Bijlage 1 Handreiking+decentraal+enqueterecht.pdf
Tekst van het document
Handreiking
Decentraal enquêterecht
Voorwoord Het recht van enquête – ingevoerd met de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur - is het zwaarste instrument dat decentrale volksvertegenwoordigingen tot hun beschikking hebben om het gevoerde bestuur te controleren. Goede controle door de volksvertegenwoordiging is van groot belang voor de kwaliteit van de democratische besluitvorming en daarmee voor de legitimatie van het gemeente- en provinciebestuur. Er blijkt in de praktijk behoefte te zijn aan duidelijke handvatten over het gebruik van het enquêterecht. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vindt het van groot belang om raden en staten te ondersteunen en toe te rusten bij het uitoefenen van hun controlerende en kaderstellende rollen en wil de toepasbaarheid van het enquêterecht voor de praktijk stimuleren en verbeteren. Het ministerie van BZK heeft daarom opdracht gegeven aan mevr. mr. dr. I. de Haan – auteur van het proefschrift “De functionele waarde van het lokale enquêterecht” - om een handreiking te schrijven aan de hand waarvan alle benodigde afwegingen gemaakt kunnen worden indien de gemeenteraad of Provinciale Staten overweegt een enquête uit te voeren. De handreiking is tot stand gekomen met dank aan een begeleidingscommissie bestaande uit vertegenwoordigers van beroeps- en belangenverenigingen van het decentraal bestuur en deskundigen uit de beroepspraktijk.
2 | Handreiking enquêterecht
Inhoudsopgave Voorwoord2 Samenvatting5 Inleiding10 Achtergrond10 Leeswijzer10 Doelgroepen en onderwerpen
11
Deel I: Gebruik van het lokale enquêterecht
14
1
De invoering van het lokale enquêterecht
14
1.1 1.2 1.3
Het dualisme Het lokale enquêterecht Relatie met andere controle-instrumenten
14 14 15
2
Waarheidsvinding en proportionaliteit
17
2.1 2.2 2.3
Inleiding Waarheidsvinding: Het verkrijgen van alle feitelijke informatie Proportioneel gebruik
17 17 19
Deel II: Aanloop en voorbereiding
21
3
Aanloop naar een lokale enquête
21
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6
Inleiding Argumenten voor het houden van een lokale enquête De invloed van de relatie coalitie en college Kosten De onderzoeksverordening Ambtelijke ondersteuning
21 21 23 23 24 25
4
De voorbereiding van de lokale enquête
26
4.1 Inleiding 4.2 De voorbereidingscommissie 4.3 Het plan van aanpak 4.4 Het formuleren van de doelstelling of de onderzoeksvraag van het onderzoek 4.5 Het samenstellen van de enquêtecommissie 4.6 Ondersteuning van de enquêtecommissie (ambtelijk, externe ondersteuning) 4.7 Het formele besluit
26 26 27 28 30 31 32
Deel III: Inrichting van het onderzoeksproces
33
3 | Handreiking enquêterecht
5
Procedurele inrichting
33
5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7
Inleiding Opstellen van een plan van aanpak Nadere uitwerking van de onderzoeksvraag Ondersteuning Vergaderen Geheimhouding Communicatie met derden 5.7.1 Inleiding 5.7.2 Het college of gedeputeerde staten en de ambtelijke organisatie 5.7.3 De gemeenteraad of provinciale staten 5.7.4 De enquêtecommissie en derden Dossiervorming
33 33 34 34 34 35 36 36 37 37 38 38
5.8
Deel IV: De onderzoeksbevoegdheden
39
6
Het verkrijgen van schriftelijke informatie
39
6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7
Inleiding Verplichte medewerking getuigen Informatie vorderen Bescheiden Het beschikken over de bescheiden Nodig voor het onderzoek Strafrechtelijke vervolging
39 39 40 41 41 42 43
7
Het verkrijgen van mondelinge informatie
44
7.1 7.2 7.3
Inleiding Voorgesprekken Verhoren 7.3.1 Keuze verhoren 7.3.2 Het oproepen van getuigen en deskundigen 7.3.3 Niet verschijnen van een getuigen of deskundige 7.3.4 Het inrichten van de verhoren 7.3.5 Openbare of besloten verhoren 7.3.6 Het afnemen van de eed 7.3.7 Recht op bijstand getuigen 7.3.8 Het beschermen van de persoonlijke levenssfeer van getuigen
44 44 45 45 45 46 46 47 47 48 48
8
De positie van getuigen en deskundigen
49
8.1 8.2 8.3
Inleiding Verschoningsgronden Bezwaar en beroep
49 49 50
9
De afronding van het onderzoek
51
9.1 9.2 9.3 9.4
Inleiding Het opstellen van het eindrapport Ambtelijk en bestuurlijk wederhoor Het presenteren van het eindrapport
51 51 51 51
10
De gemeenschappelijke regeling
53
10.1 10.2
Inleiding Gezamenlijke lokale enquête
53 53
Index55 4 | Handreiking enquêterecht
Samenvatting Deel I: Gebruik van het lokale enquêterecht De gemeenteraad en provinciale staten controleren het college. Met het lokale enquêterecht kunnen gemeente raden en provinciale staten alle feitelijke informatie verzamelen over het gevoerde bestuur door het eigen college of de burgemeester c.q. commissaris van de Koning. Het lokale enquêterecht geeft aan gemeenteraden en provinciale staten vergaande bevoegdheden die verzekeren dat alle feitelijke informatie kan worden verkregen (waarheidsvinding). Door het gebruik van die bevoegdheden bestaat het risico dat inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van getuigen. Om getuigen te beschermen verwacht de wetgever dat controle bevoegdheden proportioneel worden gebruikt. Dat betekent dat voor het verkrijgen van (dezelfde) informatie eerst gebruik wordt gemaakt van minder vergaande controle-instrumenten, zoals het vragenrecht, recht op interpellatie of het doen van een gewoon raadsonderzoek, voordat het lokale enquêterecht wordt gebruikt. Hieronder is een stroomschema weergegeven die gevolgd kan worden bij de vraag of de keuze voor het houden van een lokale enquête proportioneel is. Stroomschema keuze voor het lokale enquêterecht: Heeft de gemeenteraad/ Provinciale Staten informatie nodig over het handelen van het college (in een bepaald dossier) om het gevoerde bestuur te kunnen controleren?
Nee Het lokale enquêterecht niet gebruiken: Het lokale enquêterecht is alleen bedoeld voor het achterhalen van feitelijke informatie.
Ja
Is geprobeerd de benodigde informatie te achterhalen met minder vergaande controle-instrumenten?
Nee
Probeer eerst met andere, minder vergaande controle-instrumenten de informatie te krijgen.
Ja
Zijn er nog meer, vergaande controle-instrumenten waarmee de benodigde informatie kan worden verkregen? Nee
Ja
Probeer eerst met andere, minder vergaande controle-instrumenten de informatie te krijgen.
Weegt het gebruiken van het lokale enquêterecht op tegen de mogelijke schadelijkheid voor de persoonlijke levenssfeer van getuigen? Nee
Dan is het niet mogelijk het lokale enquêterecht proportioneel te gebruiken.
5 | Handreiking enquêterecht
Gebruik het lokale enquêterecht.
Ja
Als eenmaal gekozen is een lokale enquête te houden dan geldt ook voor het gebruik van de afzonderlijke onderzoeksbevoegdheden dat ze proportioneel gebruikt moeten worden. Dat betekent dat als dezelfde informatie verkregen of op juistheid of volledigheid geverifieerd kan worden met een minder vergaande bevoegdheid, dat die dan eerst moet worden gebruikt. Zo dient de enquêtecommissie eerst te proberen de informatie schriftelijk te verkrijgen en daarna pas mondeling. Daarnaast moet de enquêtecommissie afwegen of het krijgen van de informatie opweegt tegen de (mogelijke) inbreuk die de te gebruiken bevoegdheid op de persoonlijke levenssfeer van getuigen maakt. Stroomschema proportioneel gebruik onderzoeksbevoegdheden: Heeft de enquêtecommissie de te verkrijgen informatie nodig voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag?
Nee
Het is dan niet proportioneel om de bevoegdheden van het lokale enquêterecht te gebruiken.
