2. Rapport (Bij)zonder besluit - Raadsonderzoek Bergen NH.pdf

(Bij)zonder besluit Raadsonderzoek

Bestuurlijke besluitvorming en dossier Het Bijzondere Huis Gemeente Bergen (NH) 10 september 2024

Colofon Datum

10 september 2024

Onderzoekscommissie gemeenteraad Bergen NH M. van Kranenburg P. van Huissteden F. Krijtenburg R. Oudeboon A. Otto – van der Ende J. Pijnenborg (secretaris)

Onderzoekers Necker R. Freeke E. Stumphius J. van Meijeren E. Grisel L. Straver

2.

Inhoudsopgave Inleiding Verslag van de onderzoekscommissie Conclusies Advies van de ondersoekscommissie

4 7 15 20

Nota van bevindingen

22

Spoor A – Reconstructie bestuurlijke besluitvorming 1.1. Proces 1.2. Rol, verantwoordelijkheden en mandaten 1.3. Systemen 1.4. Checks and Balances 1.5. Agendering, verslaglegging en archivering

Spoor B – Reconstructie van de casus

23 29 35 36 38

43

2.1. Formele rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden ruimtelijk initiatief 2.2. Kaders voor het aangaan van een intentieovereenkomst 2.3. Tijdlijn totstandkoming intentieovereenkomst

43 47 48

Annex I: Inzichten vanuit bestuurlijke besluitvorming in andere gemeenten Annex II: Toepassing normenkader op bevindingen raadsonderzoek

82 86

Bijlagen

3.

23

89

Inleiding Aanleiding en doelstelling onderzoek

De gemeenteraad van Bergen NH heeft op 6 juli 2023 in een besloten vergadering het besluit genomen om een raadsonderzoek te starten naar de bestuurlijke besluitvormingsprocessen binnen de gemeente Bergen NH en het specifieke dossier van Het Bijzondere Huis. Het onderzoek heeft een drietal doelstellingen: 1. Toetsing van het bestuurlijke besluitvormingsproces om kwetsbaarheden te onderkennen en verbetermaatregelen te kunnen nemen, waardoor de gemeenteraad (weer) kan rekenen op adequate bestuurlijke besluitvorming. Als gevolg van de casus en andere signalen, is het gevoel ontstaan bij de gemeenteraad dat er kwetsbaarheden zijn in het proces van bestuurlijke besluitvorming. Dit zorgt ervoor dat de raad niet blindelings kan rekenen op zorgvuldig doorlopen procedures en juistheid van besluiten. Dit onderzoek moet de kwalitatieve staat van het besluitvormingsproces in kaart brengen en verbetermaatregelen adviseren. 2. De raad wil de totstandkoming van de Intentieovereenkomst (IOK) met Stichting Het Bijzondere Huis en de periode na de totstandkoming reconstrueren. Hierbij moet getoetst worden of de bestuurlijk (gewezen) vertegenwoordigers rechtmatig volgens de kaders van de wet, regels en gedragscode hebben gehandeld en of de raad hierbij op de juiste wijze is betrokken. 3.

Het hoofddoel van het onderzoek is om op basis van de geconstateerde feiten lessen te trekken, zodat de gemeente Bergen NH (raad, college en organisatie in het bijzonder) over een adequaat handelingsrepertoire beschikt in soortgelijke toekomstige situaties.

Onderzoeksvragen

Het onderzoek bestaat uit twee sporen (A en B). Spoor A richt zich op het bestuurlijke besluitvormingsproces van de gemeente Bergen. Spoor B behelst het onderzoek naar het dossier van Het Bijzondere Huis. Spoor A: onderzoek naar bestuurlijke besluitvorming Bij spoor A is het proces van bestuurlijke besluitvorming onderzocht en is ook gesproken met relevante stakeholders in dit besluitvormingsproces. Op basis hiervan is een reconstructie gemaakt van het bestuurlijke besluitvormingsproces in Bergen NH, zowel op het niveau van inrichting als op het niveau van werking in de praktijk. Dit spoor geeft daarmee antwoord op hoofdvraag A. A. Is de inrichting van de bestuurlijke besluitvormingsprocessen van de gemeente Bergen NH adequaat en zorgvuldig genoeg en welke stappen kunnen gezet worden om deze inrichting (verder) te verbeteren, ook op basis van ervaringen in andere gemeenten?

4.

Om antwoord te geven op deze hoofdvraag, zijn zes deelvragen geformuleerd: 1. Hoe is het besluitvormingsproces van de gemeente Bergen NH ingericht? 2. Welke controlemechanismen hebben hierin een plek? 3. Is inzichtelijk welke besluiten rechtsgeldig getekend kunnen worden op basis van collegebesluiten en welke controle vindt hierop plaats? Is inzichtelijk welke besluiten niet rechtsgeldig getekend kunnen worden op basis van collegebesluiten en welke controle vindt hierop plaats? 4. Wie is verantwoordelijk (rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden) voor het besluitvormingsproces? 5. Hoe hebben vergelijkbare gemeenten hun besluitvormingsproces en mandaten ingericht? 6. Wat kan de gemeente Bergen NH leren van andere gemeenten? Spoor B: onderzoek naar Het Bijzondere Huis Op basis van documentatie en interviews is een reconstructie gemaakt van de totstandkoming van de intentieovereenkomst met Het Bijzondere Huis (HBH) en van het handelen na de totstandkoming van deze intentieovereenkomst. De onderzochte periode voor dit spoor beslaat 1 januari 2018 tot 11 april 2023. Dit spoor geeft daarmee antwoord op de hoofdvragen B en C: B. Op welke wijze is er door de gemeente Bergen NH en haar bestuurlijke (gewezen) vertegenwoordigers gehandeld in het tot stand komen van de Intentieovereenkomst (IOK) en in de periode na de totstandkoming? C.

Is hierbij rechtmatig en volgens de kaders van de wet, geldende regels, de gedragscode en de bestuurlijke verhouding met de raad gehandeld? Om antwoord te geven op deze hoofdvragen, zijn twaalf deelvragen geformuleerd: 7. A. Van welke formele rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden was sprake bij het opstellen van de intentieovereenkomst met HBH? B. Welke politiek-bestuurlijke context is relevant? 8. Welke stappen zijn er door wie gezet bij het opstellen van de intentieovereenkomst met HBH en wie was hiervan op de hoogte? Hoe verhoudt de handelingswijze zich tot de formele rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden? 9. Heeft rechtsgeldige besluitvorming over de IOK plaatsgevonden in het college? 10.Op welk moment en door wie is de IOK vanuit de gemeente getekend en was dit rechtsgeldig? 11.Op welke moment is de IOK door HBH ontvangen en op welk moment is deze door wie namens HBH getekend? 12.Op welk moment heeft de gemeente de IOK getekend ontvangen en door wie heeft de ondertekening plaatsgevonden? 13.Welke stappen zijn er gezet na ontvangst van de IOK en waren dit de juiste stappen? 14.Welke adviezen heeft de gemeente opgevraagd over de getekende IOK? 15.Welke kaders van de wet, regels en gedragscode gelden voor het handelen van bestuurders en medewerkers van Bergen NH en is conform deze kaders gehandeld

5.

bij het tot stand komen van de IOK? 16.Hebben de actoren tijdig de juiste rol en verantwoordelijkheid genomen? 17.Is de gemeenteraad tijdig, juist en volledig geïnformeerd? 18.Welke afwegingen hebben een rol gespeeld bij de informatievoorziening aan de raad?

Leeswijzer rapport

Het rapport bestaat uit twee delen. Het eerste deel is een bestuurlijk deel, met daarin het verslag van de onderzoekscommissie en de conclusies die de commissie trekt op basis van de bevindingen en analyse van deze bevindingen. Het tweede deel van het rapport betreft de nota van bevindingen, waarin alle onderzoeksresultaten worden gepresenteerd. Deze nota van bevindingen bestaat naast de inleiding uit twee onderdelen, namelijk het spoor A en spoor B. Voor Spoor A beschrijven we in afzonderlijke paragrafen het proces (1.1), de rollen, verantwoordelijkheden en mandaten (1.2), de systemen die worden gebruikt (1.3), de gehanteerde checks and balances in het proces (1.4), de omgang met agendering, verslaglegging en archivering (1.5). In iedere paragraaf zijn eerst de vastgestelde processen en procedures beschreven zoals we deze in de documentatie hebben aangetroffen, welke in interviews met respondenten ook verder is toegelicht. Daarna beschrijven we ook de praktijk zoals we die hebben aangetroffen vanuit de gesprekken en op basis van de steekproef. Voor Spoor B gaan we allereerst in op de formele rollen, taken en verantwoordelijkheden bij een ruimtelijk initiatief (2.1). Daarna beschrijven we de casus Het Bijzondere Huis aan de hand van een tijdlijn (2.2 en 2.3). Tot slot gaan we in op de overige bevindingen ten aanzien van het proces (2.4). Het rapport heeft zeven bijlagen.

