2. Rapport (Bij)zonder besluit - Raadsonderzoek Bergen NH.pdf

Aansluitend aan de collegevergadering vindt de mondelinge terugkoppeling aan de organisatie door de secretaris en de assistent-secretaris plaats. AANLEVERING VOOR BEHANDELING IN DE GEMEENTERAAD Een opsteller van een stuk dat voor behandeling in de gemeenteraad moet worden geagendeerd, moet dit na het college aanleveren bij de griffier. Uit de gesprekken blijkt dat de procedure hiervoor via de assistent-gemeentesecretaris verloopt. Zij controleert of eventuele wijzigingen zijn verwerkt en levert de stukken aan bij de griffie voor agendering in de raad. De aanlevering verloopt via Decos JOIN. 1.1.2. De praktijk van het bestuurlijke besluitvormingsproces TIJDIGHEID VAN DE STUKKEN Stukken worden in de praktijk niet altijd conform de gestelde termijnen aangeleverd. Wat betreft de ambtelijke deadline van woensdag 12.00 uur, geven gesprekspartners aan dat op dit moment minder dan de helft van de stukken de gestelde deadline halen. In de praktijk wordt hierop ook niet gehandhaafd, het merendeel van de stukken komt in de loop van de woensdag en op donderdag binnen. Gesprekspartners geven aan dat dit een geaccepteerde praktijk is geworden. Het gevolg hiervan is volgens hen dat de assistent- gemeentesecretaris minder tijd heeft voor beoordeling van en afstemming over de kwaliteit van een stuk. Er is geen procedure voor aanlevering van de stukken buiten de aanlevertermijn vastgelegd.

Voorstellen worden waar mogelijk opgenomen op de agenda en doorgeleid

6   Vanaf 31 oktober 2023 vindt de collegevergadering plaats tot 15:00 uur. Eén keer in de 14 dagen is om 15:00 uur het persmoment.

27.

voor behandeling. Bij te late aanlevering van een stuk, bekijken de assistent-secretaris en/of gemeentesecretaris het belang en de noodzaak van het stuk. Op woensdag en donderdag wordt coulant omgesprongen met de deadline, zo geven zij aan. Normaliter beoordeelt de assistent-secretaris zelfstandig of het stuk nog geagendeerd kan worden voor de collegevergadering. Bij twijfels daarover, wordt advies ingewonnen van de gemeentesecretaris. Wanneer een stuk na donderdag binnenkomt, wordt dit alleen geagendeerd wanneer snelle besluitvorming hoogstnoodzakelijk is. Dit geschiedt altijd in overleg met de gemeentesecretaris. Ingeval het deadlines betreft die te maken hebben met raads- en commissievergaderingen, zijn de gemeentesecretaris en assistent-secretaris ook na donderdag coulanter. Bij adviezen die alleen besluitvorming van het college vergen gaan de assistent-secretaris en gemeentesecretaris ook soepel om met de deadline van woensdag 12.00 uur. De deadline van stukken voor publicatie voor de vergadering, wordt in het merendeel van de gevallen wel gehaald. Enkele stukken uit de steekproef zijn nagezonden en pas later op maandag gepubliceerd. Hieronder staat dit op een rij. Bevindingen steekproef: tijdigheid (N-24)

Resultaat

Op tijd aangeleverde stukken

20

Niet op tijd aangeleverde stukken

2

Niet navolgbaar

2

KWALITEIT VAN DE STUKKEN In gesprekken geven kernspelers uit de bestuurlijke besluitvorming aan, het idee te hebben dat de kwaliteit van de stukken is verslechterd in de afgelopen jaren. De ambtenaren die de beleidsstukken schrijven zouden soms over onvoldoende kennis en kunde beschikken, waardoor de kwaliteit van de ambtelijke stukken afneemt. Uit de steekproef komt naar voren dat in de meeste gevallen nog aanpassingen worden gedaan in de stukken. Bevindingen steekproef: kwaliteit (N-24) Compleetheid van de stukkenset bij eerste aanlevering Wijzigingen door of namens assistent-secretaris

Resultaat In 6 van de 24 gevallen ontbraken documenten In 13 van de 24 gevallen worden stukken aangepast

De bevindingen vanuit de steekproef sluiten aan bij de gesprekken waarin is aangegeven dat in de helft van de gevallen nog wijzigingen in de documenten worden doorgevoerd. Uit de steekproef blijkt dit in dertien gevallen aan de orde. In vier gevallen heeft hierover ook afstemming per mail plaatsgevonden met de steller. Dit sluit aan bij de bevindingen in de gesprekken, waarin is aangegeven dat de assistentsecretaris in de meeste gevallen zelfstandig wijzigingen verwerkt in de beslispunten. De onderzoekers hebben geen voorbeelden gezien waarin een steller niet akkoord ging met aanpassingen.

28.

AANLEVERING BIJ DE GEMEENTERAAD VOOR BESLUITVORMING Uit de gesprekken blijkt dat het proces na besluitvorming in het college en aanlevering richting de gemeenteraad, in de afgelopen twee jaar stapsgewijs verbeterd is. Eerst verliep dit buiten het hiervoor bedoelde systeem JOIN om en leverden stellers rechtstreeks stukken aan bij de griffie. Inmiddels verloopt de procedure via de assistent-gemeentesecretaris en worden stukken in JOIN aangeleverd. Het is volgens gesprekspartners enkele keren voorgekomen dat wijzigingen vanuit het college hierbij niet goed in de stukken waren verwerkt, waardoor een verkeerde versie bij de griffie werd aangeleverd. Tussen de griffie en assistent-secretaris zijn hierover inmiddels afspraken gemaakt. In de praktijk komt het echter nog steeds voor dat stukken die bij de raad worden aangeleverd, niet goed zijn aangeleverd wat betreft de compleetheid of classificatie van geheimhouding. 1.2. Rol, verantwoordelijkheden en mandaten In deze paragraaf staan we nader stil bij de rollen, verantwoordelijkheden en mandaten in het bestuurlijk besluitvormingsproces. 1.2.1.

De vastgestelde rollen en verantwoordelijkheden De afspraken over rollen en verantwoordelijkheden in het bestuurlijk besluitvormingsproces zijn vastgelegd in het Reglement van Orde van het college van burgemeesters en wethouders (versie 2018 en versie 2022), het Reglement van Orde van de gemeenteraad, de instructie voor de gemeentesecretaris (versie 2018 en versie 2022) en het Handboek van de wethouder (2022). De afspraken vinden hun grondslag in de Gemeentewet. BURGEMEESTER De burgemeester ziet volgens de Gemeentewet7 “toe op een tijdige voorbereiding, vaststelling en uitvoering van het gemeentelijke beleid en van de daaruit voortvloeiende besluiten, alsmede op een goede afstemming tussen degenen die bij die voorbereiding, vaststelling en uitvoering zijn betrokken”. In artikel 53a is de burgemeester handvatten gegeven om dit als voorzitter van het college vorm te geven. Uitgangspunt is dat de burgemeester de eenheid van het collegebeleid bevordert.8 Hiertoe kan hij onderwerpen aan de agenda voor een vergadering toevoegen en zelf bij geagendeerde onderwerpen een voorstel aan het college doen. Verder is het aan de burgemeester om (met inachtneming van hetgeen het college heeft bepaald) tijdstip en plaats van de vergadering van het college te bepalen.