Ja
Is geprobeerd de benodigde informatie te achterhalen met minder vergaande bevoegdheden?
Nee
Probeer eerst met andere, minder vergaande bevoegdheden de informatie te krijgen.
Ja
Zijn er nog meer, minder vergaande bevoegdheden waarmee de benodigde informatie kan worden verkregen? Nee
Ja
Probeer eerst met andere, minder vergaande bevoegdheden de informatie te krijgen.
Weegt het gebruiken van de informatie met deze bevoegdheid op tegen de mogelijke schadelijkheid voor de persoonlijke levenssfeer van getuigen? Nee
Het is niet proportioneel deze bevoegdheid te gebruiken.
Ja
Gebruik de bevoegdheid.
Deel II: Aanloop en voorbereiding Het houden van een lokale enquête vraagt om een goede voorbereiding. De gemeenteraad of provinciale staten moeten afwegen of het gebruik van het lokale enquêterecht daadwerkelijk nodig is. Willen gemeenteraden en provinciale staten de zekerheid hebben dat zij gebruik kunnen maken van het lokale enquêterecht dan moet het college zorgen dat daarvoor geld beschikbaar is op de conceptbegroting. Uiteindelijk blijft het begrotingsrecht uiteraard voorbehouden aan de gemeenteraad of provinciale staten. Ook moet voorafgaand aan een lokale enquête een onderzoeksverordening worden opgesteld. In die verordening moet in ieder geval geregeld worden hoe de enquêtecommissie ambtelijk wordt ondersteund. Voor het overige mogen gemeenteraden en provinciale staten zelf bepalen wat zij in de verordening nader regelen. Een aanbeveling daarbij is dat alleen fundamentele zaken in de verordening worden geregeld en de wet niet letterlijk in de verordening herhaald wordt. Meer praktische zaken die niet geregeld (hoeven te) worden in de
6 | Handreiking enquêterecht
verordening kunnen worden geregeld in een plan van aanpak die opgesteld kan worden door een voorbereidingscommissie of de enquêtecommissie. In het besluit een lokale enquête te houden moet de doestelling en/of de onderzoeksvraag worden opgenomen en toegelicht. De doelstelling of onderzoeksvraag vormt het kader van de lokale enquête. De enquêtecommissie mag haar bevoegdheden alleen uitoefenen voor het verkrijgen van informatie binnen de onderzoeksdoelstelling. Getuigen zijn niet verplicht mee te werken als informatie wordt gevraagd die buiten de onderzoeksdoelstelling valt. De wet geeft weinig regels voor het samenstellen van de enquêtecommissie. De enige verplichting is dat sprake is van een evenredige vertegenwoordiging. Dat betekent dat bepaalde groepen uit de gemeenteraad of provinciale staten, zoals oppositiepartijen, niet mogen worden uitgesloten van deelname in de enquêtecommissie. Het verdient aanbeveling de enquêtecommissie zo samen te stellen dat zij in staat is zo objectief mogelijk onderzoek te doen. Het is vanzelfsprekend dat de enquêtecommissie zich laat ondersteunen door de griffie(r). Ook kan gekozen worden voor ondersteuning door andere ambtenaren die werkzaam zijn voor het college.
Bij ondersteuning door ambtenaren die niet tot de griffie behoren, moet rekening gehouden worden met de mogelijk precaire positie van deze ambtenaren die enerzijds de enquêtecommissie ondersteunen en anderzijds hiërarchisch ondergeschikt zijn aan het college, of onderzoek moeten doen naar de bestuurder of collega’s waarmee ze normaal gesproken samenwerken. Het ligt daarom voor de hand dat ondersteuning extern wordt geregeld. Een bijkomend voordeel van externe ondersteuning is dat daardoor extra kennis over het gebruik van de lokale enquête kan worden benut. Het nadeel is dat de kosten van de lokale enquête oplopen en dat extra goed moet worden gelet op de archivering van het volledige onderzoeksdossier.
Deel III: Het onderzoeksproces Na de benoeming zal de enquêtecommissie niet onmiddellijk aan de slag kunnen met het verzamelen van informatie. Vaak zal de enquêtecommissie de onderzoeksdoelstelling of de onderzoeksvraag nader uitwerken. De uitwerking van de onderzoeksdoelstelling of -vraag zal wel binnen de reikwijdte van de vastgestelde doelstelling of onderzoeksvraag moeten blijven. De enquêtecommissie zal vaak ook aandacht besteden aan de relatie tussen de enquêtecommissie en de ondersteuners. Voorkomen moet worden dat de enquêtecommissie, vooral ten opzichte van externe ondersteuners, een te passieve houding aanneemt en daardoor grip op het onderzoek verliest. De Gemeentewet bepaalt niet expliciet of de vergaderingen van de enquêtecommissie openbaar of besloten zijn. Als de verordening daarover niets regelt, zal de enquêtecommissie daarover moeten beslissen. Doet zij dat niet, dan zijn de vergaderingen in beginsel openbaar. De enquêtecommissie heeft ook de bevoegdheid geheimhouding op te leggen op bijvoorbeeld stukken die ze onder zich heeft. Die geheimhouding kan alleen worden opgelegd tijdens een besloten vergadering van de enquêtecommissie en per document. De verordening of de enquêtecommissie kan dus niet bepalen dat er een algemene geheimhouding geldt op alle stukken.
Geheimhouding mag alleen worden opgelegd als daarmee de in de wet genoemde belangen worden gediend en die belangen zwaarder wegen dan de openbaarheid van de informatie. Het verdient aanbeveling dat de enquêtecommissie nadenkt over de manier waarop zij tijdens het onderzoek communiceert met het college, de gemeenteraad of provinciale staten en met derden zoals de media . Er is namelijk vaak belangstelling voor het werk van de enquêtecommissie. Een goede stroomlijning van die communicatie kan een positieve bijdrage opleveren voor het verloop van het onderzoek. Het is voor de objectiviteit van het onderzoek de enquêtecommissie af te raden tijdens het onderzoek over de inhoud van het onderzoek te communiceren met de gemeenteraad of provinciale staten, fractieleden of leden van het college.
7 | Handreiking enquêterecht
De enquêtecommissie zal tijdens het onderzoek een onderzoeksdossier vormen met daarin de inhoudelijke stukken, maar bijvoorbeeld ook vergadernotulen en gespreksverslagen. Dat dossier kan zowel fysiek als digitaal worden vormgegeven. Voldaan moet worden aan de regels van de Archiefwet na afronding van het onderzoek.
Deel IV: De onderzoeksbevoegdheden De kern van het lokale enquêterecht wordt gevormd door de onderzoeksbevoegdheden. Informatie kan zowel schriftelijk als mondeling worden verkregen. De enquêtecommissie heeft de bevoegdheid van getuigen 'bescheiden' te vorderen. Het opvallende daarbij is dat private partijen, natuurlijke en rechtspersonen, niet verplicht zijn mee te werken. De enquêtecommissie heeft bovendien de bevoegdheid van getuigen ‘bescheiden’ te vorderen. Verder is opvallend dat private partijen, natuurlijke- en rechtspersonen, niet verplicht zijn mee te werken aan het onderzoek.
Schriftelijke informatie Het begrip ‘bescheiden’ moet ruim worden uitgelegd. Ook USB-sticks en digitale bestanden vallen hier bijvoorbeeld onder. Getuigen zijn verplicht mee te werken aan een vordering en kunnen strafrechtelijk worden vervolgd als zij daar geen gehoor aan geven. Er kunnen alleen bescheiden van getuigen worden gevorderd waarover de getuigen beschikken en die nodig zijn voor het onderzoek. De enquêtecommissie zal moeten afwegen of het vorderen van bescheiden opweegt tegen het belang van het beschermen van de persoonlijke levenssfeer van getuigen. Het is bijvoorbeeld van belang dat de enquêtecommissie rechtstreeks informatie kan opvragen bij de ambtelijke organisatie en niet verplicht is dit te verzoek via een door het college aangesteld contactpersoon te laten gaan.