In bijlage 1 leest u de onderzoeksverantwoording. In bijlage 2 staat een overzicht van de geraadpleegde bronnen. In bijlage 3 staat het analysekader. Bijlage 4 bevat een vergelijking van verschillende versies c.q. brondocumenten van de uiteindelijke overeenkomst die in spoor B is opgenomen. Bijlagen 5 en 6 bevatten de voor de steekproef gehanteerde vragenlijst en bestudeerde documenten. Het rapport heeft zes bijlagen. In bijlage 1 leest u de onderzoeksverantwoording. In bijlage 2 staat een overzicht van de geraadpleegde bronnen. In bijlage 3 staat het analysekader. Bijlage 4 bevat een vergelijking van verschillende versies c.q. brondocumenten van de uiteindelijke overeenkomst die in spoor B is opgenomen. Bijlagen 5 en 6 bevatten de voor de steekproef gehanteerde vragenlijst en bestudeerde documenten.

6.

Verslag van de onderzoekscommissie In dit hoofdstuk presenteren we onze belangrijkste bevindingen en analyseren we wat heeft plaatsgevonden en waarom er wel of niet is gehandeld. Dit verslag is gebaseerd op de Nota van bevindingen.

Aanleiding

In januari 2023 werd de gemeenteraad van Bergen NH in een besloten raadsbijeenkomst geïnformeerd door het college over het feit dat bij het college in juni 2022 een intentieovereenkomst tot ontwikkeling van een gemeentelijk eigendom was binnengekomen met daarop de handtekening van een wethouder die een aantal maanden voor juni 2022 was afgetreden. Van de inhoud van deze overeenkomst waren geen andere bestuurders op de hoogte, tot dat moment. Het informeren van de raad over de overeenkomst riep verschillende vragen op. Vragen over de totstandkoming van de overeenkomst en over de ondertekening. Maar ook over de gang van zaken rondom het politiek-bestuurlijk besluitvormingsproces. Wat zegt deze situatie over checks en balances, over de wijze van samenwerking, en over professionaliteit in zowel organisatie als college? Wat volgde was het besluit tot het instellen van een raadsonderzoek naar de bestuurlijke besluitvorming en naar de casus Het Bijzondere Huis. Dit rapport is het resultaat van deze raadsenquête. In dit verslag leest u langs een aantal lijnen de belangrijkste bevindingen.

Politiek-bestuurlijk besluitvormingsproces

De vormgeving van een politiek-bestuurlijk besluitvormingsproces is erop gericht zorgvuldige, juiste en legitieme besluitvorming te organiseren. De inrichting van het besluitvormingsproces in Bergen is onderzocht. Door middel van een gewogen steekproef van 24 besluitvormende stukken is vervolgens de werking in de praktijk getoetst. Uit de bevindingen blijkt dat het proces van bestuurlijke besluitvorming in Bergen niet volledig is vastgelegd. Hierdoor wordt dit proces in belangrijke mate mondeling overgedragen aan bestuurders en ambtenaren. De werkwijze in Bergen kent en kende verschillende afwijkingen ten opzichte van wat in den lande als reguliere praktijk wordt beschouwd. Het bestuurlijke besluitvormingsproces is kwetsbaar, wat de algehele kwaliteit van de uiteindelijke besluitvorming niet ten goede komt. Hieronder behandelen we verschillende aspecten van het besluitvormingsproces. Voorbereiding Over de totstandkoming van stukken zijn geen afspraken vastgelegd in het proces van bestuurlijke besluitvorming. De afwezigheid van afspraken hierover geeft een grote mate van ruimte voor sturing en inhoudelijke beïnvloeding van voorstellen aan bestuurders.

7.

Agendering Er zijn afspraken gemaakt over het proces van agendering van stukken voor het college. De afgesproken stappen hierin worden over het algemeen nagekomen, zo blijkt uit gesprekken en de gedane steekproef. In de afspraken ontbreekt wel een belangrijke schakel: over de agenda van het college vindt geen formeel overleg plaats tussen gemeentesecretaris en burgemeester. De kwaliteit van de besluitvorming was en is geen structureel punt van overleg tussen beide functionarissen, die hiervoor wel verantwoordelijk zijn. Uit het onderzoek blijkt dat in de vorige bestuursperiode stukken op de agenda hebben gestaan die geen zorgvuldige toetsing hadden doorlopen en in enkele gevallen ook zelfstandig door één wethouder werden opgesteld en geagendeerd. Hierover vond onder politiek-bestuurlijke druk, ondanks bezwaren van de gemeentesecretaris, besluitvorming plaats. De voorstellen waren dan niet op de agenda, maar wel op de besluitenlijst te vinden. Onder voorzitterschap van de huidige burgemeester is deze praktijk afgenomen en uiteindelijk gestopt. In 2022 stonden er op de besluitenlijst geen voorstellen meer die niet ook op de agenda hadden gestaan.

Aanlevering van stukken Uit het onderzoek wordt zichtbaar dat de gemaakte afspraken over aanlevering van stukken onder politieke druk kwetsbaar werden en dat het college en de gemeentesecretaris onvoldoende consequenties verbonden aan het niet nakomen van deze afspraken. Verslaglegging De verslaglegging van het college is van onvoldoende inhoud en kwaliteit. De uitwisseling van activiteiten en inhoudelijke mededelingen wordt niet vastgelegd. Bij wijzigingen in collegebesluiten wordt de inhoud van deze wijzigingen niet in de besluitenlijst vastgelegd. Ook het feit dát een bespreking plaatsvindt en de uitwisseling van argumenten in het kader van deze bespreking, worden niet vastgelegd in een verslag. Als voorstellen worden aangehouden, is niet navolgbaar waarom dat gebeurt en hoe het vervolg van de besluitvorming er uit moet zien. Gemaakte wijzigingen zijn daardoor niet navolgbaar. De ondersteunende systemen voor het bestuurlijke besluitvormingsproces sluiten niet op elkaar aan. Er is geen volledige vastlegging van dossiers voor het archief, omdat alleen de formele stukken (en versies hiervan) worden vastgelegd. Bijbehorende correspondentie wordt niet gearchiveerd via het systeem van bestuurlijke besluitvorming. De personen die er mee werken geven aan dat het inmiddels steeds beter gaat.

Er kan slechts zeer beperkt verantwoording worden afgelegd over de bestuurlijke besluitvorming op basis van de beschikbare informatie. Dit betekent ook dat collegeleden richting de raad (bijvoorbeeld bij een raadsonderzoek als dit) niet kunnen verwijzen naar verslaglegging van de feiten. De raad moet zich baseren op uitspraken van meerdere, elkaar soms tegensprekende, (gewezen) collegeleden.

8.

Mandatering De bevoegdheid om een besluit te nemen ligt bij een bestuursorgaan. In het geval van een collegebesluit betekent dit, dat niet een individuele wethouder een besluit kan nemen of zelfstandig kan ondertekenen, maar dat het gehele college dat doet. Er kan besloten worden tot mandatering. In de mandaatregeling van de gemeente Bergen is een volmacht opgenomen voor het ondertekenen van overeenkomsten waarover besluitvorming in het college heeft plaatsgehad en die binnen de portefeuille van de wethouder vallen. Er wordt niet standaard bij iedere overeenkomst tot een volmacht tot ondertekening besloten, zoals dat in veel andere gemeenten wel gebruikelijk is. In de praktijk wordt hier overigens niet consequent mee omgegaan: soms wordt bij een specifiek besluit een beslispunt opgenomen om een wethouder te mandateren tot ondertekening. In de vorige bestuursperiode heeft regelmatig discussie plaatsgevonden over de reikwijdte van het mandaat van een wethouder. Het is voorgekomen dat documenten waarvoor mandaat tot ondertekening werd gevraagd in het college, niet bij de stukken werden opgenomen of nog niet waren opgesteld. Het college is in deze gevallen toch tot besluitvorming overgegaan.

