen zal dus betrekking hebben op dat handelen en zal vaak ook als eerste bij hen opgevraagd worden. Door informatie op te vragen bij anderen, zoals de ambtelijke organisatie en voormalige ambtenaren of bestuurders, kan de volledigheid en de juistheid van de gegeven informatie achterhaald worden. De meerwaarde van het lokale enquêterecht is echter dat informatie over het bestuurlijke handelen verkregen kan worden buiten het college, de burgemeester of de Commissaris van de Koning om.

Contactpersonen en ambtelijke organisatie Uit onderzoek blijkt dat colleges veelal een ambtelijk contactpersoon aanstellen via wie de enquêtecommissie de informatieverzoeken aan iedereen binnen de ambtelijke organisatie kan laten verlopen. Vaak overlegt die contactpersoon ook met het college over de informatieverzoeken van de enquêtecommissie.

De enquêtecommissie is geenszins verplicht de informatie verzoeken te laten verlopen via een aangewezen contactpersoon.

Het valt zelfs af te raden informatie op te vragen via een contactpersoon, omdat de informatie dan niet langer afkomstig is uit van elkaar onafhankelijke bronnen en de informatie daardoor minder makkelijk of niet gecontroleerd kan worden op volledigheid en juistheid. In feite is het dan nog steeds het college dat de informatie verschaft. Uit onderzoek blijkt ook dat binnen de ambtelijke organisatie onrust kan ontstaan als besloten is een lokale enquête te starten. Veelal zijn er vragen over wat het onderzoek voor hen gaat betekenen. In dat geval kan het van meerwaarde zijn als de enquêtecommissie een toelichting geeft over bijvoorbeeld de manier waarop zij verwacht dat het onderzoek zal verlopen, informatie opgevraagd zal worden en wat de verplichtingen zijn van ambtenaren aan wie informatie wordt gevraagd. Contact met het college Het lijkt vanzelfsprekend dat de enquêtecommissie geen contact heeft met het college tijdens het onderzoek, anders dan het opvragen van informatie of het verhoren van collegeleden. De onafhankelijke positie van de enquêtecommissie vraagt tijdens het onderzoek ook niet met anderen, en dus ook niet het college, inhoudelijke informatie te geven over het onderzoek.

5.7.3 De gemeenteraad of provinciale staten De enquêtecommissie werkt onafhankelijk en is daarom tijdens het onderzoek over het algemeen niet verplicht de gemeenteraad of provinciale staten op de hoogte te houden van het lopende onderzoek of de bevindingen. Het kan echter wel verstandig zijn de gemeenteraad of provinciale staten op de hoogte te houden van het procedurele verloop van het onderzoek door bijvoorbeeld het proces te presenteren of tussentijds de stand van zaken van het verloop van het onderzoek per brief door te geven. Er zijn een aantal momenten waarop de enquêtecommissie wel contact moet hebben met de gemeenteraad of provinciale staten:

De enquêtecommissie moet naar de gemeenteraad of de provinciale staten als: • Zij van mening is dat de onderzoeksvraag aangepast moet worden • Zij meer geld nodig heeft voor het onderzoek • Zij aan het einde van het onderzoek het rapport oplevert • Eén van de leden van de enquêtecommissie stopt

37 | Handreiking enquêterecht

Ook de onafhankelijkheid van de enquêtecommissie richting de gemeenteraad of provinciale staten is minder vanzelfsprekend dan het lijkt. Onderzoek laat zien dat leden van de enquêtecommissie tijdens fractievergaderingen nog wel eens mededelingen doen over het lopende onderzoek. Dit is ten zeerste af te raden aangezien het de objectiviteit van het onderzoek kan beïnvloeden, doordat anderen zich met de inhoud van het lopende onderzoek gaan bemoeien.

5.7.4 De enquêtecommissie en derden Met derden wordt in dit geval niet gedoeld op getuigen, de ambtelijke organisatie of het college. De belangrijkste communicatie daarbij is die met de pers. Lokale enquêtes hebben vrijwel altijd de aandacht van de lokale en soms ook de nationale pers. Het blijkt voor enquêtecommissies niet altijd eenvoudig met de media te communiceren.