Mondelinge informatie De enquêtecommissie kan ook mondeling informatie verkrijgen door voorgesprekken te voeren met getuigen. Deze informele voorgesprekken leveren vaak veel informatie op vanwege de informele setting. De voorgesprekken kunnen ook worden gebruikt voor het krijgen van een beter zicht op het onderzoek of de inhoud De enquêtecommissie kan getuigen ten slotte ook verhoren, al dan niet openbaar en onder ede. Openbare verhoren kunnen worden gehouden om missende informatie te krijgen, de juistheid van informatie te verifiëren of te controleren of de verkregen informatie compleet is. Getuigen zijn verplicht te verschijnen op een verhoor waarvoor zij worden opgeroepen. Verschijnen zij niet dan kunnen zij strafrechtelijk worden vervolgd. Dat geldt ook als getuigen niet de waarheid spreken tijdens het openbaar verhoor, nadat zij de eed hebben afgelegd. In dat geval kunnen getuigen vervolgd worden voor meineed. De enquêtecommissie mag bij het afnemen van de eed geen onderscheid maken tussen getuigen. Dat betekent dat álle getuigen wel of álle getuigen niet de eed afleggen tijdens het verhoor. Ook bij de keuze getuigen te horen moet de enquêtecommissie het belang van het verkrijgen van informatie afwegen tegen het belang van het beschermen van de persoonlijke levenssfeer. De enquêtecommissie zal de persoonlijke levenssfeer van getuigen zo veel mogelijk moeten beschermen.
Die bescherming kan ook worden geboden door getuigen in beslotenheid te verhoren en geen pers en derden toe te laten bij de verhoren.
Bescherming getuigen Getuigen hebben enige bescherming tegenover de bevoegdheden van de enquêtecommissie. Getuigen zijn bijvoorbeeld niet verplicht mee te werken aan het geven van informatie die buiten de reikwijdte van het onderzoek valt. De verplichting mee te werken voor getuigen ontstaat pas als de enquêtecommissie officieel informatie vordert of getuigen oproept voor verhoor. Tijdens een verhoor hebben getuigen recht op bijstand. De wet verleent een aantal verschoningsgronden aan getuigen. De meeste verschoningsgronden hebben alleen betrekking op beroepsgroepen die vanuit hun beroep tot geheimhouding zijn verplicht en bijzondere soorten van informatie. De wetgever heeft het voor getuigen ook mogelijk gemaakt tegen bepaalde besluiten bezwaar en beroep in te stellen.
8 | Handreiking enquêterecht
Afronding van het onderzoek Nadat het onderzoek is afgerond zal de enquêtecommissie de gevonden informatie en de (mogelijke) beantwoording van de onderzoeksvraag aan de gemeenteraad of provinciale staten geven. Het is aan de enquêtecommissie te bepalen hoe zij dit doet. Meestal zal de enquêtecommissie een rapport schrijven met haar bevindingen. Het is aan de enquêtecommissie te bepalen of zij het concept-rapport voorlegt voor ambtelijk of bestuurlijk wederhoor.
Gemeenschappelijke regelingen Ook het gevoerde bestuur van een gemeenschappelijke regeling kan worden onderzocht middels een lokale enquête. Alle deelnemende gemeenteraden en/of provinciale staten kunnen gezamenlijk beslissen een lokale enquête te houden. Zij moeten daar allemaal in meerderheid voor stemmen, net als met het onderzoeksdoel. Ook moeten zij gezamenlijk een enquêtecommissie instellen en een regeling opstellen waarin het lokale enquêterecht verder wordt uitgewerkt. Voor het overige is de regeling van het lokale enquêterecht hetzelfde als voor individuele gemeenteraden of provinciale staten, op een paar wijzigingen in bijvoorbeeld de omvang van de groep getuigen na.
9 | Handreiking enquêterecht
Inleiding Achtergrond Deze handreiking beschrijft het gebruik van het lokale enquêterecht. In 2021 is het proefschrift: De functionele waarde van het lokale enquêterecht verschenen. In dit boek wordt het gebruik van het lokale enquêterecht door gemeenteraden geëvalueerd. Uit de evaluatie blijkt dat gemeenteraden en lokale enquêtecommissies het lokale enquêterecht niet – weten te – gebruiken zoals het oorspronkelijk is bedoeld. Deze conclusie wordt ook door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onderschreven in haar brief van 26 oktober 2021 aan de Tweede Kamer.1 Dit komt enerzijds door de beknopte manier waarop het lokale enquêterecht is geregeld en anderzijds door gebrek aan kennis en kunde over het gebruik van dit zware controle-instrument. Eén van de aanbevelingen van het onderzoek is het schrijven van een handreiking waarin het gebruik van het lokale enquêterecht op toegankelijke manier wordt uitgelegd. Met deze handreiking wordt die aanbeveling opgevolgd. De handreiking heef tot doel gemeenteraden en provinciale staten te helpen bij het gebruik van het lokale enquêterecht. De handreiking kan geraadpleegd worden wanneer overwogen wordt een lokale enquête te houden, maar is ook bruikbaar gedurende het onderzoeksproces.
De handreiking is bovendien het een handig naslagwerk voor de enquêtecommissie en bijvoorbeeld getuigen die betrokken worden bij een lokale enquête. De handreiking beschrijft het doel van het lokale enquêterecht, de manier waarop het wettelijk is geregeld en de uitleg die de wetgever aan het gebruik van de wettelijke regeling geeft. Daarnaast worden ook de lessen uit het gebruik van het lokale enquêterecht beschreven. Alle informatie is gebaseerd op het hiervoor genoemde proefschrift. Voor een meer uitgebreide, gedetailleerde en diepgaandere besprekingen van alle onderwerpen kan het proefschrift het beste geraadpleegd worden.2
Leeswijzer De handreiking is geschreven in chronologische volgorde van het proces dat wordt doorlopen voorafgaand en tijdens het houden van een lokale enquête. Dat proces kan opgedeeld worden in vier onderdelen.
Deel I: Gebruik van het lokale enquêterecht. In dit deel wordt de achtergrond van het lokale enquêterecht beschreven en manier waarop het gebruikt kan en moet worden. Het draait daarbij om de vraag of de enquête geschikt is om op een proportionele wijze alle informatie te verkrijgen, waarmee het college gecontroleerd kan worden.
Deel II: Aanloop en voorbereiding Voordat daadwerkelijk wordt besloten een lokale enquête te houden vinden vaak voorbereidende handelingen plaats. Denk daarbij aan het opstellen van een onderzoeksverordening, een begroting, en keuzes ten aanzien
1
Kamerstukken II, 2020/21, 35 925 VII, 14, p. 3.
2
I. de Haan, De functionele waarde van het lokale enquêterecht, Wolf Legal Publishers, 2021; https://pure.rug.nl/ws/portalfiles/ portal/160361785/Complete_thesis.pdf.
10 | Handreiking enquêterecht
van de samenstelling van de enquêtecommissie en het formuleren van de onderzoeksdoelstelling en eventueel een plan van aanpak.
Deel III: Inrichting van het onderzoeksproces Nadat het besluit is genomen een lokale enquête te houden, is het aan de enquêtecommissie de lokale enquête uit te voeren. Los van de bevoegdheden waarmee informatie kan worden verkregen heeft de enquêtecommissie bevoegdheden die betrekking hebben op het onderzoeksproces, zoals het uitwerken van de onderzoeksdoelstelling of vraag, het opleggen van geheimhouding of de communicatie met derden. De procedurele bevoegdheden en keuze worden in het derde deel besproken.
Deel IV: De onderzoeksbevoegdheden De kern van het lokale enquêterecht wordt vervolgens gevormd door de bevoegdheden die de enquête commissie heeft voor het verkrijgen van informatie, de manier waarop getuigen daarbij beschermd worden en de manier waarop de informatie aan de gemeenteraad of provinciale staten wordt teruggekoppeld. In het laatste deel van deze handreiking wordt daaraan specifiek aandacht besteed.