De onderzoekers hebben niet kunnen vaststellen of er ook intentieovereenkomsten zijn aangegaan die in het geheel niet als voorstel in het college zijn besproken, naast de in dit onderzoek centraal staande casus. Werking van waarborgen in de totstandkoming van stukken Er zijn controlemechanismen ingebouwd in de bestuurlijke besluitvorming in Bergen. Deze zijn belangrijk om de kwaliteit van besluitvorming, ook juridisch, financieel en politiek, te waarborgen. De controlestappen in het besluitvormingsproces door afdelingshoofd, gemeentecontroller en assistent-gemeentesecretaris functioneren in algemene zin naar behoren. Wat opvalt, is dat deze ook nodig zijn om de benodigde kwaliteit van de stukken te behalen, de beleidsafdelingen slagen hier zelf onvoldoende in. Niet alle controlestappen zijn naar behoren ingericht. Zo ontbreekt een verplichte juridische controlestap; net als de toetsing bij de businesscontroller, is een juridische toets van de beslispunten facultatief. Voorafgaand aan en na de collegevergadering worden stukken nog aangepast. Als reden hiervoor wordt gegeven dat de kwaliteit niet altijd voldoet. Dit soort wijzigingen zijn onvoldoende navolgbaar en worden beperkt afgestemd met de verantwoordelijk ambtenaar.

Gegeven het feit dat de controlestappen nodig zijn om kwaliteit te behalen, is een extra complicerende factor dat deadlines niet worden nagekomen in het besluitvormingsproces. Omdat er tegelijkertijd wel belang wordt gehecht aan snelheid, is het proces foutgevoelig.

Bestuurlijke context

De kwetsbaarheden in het proces van besluitvorming waren niet gebaat bij, of konden zelfs ontstaan door, de bestuurlijke context. De collegeleden werkten in de verschillende samenstellingen in de periode 2018-2022 niet goed samen. De onderlinge verhoudingen waren slecht. Er is veel tijd en aandacht besteed aan het verbeteren van die verhoudingen. Dat werd ook de belangrijkste inzet van de waarnemend burgemeester en de nieuwe, kroonbenoemde burgemeester: ‘de boel bij elkaar houden’ tot aan het einde van de bestuursperiode.

9.

In een context waarin ‘de boel bij elkaar houden’ centraal kwam te staan, ontstond ruimte voor individueel handelen. Elkaar aanspreken, conclusies verbinden aan opmerkelijke handelingswijzen: het lukte onvoldoende. Factoren die niet geholpen hebben, zijn de uitdagingen van de coronaperiode (in deze periode werden collegevergaderingen en bijeenkomsten gedeeltelijk ook digitaal gehouden) en de wisseling(en) van burgemeesters.

Intentieovereenkomst met Het Bijzondere Huis

Al in 2018 is er contact tussen de gemeente en de initiatiefnemers van Het Bijzondere Huis. De initiatiefnemers willen een huis voor 24 meervoudig gehandicapte jongeren realiseren op de locatie van de Mytylschool. De ambtelijke organisatie pakt dit op verzoek van wethouder Valkering en wethouder Tromp eind 2019 op. De gemeente stond niet onwelwillend tegenover dit initiatief en in oktober 2020 wordt het initiatief van Het Bijzondere Huis toegevoegd aan het project Bergen-Oost (later project Oudburgerpolder). In Bergen liepen en lopen verschillende grote ontwikkelingen. Dat waren complexere trajecten, met grotere budgetten, meer stakeholders en meer gevolgen voor de samenleving. De portefeuillehouder RO, wethouder Valkering, was voor veel van deze projecten bestuurlijk verantwoordelijk. Voor hem was Het Bijzondere Huis niet een in het oog springend deelproject. Hij had weliswaar persoonlijk sympathie voor het doel, maar verder was het geen bijzonder traject. Toen de wethouder in februari 2022 mondeling had toegezegd dat hij een intentieovereenkomst zou tekenen voor het einde van de bestuursperiode, werd het voor hem belangrijk om zijn woord ook na te komen. In de jaren dat de heer Valkering als wethouder verantwoordelijk was voor Het Bijzondere Huis, is hij bestuurlijk gezien grotendeels zelfstandig te werk gegaan in het contact met de initiatiefnemers.

Hoewel meerdere personen op de hoogte waren van het initiatief, zowel ambtelijk als bestuurlijk, heeft de wethouder samen met één ambtenaar voornamelijk het contact gehad en de inhoudelijke lijnen bepaald. Andere wethouders wisten van het initiatief en dat er gesprekken waren, maar niet hoe ver deze gevorderd waren of welke inhoud van een overeenkomst werd besproken. Er heeft geen besluitvorming plaatsgehad in het college over de overeenkomst. De heer Valkering geeft aan dat dat gebruikelijk is en dat zijn ‘mandaat’ om de ontwikkeling vorm te geven zoals hij dat heeft gedaan, besloten ligt in de behandeling van project BergenOost. Totstandkoming intentieovereenkomst Binnen deze context heeft de wethouder een intentieovereenkomst met de initiatiefnemers voorbereid. Als basis hiervoor is uitgegaan van een overeenkomst die de initiatiefnemers zelf hebben opgesteld op verzoek van de gemeente. Van een interne juridische toets op de inhoud van deze concept-intentieovereenkomst is niets terug te vinden in het dossier. De intentieovereenkomst heeft als zodanig ook niet in het college op tafel gelegen ter besluitvorming of bespreking, terwijl dat wel gebruikelijk is, en in ieder geval zou moeten zijn, bij dergelijke ruimtelijke ontwikkelingen. De totstandkoming van de inhoud van de overeenkomst kent een bijzonder verloop.

In februari 2022 is het concept van de overeenkomst besproken met de initiatiefnemers.

10.

Toen leken de seinen op groen te staan en werd toegezegd door wethouder Valkering om de overeenkomst te ondertekenen voor het einde van de bestuursperiode. Tot verrassing van zowel de betrokken ambtenaar als de initiatiefnemers, verschilt de inhoud van de uiteindelijke overeenkomst van de conceptovereenkomst die in februari werd besproken. Vanuit het perspectief van de gemeente gezien is sprake van een verzwaring: de bepalingen uit de getekende overeenkomst gaan veel verder dan wat eerder besproken was en op schrift stond in de concept-overeenkomst. De getekende intentieovereenkomst vertoont op verschillende punten gelijkenissen met een model anterieure exploitatieovereenkomst. Dit model werd onder verantwoordelijkheid van de heer Valkering voor de gemeente Bergen opgesteld, maar was formeel nog niet af. Hij en zijn ambtenaren maakten wel gebruik van het conceptmodel, ook bij het voorbereiden en opstellen van andere overeenkomsten. Op 15 februari 2022 stuurde de heer Valkering het conceptmodel van een anterieure overeenkomst naar zijn privémailadres. De uiteindelijke getekende overeenkomst wijkt op een aantal cruciale punten ook af van deze conceptmodel anterieure overeenkomst. De heer Valkering heeft aangegeven zelf aan deze getekende overeenkomst te hebben geschreven, na het gesprek met de initiatiefnemers. De wijzigingen zijn niet met anderen besproken.

Ambtelijk niet, bestuurlijk niet en niet met de initiatiefnemers. Ondertekening overeenkomst Over de ondertekening van de intentieovereenkomst ontstonden direct bij ontvangst van de overeenkomst vragen. Wethouder Valkering heeft volgens datering op 8 maart 2022 de intentieovereenkomst ondertekend. Hij gaf aan dat hij het stuk thuis, voor de collegevergadering van 8 maart in de morgen, heeft getekend; in de nacht van maandag 7 op dinsdag 8 maart 2022. De heer Valkering was op dat moment nog wethouder. Overigens is volgens de getekende overeenkomst de plaats van ondertekening ‘Alkmaar’ geweest – de plek van het gemeentehuis -, en niet ‘Bergen’, waar de wethouder woonde. Op 11 maart 2022 trad de wethouder met onmiddellijke ingang af. Hij lichtte dit ’s morgens in een collegevergadering toe. Anderhalf uur na de collegevergadering mailde hij zichzelf de oorspronkelijke concept-intentieovereenkomst. Naar eigen zeggen was dat ter herinnering, zodat hij zou weten dat hij de overeenkomst, die nog bij hem thuis was, nog moest terugbrengen naar de gemeente. Over het tekenen van de overeenkomst heeft de heer Valkering niets gezegd in de collegevergadering. Overdragen overeenkomst Op 22 maart 2022 geeft de heer Valkering per app bij de gemeentesecretaris aan dat hij maandag (28 maart) de overeenkomst langs zal brengen.