COLLEGE Het bestuursorgaan dat een centrale rol heeft bij de voorbereiding, vaststelling en uitvoering van gemeentelijk beleid, is het college van burgemeester en wethouders. In het college wordt een Reglement van Orde vastgesteld voor de vergaderingen en

7   Gemeentewet artikel 170, lid 1a. 8   Gemeentewet artikel 53a, lid 1.

29.

andere werkzaamheden.9 Het college kan alleen beraadslagen en besluiten als ten minste de helft van de leden aanwezig is. Het college wijst een secretaris aan10 die het college, de burgemeester en de door hen ingestelde commissies bij de uitoefening van hun taak terzijde staat.11 Het college stelt in een instructie nadere regels over de taak en bevoegdheden van de secretaris vast. De secretaris is altijd in het college aanwezig (of wordt vervangen).12 In Bergen NH is de verantwoordelijkheid voor de agendering van de stukken in het Reglement van Orde van het college belegd bij de secretaris. In de periode 2018 tot 2022 was hierbij de afspraak opgenomen dat de agenda en stukken op vrijdagmiddag beschikbaar werden gesteld, vanaf 2022 is dit gewijzigd in maandagmiddag.13 De aanlevering van stukken voor een vergadering bij de gemeentesecretaris is een verantwoordelijkheid van de portefeuillehouders en secretaris. Collegeleden geven voorafgaand aan aanlevering goedkeuring voor agendering. In uitzonderlijke situaties waarin de portefeuillehouder geen akkoord wil geven vanwege een tegengesteld ambtelijk advies, kan de secretaris goedkeuring voor agendering geven omdat dit voor de besluitvorming noodzakelijk is. GEMEENTESECRETARIS In de Instructie van de gemeentesecretaris14 zijn de rol en verantwoordelijkheid van de secretaris vastgelegd.

In artikel 1 ‘Relatie tot het college’ is opgenomen onder lid 1: “De secretaris draagt onverminderd de verantwoordelijkheden van de burgemeester zorg voor een goede voorbereiding van de vergaderingen van het college”. Hiertoe zorgt de secretaris voor informatie, gevraagd en ongevraagd. De secretaris geeft gevraagd en ongevraagd advies aan het college over te nemen besluiten. De secretaris is ook (lid 4) verantwoordelijk voor “een snel en adequaat verloop van de voor het proces van besluitvorming noodzakelijke procedures en bevordert een snelle uitvoering van de besluiten van het college”. Hij draagt er zorg voor dat door het college genomen besluiten worden vastgelegd in een besluitenlijst (lid 5). Ook in artikel 5 van het Reglement van Orde van het college wordt de verantwoordelijkheid van de secretaris beschreven. Daarbij wordt ook de rol van de assistent-secretaris toegelicht: “De secretaris draagt zorg voor al hetgeen binnen de hem opgedragen taak nodig is in het belang van een vlot verloop van de vergadering van het college. Hij wordt hierbij ondersteund door de assistent-secretaris”. De (assistent) secretaris draagt zorg voor de besluitenlijst (artikel 8) met daarop de bespreekstukken en conformstukken van de vergadering.

9   Gemeentewet artikel 52. 10   Gemeentewet artikel 102. 11   Gemeentewet artikel 103, lid 1 en 2. 12   Gemeentewet artikel 104. 13   Reglement van Orde, college van burgemeester en wethouders Bergen NH (versies 2018 en 2022). 14   Instructie gemeentesecretaris Bergen NH (versies 2018 en 2022).

30.

WETHOUDERS In het Handboek voor de wethouder (2018, 2019, 2020 en 2022) zijn de verantwoordelijkheden van wethouders ten aanzien van de bestuurlijke besluitvorming beschreven. De voorschriften en procedures die in elk van deze versies van de handboeken staan, komen in belangrijke mate overeen. Onder taken en verantwoordelijkheden is de positie van de wethouder ten opzichte van het college beschreven: “Als wethouder maak je onderdeel uit van het college van burgemeester en wethouders. Het college bestuurt op basis van collegiaal bestuur. (…) Een individuele wethouder heeft dus, hoe gek dat ook mag lijken, formeel geen bevoegdheden; het college is bevoegd”.15 Wel hebben wethouders bij de voorbereiding van bestuurlijke besluiten door het college een specifieke verantwoordelijkheid. In het handboek wordt dit als volgt omschreven: “Zijn politiek-bestuurlijke ambities en doelen moeten daarin [in het bestuurlijke stuk, red.] tot hun recht kunnen komen”. De wijze om dit te bereiken is volgens het handboek als volgt: De portefeuillehoudersoverleggen zijn de momenten waarop de portefeuillehouder een concept-collegeadvies met de ambtelijk opdrachtgever en de ambtelijk opdrachtnemer kan bespreken.

Daar kan de portefeuillehouder tijdens het voortraject ook al aangeven wat hij/zij in het voorstel wil hebben (inclusief de rol van de raad) en daar kan het concept dat uit het bestuurlijk-ambtelijk samenspel komt, worden vrijgegeven voor besluitvorming door het college. Het is vervolgens een ambtelijke verantwoordelijkheid om het stuk aan te leveren bij de gemeentesecretaris voor behandeling in het college. In het Handboek voor de wethouder is ook een bijlage met ‘gouden regels’ voor wethouders opgenomen.16 Hierin wordt onderstreept dat het college als bestuursorgaan collegiaal de besluiten neemt (1). Opgenomen is eveneens dat een wethouder nooit ‘zo maar’ toezeggingen moet doen, omdat deze rechtsgevolgen kunnen hebben. Daarnaast wordt opgemerkt dat het belangrijk is om ‘in principe nooit alleen naar externe gesprekken te gaan, zeker niet bij onderhandelingssituaties met belanghebbenden’ (2). ONDERTEKENINGSMANDAAT In het handboek wordt beschreven dat een wethouder geen zelfstandige ondertekeningsbevoegdheid heeft. Brieven gaan uit namens het college: “Als wethouder mag je niet namens het college of op persoonlijke titel brieven ondertekenen. Dat kan alleen als er door het college, of door de burgemeester bij overeenkomsten, een machtiging is verleend”. In de Bevoegdhedenregeling17 is de

15   Handboek voor de Wethouder in Bergen NH, 2022, pag. 4. 16

Deze bijlage is niet meer aangetroffen in de versie van 2022, maar wel in de voorgaande documenten.

17   Bevoegdhedenregeling colleges en burgemeesters Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo, (2020 t/m heden).

31.

definitie van een machtiging als volgt omschreven: “de bevoegdheid om namens het college of de burgemeester handelingen te verrichten die geen besluiten of privaatrechtelijke rechtshandelingen zijn” (artikel 1, lid 7). De definitie van een mandaat is “de bevoegdheid om in naam van het college of de burgemeester besluiten te nemen” (artikel 1, lid 8). Het college kan op deze wijze aan individuele wethouders bevoegdheden verstrekken die in beginsel alleen aan het college toekomen. In de bijlage van de Bevoegdhedenregeling is opgenomen dat onder de bevoegdheden die blijven voorbehouden aan het college vallen: het doen van voorstellen aan de gemeenteraad, het besluit tot het aangaan van onder meer intentieverklaringen en bestuursovereenkomsten. 1.2.2. De rollen, verantwoordelijkheden en mandaten in de praktijk De praktijk van de bestuurlijke besluitvorming in de gemeente Bergen NH is soms anders dan hoe het op papier is beschreven. Een aspect dat in de gesprekken hierbij richting de onderzoekers als argument is beschreven, betreft de politiek-bestuurlijke context in de vorige bestuursperiode. BURGEMEESTER De rol van de burgemeester in het proces van besluitvorming is in Bergen NH soortgelijk ingericht als die van de wethouder (zie hierna: Wethouders). Hij kan aangeven of bespreking van een voorstel gewenst is en daarbij weegt zijn stem niet zwaarder dan die van de wethouders.

In de voorbereiding van een collegevergadering vindt wel vaak mondelinge afstemming tussen de burgemeester en de gemeentesecretaris plaats, blijkt uit de gesprekken. Afstemming vooraf over de agenda, vindt niet schriftelijk plaats. Ook is er geen agendaoverleg waarin de burgemeester wordt betrokken en zijn invloed voorafgaand aan de agendering kan hebben. Schriftelijk hebben de onderzoekers in de steekproef één voorbeeld aangetroffen waarbij de burgemeester per mail opmerkingen plaatst over de inhoudelijke verwoording van een collegebesluit. In de gesprekken wordt gesteld dat in de vorige bestuursperiode (2018-2022) de handelwijze van de burgemeester rondom vergaderingen vooral gericht was op het bevorderen van de eenheid van collegebeleid. Door politiek-bestuurlijke spanningen ging hier volgens gesprekspartners veel aandacht naar uit. In de praktijk waren de kwaliteit, tijdigheid en zorgvuldigheid van het besluitvormingsproces hieraan ondergeschikt, geven gesprekspartners aan. Zo is er bij niet tijdige aanlevering overgegaan tot behandeling. In de bestuursperiode 2018-2022 kwam het voor dat één van de wethouders eigenstandig stukken voor collegevergaderingen opstelde en agendeerde, zonder de hiervoor vastgestelde procedure te gebruiken. In de gesprekken met de onderzoekers is dit door verschillende gesprekspartners naar voren gebracht.