Doelgroepen en onderwerpen Deze handreiking kan om verschillende redenen worden gelezen. Het kan dienen als leidraad voor en tijdens het houden van een lokale enquête. Het kan ook als naslagwerk worden gebruikt voor het snel achterhalen van de juridische regels en hoe deze uitgelegd moeten worden of te weten hoe het lokale enquêterecht wordt gebruikt. Belangrijke tips en aandachtspunten worden omkaderd in de tekst aangegeven. Daar waar mogelijk is in de tekst van de handreiking, startend vanaf hoofdstuk 2, een onderscheid aangebracht tussen de wettelijke regeling met uitleg en het gebruik van de desbetreffende bepaling in de praktijk. De wettelijke regeling met uitleg is te herkennen aan het symbool: en de manier waarop de regeling uitwerkt en kan worden gebruikt: De handreiking is geschreven voor verschillende doelgroepen. De meest belangrijke zijn de gemeenteraad of provinciale staten, de enquêtecommissie, de ondersteuning van de enquêtecommissie en getuigen. Lang niet alle onderdelen van deze handreiking zijn voor alle partijen van even groot belang, behalve voor de ondersteuners, zij kunnen bij alle stappen in het proces worden betrokken en zullen daar dan ook kennis van moeten hebben. Voor de overige betrokkenen is hieronder schematisch weergegeven welke paragraaf interessant is qua onderwerp.
Voor de volledigheid wordt in het schema ook verwezen naar het wetartikel waarop de paragraaf betrekking heeft. Deel I: Gebruik van het lokale enquêterecht* Onderwerp
Artikel Gemeentewet Provinciewet
Hoofdstuk/ Paragraaf
Gemeente raad/ Provinciale Staten
Enquête commissie
Getuigen
Doel van de handreiking
-
Inleiding
x
x
x
Het dualisme
-
1.1
x
Het lokale enquêterecht
-
1.2/1.3
x
x
x
Waarheidsvinding
-
2.2
x
x
Proportioneel gebruik
-
2.3
x
x
155a, lid 1 en 8 151a, lid 1 en 8
3.2/ 3.3
x
Deel II: Aanloop en voorbereiding Keuze voor het lokale enquêterecht
11 | Handreiking enquêterecht
x
Deel I: Gebruik van het lokale enquêterecht* Enquête commissie
Getuigen
Onderwerp
Artikel Gemeentewet Provinciewet
Hoofdstuk/ Paragraaf
Gemeente raad/ Provinciale Staten
Kosten
155f 151f
3.4
x
Onderzoeksverordening
155a lid 8 151a lid 8
3.5
x
Voorbereidingscommissie
-
4.2
x
Plan van aanpak
-
4.3
x
x
Het doel van het onderzoek
155a lid 2 151a lid 2
4.4
x
x
De reikwijdte van het onderzoek
155a lid 2 151a lid 2
4.4
x
x
x
De grenzen van het onderzoek
-
4.4
x
x
x
Samenstelling van de enquêtecommissie
155a lid 3, 6 en 7 151a lid 3, 6 en 7
4.5
x
Ondersteuning
155a lid 8 151a lid8
4.6
x
Het formele besluit
155a lid 1 151a lid 1
4.7
x
x
Deel III: Inrichting van het onderzoeksproces Opstellen van een plan van aanpak
-
5.2
x
Uitwerken van de onderzoeksvraag
155a lid 2 151a lid 2
5.3
x
Ondersteuning
155a lid 8 151a lid 8
5.4
x
Vergaderen
5.5
x
x
Geheimhouding
155a lid 4 151a lid 4
5.6
x
x
Communicatie met het college
-
5.7.2
Communicatie met de gemeenteraad of provinciale staten
-
5.7.3
Communicatie met derden
-
5.7.4
x
Dossiervorming
Archiefwet
5.8
x
x x
x
Deel IV: De onderzoeksbevoegdheden Verplichte medewerking getuigen
155b, 155c lid 4 151b, 151c lid 4
6.2
x
x
Informatie vorderen
155a lid 5, 155b lid 1 151a lid 5, 151b lid 1
6.3
x
x
Soorten informatie
155b lid 1 151b lid 1
6.4, 6.5, 6.6
x
x
Strafrechtelijke vervolging
155b, 192 Sr 151b, 192 Sr
6.7
x
x
Voorgesprekken
-
7.2
x
x
Keuze verhoren
155a lid 5, 155c 151a lid 5, 151c
7.3.1
x
12 | Handreiking enquêterecht
Deel I: Gebruik van het lokale enquêterecht* Enquête commissie
Getuigen
7.3.2
x
x
155d lid 2 151d lid 2
7.3.3
x
x
Inrichten verhoren
155c lid 4 151c lid 4
7.3.4
x
Openbaar of besloten
155c lid 6 en 7 151c lid 6 en 7
7.3.5
x
De eed of belofte
155c lid 3 en 5, 207 Sr 151c lid 3 en 5, 207 sr
7.3.6
x
x
Recht op bijstand getuigen
155c lid 8 151c lid 8
7.3.7
x
x
Persoonlijke levenssfeer getuigen
-
7.3.8
x
x
Positie van getuigen
-
8.1
x
x
Verschoningsgronden
155e 151e
8.2
x
x
Bezwaar en beroep
-
8.3
x
x
Het eindrapport
-
9.2
Wederhoor
-
9.3
De gemeenschappelijke regeling
155g, 155h 151g, 151h
10
Onderwerp
Artikel Gemeentewet Provinciewet
Hoofdstuk/ Paragraaf
Oproepen getuigen
155c lid 1, 2 en 6, 155d lid 1 151c lid 1, 2 en 6, 151d lid 1
Niet verschijnen getuigen
*Klik op het onderwerp om in een keer te gaan naar de desbetreffende paragraaf.
13 | Handreiking enquêterecht
Gemeente raad/ Provinciale Staten
x
x x
x
x
Deel I: Gebruik van het lokale enquêterecht 1 De invoering van het lokale enquêterecht 1.1 Het dualisme In 2002 werd het gemeentebestuur gedualiseerd. Een van de belangrijkste doelen van de dualisering was het versterken van de controlerende rol van de gemeenteraad en provinciale staten. Die versterking zou ervoor zorgen dat de gemeenteraad en provinciale staten weer aan het hoofd van de gemeente en provincie kunnen staan. Voor de dualisering stonden de gemeenteraad en provinciale staten formeel gezien ook aan het hoofd van de gemeente en provincie, maar de macht lag feitelijk bij het college. Dit kwam onder anderen doordat gemeenteraden en provinciale staten niet bij machte waren het college te controleren. Gemeenteraden en provinciale staten hadden vaak onvoldoende informatie die nodig was te kunnen controleren of het college handelde binnen de gestelde kaders en dat handelen bij te sturen. Dit kwam door een grote informatieachterstand ten opzichte van het college. Die informatieachterstand werd veroorzaakt, doordat colleges beschikten over een groot en vaak professioneel ambtenarenapparaat. De gemeenteraden en provinciale staten hadden dergelijke ondersteuning niet, waardoor een groot verschil ontstond qua kennis en informatie. Als gemeenteraden en provinciale staten weer in staat wilden zijn het college te controleren, dan moest de controlerende rol ook versterkt worden.
Daarvoor moesten de gemeenteraad en provinciale staten onder andere weer kunnen beschikken over alle informatie die ze nodig hebben voor het controleren van het college, de burgemeester of de commissaris van de Koning.3 Dié versterking moet het lokale enquêterecht brengen. Het lokale enquêterecht verzekert de gemeenteraad en provinciale staten te kunnen beschikken over alle informatie die nodig is.
1.2 Het lokale enquêterecht De wetgever koos ervoor het lokale enquêterecht in te voeren op basis van de jarenlange ervaringen met het parlementaire enquêterecht. Het lokale enquêterecht is dan ook vormgegeven naar analogie van het parlementaire enquêterecht. Zowel de lokale enquête als de parlementaire enquête bieden enkele vergaande bevoegdheden voor het verkrijgen van informatie, desnoods onder dwang. Wel is het lokale enquêterecht minder uitgebreid geregeld dan het parlementaire enquêterecht. Het lokale enquêterecht wordt geregeld in maar acht wetsartikelen, terwijl voor het parlementaire enquêterecht een hele wet is opgetuigd. De summiere regeling maakt het gebruik van het controle-instrument niet eenvoudiger. Daarnaast kent het lokale enquêterecht minder bevoegdheden. Zo kan een lokale enquêtecommissie getuigen bijvoorbeeld niet gijzelen, wat
3
In de handreiking wordt kortheidshalve gesproken over het controleren van het college, maar daar wordt ook steeds de burgemeester of de commissaris van de Koning bedoeld.