Op 1 april communiceert hij naar de gebiedsregisseur dat hij de overeenkomst op 4 april op het bureau van de gemeentesecretaris zal leggen. Dat gebeurt niet: op 3 mei laat de heer Valkering de gemeentesecretaris weten dat hij de overeenkomst bij de initiatiefnemers heeft bezorgd.

11.

Waarom de overeenkomst nog twee maanden bij hem thuis lag en niet direct bij de initiatiefnemers is gebracht, werd ook in het openbare verhoor niet duidelijk. De heer Valkering gaf aan dat hij het in eerste instantie vergat, en dat het langsbrengen later de snelste optie zou zijn.

Handelen van de gemeente in deze casus

Handelen naar signalen Voordat de gemeente de getekende overeenkomst in juni 2022 ontvangt, is het een en ander gepasseerd. De gemeentesecretaris wordt op 15 maart door een ambtenaar geïnformeerd over het feit dat er een overeenkomst zou zijn met Het Bijzondere Huis, en dat niet duidelijk is waar die overeenkomst is. De gemeentesecretaris deelt dit met de burgemeester. Op 21 maart hebben de gemeentesecretaris en de heer Valkering een gesprek over de overdracht van de portefeuilles van de wethouder. Volgens de gemeentesecretaris heeft hij de heer Valkering gevraagd de overeenkomst bij de gemeente af te leveren. Dat is niet gebeurd. De heer Valkering kan zich niet herinneren of het is besproken. Er is geen verslag of actielijst van het gesprek tussen hen beide gemaakt. Via de app geeft de voormalig wethouder op 22 maart daarna richting gemeentesecretaris aan dat hij de overeenkomst maandag 28 maart zal meenemen. Ruim een week later communiceert hij naar de gebiedsregisseur dat hij de overeenkomst op 4 april op het bureau van de gemeentesecretaris zal leggen. In deze periode wordt op het gemeentehuis voornamelijk afgewacht. Men gaat niet op zoek naar het document en dringt er bij de wethouder niet verder op aan om het document terug te brengen. Dat gebeurt pas als de wethouder zelf laat weten dat hij de overeenkomst heeft afgeleverd bij de initiatiefnemers op 3 mei.

Dan geeft de gemeentesecretaris op 4 mei per app aan dat het beter is als de heer Valkering het document zelf terughaalt. Ook de ambtenaar geeft richting de heer Valkering aan dat het zelf bezorgen van de overeenkomst onverstandig is. De heer Valkering volgt geen van beide adviezen op. Er wordt richting de heer Valkering geen actie ondernomen vanuit de gemeente. Dit gebeurt niet als de overeenkomst in mei uitblijft ook later niet, als hij de overeenkomst heeft gepost, maar niet terughaalt zoals hem wel is verzocht. Als reden voor de afwachtende houding op het gemeentehuis wordt gegeven dat de overeenkomst geen status had. Er was geen bestuurlijk besluit genomen, de inhoud van de overeenkomst was niet bekend en lange tijd was ook onbekend dat de wethouder de overeenkomst getekend had. Handelen na ontvangst van de overeenkomst Na ontvangst van de ondertekende overeenkomst op 21 juni 2022 komt er iets op gang. De volgende dag wordt er -telefonisch- extern juridisch advies gevraagd door de gemeentesecretaris en vraagt hij intern om opheldering bij de gebiedsregisseur. De burgemeester en gemeentesecretaris bespreken de situatie met elkaar. De conclusie van dit overleg is volgens burgemeester en gemeentesecretaris dat moet worden gewacht tot een nieuw college.

Dit gelet op de mogelijk persoonlijke rancune in de richting van de heer Valkering die bij de twee nog zittende wethouders zou kunnen opspelen. Er wordt

12.

ook nagedacht over het informeren van het presidium, maar daar is de heer Valkering op dat moment onderdeel van als raadslid. Daarmee beschouwen burgemeester en gemeentesecretaris dat spoor eveneens als onwenselijk. Richting de initiatiefnemers wordt door de gemeentesecretaris op 23 juni een ontvangstbevestiging gestuurd. Met hen wordt vervolgens pas aan het einde van de zomer gesproken door de burgemeester, die aangeeft dat het nieuwe college het dossier verder zal oppakken. In de tussentijd wordt ook geen aanvullend juridisch advies over de overeenkomst opgevraagd. Hoewel op dit moment al wordt getwijfeld aan de rechtsgeldigheid van de handtekening onder de overeenkomst, wordt hierop geen actie ondernomen langs het spoor van bestuurlijke integriteit. Ook wordt geen contact opgenomen met de heer Valkering. Er is verschil van inzicht over of en hoe het oude college gekend is in deze periode. Hierbij schetsen twee geïnterviewde oud-wethouders een ander beeld dan de burgemeester en gemeentesecretaris in de verhoren. Twee oud-wethouders hebben aangegeven dat het onderwerp eenmalig besproken is, en dat toen ook op tafel heeft gelegen of er aangifte gedaan zou moeten worden en juridisch onderzoek gedaan moest worden naar de overeenkomst en ondertekening. De burgemeester en gemeentesecretaris geven aan dat het onderwerp in het geheel niet is besproken in het nog zittende college.

In de weken en maanden na de ontvangst van de overeenkomst, is bij het bepalen van de koers vooral de context doorslaggevend, en niet de ernst van de situatie. De politiekbestuurlijke verhoudingen en ervaringen zijn bepalend voor het (uitblijven van) handelen van burgemeester en gemeentesecretaris. Dit leidt tot vertraging: er wordt geen onderzoek gedaan naar de implicaties van de overeenkomst, de ondertekening en mogelijk integriteitsschendingen hierbij. Er is geen contact met voormalig wethouder Valkering. Richting de initiatiefnemers wordt niet binnen afzienbare tijd aangegeven dat er een getekende overeenkomst is ontvangen waarover geen bestuurlijke besluitvorming heeft plaatsgehad. De gemeenteraad wordt eveneens niet geïnformeerd. Handelen vanaf de start van het nieuwe college Ook als er wel een nieuw college is, op 29 september 2022, hoort de nieuwe portefeuillehouder niet onmiddellijk van de burgemeester en gemeentesecretaris over de complexiteit van dit dossier. De nieuwe portefeuillehouders worden ambtelijk over het dossier op de hoogte gebracht. Pas op 1 november staat het onderwerp voor het eerst op de collegeagenda, de aanleiding hiervoor is tijdelijke huisvesting die voor Berger Scholengemeenschap (hierna: BSG) wordt gezocht. Op 3 november vraagt een nieuwe ambtenaar aandacht voor de bijzonderheden in de overeenkomst en de wijze van totstandkoming.

Ook de wethouder wordt deelgenoot gemaakt van deze zorgen. De wethouder bespreekt dit ook in het college. Een week later, op 15 november wordt in het college een memo met opties besproken voor de locatie Mytylschool. De situatie wordt als voldongen feit beschreven en over de totstandkoming van de situatie worden geen vragen opgeworpen. Wel wordt aangegeven dat de IOK wellicht nog eens op zijn merites moet worden beoordeeld. Op 30 november wordt voor het eerst een juridische toets gevraagd vanuit de gemeente bij SWDV Advocaten, de huisadvocaat van de gemeente.

13.