In die gevallen gaf de burgemeester tijdens de vergadering aan dat dit niet in lijn is met

32.

de geldende afspraken. Toch heeft dit niet verhinderd dat besluitvorming doorgang had. Gesprekspartners wijten dat aan het feit dat het bijeenhouden van het college als het meest belangrijk werd gezien door de collegeleden. Dit is in de ogen van de gesprekspartners op verschillende momenten ten koste gegaan van tijdige voorbereiding en zorgvuldige doorgang van het bestuurlijke besluitvormingsproces. Gesprekspartners geven aan dat de Kroonbenoemde burgemeester vanaf september 2021 steeds scherper de randvoorwaarden van een zorgvuldig besluitvormingsproces is gaan benoemen en bewaken. In de nieuwe bestuursperiode is deze beschreven praktijk volgens de gesprekspartners niet meer voorgekomen. COLLEGE Als bestuursorgaan heeft het college een belangrijke taak in het bewaken van zorgvuldige besluitvorming. Het onderscheid tussen de bestuursperiodes dat hierboven is omschreven als het gaat om zorgvuldige besluitvorming, is ook terug te zien in de steekproef. Hierin is een duidelijk onderscheid zichtbaar tussen 2021 en 2022, volgend uit de afbakening van bestuursperiodes. In 2021 werden regelmatig stukken op de besluitenlijst aangetroffen die niet op de agenda voor die vergadering waren opgenomen (in totaal zeven stuks). Dit zijn stukken die na het publiceren van de agenda op de maandag voorafgaand aan de vergadering, nog zijn toegevoegd voor de vergadering op dinsdag.

In 2022 is dit in het begin van het jaar nog één keer voorgekomen. De gehanteerde praktijk om stukken ook te behandelen als deze op het laatste moment pas worden aangeleverd, is volgens gesprekspartners inmiddels niet meer van kracht. Uit onderzochte bijzondere dossiers (negen stuks, los van de steekproef) blijkt dat in sommige gevallen een wethouder zelf opgestelde stukken persoonlijk mailde naar de collegeleden voor behandeling, zonder de formele route van besluitvorming te bewandelen. Ook in dergelijke gevallen ging het college over tot behandeling van de stukken. GEMEENTESECRETARIS De rol van de gemeentesecretaris en (namens hem) de assistent-gemeentesecretaris is in de praktijk van de bestuurlijke besluitvorming gericht op ‘snelheid van doorloop’, zoals beschreven in de instructie, zo geven gesprekspartners aan. Zoals besproken in paragraaf 1.2.1, worden voorstellen waar mogelijk opgenomen op de agenda en doorgeleid voor behandeling. De bewaking van de kwaliteit vindt voornamelijk net voor agendering plaats door het aanpassen van stukken en afstemming hierover met stellers. Dit komt enerzijds omdat stukken regelmatig laat worden aangeleverd. Anderzijds omdat stukken inhoudelijk onvoldoende blijken te zijn, of beslispunten niet voldoende juist zijn geformuleerd.

Uit de gesprekken blijkt dat de gemeentesecretaris (en assistent-gemeentesecretaris) het overschrijden van de procedures van zorgvuldigheid mondeling hebben aangekaart in het college. Dit is echter niet schriftelijk vastgelegd en ook zijn hieraan geen verdergaande consequenties verbonden.

33.

WETHOUDERS De rol van de wethouders in de gemeente Bergen NH beweegt zich in de praktijk van de bestuurlijke besluitvorming tussen sturing en uitvoering. In de voor de steekproef ontvangen dossiers is in e-mails te zien dat wethouders zich in enkele gevallen uitgebreid uitlaten over de inhoud van de opgestelde stukken en hiervoor ook tekstsuggesties aanleveren. In de voorgaande bestuursperiode was bij alle deelnemers aan collegevergaderingen bekend dat één van de wethouders zelfstandig ook stukken opstelde en soms ook zelfstandig liet agenderen. Deze praktijk van handelen was wel onderwerp van gesprek in het college, maar leidde niet tot verandering van gedrag of correctie hierop vanuit het college, de burgemeester of gemeentesecretaris. ONDERTEKENINGSMANDAAT Het ondertekeningsmandaat voor overeenkomsten is voor zover de onderzoekers hebben kunnen vaststellen steeds bij collegevergaderingen verstrekt conform de geldende procedures, blijkt uit de inventarisatie van de besluitvormingsdocumenten in het college in de jaren 2021 en 2022. De gesprekspartners uit het vooronderzoek kunnen zich geen overeenkomsten (anders dan het dossier van Het Bijzondere Huis) herinneren die ondertekend zijn zonder collegemandaat.

Uit e-mailcorrespondentie vanuit de steekproef en de analyse van de besluitvormingsstukken in 2021 en 2022, komt naar voren dat het college in tenminste twee gevallen mandaat heeft verleend als een overeenkomst nog opgesteld moest worden. Dit zijn het dossier Delversduin en de ‘Small five’-projecten. In het openbaar verhoor heeft voormalig wethouder Valkering aangegeven dat volgens hem de opdracht om een overeenkomst aan te gaan vaak impliciet ligt in het collegebesluit. Als voorbeeld draagt hij de aannemingsovereenkomst aan van de gemeente Bergen NH voor de Beeck en de intentieovereenkomst voor het project Dorp en Duin. Uit de collegestukken blijkt dat het college op 2 maart 2020 een design- en buildovereenkomst voor de Beeck heeft vastgesteld. Ook heeft het college op 21 december 2021 een besluit genomen om een anterieure overeenkomst aan te gaan voor het project Dorp en Duin. Een bijzonder voorbeeld was het gesprek dat in 2021 heeft plaatsgehad over de reikwijdte van het mandaat dat wethouders kunnen ontvangen. Aan de hand van een voorstel om diverse mandaten bij de toenmalige wethouder Ruimtelijke ordening te beleggen gedurende het zomerreces, vond een uitgebreidere bespreking plaats, zo geven gesprekspartners aan en zo blijkt uit de stukken.

Uit het voorstel18 blijkt dat dit onder meer het afdoen van bezwaarschriften (collegemandaat) en het ondertekenen van nog op te stellen overeenkomsten betreft “met het oog op de voortgang”. Voor de onderzoekers was dit stuk aanleiding om de totstandkoming nader te bekijken. Uit e-mailcorrespondentie blijkt dat de totstandkoming van dit stuk onder tijdsdruk plaatshad, waarbij de wethouder persoonlijk aandrong op agendering en de stukken

18   Gemeente Bergen NH, collegevoorstel Diverse mandaten voor het zomerreces, 6 juli 2021.

34.

ook per mail verspreidde naar de collegeleden, voordat de procedure was doorlopen. Het college besloot vervolgens op 6 juli 2021 afwijkend van dit voorstel en verstrekte een beperkter dan voorgesteld mandaat. In augustus werd de besluitenlijst op het precieze mandaat aangepast door de gemeentesecretaris, in overleg met de assistentgemeentesecretaris. Gesprekspartners geven aan dat dit voorbeeld illustreert hoe in deze bestuursperiode soms de grenzen van het mandaat van een wethouder werden opgezocht. 1.3. Systemen In deze paragraaf staan we nader stil bij de digitale systemen in het bestuurlijk besluitvormingsproces. Voor een zorgvuldig bestuurlijk besluitvormingsproces is het noodzakelijk dat de digitale systemen waarvan gebruik wordt gemaakt, naar behoren werken. 1.3.1. De systemen en wijze van ondersteuning van het besluitvormingsproces Zoals in eerdere paragrafen al kort aan de orde is gekomen, wordt er binnen het bestuurlijke besluitvormingsproces gebruikgemaakt van verschillende digitale systemen. De ambtelijke organisatie werkt met een documentmanagementsysteem waarbinnen de gehele stukkenstroom plaatsvindt. Tot mei 2022 was dit Corsa, momenteel wordt gebruikgemaakt van Decos JOIN. Hoewel het systeem is gewijzigd, is de volgorde van het werkproces hetzelfde gebleven. Opstellers moeten nog steeds hun stukken laten controleren door de businesscontroller en hun teamleider.