14 | Handreiking enquêterecht
inhoudt dat een enquêtecommissie en weigerachtige getuige niet gevangen kan laten nemen als die weigert te spreken totdat die wel spreekt. Het doel van het lokale enquêterecht is wel hetzelfde als het parlementaire enquêterecht. De bevoegdheden van het lokale enquêterecht moeten de volksvertegenwoordiging verzekeren van het verkrijgen van informatie die nodig is om het college te controleren. Het lokale enquêterecht is bedoeld voor het verzamelen van informatie over het handelen van het college en de burgemeester en dat handelen vergelijken met de door de raad of provinciale staten gestelde kaders. Het lokale enquêterecht is niét bedoeld voor het geven van een oordeel over dat handelen of het bijsturen van dat handelen.
1.3 Relatie met andere controle-instrumenten Dat het lokale enquêterecht de controlerende rol van de gemeenteraden en provinciale staten ‘versterkt’ doet al vermoeden dat het instrument iets toevoegt aan de overige controle-instrumenten. Gemeenteraden en provinciale staten hebben verschillende bevoegd heden waarmee informatie verkregen kan worden. Het vragenrecht is de minst vergaande bevoegdheid. Het geeft ieder raadslid of lid van provinciale staten de bevoegdheid mondeling of schriftelijk vragen te stellen aan het college. Het college is op grond van de passieve informatieplicht verplicht die vragen te beantwoorden. Die beantwoording kan niet worden afgedwongen. Als het college weigert vragen te beantwoorden kan/kunnen alleen de gemeenteraad of de provinciale staten een weigerachtig college politiek sanctioneren.
Controle-instrumenten 1. Vragenrecht 2. Recht van interpellatie 3. Het rekenkamer onderzoek 4. Het ‘gewone’ onderzoek 5. Het lokale enquêterecht
Het recht van interpellatie ligt in het verlengde van het vragenrecht. Dit is het recht van raadsleden of leden van provinciale staten vragen te stellen over onderwerpen die niet op de agenda staan. Hiervoor is toestemming nodig van de gemeenteraad of provinciale staten. Als die toestemming wordt verleend, dan vinden zij het onderwerp kennelijk belangrijk genoeg om daarvoor van de agenda af te wijken. Ook bij het recht van interpellatie geldt dat de vragen beantwoord moeten worden, maar dat niet afgedwongen kan worden. Het lokale enquêterecht lijkt het meest op het rekenkameronderzoek en het gewone raadsonderzoek. Bij beide wordt ook een onderzoek gedaan naar het handelen van het college. Anders dan het vragenrecht en recht van inter pellatie kan een rekenkamer zelf actief informatie verzamelen, zelfs buiten het college om, door onderzoek te doen naar het handelen van het bestuur. Een groot verschil met het gewone raadsonderzoek en het lokale enquêterecht is dat de gemeenteraad of provinciale staten niet bepalen waar de rekenkamer onderzoek naar doet, dit bepaalt de rekenkamer zelf. Niemand is verplicht mee te werken aan een onderzoek van de rekenkamer, al kan een rekenkamer wel informatie vorderen bij het gemeentebestuur. De gemeenteraad en provinciale staten hebben dus zelf niets te zeggen over de onderzoeken die de rekenkamer doet.
Dat is anders bij een ‘gewoon’ onderzoek door de gemeenteraad of provinciale staten. Bij een gewoon onderzoek doet de gemeenteraad of provinciale staten zelf, of door middel van een commissie, onderzoek naar het gevoerde bestuur. Ook daarbij kan informatie worden verkregen van anderen dan het college. Niemand is verplicht mee te werken aan een raadsonderzoek. Het gewone raadsonderzoek neemt een bijzondere positie in. Er is in de Gemeentewet of Provinciewet namelijk nergens geregeld dat de gemeenteraad of provinciale staten die bevoegdheid hebben. Gemeenteraden gebruiken soms artikel 84 Gemeentewet (het instellen van een commissie) en een andere keer artikel 155 Gemeentewet (het vragenrecht) als grondslag voor het houden van een onderzoek. Het grote verschil tussen het gewone onderzoek en het lokale enquêterecht is dat bij een lokale enquête bepaalde getuigen wél verplicht zijn mee te werken. Het meewerken van getuigen wordt afgedwongen, omdat
15 | Handreiking enquêterecht
het bijvoorbeeld strafbaar is niet mee te werken. Ook kan de openbare macht ingezet worden als een getuige niet verschijnt op een verhoor. De bevoegdheden kunnen een vergaande inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer van getuigen. Dat is ook de reden dat er alleen een lokale enquête mag worden gehouden als de meerderheid van de volksvertegenwoordigers daarmee instemt. De volgende tabel geeft duidelijk de toegevoegde waarde van het lokale enquêterecht weer, ten opzichte van de andere controle-instrumenten. Inwinnen informatie college
Raadsbesluit nodig
Onderzoek
Informatie van derden
Verplichte medewerking/ dwangmiddelen
Waarborgen verkrijgen informatie
Vragenrecht
Ja
Nee
Nee
Nee
Nee
Nee
Interpellatie
Ja
Ja
Nee
Nee
Nee
Nee
Rekenkamer
Ja
Nee
Ja
Ja
Nee
Nee
Onderzoek
Ja
Ja
Ja
Ja
Nee
Nee
Lokale enquête
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
16 | Handreiking enquêterecht
2 Waarheidsvinding en proportionaliteit 2.1 Inleiding Ȫ Regelgeving In de Gemeentewet en Provinciewet staan alleen de bevoegdheden van het lokale enquêterecht opgesomd die de gemeenteraad en de provinciale staten hebben. Niet wordt uitgelegd hoe de wetgever verwacht dat de bevoegdheden gebruikt worden. De wet stelt geen voorwaarden aan het gebruik van het lokale enquêterecht, behalve dat een meerderheid van de gemeenteraad of provinciale staten met het gebruik moet instemmen. De wetgever geeft richting aan het gebruik van het lokale enquêterecht. Uit de parlementaire geschiedenis, en de parallel die er is met het parlementaire enquêterecht, komt het volgende naar voren:
Een lokale enquête is bedoeld voor het verkrijgen van alle feitelijke informatie over het door het college of de burgemeester gevoerde bestuur, maar daarvoor mag het controle-instrument en mogen de bevoegdheden alleen proportioneel worden gebruikt.
Twee begrippen zijn in deze omschrijving van groot belang voor het gebruik van het lokale enquêterecht namelijk: Het ‘verkrijgen van alle feitelijke informatie’ en ‘proportioneel gebruik’ van het lokale enquêterecht en de bevoegdheden.
2.2 Waarheidsvinding: Het verkrijgen van alle feitelijke informatie Waarheidsvinding In het eerste hoofdstuk is besproken dat het lokale enquêterecht ervoor moet zorgen dat de gemeenteraad en provinciale staten alle informatie krijgen over het door het college gevoerde bestuur. De nadruk ligt daarbij op alle feitelijke informatie. Dit wordt in de debatten over het lokale enquêterecht en door de wetgever omschreven als ‘waarheidsvinding.’ Ȫ Regelgeving Het lokale enquêterecht geeft bevoegdheden die de zekerheid geven dat alle feitelijke informatie wordt verkregen. Het verkrijgen van alle informatie kan worden afgedwongen door het vorderen van informatie of het openbaar horen van getuigen onder ede. Daarnaast zijn er bevoegdheden waarmee de verkregen informatie op volledigheid kan worden geverifieerd én bevoegdheden waarmee de informatie op juistheid van worden geverifieerd. De volledigheid van de informatie kan bijvoorbeeld worden onderzocht door informatie uit verschillende bronnen met elkaar te vergelijken. Ook de juistheid van de gegeven informatie kan op die manier worden achterhaald.
Gebruik bevoegdheden 1. Het verkrijgen (afdwingen) van informatie. 2. Het verifiëren van informatie op volledigheid. 3. Het verifiëren van informatie op juistheid.