Informeren van de gemeenteraad Op 20 december ontvangt de gemeente het juridisch advies van de huisadvocaat. Deze is van oordeel dat de gemeente in principe gebonden is aan de overeenkomst. Wat hierin meeweegt, is dat de initiatiefnemers niet binnen afzienbare tijd is aangezegd dat er geen rechtsgeldige ondertekening van de overeenkomst heeft plaatsgehad. Zij mogen daardoor vertrouwen op de geldigheid van de getekende overeenkomst. In januari 2023 bespreekt het college dit advies. Op 18 januari informeert het college de gemeenteraad over de tijdelijke huisvesting van BSG op de locatie Mytylschool. Wethouder Roos-Bakker licht de raad in deze bijeenkomst mondeling voor het eerst toe dat er een getekende intentieovereenkomst is, waarover het college is verrast, die voor het college onuitvoerbaar is en ook onacceptabel. De raad stelt vragen, waarop een nader of uitvoeriger antwoord wordt verwacht van het college dan in de raadsvergadering gegeven wordt. Op 30 januari geeft de gemeentesecretaris, na bespreking in het college, een opdracht aan Stibbe Advocaten om een advies uit te brengen over de rechtsgeldigheid van de overeenkomst, de binding van de overeenkomst en mogelijk ontbinding en de kwalificatie van de rol van de oud-wethouder. Op 28 maart 2023 wordt het advies van Stibbe ontvangen. Dit wordt op 30 maart in een besloten raadsvergadering besproken.

Elf maanden na het plaatsvinden van de feiten is de raad voor het eerst volledig en juridisch onderbouwd geïnformeerd. Op 11 april besluit de raad tot een onafhankelijk onderzoek naar de bestuurlijke besluitvorming en de casus Het Bijzonder Huis. In bijlage 1 legt de onderzoekscommissie verantwoording af over het doorlopen onderzoeksproces.

14.

Conclusies Op basis van het uitgevoerde onderzoek formuleert de onderzoekscommissie tien conclusies, over het bestuurlijk besluitvormingsproces, de casus Het Bijzondere Huis, het handelen van de heer Valkering, de burgemeester en de gemeentesecretaris en de positie van de gemeenteraad.

Over het bestuurlijke besluitvormingsproces 1. De inrichting van het bestuurlijk besluitvormingsproces in Bergen NH is niet op orde en bleek niet bestand tegen politieke druk. De tekortkomingen in het bestuurlijk besluitvormingsproces zijn dusdanig, dat de commissie concludeert dat het besluitvormingsproces niet op orde is. De beperkte kwaliteit van stukken, het ontbreken van een verplichte juridische controle, het onvoldoende nakomen van afspraken over agendering en het ontbreken van adequate verslaglegging, zijn hiervan de belangrijkste aspecten. Het besluitvormingsproces, dat juist zorgvuldig wordt ingericht om te zorgen dat politieke druk, individuele uitspattingen of andere bedreigingen geen gevolgen hebben voor de kwaliteit en zorgvuldigheid van de besluitvorming, bleek daar in de politiekbestuurlijke omstandigheden van de vorige bestuursperiode niet tegen bestand. Hierdoor heeft besluitvorming plaatsgevonden over stukken die niet of zeer beperkt ambtelijk zijn afgestemd en getoetst. Dit is wel benoemd, maar is door de verantwoordelijke collegeleden ondergeschikt gemaakt aan het voortbestaan van de politieke samenwerking. De burgemeester en gemeentesecretaris hebben hierop onvoldoende ingegrepen. 2. De verslaglegging van de besluitvorming in het college schiet tekort.

Hoewel er een bewuste keuze is gemaakt voor beknopte verslaglegging, is naar de mening van de onderzoekscommissie hiermee het spreekwoordelijke kind met het badwater weggegooid. Besluitvorming van het college van burgemeester en wethouders in Bergen NH is hierdoor niet navolgbaar en onvoldoende objectief te reconstrueren. De inhoud van de bespreking wordt in het geheel niet vastgelegd. Aanpassing van stukken naar aanleiding van de collegebespreking zijn ook niet goed navolgbaar. Hierdoor kan maar beperkt verantwoording worden afgelegd over het gevoerde bestuur. De onderzoekscommissie constateert dat hierdoor gaten vallen in de mogelijkheid die het college heeft om zich te verantwoorden over besluitvorming en gemaakte afwegingen. Ook wijzigingen van besluitvorming naar aanleiding van de collegevergadering zijn onvoldoende navolgbaar voor de raad.

15.

3. Op geconstateerde kwetsbaarheden in het besluitvormingsproces is onvoldoende geïntervenieerd. Dat het besluitvormingsproces onder politiek-bestuurlijke druk stond in de voorgaande bestuursperiode, was bekend. De (waarnemend) burgemeester en gemeentesecretaris hebben, als verantwoordelijken voor zorgvuldige bestuurlijke besluitvorming, dit wel aangekaart, maar niet doorgepakt of geëscaleerd. Het college als collectief is hier onzorgvuldig mee omgesprongen en heeft bestendiging van de politieke samenwerking op meerdere momenten belangrijker geacht dan de kwaliteit en zorgvuldigheid van besluiten van de gemeente. Er zijn in de afgelopen jaren maatregelen genomen om het besluitvormingsproces te versterken. Ook het veranderde samenspel in het college maakt het minder kwetsbaar. Echter, een fundamentele aanpassing van de geconstateerde kwetsbaarheden heeft tot op heden onvoldoende plaatsgehad. Het gaat hierbij om verbetering van de kwaliteit van de bestuurlijke stukken, juridische toetsing van deze stukken, handhaving van de procedurele afspraken en betere verslaglegging. 4. Het onzorgvuldige besluitvormingsproces heeft ruimte geboden aan onwenselijke handelingen door individuele bestuurders.

Omdat er onvoldoende functionerende waarborgen waren in het besluitvormingsproces en afwijkingen wel werden gesignaleerd, maar niet gecorrigeerd, konden onwenselijke handelingen plaatsvinden en voortbestaan. De casus ‘Het Bijzondere Huis’ toont dit aan.

Over het handelen van voormalig wethouder Valkering 5. De intentieovereenkomst tussen de gemeente en Het Bijzondere Huis is onder bestuurlijke verantwoordelijkheid en door het solistisch handelen van de heer Valkering op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen. De wijze waarop deze intentieovereenkomst tot stand is gekomen, wijkt af van de in de gemeente gebruikelijke werkwijze bij ruimtelijke initiatieven en is in tegenspraak met de verantwoordelijkheidsverdeling tussen bestuurders en ambtenaren zoals vastgelegd in het Handboek voor de wethouder. De voorgeschreven controlestappen en (juridische) toetsing hebben niet navolgbaar plaatsgehad. Ook de gedragscode van bestuurders is bij de totstandkoming van de overeenkomst geschonden. Op inhoud vindt de onderzoekscommissie het onbestaanbaar dat een wethouder, nadat er al wederzijdse overeenstemming is over een eerdere versie van een overeenkomst, persoonlijk verzwaringen aanbrengt in de overeenkomst. Deze verzwaringen zijn ten laste van de gemeente, beperken de bevoegdheden van college en raad en zijn niet juridisch getoetst. Ook is er geen bestuurlijk besluit genomen over deze afspraken. Er is hierbij solistisch gehandeld.

16.

6. De onderzoekscommissie acht het aannemelijk dat de heer Valkering de intentieovereenkomst na zijn aftreden heeft ondertekend. De gang van zaken rondom het opstellen van de overeenkomst, het afleveren van de overeenkomst bij de initiatiefnemers, het mailbericht van de heer Valkering aan zijn privéadres en de beschikbare communicatie tussen (oud-)wethouder, gemeentesecretaris en betrokken ambtenaar in de periode maart-mei 2022 schetsen een bijzondere gang van zaken. de heer Valkering heeft zijn lezing onder ede geschetst, ten overstaan van de commissie. Hij gaf in zijn verhoor aan dat hij de overeenkomst in de nacht van 7 op 8 maart bij hem thuis zou hebben getekend. Deze lezing acht de commissie niet aannemelijk. De volgende constateringen onderbouwen deze conclusie van de onderzoekscommissie en tonen aan dat Valkering anders heeft gehandeld dat hij betoogt en ook anders had kunnen handelen als zijn lezing juist zou zijn. •

•

•

•

•

•

•

•

•

17.