Dit controlemechanisme is ook in Decos JOIN geregeld: voordat een stuk naar de assistent-gemeentesecretaris kan worden gestuurd voor agendering, moeten de businesscontroller en teamleider hun toestemming hebben verleend in het systeem. Voor de medewerkers zijn instructies opgesteld over het gebruik van Decos JOIN. Hierin wordt beschreven hoe men een zaak aanmaakt binnen het systeem of hoe men documenten registreert of bestanden toevoegt. In de procesbeschrijving wordt benadrukt dat de opsteller ervoor verantwoordelijk is dat het zaakdossier compleet is.19 Het college maakt voor het verlenen van goedkeuring van de stukken gebruik van JOIN. Het bestuurssecretariaat maakt daarna op basis van de stukken de agenda aan via JOIN Agendering. Tussen JOIN Agendering en de applicatie van GemeenteOplossingen, bestaat een koppeling. Hierdoor kan eenvoudig vanuit JOIN gepubliceerd worden in de vergaderapplicatie van GemeenteOplossingen. Voor het systeem JOIN was bij de implementatie niet bedacht dat dit ook de aanlevering van stukken richting de gemeenteraad zou faciliteren. Dit leverde, zo blijkt uit de gesprekken, knelpunten op. Inmiddels is de werkwijze zo ingericht, dat stellers het stuk via een aparte stukkenstroom in JOIN aanleveren aan de assistent-secretaris. Deze beziet of de wijzigingen in de stukken zijn verwerkt en zet de stukken door naar de griffie.

19   Behandelen van een zaak met BUCH Mett, p. 6.

35.

In Decos JOIN wordt iedere handeling door de betrokken functionarissen vastgelegd. Ook bewaart dit systeem alle versies van het college- of raadsadvies. Om inzicht te krijgen in wijzigingen die hebben plaatsgevonden, moeten verschillende versies worden vergeleken In het systeem. De correspondentie over de stukken per e-mail wordt niet in het dossier opgenomen. 1.3.2. De werking van de systemische ondersteuning in de praktijk Uit de gesprekken, de bevindingen uit de steekproef en de negen beproefde dossiers, blijkt dat stukken regelmatig per e-mail heen en weer worden gestuurd. Er wordt derhalve niet altijd gebruikgemaakt van de systemen die hiervoor bedoeld zijn. In de gesprekken is benadrukt dat stukken steeds vaker wel via Decos JOIN worden verstuurd en gewijzigd. Uit de steekproef blijkt ook dat het mogelijk is om zonder goedkeuring via de accorderingsroute stukken aan te leveren, het systeem dwingt dit niet sluitend af. De griffie heeft na de introductie van JOIN knelpunten ervaren in de aanlevering van stukken. Stukken werden eerst niet via JOIN, maar rechtstreeks aangeleverd. Inmiddels is de werkafspraak gemaakt dat in beginsel alles via de assistent-gemeentesecretaris komt en in JOIN staat bij aanlevering. 1.4. Checks and Balances In deze paragraaf staan we nader stil bij de checks and balances in het bestuurlijk besluitvormingsproces.

Dit zijn belangrijke stappen in een zorgvuldig bestuurlijk besluitvormingsproces, waardoor de kwaliteit van de stukken geborgd moet blijven. 1.4.1. De afgesproken checks and balances voor de bestuurlijke besluitvorming Zoals ook in eerdere paragrafen naar voren is gekomen, is er in de gemeente Bergen NH sprake van een vaste accorderingsroute. De beleidsmedewerker laat het stuk achtereenvolgens controleren door de businesscontroller, de teammanager en de assistent-secretaris en de secretaris. Indien de opsteller de teammanager is, dan accordeert de domeinmanager. Indien relevant, wordt ook advies gevraagd aan een juridisch adviseur over de inhoud van het stuk, dit vindt plaats vóór de accorderingsroute. De gemeentesecretaris is eindverantwoordelijk voor het bestuurlijk besluitvormingsproces. De assistent-secretaris in de gemeente Bergen NH is in de praktijk verantwoordelijk voor de kwaliteit van het besluitvormingsproces. In JOIN controleert de assistent-secretaris of de juiste route is gekozen en of het stuk is gecontroleerd door zowel de businesscontroller als de teamleider. Naast een controle op de routing, voert de assistent-secretaris ook een controle uit op de inhoud van het stuk. De assistent-secretaris toetst de stukken niet aan de hand van een handleiding, maar op basis van eigen ervaring en kennis.

De assistent-secretaris toetst naar eigen zeggen met name op: • De consistentie van het stuk; • De compleetheid van het stuk; • Het dictum van het besluit;

36.

• • •

Bevoegdheden in het besluit; De formulering van het stuk, met name het besluit (wordt gebruikgemaakt van de juiste terminologie: ‘instemmen’ of ‘vaststellen’); Het mandaat van ondertekenen.

De assistent-secretaris gaat er bij de laatste check vanuit dat het stuk financieel kloppend is. Wanneer de assistent-secretaris kleine wijzigingen aanbrengt in het stuk, gaat het stuk niet terug naar de opsteller, controller en teamleider. De assistentsecretaris wijzigt zelf de kleine aanpassingen. Indien het stuk fundamentele wijzigingen behoeft, wordt het voorstel teruggezet in de route. Indien het voorstel in de route is teruggezet naar de opsteller, gaat het na wijzigingen door de opsteller opnieuw de accorderingsroute in. De gemeentecontroller heeft geen formele rol in het proces van besluitvorming. De gemeentecontroller heeft wel toegang tot de stukken, maar heeft geen vaste rol in de procedure van checks and balances. Wanneer stukken betrekking hebben op de begroting van de gemeente of de begroting van de BUCH, is het gebruikelijk dat de gemeentecontroller meekijkt. Hij wordt hier dan bij betrokken vanuit de ambtelijke organisatie. Uit gesprekken is gebleken dat de gemeentecontroller daarnaast sommige stukken uit eigen beweging controleert op financiële correctheid. Wanneer de gemeentecontroller constateert dat een stuk financieel onjuist of niet afdoende is, bespreekt hij dit met de gemeentesecretaris of portefeuillehouder financiën. 1.4.2.

De werking van checks and balances in de praktijk De onderzoekers hebben over de periode 2021-2022 24 stukken van het college bekeken en daarbij ook de routing van de stukken onderzocht. Op basis van het onderzoek naar de collegebesluitvorming komt het volgende beeld ten aanzien van de checks and balances in het bestuurlijk besluitvormingsproces naar voren. Bevindingen steekproef: check and balances (N-24) Juridisch advies Akkoord businesscontroller Inhoudelijke aanpassing op verzoek businesscontroller Akkoord leidinggevende

Resultaat Bij 3 van de 24 stukken is dit niet ingewonnen. Bij 7 van de 24 stukken geen akkoord. In 5 van de 24 gevallen gedaan. Bij 1 stuk onbekend, bij 2 stukken niet gegeven. 21 keer wel.

Inhoudelijke aanpassing op verzoek leidinggevende

In 5 van de 24 gevallen gedaan.

Tekstuele opmerkingen assistent-gemeentesecretaris

In 13 van de 24 gevallen verwerkt.

37.

Zoals eerder besproken, is uit diverse gesprekken gebleken dat gesprekspartners de indruk hebben dat de kwaliteit van de stukken aan achteruitgang onderhevig is. Als gevolg hiervan komt er meer nadruk te liggen op de controle van de stukken. Dit blijkt ook uit de steekproef: gedurende het accorderingsproces worden op verschillende niveaus nog benodigde aanpassingen opgemerkt en verwerkt. De kwaliteitswaarborg is volgens gesprekspartners momenteel niet afdoende. De teamleiders hebben naar eigen zeggen weinig zicht op de totstandkoming van het stuk. Doordat het stuk na totstandkoming eerst wordt gecontroleerd door de businesscontroller, worden de eerste onvolkomenheden uit het stuk verwijderd, vóórdat de teamleider het stuk tot zich krijgt. Als gevolg van deze inrichting van het proces hebben teamleiders geen volledig zicht op de kwaliteit van de stukken uit het team. Teamleiders zouden daarnaast al zwaar belast zijn, waardoor zij geen tijd hebben voor een strakke controle van de stukken. Uit de gesprekken is gebleken dat ter verbetering van de kwaliteit van de stukken, sinds kort trainingen worden gegeven aan medewerkers die de stukken schrijven. De assistent-secretaris geeft samen met een bestuursadviseur, een griffier en een juridisch adviseur een training dictum schrijven.