Voorbeeld: Een enquêtecommissie doet onderzoek naar de hoogoplopende kosten van een bouwproject. Zij wil graag weten of de wethouder al vroegtijdig op de hoogte was van de oplopende kosten. Bij de wethouder wordt alle correspondentie met de aannemer opgevraagd. De wethouder levert alle informatie die bestaat uit telefoonnotities en e-mails. De wethouder verklaart dat dit alle informatie is. Voor de zekerheid wordt dezelfde vraag gesteld aan een van de ambtelijke ondersteuners van het bouwproject in het team ruimtelijke ordening. Deze levert ook een aantal telefoonnotities en e-mails aan. In een van deze telefoonnotities wordt gesproken over een e-mail van de aannemer aan de wethouder over hogere kosten. Deze email zou al zijn gestuurd aan het begin van het project. Bij het vergelijken van deze informatie met die van de wethouder blijkt dat de desbetreffende e-mail niet tussen de informatie van de wethouder zit.
17 | Handreiking enquêterecht
ɟ Uitwerking Bij het gebruik van de verschillende bevoegdheden is het dus verstandig eerst te bedenken wat ermee bereikt moet worden. Als uit verschillende bronnen – getuigen of documenten – steeds dezelfde informatie naar voren komt, dan heeft het vorderen van diezelfde informatie uit nog meer bronnen hoogstwaarschijnlijk weinig zin. Het zal dezelfde informatie opleveren. Als informatie gevraagd is en alle getuigen zeggen die informatie niet te hebben, dan zullen openbare verhoren daar waarschijnlijk weinig verandering in brengen. Een voormalig commissielid zei in dit kader: ‘Maar hoe kom je achter dingen die je niet weet?’ Het gaat bij het lokale enquêterecht echter niet over het achterhalen van alle bestaande informatie uit angst iets te missen, maar om het achterhalen van de informatie die nodig is om het college op een bepaald vraagstuk te kunnen controleren.
Als alle benodigde informatie is verkregen of als blijkt dat uit geen enkele bron bepaalde informatie kan worden verkregen die wel nodig is, dan heeft het lokale enquêterecht zijn rol vervult.
Het politieke verantwoordingsproces Een lokale enquête is alleen bedoeld voor het verkrijgen van informatie en mogelijk het bestuurlijke handelen te vergelijken met de gestelde kaders. Het oordeel over dat handelen en het daaropvolgende verantwoordingsproces valt niet onder het doel van het lokale enquêterecht. Zoals eerder al werd aangegeven, is het de volksvertegenwoordiging die oordeelt over het handelen van het bestuur en die het college hierover ter verantwoording kan roepen. Uit het promotieonderzoek blijkt dat het lokale enquêterecht lang niet altijd (alleen) wordt gebruikt voor het verkrijgen van informatie. Vaak wordt het lokale enquêterecht ook gebruikt om (v00rmalig) collegeleden of (voormalige) ambtenaren verantwoording te laten afleggen tijdens bijvoorbeeld de openbare verhoren. Dat lokale enquêtecommissies de urgentie voelen getuigen verantwoording af te laten leggen tijdens een lokale enquête, helemaal als er grote misstanden aan het licht zijn gekomen, is goed te verklaren. Als raadslid zijn zij namelijk, vanuit hun controlerende en vertegenwoordigende rol, gewend het college verantwoording af te laten leggen. Maar daarvoor is het lokale enquêterecht niet bedoeld. Om verschillende redenen is het ook onwenselijk als een lokale enquête gebruikt wordt als verantwoordingsproces, bijvoorbeeld tijdens de verhoren: 1.
Het college is verplicht verantwoording af te leggen tegenover de volksvertegenwoordiging, terwijl de enquêtecommissie geen afspiegeling is van de gehele volksvertegenwoordiging. 2. Het college is verplicht politiek (niet persoonlijk) verantwoording af te leggen. Weigert een college dat te doen, dan kan die weigering politieke gevolgen hebben. Het weigeren politieke verantwoording af te leggen tegenover een enquêtecommissie tijdens een openbaar verhoor kan leiden tot strafrechtelijke vervolging. Strafrechtelijke vervolging treft een wethouder persoonlijk, wat niet in lijn is met de gedachte dat een ambt politiek verantwoordelijk is en niet de persoon die het ambt uitoefent. 3. Uit onderzoek blijkt dat bij lokale enquêtes ook ambtenaren ter verantwoording worden geroepen. Dat is in strijd met de gedachte dat het college politiek verantwoordelijk is voor dat wat onder zijn verantwoordelijkheid gebeurt. Ambtenaren hebben immers uit te voeren wat het college van hen vraagt. Daarnaast kan het openbaar ter verantwoording roepen van ambtenaren hun persoonlijke levenssfeer onevenredig schaden. 4. Het kan de reputatie van de enquêtecommissie, de raad en de relatie met de ambtelijke organisatie schaden als ambtenaren in het openbaar ter verantwoording worden geroepen.
Het lokale enquêterecht is niet bedoeld om het college, ambtenaren of andere getuigen verantwoording af te laten leggen tegenover de enquêtecommissie.
18 | Handreiking enquêterecht
2.3 Proportioneel gebruik Ȫ Regelgeving Het is de bedoeling dat het lokale enquêterecht proportioneel wordt gebruikt. Dat betekent dat het controleinstrument alleen wordt gebruikt als dezelfde informatie niet op een andere, minder vergaande manier verkregen kan worden. Het gebruik van het lokale enquêterecht kan namelijk vergaande gevolgen hebben voor de persoonlijke levenssfeer van getuigen. Onder de persoonlijke levenssfeer van iemand valt bijvoorbeeld: iemands eer en goede naam, het privéleven, de woning, correspondentie en lichamelijke integriteit. ɟ Uitwerking Gemeenteraden en provinciale staten doen er verstandig aan het gebruik van het lokale enquêterecht en de afzonderlijke bevoegdheden af te wegen tegen het beschermen van de persoonlijke levenssfeer van een of meer getuigen. Bij een lokale enquête kunnen getuigen bijvoorbeeld gedwongen worden informatie te geven waartussen ook persoonlijke informatie zit. Denk bijvoorbeeld aan e-mails tussen collega ambtenaren waarin ook persoonlijk gesproken wordt over de gang van zaken of over collega’s. Of zelfs hele persoonlijke informatie over iemands gezondheidstoestand.
Voorbeeld: Een lokale krant deed verslag van de openbare verhoren van een lokale enquête. Daarbij beschuldigde de krant een ambtenaar van meineed en noemde die getuige bij naam en toenaam. Meineed werd nooit aangetoond. De eer en goede naam van de getuige was echter wel geschaad en de getuige werd ook privé belaagd door inwoners. De schade was zo groot dat de getuige veertien jaar na dato nog steeds met niemand erover durfde te spreken.
Proportioneel gebruik van het lokale enquêterecht betekent: 1. Een lokale enquête wordt alleen gehouden als er geen andere minder vergaande bevoegdheden zijn waarmee mogelijk dezelfde informatie kan worden verkregen (ultimum remedium). 2. Tijdens een lokale enquête wordt alleen gebruik gemaakt van een bevoegdheid als de andere lichtere bevoegdheden niet de gewenste informatie hebben opgeleverd. 3. Het gebruik van een bevoegdheid en het verkrijgen van informatie (zelfs als ultimum remedium) moet afgewogen worden tegen het belang de persoonlijke levenssfeer van getuigen te beschermen. Hieronder zullen deze drie voorwaarden worden uitgelegd.
1. De escalatieladder en het lokale enquêterecht als ultimum remedium
Het escaleren van bevoegdheden beschermt niet alleen getuigen, maar is ook van belang vanuit het oogpunt van kosten, de belasting van de gemeenteraad en provinciale staten en de doorlooptijd van het verkrijgen van informatie. Desondanks wordt nog vaak gebruik gemaakt van het lokale enquêterecht, zonder dat eerst minder vergaande controle-instrumenten zijn gebruikt.
19 | Handreiking enquêterecht
Lokale enquête
Onderzoek c.q. rekenkamer
Interpellatie
Vragenrecht
Escalatieladder
Het schema met controle-instrumenten aan het einde van hoofdstuk 1 laat zien hoe ‘zwaar’ de controle-instrumenten zijn. De besluitvorming die nodig is, de personen die mee (moeten) werken en de mate van dwang geven zwaarte aan de controle-instrumenten. Het overzicht geeft als het ware een escalatieladder weer. Als de gemeenteraad of de provinciale staten informatie wil(len) dan kan eerst informatie gevraagd worden. Als de informatie niet wordt gegeven kan bijvoorbeeld worden geïnterpelleerd. Daarna kan de gemeenteraad of kunnen de provinciale staten nog zelf onderzoek doen of de rekenkamer onderzoek vragen te doen. Pas als daar onvoldoende informatie wordt verkregen komt het lokale enquêterecht als ultimum remedium in beeld.
x Bij 54% van alle lokale enquêtes wordt achteraf geoordeeld dat een lokale enquête niet nodig was, omdat dezelfde informatie achterhaald had kunnen worden met minder vergaande controle-instrumenten.