Tip bij het communiceren met de pers: • Wijs een lid van de enquêtecommissie aan als persvoorlichter of huur daarvoor een derde in • Neem als enquêtecommissie een communicatietraining • Leg in het plan van aanpak vast hoe met de pers gecommuniceerd wordt

5.8 Dossiervorming Ȫ Regelgeving Bij de vorming van het dossier moet de enquêtecommissie zich houden aan de regels van de Archiefwet. In het onderzoeksdossier zitten alle inhoudelijke stukken die betrekking hebben op het onderzoek, maar ook alle stukken die betrekking hebben op het proces van het onderzoek, zoals vergaderagenda’s, notulen, gespreksverslagen, verstuurde uitnodigingen of vorderingen tot informatie. De wet verplicht de enquêtecommissie de onder haar berustende archiefbescheiden in goede, geordende en toegankelijke staat te brengen en te bewaren. De Provinciale Staten of gemeenteraad moeten bij verordening nadere regels stellen voor het archiveren van stukken, welke ook van toepassing is op het onderzoeksdossier van de enquêtecommissie. Het dossier kan zowel fysiek als digitaal vormgegeven worden. Sommige stukken zullen immers digitaal worden aangeleverd, en anderen fysiek. ɟ Uitwerking Een veel voorkomende vraag van enquêtecommissies is hoe zij het onderzoeksdossier tijdens het onderzoek kunnen beveiligen. Het gaat dan voornamelijk over de stukken waarop de enquêtecommissie geheimhouding heeft opgelegd. Mogelijkheden hiervoor zijn: • Het digitaal bewaren van de informatie in een beveiligde digitale omgeving. • Het fysiek bewaren van de informatie in een beveiligde ruimte.

Voor manieren van het beveiligen van de informatie kunnen enquêtecommissie het beste te rade gaan bij voormalige enquêtecommissies of griffiers die een enquêtecommissie hebben begeleid.

38 | Handreiking enquêterecht

Deel IV: De onderzoeksbevoegdheden 6 Het verkrijgen van schriftelijke informatie 6.1 Inleiding Het lokale enquêterecht onderscheidt zich van andere controle-instrumenten door de mogelijkheid het verkrijgen van informatie over het door het college gevoerde bestuur af te kunnen dwingen. De Gemeentewet verplicht bepaalde groepen getuigen mee te werken en informatie te geven als de enquêtecommissie daarom vraagt. Die verplichting moet ervoor zorgen dat de enquêtecommissie daadwerkelijke alle informatie krijgt die ze nodig heeft voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag. Het verkrijgen van informatie levert ook als voordeel op dat door dezelfde informatie bij verschillende getuigen op te vragen de verkregen informatie onderling kan worden vergeleken en op juistheid en volledigheid kan worden geverifieerd. Informatie kan zowel schriftelijk als mondeling worden verkregen. Het verkrijgen van mondelinge informatie, door voorgesprekken en (openbare) verhoren, wordt in het volgende hoofdstuk besproken. Meestal begint de enquêtecommissie haar onderzoek door het opvragen van schriftelijke informatie. Belangrijk is te weten wie mee moeten werken aan het geven van informatie, welke soort informatie opgevraagd kan worden, op welke manier informatie gevorderd kan worden als een getuigen niet meewerkt en wat de consequenties daarbij kunnen zijn.

6.2 Verplichte medewerking getuigen Ȫ Regelgeving De Gemeentewet verplicht de volgende getuigen tot meewerken door middel van het geven van informatie.

Verplicht tot medewerking zijn: • Leden van de raad en voormalige leden van de raad • Burgemeester en voormalige burgemeesters • Wethouders en voormalige wethouders • Leden en voormalige leden van de rekenkamer • Personen die de rekenkamerfunctie uitoefenen • Leden en voormalige leden van door de raad, het college of de burgemeester ingestelde commissies • Ambtenaren en voormalige ambtenaren • Ambtenaren en voormalige ambtenaren die door of vanwege het gemeentebestuur zijn aangesteld of daaraan ondergeschikt zijn

Naast genoemde getuigen kunnen ook deskundigen om informatie worden gevraagd. Deskundigen zijn verplicht hun diensten onpartijdig en naar beste weten te verlenen.