Vanuit de BUCH-organisatie wordt de training gegeven voor het schrijven van raadsvoorstellen en collegeadviezen. 1.5. Agendering, verslaglegging en archivering In deze paragraaf staan we nader stil bij agendering, verslaglegging en archivering. Dit zijn belangrijke stappen voor de zorgvuldigheid en transparantie van een zorgvuldig bestuurlijk besluitvormingsproces. 1.5.1. Afspraken over agendering, verslaglegging en archivering AGENDERING De verantwoordelijkheid voor de agendering van voorstellen op de agenda van het college is belegd bij de ambtelijke organisatie in samenspraak met de verantwoordelijk portefeuillehouder. De eindverantwoordelijkheid voor de agendering ligt bij de gemeentesecretaris. Zoals beschreven in paragraaf 1.1.1, geeft een portefeuillehouder akkoord op een voorstel vanuit de ambtelijke organisatie. De verantwoordelijk medewerker zorgt vervolgens voor aanlevering bij de assistent-gemeentesecretaris via het zaaksysteem, na accordering van teamleider en businesscontroller.

De assistent-gemeentesecretaris zet de stukken door naar de gemeentesecretaris. Indien hij akkoord gaat, worden de stukken doorgezet naar de collegeleden. De collegeleden geven vervolgens aan of het stuk besproken moet worden of conform kan worden vastgesteld. Vervolgens stelt het secretariaat de agenda op. Deze wordt niet meer vastgesteld voor de vergadering. Hierin is geen rol weggelegd voor de burgemeester. De voorwaarden voor agendering die worden gehanteerd zijn, naast de toets van de assistent-secretaris en de goedkeuring van de gemeentesecretaris, het akkoord van teamleider en businesscontroller. Er wordt tevens uitgegaan van goedkeuring van een portefeuillehouder. Ook de tijdige aanlevering is voorwaardelijk voor agendering conform het Reglement van Orde van het college.

38.

Agendering wordt geëffectueerd met publicatie van de stukken in de vergaderapp van het college. VERSLAGLEGGING Over de verslaglegging zijn afspraken gemaakt in het Reglement van Orde van het college. In artikel 8 is hierover het volgende opgenomen: Artikel 8 Reglement van Orde BenW Artikel 8 Besluiten- en conformlijst 1. De (assistent) secretaris draagt zorg voor de besluitenlijst en indien van toepassing een conformlijst van de vergadering. 2. De besluitenlijst bevat tenminste: A. de namen van de aan- en afwezige leden; B. de namen van de andere personen die hebben deelgenomen aan de beraadslaging; C. een formulering van de door het college genomen besluiten. 3. Stemverhoudingen worden alleen vermeld als een lid van het college daarom vraagt. 4. Zie hiervoor ook artikel 7 lid 2. 5. De besluitenlijst wordt in de eerstvolgende vergadering vastgesteld. 6. De conformlijst wordt vastgesteld in de vergadering waarop deze betrekking heeft. 7. De openbare besluiten op de besluitenlijst en de conformlijst worden na vaststelling samengevoegd en gepubliceerd op het openbare gedeelte van het raadsinformatiesysteem. Door de gemeentesecretaris, assistent-secretaris en het college is afgesproken dat naast de besluitenlijst, geen vertrouwelijk verslag wordt gemaakt van de collegevergadering.

Er wordt in de besluitenlijst ook geen weergave opgenomen van onderwerpen die zijn besproken naast de geagendeerde bespreekpunten. Uit de gesprekken is gebleken dat de keuze voor verslaglegging op hoofdlijnen voortkomt uit de ervaring dat het verslag anders in het kader van de Wet open overheid verstrekt moet worden aan derden bij verzoeken op grond van de WOO. ARCHIVERING De Archiefwet borgt de verantwoordingsfunctie van overheidsarchieven. De naleving van de bepalingen uit deze wet garandeert dat overheidsarchieven die functie kunnen vervullen. Rechtmatige archivering voldoet aan de Archiefwet (1995), het Archiefbesluit (1995), de Archiefregeling (2009), de Archiefverordening gemeente Bergen 2018 en de Beheerregeling informatiebeheer Bergen 2019. De gemeente Bergen NH heeft de archiefverordening naar aanleiding van een rekenkameronderzoek20 in 2018 geactualiseerd, in opvolging van één van de aanbevelingen. Op grond van de Archiefverordening van de gemeente is het college

20   Rekenkamercommissie BUCH (2018) Archiveringsbeleid voor de gemeente Bergen (link).

39.

verantwoordelijk voor het ontwikkelen en uitvoeren van de wettelijke taken en interne regels voor het beheer van archiefbescheiden. Stukken uit het bestuurlijke besluitvormingsproces vallen onder deze verantwoordelijkheid. Daarbij gaat het in elk geval om college- en raadsadviezen, agenda’s en besluitenlijsten. In Bergen NH wordt voor de archivering gebruikgemaakt van het systeem Decos JOIN. Dit gebeurt sinds mei 2022. Voor die tijd werd van het systeem Corsa gebruikgemaakt. In het zaaksysteem van de gemeente worden de college- en raadsadviezen, agenda’s en besluitenlijsten gearchiveerd. In dit zaaksysteem zijn de doorlopen processtappen ook terug te vinden, evenals eerdere versies van documenten. Op grond van de Beheerregeling informatiebeheer Bergen 2019 moeten ook andere relevante documenten (denk hierbij aan correspondentie met derden en ambtelijke adviezen) in dit zaaksysteem worden bewaard, overwegende dat “deze archiefbescheiden de basis vormen voor de bedrijfsvoering en risicobeheersing van de gemeente, van belang kunnen zijn als bewijs van rechten en plichten van de gemeente en van andere partijen of personen, een basis vormen voor de verantwoording van het handelen van de gemeente en de democratische controle, en van belang kunnen zijn voor de geschiedenis van de gemeente in de ruimste betekenis.”21 1.5.2.

Agendering, verslaglegging en archivering in de praktijk De onderzoekers hebben over de periode 2021-2022 de stukken van in totaal 81 vergaderingen van het college bekeken en daarbij ook de agenda’s en besluitenlijsten onderzocht. In de onderstaande tabel is aangegeven hoeveel stukken in deze beide jaren zijn geagendeerd, waarover besluitvorming heeft plaatsgevonden. 2021

2022

Collegevergaderingen

41

40

Agendering: conform

291

154

Agendering: bespreken

234

195

241 (+7)

184 (-11)

Besluitenlijst

Wat opvalt bij het onderzoek naar de collegebesluitvorming, is dat het aantal besluiten op de besluitenlijst soms niet overeenkomt met het aantal besluiten dat op de agenda stond. In 2021 zijn er in totaal zeven stukken opgenomen op de besluitenlijst die nog niet op de agenda stonden. Uit een nadere analyse van deze stukken blijkt dat het in 2021 veelal gaat om stukken die na publicatie van de agenda nog zijn toegevoegd aan de vergadering en waarover besluitvorming heeft plaatsgehad. In 2022 is het precies andersom: hier zijn 11 stukken wel op de agenda opgenomen die niet meer op de besluitenlijst staan. Dit is met name na de zomerperiode van 2022 het geval. Een verklaring hiervoor lijkt te zijn dat stukken van de agenda worden afgevoerd (anders dan ‘aangehouden’).

21   Bergen NH (2019) Beheerregeling informatiebeheer Bergen (link).

40.