Als de inhoudelijke verzwaringen voor 8 maart, tijdens zijn wethouderschap, zijn aangebracht door de heer Valkering, dan had hij hierover afstemming kunnen zoeken met de initiatiefnemers en/of de betrokken ambtenaar, of hen in ieder geval kunnen informeren, en dan had hij de verzwaringen juridisch kunnen laten toetsen. Als de ondertekening in de nacht van 7 op 8 maart heeft plaatsgevonden, dan had de heer Valkering het digitale bestand van de uiteindelijke intentieovereenkomst ook kunnen opslaan in de online omgeving van de gemeente en per email kunnen delen met de ambtenaar. Als de ondertekening in de nacht van 7 op 8 maart heeft plaatsgevonden, dan had de heer Valkering de onderzoekscommissie, in reactie op het verzoek om documentatie aan te leveren, de versiegeschiedenis van het digitale bestand van deze overeenkomst beschikbaar kunnen stellen. Als de ondertekening in de nacht van 7 op 8 maart thuis heeft plaatsgevonden dan had de heer Valkering deze overeenkomst mee kunnen nemen naar het gemeentehuis in de navolgende dagen. Als de ondertekening in de nacht van 7 op 8 maart bij de heer Valkering thuis in Bergen NH heeft plaatsgevonden dan had op de plaats van ondertekening ‘Bergen NH’ moeten staan en niet ‘Alkmaar’.

Als de ondertekening in de nacht van 7 op 8 maart heeft plaatsgevonden had de heer Valkering zijn collega’s tijdens de collegevergadering op 8 maart hierover meteen mededeling kunnen informeren. Als de heer Valkering na zijn aftreden nog een getekende overeenkomst thuis had liggen had hij dit document kunnen meenemen naar één van zijn ontmoetingen met de gemeentesecretaris na zijn aftreden. Als er haast was bij de heer Valkering om dit nog voor zijn aftreden als wethouder te regelen had het niet tot 3 mei hoeven duren, 53 dagen na zijn aftreden en 56 dagen na vermeende ondertekening, voordat de overeenkomst bij de initiatiefnemers terecht zou komen. Als de ondertekening op 8 maart heeft plaatsgevonden had de heer Valkering de ambtenaar kunnen informeren dat hij in bezit was van de getekende overeenkomst

•

•

•

en er zorg voor kunnen dragen dat de ambtenaar de afhandeling kon verzorgen. Als de ondertekening op 8 maart heeft plaatsgevonden had de heer Valkering de concept overeenkomst niet als ‘reminder’ naar zijn privémailadres hoeven sturen vlak nadat hij was afgetreden. De woorden ‘meenemen IOK’ in de onderwerpregel waren afdoende geweest. Als het aanpassen en ondertekenen van de overeenkomst op gebruikelijke wijze heeft plaatsgevonden had de heer Valkering de legitieme route voor afdoening en ondertekening via het college kunnen volgen. Als het aanpassen en ondertekenen van de overeenkomst op gebruikelijke wijze heeft plaatsgevonden had de heer Valkering kunnen reageren op het bericht van de gemeentesecretaris na bezorging, dat hij de overeenkomst terug moet halen.

Op basis van deze uitzonderlijke gang van zaken en openstaande vragen waarop de heer Valkering geen sluitende verklaring heeft kunnen geven acht de onderzoekscommissie het aannemelijk dat de heer Valkering na zijn aftreden als wethouder de inhoudelijke verzwaringen in de concept overeenkomst heeft aangebracht, mede op basis van de model anterieure overeenkomst. Dit heeft plaatsgevonden in de periode tussen 11 maart en 3 mei 2022, toen de heer Valkering geen wethouder meer was. Een gedeelte van deze periode was hij wel raadslid van de gemeente Bergen NH. De onderzoekscommissie heeft het vermoeden dat de heer Valkering daarmee strafbare feiten heeft gepleegd. De heer Valkering heeft met zijn handelen de gemeente Bergen NH benadeeld. 7. Het persoonlijk bezorgen van de overeenkomst door de heer Valkering, bijna twee maanden na zijn aftreden als wethouder, is niet uitlegbaar en laakbaar. Met de daadwerkelijk bezorging van de getekende overeenkomst heeft de heer Valkering een niet uitlegbare stap gezet die laakbare gevolgen voor de gemeente voortbracht. De heer Valkering was op dat moment geen wethouder meer en hij wist dat dit niet de reguliere gang van zaken was. Bovendien had hij afgesproken de overeenkomst terug te brengen naar het gemeentehuis. Hij heeft geen legitieme verklaring gegeven voor deze persoonlijke bezorging.

Over het handelen van burgemeester en gemeentesecretaris 8. De burgemeester en de gemeentesecretaris hebben te laat gehandeld en te weinig gedaan nadat zij geïnformeerd werden over de intentieovereenkomst. In de periode na het informeren over de overeenkomst én na de ontvangst van de overeenkomst is er vanuit gemeentelijke zijde geen of maar zeer beperkte actie ondernomen. De gemeentesecretaris en burgemeester geven steeds aan dat gewacht moest worden op een nieuw college, zodat een nieuwe portefeuillehouder het dossier op kon pakken. Het gemeentebestuur is er wettelijk gezien op ingericht dat altijd slagvaardig gehandeld kan worden. Oude wethouders blijven aan tot de benoeming van nieuwe wethouders. En als niet tenminste de helft van de wethouders in functie is, treedt de burgemeester in de plaats van het college. De inhoud van de opgave zou leidend moeten

18.

zijn bij het bepalen van de koers, niet de beschikbaarheid van een portefeuillehouder. De burgemeester heeft in deze tussenliggende periode in onvoldoende mate de verantwoordelijkheid als portefeuillehouder in dit dossier en op het gebied van integriteit ingevuld. De gemeentesecretaris heeft onvoldoende inspanningen verricht om de inhoud en totstandkoming van de overeenkomst in deze periode uit te zoeken en zich over de consequenties juridisch te laten adviseren. De onderzoekscommissie concludeert dat dit de positie van de gemeente heeft verslechterd en de relatie met de initiatiefnemers van Het Bijzondere Huis geen goed heeft gedaan. Burgemeester en gemeentesecretaris waren in de positie en hadden de verantwoordelijkheid om meer acties te ondernemen dan zij hebben gedaan. 9. Het college had eerder geïnformeerd moeten worden over de ernst en omvang van de casus Het Bijzondere Huis. Burgemeester en gemeentesecretaris hebben op de verkeerde gronden besloten om te wachten op een nieuw college. Een prangend dossier moet altijd behandeld worden, ongeacht de bestuurlijke situatie. De onderzoekscommissie had verwacht dat burgemeester na het aantreden van een nieuw college met de grootst mogelijke spoed het dossier onder de aandacht zouden brengen van de nieuwe portefeuillehouder(s).

Van de gemeentesecretaris had verwacht mogen worden dat het dossier voor de overdracht ambtelijk zorgvuldig zou zijn uitgewerkt en voorzien van een juridisch advies. Gebleken is dat de kwaliteit van de overdracht afhankelijk is geweest van het eigen initiatief van een ambtenaar. Ook was er geen juridisch advies uitgevraagd. Meer nog: door de burgemeester en de gemeentesecretaris is actief uitgegaan van een voldongen feit op basis van de getekende overeenkomst. De aandacht werd op de toekomst gericht, om het verleden (en de daarmee samenhangende bestuurlijke dynamiek) te laten rusten. Pas na de aandacht voor dit dossier van een nieuwe ambtenaar en de nieuw aangetreden portefeuillehouder kwam er een juridische toets, die uiteindelijk meer dan vijf maanden na ontvangst van de overeenkomst heeft plaatsgehad.

Over het informeren van de gemeenteraad

10. De gemeenteraad is te laat geïnformeerd over dit dossier. De informatievoorziening aan de gemeenteraad had al veel eerder plaats kunnen vinden. De onderzoekscommissie analyseert dat de huisvestiging van de BSG op de locatie Mytylschool de uiteindelijke drijfveer is geweest om de gemeenteraad op dit moment te informeren. Elf maanden na het plaatsvinden van de feiten is de raad pas voor het eerst volledig en juridisch onderbouwd geïnformeerd. Door de raad niet eerder te informeren hebben de betrokken portefeuillehouder en het college verzuimd hun informatieplicht naar de gemeenteraad na te komen. Als redenen zijn hiervoor aangedragen dat de heer Valkering nog als raadslid deel uitmaakte van raad en presidium, de mogelijke gevolgen van dit dossier voor het bestuurlijke imago van gemeente Bergen en het feit dat er nog geen nieuw college was aangetreden. Deze redenen beschouwt de commissie niet als een afdoende verklaring voor het niet informeren van de gemeenteraad.