2. Escaleren van bevoegdheden
Het escaleren van bevoegdheden is niet iets wat enquêtecommissies doen, zo blijkt uit onderzoek. Het lokale enquêterecht staat vooral bekend om de openbare verhoren, met dank aan de parlementaire enquêtes. Als er gekozen wordt een lokale enquête te houden dan wordt vanuit de samenleving, de pers en de gemeenteraad of provinciale staten vaak verwacht dat openbare verhoren worden gehouden. Dit terwijl openbare verhoren lang niet altijd nodig zijn voor het verkrijgen van alle feitelijke informatie. Dit blijkt ook uit de praktijk:
Openbare verhoren
Besloten verhoren
Voor-gesprekken
Schriftelijke informatie vorderen
Escalatieladder
Het lokale enquêterecht bestaat uit een aantal bevoegdheden die verderop in deze handreiking zullen worden besproken. Proportioneel gebruik van het lokale enquêterecht betekent ook dat de verschillende bevoegdheden proportioneel worden gebruikt. Ook hierbij kan een escalatieladder worden gemaakt van de verschillende bevoegdheden. Hoe hoger op de ladder, hoe ingrijpender de bevoegdheid is voor getuigen en hoe groter de kans is dat het gebruik ervan de persoonlijke levenssfeer beschadigt. Eerst moet een enquêtecommissie proberen informatie te krijgen met gebruik van de minst vergaande bevoegdheden. Pas als blijkt dat daarmee de gewenste informatie niet kan worden verkregen kunnen zwaardere bevoegdheden worden gebruikt.
Schriftelijke informatie vragen
x In 78% van alle lokale enquêtes worden getuigen openbaar verhoord; terwijl x bij 67% van alle lokale enquêtes alle feitelijk informatie al was verkregen vóór de verhoren
Voorbeeld: De lokale enquête van de provinciale staten van Limburg geeft een goed voorbeeld van het proportioneel gebruik van bevoegdheden. In het rapport staat: “Het ging om een reconstructie van de feiten. Daarbij zijn zorgvuldigheid en proportionaliteit uitgangspunten geweest. <…> Omdat de commissie meende op basis daarvan (de voorgesprekken) over voldoende informatie te beschikken hebben besloten en openbare verhoren niet plaatsgevonden. (Zie het rapport: Blinde hoeken van het integriteitsbeleid van de Provincie Limburg, 2022, p. 15).”
3. Het maken van een belangafweging De gemeenteraad, provinciale staten en de enquêtecommissies moeten een belangenafweging maken tussen het verkrijgen van informatie en het belang van het beschermen van de persoonlijke levenssfeer van getuigen. Soms is de uitkomst van die belangenafweging dat er geen lokale enquête wordt gehouden of dat bepaalde bevoegdheden bij een lokale enquête niet worden gebruikt, ondanks dat alle andere controle-instrumenten of bevoegdheden niet de gewenste informatie hebben opgeleverd. Het afzien van het gebruik van het lokale enquêterecht of specifieke bevoegdheden is proportioneel als het gebruik daarvan onevenredig zwaar uitvalt voor de persoonlijke levenssfeer van getuigen (de verwachte informatie weegt niet op tegen de schade voor getuigen).
Onterecht speelt proportionaliteit zelden tot nooit een rol bij het gebruik van het lokale enquêterecht. Slechts één keer werd in een debat van een gemeenteraad overwogen geen lokale enquête te houden, omdat dat getuigen ‘onnodig zou schaden.’
20 | Handreiking enquêterecht
Deel II: Aanloop en voorbereiding In dit tweede deel van de handreiking zal aandacht worden besteed aan het traject dat voorafgaat aan de keuze een lokale enquête te houden. Besproken wordt wat argumenten zijn voor of tegen het houden van een lokale enquête, de verordening die moet worden geschreven en de kosten van een lokale enquête. Vervolgens wordt besproken hoe een lokale enquête voorbereid kan worden en de enquêtecommissie ingesteld wordt. Ook wordt aandacht besteed aan de reikwijdte van een lokale enquête, die wordt gevormd door de onderzoeksvraag of doelstelling, en die het kader vormt waarbinnen de enquêtecommissie haar bevoegdheden mag uitoefenen. Daarna zal besproken worden op welke manier de enquêtecommissie ondersteund kan worden.
3 Aanloop naar een lokale enquête 3.1 Inleiding ‘De onderste steen moet boven komen’ is de meest gehoorde uitspraak tijdens de raadsdebatten die hebben geleid tot het houden van een lokale enquête. Deze uitspraak lijkt in lijn te liggen met het doel die de lokale enquête moet dienen: waarheidsvinding of het verkrijgen van alle feitelijke informatie. Toch is dit zeker niet het enige argument dat leidt tot het houden van een lokale enquête. Vaak spelen ook andere argumenten een rol bij de keuze voor een lokale enquête. Niet alle gebruikte argumenten zouden echter een rol moeten spelen. Daarnaast is de vraag of het controle-instrument ook afhankelijk is van de vraag wat de kosten zijn. Als laatste moet het lokale enquêterecht nog verder worden vormgegeven in een verordening.
3.2 Argumenten voor het houden van een lokale enquête Ȫ Regelgeving De vraag wanneer gekozen kan of moet worden voor het lokale enquêterecht lijkt op grond van de vorige hoofdstukken niet ingewikkeld. Het lokale enquêterecht kan worden gebruikt als: 1. De gemeenteraad of provinciale staten informatie nodig hebben waarmee het college gecontroleerd kan worden; 2. Het niet gelukt is die informatie te krijgen met andere, minder vergaande controle-instrumenten; 3. De keuze voor een lokale enquête volgens de gemeenteraad of provinciale staten opweegt tegen het risico van schade aan de persoonlijke levenssfeer van getuigen.
21 | Handreiking enquêterecht
ɟ Uitwerking Het verkrijgen van alle feitelijke informatie voert veelal de boventoon bij het houden van een lokale enquête. Dat lijkt vrij logisch. Het controleinstrument is immers bedoeld voor het verkrijgen van informatie. x 74% van de lokale enquêtes werd – mede – gehouden voor het verkrijgen van alle feitelijk informatie.
Soorten argumenten voor een lokale enquête: 1. Waarheidsvinding 2. Politieke argumenten 3. Praktische argumenten
Politieke argumenten Toch blijkt uit de praktijk dat ook andere argumenten en afwegingen vaak een rol spelen bij de keuze een lokale enquête te houden of ervan af te zien. Naast ‘waarheidsvinding’ zijn de meest voorkomende argumenten voor het houden van een lokale enquête van politieke aard. Met politieke argumenten wordt bedoeld: argumenten die niet gericht zijn op de inhoud van het onderwerp of de mogelijkheid informatie te krijgen. Het gaat om argumenten die te maken hebben met de verhouding tussen de gemeenteraad c.q. provinciale staten of fracties en het electoraat of het college. x 37% van de lokale enquêtes worden gehouden – mede – vanwege het belang van het afleggen van politieke verantwoording. x 14% vanwege het afgeven van een signaal (aan de burgers of het college). x 9% om politieke verantwoordelijken of schuldigen aan te wijzen. Bij bestudering van de gehouden lokale enquêtes blijkt dat het verantwoordingsproces en het afgeven van een politiek signaal sowieso een soort rode draad is bij het houden van lokale enquêtes. Het is de vraag hoe problematisch dat is. Zou een lokale enquête niet gehouden kunnen worden om politieke redenen? Hoe belangrijk de politieke argumenten ook zijn voor het gebruiken van het lokale enquêterecht, er kan alleen sprake zijn van waarheidsvinding en proportionaliteit als de gemeenteraad het controle-instrument daar ook voor wíl gebruiken.