Het blijkt lastig om op basis van de agenda een onderscheid te maken tussen raadsvoorstellen en collegevoorstellen. Soms blijkt het onderscheid uit het onderwerp, maar meestal moet uit de beslispunten van het bijgevoegde collegeadvies of bijlagen (wel of geen raadsvoorstel toegevoegd) naar voren komen of ook besluitvorming door de raad volgt. In de agendering van de stukken is dit geen criterium in het bepalen van de volgordelijkheid van de agenda. AGENDERING In een steekproef is de agendering van 24 stukken nader bekeken. In 21 gevallen heeft agendering plaatsgevonden na akkoord van zowel assistent-gemeentesecretaris als gemeentesecretaris, conform de beschreven procedure. Bij drie van de voorstellen is niet vast te stellen of voor de agendering de assistent-gemeentesecretaris en de gemeentesecretaris akkoord hebben gegeven. Het is in de periode 2021-2022 verschillende malen voorgekomen dat stukken niet via de formele procedure werden geagendeerd, blijkt zowel uit de documentanalyse van geselecteerde documenten als uit de gevoerde gesprekken. Het gaat hierbij vaak om stukken met een politiek-bestuurlijke complexiteit die op het laatste moment alsnog op de collegeagenda werden geplaatst. Uit de gesprekken blijkt dat hierbij ambtelijk ook bezwaar werd gemaakt tegen de gevolgde procedure. In sommige gevallen vond alsnog besluitvorming plaats.

In enkele gevallen werd het stuk daarna alsnog aangehouden om inhoudelijke redenen. VERSLAGLEGGING Verslaglegging van de collegevergadering vindt in Bergen NH beknopt plaats in de besluitenlijst. Dit is conform wat is vastgesteld in het Reglement van Orde van het college. Uit de steekproef en de nadere selectie van ontvangen stukken, blijkt dat over de formulering van een besluit na afloop van een collegevergadering soms nog afstemming plaatsheeft tussen assistent-gemeentesecretaris en gemeentesecretaris, om het besluit juist te formuleren. Doormiddel van het vaststellen van de besluitenlijst in de volgende collegevergadering, wordt een aangepast besluit bekrachtigd.22 In één van de negen aanvullend uitgevraagde besluitstukken is het dictum van een besluit op de openbare besluitenlijst zo aangepast, dat een minder gevoelige formulering is opgenomen. Zoals in paragraaf 1.3 besproken, wordt er in het zaaksysteem niet precies bijgehouden hoe besluitvorming plaatsvindt. Zo worden wijzigingen niet bijgehouden

22   Sinds de vergadering van 17 oktober 2023 wordt ook de conceptbesluitenlijst waar de assistentsecretaris de “met dien verstande” teksten die als aanvulling op besluiten worden opgenomen en in bepaalde gevallen in het besluit moeten worden verwerkt, bij het vaststellen van de besluitenlijst van de week ervoor gevoegd. Ook wordt hier de reden van het aanhouden van een advies opgenomen, wat dient als input voor de aangehouden stukkenlijst die wekelijks bij de collegestukken is gevoegd.

41.

in het systeem en vindt correspondentie over wijzigingen veelal plaats per e-mail. Indien voorstellen meerdere malen worden aangehouden door het college en daarna weer worden geagendeerd, is het spoor van dit voorstel niet altijd navolgbaar binnen het systeem. In de besluitenlijsten wordt niet vastgelegd waarom een stuk wordt aangehouden en welke opdracht een portefeuillehouder krijgt voor aanpassing.23 Er wordt een afzonderlijke ‘aangehouden stukkenlijst’ gemaakt waarin staat welke adviezen, waarom zijn aangehouden. Hierin zijn de nummers uit het zaaksysteem en de datum van de vergadering opgenomen. Het advies wordt met opgaaf van reden teruggezet naar de opsteller. Een nieuw geagendeerd stuk kan vervolgens afwijken op punten. Niet altijd is deze afwijking dan gemotiveerd. In sommige gevallen worden naar aanleiding van een collegebehandeling door de assistent-gemeentesecretaris wijzigingen aangebracht in een stuk. Dit type besluitvorming met tekstuele of inhoudelijke aanpassingen is lastig navolgbaar, ook in de verslaglegging. De enige wijze om hierachter te komen, is om versies met elkaar te vergelijken. De verslaglegging van de collegevergaderingen geeft geen zicht op de bespreking van het agendapunt ‘politiek rondje’.

In de collegestukken is wel navolgbaar welke punten schriftelijk voor behandeling zijn aangereikt, maar het is niet navolgbaar hoe bespreking heeft plaatsgevonden en of er nog mondeling punten zijn toegevoegd. ARCHIVERING De steekproef maakte helder dat er sprake is van goede archivering van de genomen besluiten en versies van de bestuurlijke stukken. Daarbij worden alleen de stukken zelf en de doorlopen processtappen in JOIN vastgelegd. De bijbehorende correspondentie en afhandeling zijn niet goed navolgbaar in het archief. De besluitenlijst geeft hierin ook geen inzicht.

23  Ibid.

42.

2. Spoor B – Reconstructie van de casus In dit hoofdstuk gaan we in op de rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden bij een ruimtelijk initiatief. Vervolgens beschrijven we de feitelijke gebeurtenissen omtrent de totstandkoming en opvolging van de Intentieovereenkomst met Het Bijzondere Huis. 2.1. Formele rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden ruimtelijk initiatief Deze paragraaf gaat in op de rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden bij een ruimtelijk initiatief. Achtereenvolgens beschrijven we wat er gebeurt in de initiatieffase, bij de voorbereiding van een intentieovereenkomst of anterieure overeenkomst, wat de bestuurlijke rollen en verantwoordelijkheden zijn, en wat de werkwijzen in de praktijk zijn. 2.1.1. Initiatieffase Een initiatiefnemer kan bij de gemeente Bergen NH een aanvraag indienen voor een ruimtelijk project. Een ruimtelijk project wordt eerst getoetst door de BUCHorganisatie, voordat er een intentieovereenkomst wordt opgesteld. Hier bestaat een werkproces voor. Dit werkproces is op 9 januari 2019 voor het laatst geactualiseerd. Volgens het werkproces zijn vier personen betrokken, namelijk de initiatiefnemer, een vergunningverlener, een coördinator ruimtelijke ordening en een casemanager ruimtelijke ordening.24 De rollen en verantwoordelijkheden van deze vier personen staan in tabel 1. Tabel 1.

Rollen en verantwoordelijkheden behandelen ruimtelijk traject BUCH-organisatie Rol

Verantwoordelijkheden

Initiatiefnemer

Dient een ruimtelijk initiatief in.

Vergunningverlener

Toetst of het initiatief in het bestemmingsplan past.

Coördinator ruimtelijke ordening

Draagt zorg dat het initiatief bij casemanager ruimtelijke ordening komt.

Casemanager ruimtelijke ordening

Onderzoekt het initiatief op meerdere facetten.

De initiatiefnemer dient een principeverzoek in bij de gemeente. De vergunningverlener krijgt dit principeverzoek en toetst het. Er wordt getoetst aan het bestemmingsplan en de complexiteit wordt in kaart gebracht. Als uit de toets blijkt dat het plan mogelijk is, dan wordt het initiatief overgedragen aan de coördinator van ruimtelijke ordening. De coördinator ruimtelijke ordening bespreekt dit met de casemanager ruimtelijke ordening. Zij maken samen een quick scan van het plan om te kijken op welke punten

24   Deelproces ruimtelijk project 09-01-2019.

43.

onderzoek nodig is. Dit onderzoek kan plaatsvinden op verschillende vlakken: • Toetsing beleid; • Politieke wenselijkheid; • Financiële haalbaarheid; • Beschikbare capaciteit in de organisatie; • Prioriteitstelling; • Medewerkers voor het project; • Budgetnummers. De bevindingen worden verwerkt in een plankostenschema en daarna wordt overgegaan tot het opstellen van een intentieovereenkomst. 2.1.2. Voorbereiding intentieovereenkomst en anterieure overeenkomst De BUCH-organisatie heeft ook een intern werkproces voor het opstellen van een intentieovereenkomst en een anterieure overeenkomst voor ruimtelijke projecten vastgelegd. Dit werkproces is op 9 januari 2019 voor het laatst geactualiseerd. Volgens het werkproces zijn vanaf de opdracht tot het opstellen van een intentieovereenkomst tot en met het ondertekenen van de anterieure overeenkomst, vier personen betrokken, namelijk een casemanager ruimtelijke ordening, een jurist vastgoed, de initiatiefnemer zelf en de burgemeester.25 De rollen en verantwoordelijkheden van deze vier personen staan in tabel 2. Tabel 2. Rollen en verantwoordelijkheden opstellen intentieovereenkomst BUCH-organisatie Rol

Verantwoordelijkheden

Casemanager ruimtelijke ordening

Start het proces op voor het opstellen van een intentieovereenkomst en heeft contact met initiatiefnemer. Maakt een collegeadvies op basis waarvan het college een besluit kan nemen.