39 | Handreiking enquêterecht

Als de enquêtecommissie van een getuige informatie vordert of tijdens een verhoor vraagt die betrekking heeft op bescheiden afkomstig van een instelling van de Europese Unie of van het Rijk en kennisneming daarvan het belang van de EU of een Staat kan schaden dan er ministeriele toestemming voor het geven van die informatie. Private partijen, zoals gewone burgers, ondernemers, accountants etc. zijn niet verplicht mee te werken bij een lokale enquête. Ook als er sprake is van een privaatrechtelijk samenwerkingsverband kunnen daarin werkzame private partijen niet tot meewerken worden verplicht. De enquêtecommissie kan aan private of rechtspersonen natuurlijk wel informatie vragen, maar niet afdwingen dat de informatie ook daadwerkelijk wordt gegeven. De verplichting tot het geven van schriftelijke informatie bevat een aantal belangrijke elementen: 1. De verplichting ontstaat pas nadat informatie is gevorderd (par. 6.3) 2. De verplichting van getuigen mee te werken heeft betrekking op al bestaande bescheiden 3. De verplichting is dat getuigen de enquêtecommissie inzage moet verschaffen in de bescheiden, afschrift moet laten nemen van de bescheiden of anderszins kennis moet laten nemen (par 6.4) 4. De getuigen moeten over die bescheiden beschikken (par. 6.5) 5.

De enquêtecommissie mag alleen informatie vorderen die naar haar redelijke oordeel nodig is voor het doen van het onderzoek (par. 6.6) 6. Als getuigen niet voldoen aan de verplichting kunnen zij strafrechtelijk worden vervolgd (par. 6.7)

6.3 Informatie vorderen Ȫ Regelgeving Informatie kan door de enquêtecommissie worden gevraagd en gevorderd. Er zit een wezenlijk verschil tussen beide. Als de enquêtecommissie informatie vraagt aan getuigen dan is dat een vrijblijvende vraag waar geen gevolg aan verbonden zit voor de getuigen.

Pas als de enquêtecommissie informatie officieel vordert ontstaat volgens de wet de verplichting van getuigen mee te werken.

ɟ Uitwerking Uit onderzoek blijkt dat het lang niet altijd duidelijk is of enquêtecommissies informatie vragen of vorderen. Vaak worden brieven of e-mails naar getuigen gestuurd, waarin getuigen wordt verzocht bepaalde informatie aan te leveren. Onduidelijk is dan of getuigen verplicht zijn mee te werken en wat de gevolgen kunnen zijn wanneer zij dat niet doen. Wil de enquêtecommissie haar bevoegdheden proportioneel gebruiken dan zal zij eerst informatie vrijblijvend moeten vragen aan getuigen. Pas als informatie geweigerd wordt te geven kan de enquêtecommissie overgaan tot het vorderen van informatie.

Het is van belang dat de enquêtecommissie dan aan de getuige aangeeft: • Dat informatie wordt gevorderd • Dat de getuige verplicht is mee te werken • Dat als de getuige niet meewerkt dat strafrechtelijk vervolgd kan worden • Dat de getuigen tegen het besluit informatie te vorderen bezwaar en beroep kan instellen (zie par. 8.3)

Aan te raden is informatie schriftelijk te vorderen, zodat eventueel later bewezen kan worden dat er daad­ werkelijk een vordering is geweest.

40 | Handreiking enquêterecht

6.4 Bescheiden Ȫ Regelgeving De wet spreekt over het vorderen van bescheiden. Het begrip ‘bescheiden’ moet ruim worden uitgelegd. Dat betekent dat een vordering niet alleen hoeft te zien op informatie dat op papier staat, maar het ook kan gaan om e-mails, cd’s, videobanden, digitale bestanden, USB-sticks etc. Het soort bescheiden heeft invloed op de manier waarop het verschaft kan worden en door de enquêtecommissie bewaard moet worden. De enquêtecommissie bepaalt welke informatie, of bescheiden dus, gevorderd wordt. Het moet gaan om bestaande bescheiden. De enquêtecommissie kan niet van getuigen vorderen informatie, bijvoorbeeld een samenvatting, chronologische ordening o.i.d. op papier te zetten. Dat ze dit niet kan vorderen, betekent niet dat ze het niet kan vragen. Het is voor getuigen vaak minder belastend schriftelijk informatie te ordenen, rangschikken of samen te vatten dan wanneer zij dat moeten doen tijdens een verhoor. Ook geeft het de enquêtecommissie vaak een beter overzicht van hetgeen is gebeurd. Het kan dus wel aan te raden zijn getuigen te vragen informatie bijvoorbeeld op te schrijven.

De getuige bepaalt op welke manier de enquêtecommissie beschikking krijgt over de bescheiden.