19.

Advies van de onderzoekscommissie Op basis van de onderzoeksbevindingen en conclusies ziet de onderzoekscommissie vijf punten die (in elk geval) aan de orde moeten komen in het raadsdebat over dit rapport. De onderzoekscommissie adviseert om over vier van deze punten een besluit te nemen. Het gaat hierbij om de volgende besluiten naar aanleiding van de bevindingen van de onderzoekscommissie: 1. Opdracht te geven aan het college om het bestuurlijke besluitvormingsproces te verbeteren en kwetsbaarheden hierin weg te nemen. Het college moet hiervoor een plan van aanpak opstellen met een bijbehorend tijdpad en het benodigde budget en dit uiterlijk eind 2024 voorleggen aan de gemeenteraad ter vaststelling. Over de voortgang van de uitvoering moet de raad vervolgens ieder kwartaal worden geïnformeerd. In het plan kan ook aan de orde komen welke maatregelen al zijn genomen naar aanleiding van het ingestelde raadsonderzoek en de casus. 2. Het als gemeenteraad doen van aangifte van het in strijd met de wet handelen door voormalig wethouder Valkering bij de totstandkoming en bezorging van de intentieovereenkomst. Een onderdeel van deze aangifte kan ook zijn of de verklaringen van de heer Valkering bij het verhoor onder ede overeenkomen met de feiten. 3.

Het college opdracht te geven om de raad uiterlijk eind 2024 te informeren of er ook andere overeenkomsten zijn aangegaan in de afgelopen bestuursperiode met rechtsgeldige gevolgen, zonder dat deze in het college zijn vastgesteld en zonder dat de gemeenteraad hierover is geïnformeerd. 4. Helderheid te verschaffen over de toekomstige mogelijkheden voor Het Bijzondere Huis op de locatie Mytylschool en de wijze waarop de raad met de getekende overeenkomst wil omgaan. Eerder heeft de raad, vanuit zijn verantwoordelijkheid om een betrouwbare overheid te zijn, het college opdracht gegeven met de initiatiefnemers overeenstemming te bereiken over een overeenkomst die ook juridisch uitvoerbaar is voor de gemeente Bergen. De onderzoekscommissie stelt de raad voor om het college opdracht te geven zo spoedig mogelijk maar uiterlijk voor het einde van 2024 te informeren over de stand van zaken in dit dossier en waar nodig richtinggevende keuzes aan de raad voor te leggen.

20.

De onderzoekscommissie adviseert om bij de behandeling van het rapport in de raad ook nadrukkelijk aandacht te hebben voor het volgende. 5. Het college zal, naar aanleiding van de geconstateerde bevindingen en conclusies, aan de raad verantwoording moeten afleggen over het gevoerde bestuur. De raad zal op basis van deze verantwoording een politiek oordeel moeten geven over wat heeft plaatsgevonden. In de ogen van de onderzoekscommissie kan alleen met het adresseren van deze vijf adviezen bij de bespreking van het rapport op een goede wijze opvolging worden gegeven aan de bevindingen van de onderzoekscommissie in dit raadsonderzoek.

21.

Nota van bevindingen

22.

1. Spoor A – Reconstructie bestuurlijke besluitvorming Deze reconstructie over het bestuurlijke besluitvormingsproces is als volgt opgezet. We beschrijven in afzonderlijke paragrafen het proces (1.1), de rollen, verantwoordelijkheden en mandaten (1.2), de systemen die worden gebruikt (1.3), de gehanteerde checks and balances in het proces (1.4) en de omgang met agendering, verslaglegging en archivering (1.5). In iedere paragraaf zijn eerst de vastgestelde processen en procedures beschreven zoals we deze in de documentatie hebben aangetroffen, welke in interviews met respondenten verder is uitgediept. Daarna beschrijven we de praktijk zoals we die hebben aangetroffen in de gesprekken en op basis van een gewogen steekproef. Zie voor de onderzoeksverantwoording hiervan bijlage 1. 1.1. Proces In deze paragraaf staan we nader stil bij het bestuurlijk besluitvormingsproces in Bergen NH. De paragraaf start met een beschrijving van het vastgelegde bestuurlijk besluitvormingsproces, waarna we bekijken of de praktijk overeenkomt met de papieren werkelijkheid. 1.1.1. Het vastgelegde bestuurlijk besluitvormingsproces De afspraken over het bestuurlijk besluitvormingsproces zijn vastgelegd in het Reglement van Orde van het college van burgemeester en wethouders (versie 2018 en versie 2022).

Daarnaast zijn relevante afspraken te vinden in het Reglement van Orde van de gemeenteraad, de instructie voor de gemeentesecretaris (versie 2018 en versie 2022) en het Handboek voor de wethouder in Bergen (versies, 2018, 2019, 2020 en 2022), een document dat aan wethouders wordt verstrekt bij de start van hun termijn. De afspraken vinden hun grondslag in de Gemeentewet. Het proces van bestuurlijke besluitvorming is niet schriftelijk in één document vastgelegd. Voor (nieuwe) medewerkers bestaat er geen handboek of instructieboek over het bestuurlijk besluitvormingsproces. Wel zijn er instructies, met name gericht op het gebruik van het documentmanagementsysteem, op de intranetpagina van de BUCH, die de medewerker op weg helpen. Verdere informatie over het besluitvormingsproces hebben de onderzoekers mondeling verkregen. TOTSTANDKOMING COLLEGEADVIES Een collegeadvies komt tot stand in overleg met de portefeuillehouder. De portefeuillehouder kan een grote eigen inbreng hebben in het op te stellen stuk. De portefeuillehoudersoverleggen zijn de momenten waarop de portefeuillehouder een concept-collegeadvies met de ambtelijk opdrachtgever en de ambtelijk opdrachtnemer kan bespreken.1 In dit voortraject kan de portefeuillehouder aangeven wat hij/zij in

1   Handboek voor de Wethouder in Bergen, versies 2018-2022, p. 9.

23.

het voorstel wil opnemen. Het concept dat uit dit bestuurlijk-ambtelijk samenspel komt, kan vervolgens worden vrijgegeven voor besluitvorming door het college. De portefeuillehouder geeft hiertoe mondeling of schriftelijk akkoord. Indien er ambtelijk een andere mening geldt dan die van de portefeuillehouder, kan dit door de opsteller in het advies worden weergegeven. Iedereen in de BUCH-organisatie kan in opdracht van de ambtelijk opdrachtgever een voorstel maken. Of een voorstel wordt opgesteld en aangeboden, hangt af van de aansturing vanuit de bestuurlijke en ambtelijke opdrachtgevers, de besprekingen in het portefeuillehoudersoverleg en/ of van stukken zoals de jaarplanning, het raadsbreed akkoord, de bestuursopdracht of startnotities.2 Uit de gesprekken blijkt dat deze voorfase van de procedure niet is vastgelegd. Portefeuillehouders en ambtenaren in de BUCH-organisatie kunnen deze fase naar vrijheid en eigen inzicht inrichten. Bij het opstellen van een stuk moet waar nodig gebruik worden gemaakt van de kennis van juridische zaken en financiën. De beleidsmedewerker laat een stuk achtereenvolgens controleren door de businesscontroller, de teamleider en de assistent-secretaris. De gemeentesecretaris is eindverantwoordelijk voor het bestuurlijk besluitvormingsproces (meer hierover in paragraaf 2.4).