Jurist vastgoed

Stelt een intentieovereenkomst en anterieure overeenkomst op en draagt zorg voor ondertekening door initiatiefnemer en burgemeester.

Initiatiefnemer

Levert informatie over het plan aan en ondertekent intentieovereenkomst en anterieure overeenkomst.

Burgemeester

Ondertekent na een positief besluit van het college de intentieovereenkomst en anterieure overeenkomst.

INTENTIEOVEREENKOMST Op het moment dat een ruimtelijk project positief wordt beoordeeld door de ambtelijke organisatie, geeft de casemanager ruimtelijke ordening de opdracht aan de jurist vastgoed om een intentieovereenkomst op te stellen. Bij deze opdracht wordt informatie over het plan en de initiatiefnemer aangeleverd. De jurist vastgoed stelt

25   Deelproces IOK en AOK 09-01-2019.

44.

eerst een concept-intentieovereenkomst op en deelt deze met de initiatiefnemer. Een initiatiefnemer kan wel of niet instemmen met de inhoud van de overeenkomst. Wanneer dit niet het geval is, bespreekt de jurist vastgoed de discussiepunten met de casemanager ruimtelijke ordening en wordt de intentieovereenkomst eventueel gewijzigd. Wanneer de initiatiefnemer akkoord is met de inhoud van de intentieovereenkomst, deelt de casemanager ruimtelijke ordening de intentieovereenkomst met het college. Het college neemt een collegebesluit over de overeenkomst. De jurist vastgoed deelt hierna de intentieovereenkomst met de initiatiefnemer ter ondertekening. Nadat de intentieovereenkomst is ondertekend door de initiatiefnemer, deelt de jurist vastgoed deze versie met de burgemeester. De burgemeester ondertekent de intentieovereenkomst. De jurist vastgoed deelt de door beide partijen ondertekende overeenkomst met de initiatiefnemer. Daarnaast informeert de jurist vastgoed de afdeling Beleid & Vastgoed en de casemanager ruimtelijke ordening. ANTERIEURE OVEREENKOMST Naar aanleiding van een intentieovereenkomst, wordt een concept-anterieure overeenkomst opgesteld. De jurist vastgoed bespreekt het concept met de initiatiefnemer. Wanneer de initiatiefnemer akkoord is met de inhoud, zorgt de jurist vastgoed voor input voor het collegebesluit over de anterieure overeenkomst.

Eventueel is er ook een herziening van het bestemmingsplan nodig. Daarna wordt de anterieure overeenkomst ondertekend door de burgemeester en de initiatiefnemer. Na ondertekening wordt de overeenkomst bekendgemaakt en de factuur verstuurd. 2.1.3. Bestuurlijke rollen en verantwoordelijkheden BEVOEGDHEDEN BEHANDELEN RUIMTELIJKE PLANNEN De gemeenteraad van Bergen NH heeft in juli 2020 regels vastgesteld omtrent kleine en grote plannen in de gemeente. Hierin zijn regels opgenomen om bouwprojecten van kleine en grote plannen te versnellen. De omschrijving van kleine en grote plannen staat opgenomen in tabel 3. Het college van Bergen NH mag versnellingsmiddelen alleen inzetten bij kleine plannen. Met versnellingsmiddelen worden manieren bedoeld om sneller met het bouwen van bouwprojecten te kunnen beginnen, door de vorm van het behandelen door de gemeente en de rechtbank. Als het college versnellingsmiddelen inzet, maar het bouwproject weigert, informeert het de raad.26

26   Regels kleine en grote plannen gemeente Bergen 2020.

45.

Tabel 3. Kleine en grote plannen Bergen NH Plannen

Bouwprojecten binnen bebouwde kom

Bouwprojecten buiten bebouwde kom

Klein

Alle bouwprojecten die geen grote plannen zijn

Alle bouwprojecten die geen grote plannen zijn

Groot

•

Toevoegen van 18 of meer woningen

•

Toevoegen van 11 of meer woningen

•

Bouwprojecten die niet in lijn zijn met gemeentelijke woningbouwregels

•

Zonneweides van meer dan 10 hectare

•

Bouwprojecten die niet in lijn zijn met provinciale regels

BEVOEGDHEDEN ONDERTEKENEN INTENTIEOVEREENKOMST De colleges van Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo en het bestuur van de werkorganisatie BUCH hebben een bevoegdhedenregeling. Deze regeling geldt sinds 10 juni 2020. In deze regeling staat een beschrijving van de bevoegdheden van de besturen en waarvoor machtiging, mandaat of volmacht gegeven kan worden. •

• •

Een machtiging is de bevoegdheid om namens het college of de burgemeester een handeling te verrichten die geen besluit of privaatrechtelijke rechtshandeling is. Een mandaat is de bevoegdheid om in naam van het college of de burgemeester besluiten te nemen. Een volmacht is de bevoegdheid om namens het college of de burgemeester privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten.

In de bijlage van de bevoegdhedenregeling staat een overzicht van de bevoegdheden die zijn voorbehouden aan de burgemeesters, de colleges of de gemeentesecretaris.27 Vervolgens is uitgewerkt wanneer een volmacht verleend kan worden aan een wethouder. Onder de bevoegdheden voorbehouden aan de colleges of de burgemeesters, valt onder andere het besluit tot aangaan van intentieverklaringen.28 Voor het aangaan van een intentieverklaring is een volmacht mogelijk in twee gevallen: 1. Het ondertekenen van overeenkomsten met een ander bestuursorgaan waarbij de wederpartij wordt vertegenwoordigd door een bestuurder, kan worden gedaan door een wethouder. 2. Het ondertekenen van overeenkomsten, alsmede het verrichten van rechtshandelingen om tot uitvoering van de overeenkomst te komen, kan gedaan worden door de wethouder binnen wiens portefeuille de aangelegenheid valt.

27   Bevoegdhedenregeling colleges en burgemeesters Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo 2020. 28  Ibid.

46.

2.2. Kaders voor het aangaan van een intentieovereenkomst De relevante kaders voor het aangaan van een intentieovereenkomst door het college worden geboden door de Gemeentewet (wettelijk kader ten aanzien van het aangaan van overeenkomsten door de gemeente) en de Gedragscode voor raadsleden en bestuurders gemeente Bergen (2005). Deze laatste bevat een algemene gedragscode. GEMEENTEWET Het college is volgens de Gemeentewet bevoegd tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente te besluiten.29 Het aangaan van een intentieovereenkomst is een voorbeeld van een dergelijke privaatrechtelijke rechtshandeling. De burgemeester vertegenwoordigt de gemeente in en buiten rechte.30 Het buiten rechte vertegenwoordigen betreft het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen, zoals bedoeld in de Gemeentewet artikel 160. De burgemeester kan zelf een ander persoon aanwijzen om de gemeente te vertegenwoordigen. GEDRAGSCODE VOOR RAADSLEDEN EN BESTUURDERS (2005) In de periode 2018–2022 was de Gedragscode uit 2005 geldend voor raadsleden, commissieleden, wethouders en burgemeester.31 Voor dit onderzoek zijn de volgende onderdelen relevant: 1. Goed bestuurderschap U beseft dat u onderdeel bent van de overheid. U dient het algemeen belang en probeert met uw handelen het vertrouwen in de overheid te versterken.

U houdt zich aan de wettelijke voorschriften en aan algemeen aanvaarde gedragsregels. U treedt correct op tegen burgers en bedrijven. U discrimineert niet en verleent geen voorkeursbehandelingen. U voert uw bestuursfunctie op een professionele manier uit. U gaat respectvol met uw bestuurlijke collega’s om. U houdt er rekening mee dat normen en waarden onderling kunnen verschillen. U bent aanspreekbaar op uw gedrag. U gaat verantwoord om met middelen van de gemeente (gelden, diensten, goederen, kennis). U vermijdt het maken van onnodige kosten. U draagt verantwoordelijkheid voor uw eigen handelen. U kunt de keuzes die u binnen uw bestuursfunctie maakt verantwoorden. U ondersteunt de verantwoordelijkheid van uw mede bestuurders door hen, waar nodig, te informeren.