De wet zegt dat getuigen verplicht zijn de enquêtecommissie: • inzage te verschaffen; of • afschrift laten nemen; of • anderszins laten kennisnemen. De enquêtecommissie kan dus niet van getuigen vorderen dat zij de informatie op papier aangeleverd krijgt. Een getuige mag bijvoorbeeld de enquêtecommissie uitnodigen bepaalde stukken in te zien, zonder dat de enquêtecommissie de stukken ook daadwerkelijk meeneemt. Onduidelijk is welke vormen van het verschaffen van informatie valt onder het ‘anderszins laten kennisnemen.’ Gedacht zou kunnen worden aan het ter plaatse uitnodigen van de enquêtecommissie.

6.5 Het beschikken over de bescheiden Ȫ

Regelgeving

De enquêtecommissie mag alleen informatie vorderen waarover getuigen beschikken. Ze kan niet van getuigen vorderen informatie te achterhalen die getuigen zelf niet hebben. Gemeenteambtenaren zijn daarnaast verplicht mee te werken aan een vordering van de enquêtecommissie die zij ‘ter uitvoering van haar taak nodig oordeelt.’ Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het produceren van een overzicht van bij het onderwerp van het onderzoek betrokken personen of inventarisatie van relevante wet- en regelgeving. ɟ Uitwerking Het kan voor de enquêtecommissie soms lastig zijn te bepalen over welke informatie getuigen beschikken. Getuigen die zeggen over gevorderde informatie niet te beschikken voldoen daarmee aan hun plicht tot medewerking, zolang het waarheid is dat zij de informatie daadwerkelijk niet hebben. Als de enquêtecommissie twijfelt over de verklaring van getuigen dat ze informatie niet hebben, dan kan ze ervoor kiezen de getuige op te roepen voor verhoor en onder ede alsnog de getuige te vragen of die de informatie daadwerkelijk niet heeft en de informatie alsnog mondeling te achterhalen.

41 | Handreiking enquêterecht

Als een getuige onder ede verklaart te hebben gelogen en wel de beschikking hebben over de informatie, dan heeft de getuige niet voldaan aan zijn verplichting tot medewerking. Strikt genomen zou de enquêtecommissie aangifte daarvan kunnen doen. Het niet meewerken aan een vordering is immers strafrechtelijk vervolgbaar. Toch zal dat weinig zin hebben. De wet bepaalt namelijk ook dat verklaringen die zijn afgelegd onder ede niet gebruikt mogen worden als bewijs in een strafrechtelijke vervolging, behalve als het om meineed gaat.

6.6 Nodig voor het onderzoek Ȫ

Regelgeving

De enquêtecommissie mag alleen bescheiden vorderen die ‘nodig zijn voor het doen van onderzoek.’

Een enquêtecommissie zal dus altijd bescheiden vorderen waarvan zij het vermoeden heeft dat er informatie in zou kunnen staan die nodig is voor het onderzoek. Twee voorwaarden geven richting aan welke bescheiden, of informatie, wel en welke niet door de enquêtecommissie gevorderd mag worden.

1.

Reikwijdte van het onderzoek

De door de gemeenteraad of provinciale staten geformuleerde onderzoeksdoelstelling of onderzoeksvraag bepaalt welke informatie nodig is voor het onderzoek. De enquêtecommissie mag alleen bescheiden vorderen waarbij zij verwacht dat daar informatie instaat waarmee, een deel van, de onderzoeksvraag beantwoord kan worden. Dat is de reikwijdte van het onderzoek. Informatie die buiten die reikwijdte valt mag de enquête­ commissie niet vorderen. Doet zij dat wel, dan zijn getuigen niet verplicht mee te werken. Bij een verschil van inzicht tussen de enquêtecommissie en getuigen of bepaalde informatie binnen of buiten de reikwijdte van het onderzoek valt kunnen zijn verschillende situaties voordoen: • De enquêtecommissie vordert de informatie en doet bij een weigering aangifte van het niet meewerken aan een wettelijke plicht. Het is dan aan de strafrechter het definitieve oordeel te vellen. • De getuige maakt bezwaar of stelt beroep in tegen de vordering. Het is dan aan de bestuursrechter een definitief oordeel te vellen. De situatie kan zich voordoen dat de enquêtecommissie tijdens het onderzoek ook achter feiten komt die voor de gemeenteraad of provinciale staten relevant zijn om te weten, maar niet betrekking hebben op de onderzoeksdoelstelling of vraag. Zij mag dan niet haar onderzoeksbevoegdheden gebruiken om daarnaar verder onderzoek te doen.