Maar hoe kan de wetgever verwachten dat een gemeenteraad of de provinciale staten zich bij de keuze voor het houden van een lokale enquête alleen richt(en) op het verkrijgen van informatie, zonder dat enig politiek belang een rol speelt? Politiek gebruik van het controle-instrument kan haast niet worden uitgesloten. De keuze een lokale enquête te houden, mede op grond van politieke argumenten, kan zelfs bijdragen aan de politieke profilering van de gemeenteraad of provinciale staten. Politieke invloed wordt pas onwenselijk als die politieke argumenten ook tijdens het onderzoek een rol spelen, bijvoorbeeld bij de samenstelling van de enquêtecommissie, het gebruik van dwangmiddelen en het horen van getuigen. Bevoegdheden worden dan niet langer gebruikt voor het verkrijgen van informatie waardoor de kans nog groter wordt dat getuigen onevenredig worden geschaad. Daarbij vindt het verantwoordingsproces dan plaats tegenover de enquêtecommissie en niet tegenover de volksvertegenwoordiging, waar het hoort plaats te vinden waar in paragraaf 3.2. ook al over werd gesproken. Praktische argumenten Ook praktische argumenten kunnen een rol spelen bij de keuze een lokale enquête te houden. Het gaat dan meer om organisatorische redenen voor het gebruik van het controle-instrument. Ten eerste wordt het meest (5%) het argument gebruikt dat het mogelijk is externe onderzoekers in te zetten.
Dat is een opvallend argument. De gemeenteraad en provinciale staten kunnen namelijk ook zelf een ‘gewoon’ onderzoek doen en daarvoor externen inhuren. Hieruit blijkt vooral dat gemeenteraden en provinciale staten zich vaak niet bewust zijn van de mogelijkheid zelf een ‘gewoon’ onderzoek te houden. Als dit argument in het debat een belangrijke rol speelt dan is dat reden te overwegen eerst een gewoon onderzoek te houden. Dat is minder vergaand en dus meer proportioneel.
22 | Handreiking enquêterecht
3.3 De invloed van de relatie coalitie en college Ȫ Regelgeving De wetgever gaat ervan uit dat de gemeenteraad en de provinciale staten het lokale enquêterecht kunnen gebruiken als er een informatieachterstand is. Het eenvoudige beeld dat in dat geval een meerderheid van de volksvertegenwoordigers voor het houden van een lokale enquête zal stemmen is te rooskleurig. ɟ Uitwerking Uit onderzoek blijkt dat het hebben van een informatieachterstand in de praktijk onvoldoende is voor het houden van een lokale enquête. Zelfs als de benodigde informatie niet is verkregen met andere controleinstrumenten. Voor het houden van een lokale enquête moeten namelijk meestal ook een of meer (leden van) coalitiepartijen instemmen. Een informatieachterstand is voor coalitiepartijen vaak onvoldoende reden het voorstel voor het houden van een lokale enquête te steunen, als de coalitiepartijen nauw samenwerken met het college. Hoe nauwer die samenwerking, hoe kleiner de kans dat er een lokale enquête gehouden zal worden. Coalitiepartijen lijken dan alleen in te stemmen met het houden van een lokale enquête als er een breuk is in de coalitie of zij een breuk willen forceren.
3.4 Kosten Ȫ Regelgeving Het houden van een lokale enquête kost - naast tijd - (vrijwel altijd) geld. De wet bepaalt dat het college in de ontwerpbegroting geld moet opnemen voor het – kunnen – houden van een lokale enquête. Die kosten moeten dus worden geraamd vóórdat de gemeenteraad heeft besloten een lokale enquête te houden. Op die manier is er altijd geld beschikbaar voor het houden van een lokale enquête. Opvallend is dat de wet het college opdraagt daarvoor te zorgen. Wat is de zeggenschap van de gemeenteraad of provinciale staten over de raming van die kosten en hoeveel geld moet er begroot worden? ɟ Uitwerking De wet lijkt te suggereren dat het college bepaalt hoeveel geld er voor een lokale enquête beschikbaar wordt gesteld. Uit onderzoek blijkt dat gemeenteraden in de praktijk ook met regelmaat bij het college geld moeten ‘vragen’ voor het houden van een lokale enquête. Dat levert de ingewikkelde situatie op dat de gemeenteraad of de provinciale staten het college feitelijk laat beslissen hoeveel geld er beschikbaar wordt gesteld voor een onderzoek naar zichzelf. Gemeenteraden en provinciale staten hebben daardoor vaak het gevoel dat zij niet onafhankelijk zijn. Dat is uiteraard geenszins het geval. x Het zijn de gemeenteraad en de provinciale staten die het begrotingsrecht hebben en dus bepalen hoeveel geld besteed wordt aan een lokale enquête.
Gemeenteraden en provinciale staten begroten zelden bij voorbaat geld specifiek voor de mogelijkheid een lokale enquête te houden. Hoogstwaarschijnlijk weten gemeenteraden niet van het bestaan van deze bepaling. Wat ook een verklaring kan zijn is dat niet de noodzaak wordt gevoeld geld te begroten voor een controleinstrument waarvan de kans klein is dat hij gebruikt zal worden. Dit kan wel tot de situatie leiden dat als de noodzaak er wel is een lokale enquête te houden daarvoor geen geld beschikbaar is. Een van de redenen dat wordt afgezien van het gebruik van het lokale enquêterecht zijn namelijk de kosten.
Het begroten van geld specifiek voor het gebruik van controle-instrumenten vergroot de mogelijkheid gebruik te maken van die controle-instrumenten als dat nodig is.
23 | Handreiking enquêterecht
De kosten van een lokale enquête De kosten van een lokale enquête variëren per onderzoek. Het is mede afhankelijk van hoe een lokale enquête begroot wordt. Soms worden de uren van de leden van de enquêtecommissie wel mee begroot en soms niet. Dat geldt ook voor de ondersteuning door medewerkers van de griffie. De ene keer komt het budget voor de lunch uit de begroting van de lokale enquête, de andere keer uit kosten voor catering die de gemeenteraad of provinciale staten al heeft. De kosten van een lokale enquête variëren en zijn mede afhankelijk van wat de gemeenteraad of de provinciale staten er aan uit willen geven. Over de lokale enquêtes gehouden door gemeenteraden is het volgende bekend: x Goedkoopste lokale enquête: € 230 x Duurste lokale enquête: € 1.900.000 x Gemiddeld kost een lokale enquête: € 156.448 Uit onderzoek blijkt dat hoe groter een gemeente is, hoe meer geld besteed wordt aan een lokale enquête. Dat komt niet doordat grote gemeenten ook grotere onderzoeken doen en dus meer kosten hebben. De kosten van lokale enquêtes hangen namelijk vooral samen met het te onderzoeken onderwerp en niet met de grootte van de gemeente.
Kijk voor het inschatten van de kosten naar andere lokale enquêtes die gingen over vergelijkbare onderwerpen en niet naar gemeenten van dezelfde omvang
Of ook voor provinciale staten geldt dat per grootte de uitgave per lokale enquête verschilt is niet te zeggen. Er zijn te weinig provinciale enquêtes gehouden om een goede vergelijking te maken. Voor provinciale staten geldt wel dat de kosten veel meer afhankelijk zullen zijn van het onderwerp en zij voor een goede inschatting dus ook te raden kunnen gaan bij gemeenteraden die eerder een lokale enquête hebben gehouden over een soortgelijk onderwerp.
3.5 De onderzoeksverordening Ȫ Regelgeving De wet bepaalt dat het lokale enquêterecht verder geregeld wordt in een verordening. De wet stelt twee voorwaarden aan de verordening x 1. De verordening moet worden opgesteld vóórdat besloten wordt een lokale enquête te houden. x 2. In de verordening moet de ambtelijke ondersteuning van de enquêtecommissie worden geregeld. ɟ Uitwerking Aan de eerste voorwaarde wordt lang niet altijd voldaan. Met regelmaat worden verordening pas opgesteld nadát besloten is, of bekend is dat besloten gaat worden, een lokale enquête te houden. Op zich is dat niet onbegrijpelijk. Vaak wordt er pas over de inhoud van een verordening nagedacht als dat noodzakelijk is. De onjuiste volgorde heeft wel tot gevolg dat de gemeenteraad en provinciale staten bij de beslissing een lokale enquête te houden geen zicht hebben op de manier waarop het lokale enquêterecht gebruikt zal worden.