8. Reageren op niet-integere zaken U bespreekt twijfels over de integriteit van collega bestuurders zo veel mogelijk met henzelf. Is dit niet mogelijk of leidt dit niet tot resultaat, dan licht u de burgemeester in. U bent ook zelf aanspreekbaar op uw handelen en uw

29   Gemeentewet artikel 160 lid 1 onder d. 30   Gemeentewet artikel 170, lid 1 en 2. 31   Op 19 januari 2023 zijn nieuwe gedragscodes vastgesteld voor volksvertegenwoordigers en collegeleden.

47.

uitlatingen. Collega bestuurders en burgers kunnen uw werkwijze en uw woorden anders ervaren dan u bedoelt. U meldt een vermoeden van fraude of corruptie bij de burgemeester. 9. De bestuurder draagt het integriteitsbeleid uit Als bestuurder geeft u het goede voorbeeld. U bent open over de manier van besluitvorming. U bent aanspreekbaar op uw houding naar medebestuurders. U bespreekt twijfels en vragen over integriteit in het openbaar bestuur en stimuleert medebestuurders hetzelfde te doen. U bent alert op risicogevoelige situaties waarin u en uw medebestuurders terecht kunnen komen. U spreekt medebestuurders aan op dubieus gedrag.

2.3.

Tijdlijn totstandkoming intentieovereenkomst

2.3.1. Totstandkoming intentieovereenkomst 2018-2019: Het initiatief ‘Het Bijzondere Huis’ raakt bekend binnen de gemeente. Het Bijzondere Huis (HBH) is een initiatief van een echtpaar uit de gemeente Bergen NH voor een huis waar 24 meervoudig gehandicapte jongeren kunnen gaan wonen. In 2018 is er voor het eerst contact tussen de initiatiefnemers van HBH en de gemeente Bergen NH. Er is op dat moment met name ambtelijk contact; de initiatiefnemers geven zelf aan dat zij in 2018 gesproken hebben met wethouder Koster en later met wethouder Tromp. Op 6 november 2019 mailt de gebiedsregisseur voor de kern Bergen NH een aantal collega’s van de ambtelijke organisatie over het initiatief van HBH. In de mail geeft hij aan dat hij hen graag bij wil praten over het initiatief van HBH. Hij zegt het volgende over het initiatief: De Mytylschool gaat binnen twee jaar verdwijnen uit Bergen en de initiatiefnemers (woordkeus onderzoekers) willen op de plek van de Mytylschool een huis bouwen, in eerste instantie ten behoeve van dagbesteding voor jonge mensen met een handicapcode van 5 en hoger (meervoudig gehandicapten) en vervolgens naast de dagbesteding als “woonhuis”. De initiatiefnemers hebben al veel voorwerk gedaan, denk aan behoefte onderzoek, wijze van financiering, haalbaarheid begeleiding gecertificeerde zorgverleners enz.

Van ons willen ze weten of een vestiging op die plek mogelijk is, qua aanschaf en ruimtelijk bezien. Vanuit Samenleven is er positief op gereageerd. De gebiedsregisseur geeft aan dat portefeuillehouders Valkering en Tromp hebben gevraagd dit verder te onderzoeken. In de weken die daarop volgen hebben de ambtenaren onderling contact over hoe om te gaan met dit initiatief.

48.

Op 26 november 2019 vindt ambtelijk overleg plaats over HBH.32 In het overleg wordt afgesproken dat de gebiedsregisseur en de projectleider van het gebied Bergen-Oost in gesprek gaan met de vertegenwoordigers. De boodschap van de gemeente is dat ze positief tegenover het plan staat, maar nog niet weet of de Mytylschool de meeste geschikte locatie is. Er zal aan de initiatiefnemers gevraagd worden om een uitwerking van het plan en een schets van het ontwerp ter beoordeling. Op 3 december 2019 vergadert de projectgroep De Beeck e.o./Bergen Oost.33 Het bestuurlijk opdrachtgeverschap van de projectgroep ligt bij wethouder Valkering en wethouder Houtenbos. Het ambtelijk opdrachtgeverschap ligt bij de teammanager ruimtelijke ordening. De vergaderingen van deze projectgroep worden alleen bijgewoond door een ambtelijke afvaardiging. De doelstelling van het project wordt als volgt omschreven: Een ontwikkeling van het gehele gebied De Beeck e.o. die optimaal bijdraagt aan de ambities van de gemeente Bergen. Belangrijk daarbij is het plan om meer woningen te bouwen. Er is behoefte aan zichtbare resultaten in het gebied en voortgang van de ontwikkeling. Gewenst in de periode t/m 2022: • Start bouwrijp BSV-terrein; • Plannen voor vrijkomende locaties zoveel mogelijk vastgesteld en liefst vertaald in bestemmingsplan/ uitwerkingsplan.

In ieder geval voor de Europese School; • Een goede verkeerskundige oplossing voor het gehele gebied passend bij de beoogde ontwikkeling en in goede afstemming met de omgeving.34 Een deelproject hiervan is ook het vrijkomen van de locatie van de Mytylschool. Tijdens de vergadering is aandacht voor de stand van zaken van het vrijkomen van de Mytylschool en het initiatief van Het Bijzondere Huis. 7 mei 2020: De gebiedsregisseur vraagt aan het bestuurssecretariaat om een afspraak te maken met wethouder Valkering en de vertegenwoordigers van Het Bijzondere Huis.35 Op 7 mei 2020 vraagt de gebiedsregisseur het bestuurssecretariaat om een afspraak te maken met wethouder Valkering en de vertegenwoordigers van Het Bijzondere Huis. Wethouder Valkering zou al op de hoogte zijn. Het onderwerp van de afspraak is een initiatief om een thuishuis/activiteitenverblijf voor meervoudig gehandicapten te ontwikkelen. Hiervoor hebben de vertegenwoordigers de locatie van de Mytylschool op het oog. De gebiedsregisseur geeft aan al met wethouder Valkering overlegd te hebben over hoe dit te doen. De afspraak wordt gepland op 4 juni 2020. Op 28 mei meldt de gebiedsregisseur zich af. Ook de projectleider van het gebied meldt zich af voor het

32   191128 Overleg 26 november en Bijzonder Huis Heliomare. 33   Agenda projectgroep De Beeck e.o./Bergen Oost, 3 december 2019. 34   Projectopdracht integraal perspectief De Beeck eo, 19 november 2019. 35   Mail onderwerp AFSPRAAK, 7 mei 2020.

49.

gesprek. Wethouder Valkering geeft aan dat de afmeldingen geen probleem zijn en dat hij het gesprek wel alleen doet.36 5 juni 2020: Wethouder Valkering en de gebiedsregisseur ontvangen een conceptprogramma van eisen van Het Bijzondere Huis.37 Op 5 juni ontvangen wethouder Valkering en de gebiedsregisseur een mail van de vertegenwoordigers van Het Bijzondere Huis. In de mail is het conceptprogramma van eisen bijgevoegd. In de mail wordt het volgende aangegeven door de vertegenwoordigers: Het is altijd leuk om met anderen over Het Bijzondere Huis te praten en te merken dat zij er ook in geloven. Wat jaren alleen een plan was wordt nu concreet. Wij zijn daarom heel blij met de uitkomst van ons gesprek gisteren en dat de Gemeente Bergen samen met ons ervoor gaat zorgen dat Het Bijzondere Huis in Bergen gerealiseerd gaat worden. Wij kijken uit naar de uitkomst van de ‘legpuzzel’ half juli. We benadrukken nogmaals dat wij heel graag voor het pand van de Mythylschool gaan omdat dit gelijkvloers is en omdat we daar het huis kunnen realiseren overeenkomstig onze wensen. Zoals besproken zenden we bijgaand het programma van eisen. Graag vernemen we jullie mogelijke vragen of opmerkingen.