Als de ontdekte feiten zo belangrijk zijn dat zij die in haar onderzoek wil betrekken, dan moet zij terug naar de gemeenteraad of provinciale staten om de onderzoeksvraag aan te laten passen.

2. Persoonlijke levenssfeer van getuigen De enquêtecommissie moet haar bevoegdheden proportioneel gebruiken. Dat betekent dat zij ook bij het vorderen van bescheiden de afweging moet maken of het verkrijgen van de informatie zwaarder weegt dan de persoonlijke levenssfeer die mogelijk met het vorderen van de informatie wordt geschonden. De enquêtecommissie zal in haar vorderingen steeds zo specifiek mogelijk moeten zijn over de bescheiden die zij wil vorderen. Hoe algemener de vorderingen zijn, hoe kleiner de kans is dat alle informatie nodig is voor het onderzoek en hoe groter de kans is dat in die bescheiden ook informatie zit die bij bekendmaking de persoonlijke levenssfeer van getuigen kan schaden.

42 | Handreiking enquêterecht

ɟ

Uitwerking

Voorbeeld: Een enquêtecommissie doet onderzoek naar mogelijke integriteitsschendingen van een gedeputeerde tijdens een bouwdossier. Zij mist informatie over een mogelijke emailwisseling tussen een directeur van de Provincie en de gedeputeerde over de mogelijke kosten van het project. Zij wil informatie hierover van de betreffende directeur. Disproportionele vordering: De enquêtecommissie vordert van u alle e-mails die betrekking hebben op het bouwdossier. Proportionele vordering: De enquêtecommissie vordert van u alle e-mails die betrekking hebben op (mogelijke) correspondentie via de e-mail tussen u en gedeputeerde over het bouwdossier.

Het kan voorkomen dat de enquêtecommissie vermoedt dat nodige informatie is te achterhalen door het vorderen van privé e-mails of whatsapp berichten. De vraag is in hoeverre deze ook vallen onder de verplichting van getuigen de enquêtecommissie van bescheiden te voorzien. Aangezien de begrippen ‘bescheiden’ en ‘schriftelijke stukken door de wetgever en de rechter ruim geïnterpreteerd worden, vallen ook e-mails en whatsapp berichten onder dit begrip.8 Dat geldt vanzelfsprekend voor emailadressen en whatsapp accounts die werk-gerelateerd gebruikt worden, maar ook voor privé accounts. De rechter zag in 2019 geen reden om dergelijke berichten uit te zonderen van de verplichting deze in het kader van de WOB openbaar te maken. Daarvoor is er ook geen reden aan te nemen dat deze in het kader van een lokale enquête achtergehouden mogen worden. Wel moet de enquêtecommissie bij het vorderen van informatie van privé accounts van getuigen zich zeer bewust zijn van de risico van het schaden van de persoonlijke levenssfeer van getuigen met het vorderen van informatie. De kans dat er (gevoelige) informatie staat in berichten van privé accounts is veel groter dan van werk-gerelateerde accounts.

De enquêtecommissie zal secuur moeten afwegen of de belangen van het verkrijgen van de informatie opweegt tegen het risico van het schaden van de persoonlijke levenssfeer van getuigen door het vorderen van informatie van privé accounts van getuigen.

6.7 Strafrechtelijke vervolging Ȫ Regelgeving Het niet meewerken aan een vordering door een getuige is strafbaar. Artikel 192 Sr bepaalt dat als een wettelijke getuige opzettelijk niet voldoet aan de vordering die gestraft kan worden met een gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden of een geldboete van de derde categorie. Als een getuige weigert mee te werken kan de enquêtecommissie dus aangifte doen van dit strafbare feit. Voor het doen van aangifte is het niet nodig dat de enquêtecommissie zelf kan bewijzen dat een getuige opzettelijk niet aan de vordering voldoet. ɟ Uitwerking Het daadwerkelijk doen van aangifte helpt de enquêtecommissie niet in het alsnog verkrijgen van informatie, de dreiging ervan daarentegen kan wel de nodige pressie op getuigen uitoefenen alsnog aan de vordering te voldoen. Enquêtecommissies hebben niet de bevoegdheid zelf ter plaatse te gaan, bijvoorbeeld naar het huis of de werkplek van een getuige, om zelf alsnog de informatie op te halen.