INBRENG VAN EEN STUK IN ROUTING Wanneer de portefeuillehouder akkoord is met een stuk, wordt dit in routing gebracht. De medewerker levert het stuk aan via documentmanagementsysteem Decos JOIN (hierna JOIN).3 In het Handboek voor de wethouder (2022) is de procedure van inbreng van stukken beschreven: “Stukken voor behandeling in B&W op dinsdag, moeten uiterlijk de woensdag daarvóór om 12.00 uur zijn aangeleverd bij de assistentsecretaris, die namens de gemeentesecretaris een toets op volledigheid en consistentie van de stukken uitvoert.” Er is geen procedure voor aanlevering van de stukken buiten de aanlevertermijn. In JOIN kan de assistent-secretaris controleren of de juiste route is gekozen en of het stuk is gecontroleerd door de businesscontroller en de teamleider. De assistentsecretaris toetst het voorgestelde dictum en heeft de bevoegdheid stukken terug te sturen naar de opsteller wanneer het advies op onderdelen niet voldoet of niet behandelrijp is.4 Uit de gesprekken is gebleken dat wanneer het stuk vervolgens door de steller is aangescherpt of gewijzigd, het stuk versneld naar de assistent-secretaris kan, zodat het alsnog geagendeerd kan worden voor de aankomende B&W-vergadering. Het stuk hoeft niet nogmaals door de businesscontroller en teamleider te worden gecontroleerd.

De assistent-secretaris bepaalt in samenspraak met de gemeentesecretaris of het stuk op de agenda voor het college wordt geplaatst en naar de collegeleden kan worden doorgezet.

2   Handboek voor de Wethouder in Bergen, versies 2018-2022, p. 9. 3   In het voorjaar van 2022 vond de overgang plaats van Corsa naar Decos JOIN. 4   Handboek voor de Wethouder in Bergen versie 2022, p. 9.

24.

CONFORM- OF BESPREEKSTUK Uit de gesprekken blijkt dat de collegeleden in de praktijk de stukken die in routing zijn richting het college in beginsel op woensdag, donderdag of vrijdag al kunnen lezen. Zodra de assistent-secretaris en/of gemeentesecretaris een stuk heeft geaccordeerd voor de collegevergadering, wordt het direct doorgezet naar de collegeleden. De collegeleden lezen hun stukken in deze fase van het besluitvormingsproces via JOIN, omdat er dan nog geen agenda beschikbaar is. De collegeleden geven digitaal in JOIN aan of zij het stuk willen bespreken of dat zij ‘conform’ kunnen instemmen met het advies. Zij geven ook ‘vertrouwelijke opmerkingen’ aan in de documenten die richting geven aan de bespreking. Op maandag wordt door het bestuurssecretariaat de concept-besluitenlijst opgesteld met daarop conformstukken en bespreekstukken. Dit document wordt toegevoegd aan de vergaderstukken in de vergaderapp. Een advies wordt een conformstuk als een meerderheid, inclusief de portefeuillehouder, heeft aangegeven in te stemmen met het advies. Een advies wordt een bespreekstuk als één of meer collegeleden of de gemeentesecretaris aangeven het stuk te willen bespreken. Ook als de portefeuillehouder zelf aangeeft een voorstel te willen bespreken, wordt dit een bespreekpunt.

In dit geval geldt niet de wens van een meerderheid.5 Uit de gesprekken komt naar voren dat als blijkt dat een portefeuillehouder in het voortraject geen akkoord heeft gegeven op het stuk, maar dit ambtelijk toch is aangeleverd, het stuk veelal niet wordt opgenomen in de definitieve agenda. BESCHIKBAAR STELLEN VAN DE AGENDA EN STUKKEN Collegeleden ontvangen de stukken die geagendeerd zijn voor een collegevergadering op dinsdag, uiterlijk op de maandagmiddag daarvoor, zo valt te lezen in het Reglement van Orde BenW: Artikel 4 lid 1 Reglement van Orde BenW 2022 Voor elke vergadering wordt, onder verantwoordelijkheid van de (assistent) secretaris, op maandagmiddag de agenda en bijhorende stukken in de vergaderapp van het college geplaatst. In het Reglement van Orde van BenW vóór 2022, lag vast dat de agenda en bijbehorende stukken op vrijdagmiddag in de vergaderapp van het college worden geplaatst. Dit is aangepast op verzoek van de collegeleden om in het weekend de tijd te kunnen hebben om de gewenste behandeling aan te geven. De agenda voor een collegevergadering bestaat uit ‘bespreekstukken’ en ‘conformstukken’. In artikel 4 van het Reglement van Orde BenW is vastgelegd hoe de agendering van deze stukken verloopt:

5   Handboek voor de Wethouder in Bergen versie 2022, p. 9.

25.

Artikel 4 lid 2, 3 en 4 Reglement van Orde BenW 2022 2. Op de bespreekstukkenlijst behorende bij de agenda worden de door de portefeuillehouders of secretaris als bespreekpunt getekende collegeadviezen opgenomen. Daarnaast staan op deze lijst de collegeadviezen die de verantwoordelijk portefeuillehouder door omstandigheden niet voor akkoord heeft kunnen tekenen en waarbij de overige portefeuillehouders hebben aangegeven akkoord te gaan. 3. Collegeadviezen die door de meerderheid van de portefeuillehouders, inclusief de verantwoordelijk portefeuillehouder, en de secretaris voor akkoord zijn getekend, worden op de conformlijst geplaatst. 4. De conformlijst wordt op de agenda van de desbetreffende vergadering geplaatst. Onderwerpen die niet tijdig zijn aangedragen, maar wegens urgentie behandeld moeten worden in het college, kunnen alsnog worden geagendeerd voor de collegevergadering. Ook dit staat beschreven in het Reglement van Orde BenW: Artikel 4 lid 5 Reglement van Orde BenW 5. Onderwerpen waarvan tijdige agendering als bedoeld in het eerste lid niet mogelijk is, maar die in verband met het spoedeisende karakter behandeld moeten worden, kunnen onder opgave van reden(en) van urgentie voor de vergadering worden aangemeld bij de (assistent) secretaris.

Op maandag wordt de set met stukken compleet gemaakt en gepubliceerd in de vergaderapplicatie ten behoeve van de bespreking in het college. Voor de collegeleden is nu duidelijk wat de uitkomst is van de reactie van individuele collegeleden en over welke stukken het gesprek nog gevoerd moet worden. Aan de agenda in de vergaderapplicatie worden nog een aantal andere documenten toegevoegd: een onderwerpenlijst van thema’s die portefeuillehouders onder ‘het politieke rondje’ willen bespreken, een overzicht van ‘vertrouwelijke opmerkingen’ bij bespreekstukken en eventuele andere documenten zoals uitnodigingen waarover het gesprek gevoerd zal worden. BEHANDELING VAN HET STUK IN B&W Behandeling van de stukken vindt plaats tijdens de collegevergadering. Deze vindt plaats op dinsdag vanaf 09.30 uur: Artikel 2 lid 1 Reglement van Orde BenW Het college vergadert in de regel eenmaal per week op dinsdag vanaf 09:30 uur en daarnaast zo vaak als de voorzitter of een wethouder het nodig acht. De collegevergadering start met een medewerker van communicatie, om de communicatie-uitingen te bespreken. Daarna start het college met de bespreekstukken en volgt de rest van de agenda. De agenda van het college kent een aantal (vaste) agendapunten, blijkt uit de gesprekken. Naast de bespreekstukken

26.

en de conformstukken, zijn dit de ingekomen stukken en uitnodigingen, regionale samenwerking, BUCH-samenwerking, de voor- en nabespreking van raadsbijeenkomsten en het politieke rondje. In gesprekken is toegelicht dat tijdens het politieke rondje collegeleden een onderwerp kunnen inbrengen om dit af te tasten in het college. De stukken voor deze agendapunten worden wekelijks door de assistent-secretaris aangeleverd bij het secretariaat, waarna vervolgens de agenda wordt opgesteld. De collegevergadering wordt afgesloten met de Keek op de Week en een lunch. Om 13.30 uur is het persmoment.6 De collegevergadering is meestal afgelopen voor aanvang van dat persmoment, zo geven gesprekspartners aan. Van de collegevergadering wordt geen verslag gemaakt, er wordt alleen een besluitenlijst opgesteld. NA DE COLLEGEVERGADERING De assistent-secretaris zet de adviezen met de uitkomst van het besprokene na de collegevergadering door naar de opstellers. De acties die voor het secretariaat van belang zijn voor het agendabeheer en afhandeling van de overige vergaderstukken, worden door de assistent-secretaris aan het secretariaat teruggekoppeld. De gemeentesecretaris en de assistent-secretaris spreken onderling af wie welke besluiten en vragen vanuit het college terugkoppelt naar de organisatie en opstellers van stukken.