F-2 Besluitenlijsten van de auditcommissie van 16-6-22 en 22-9-22 met bijlagen.pdf

10

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

kinderen, jongeren en de gezinnen waarin zij opgroeien, in relatie tot de Jeugdwet. Daarom ziet de Commissie veel overlap in de Jeugdwet en passend onderwijs. Daar komt bij dat het voor de scholen in en rondom de gemeente Barneveld een financiële uitdaging is om de invoering en uitvoering van passend onderwijs gepaard te laten gaan met een efficiëntiekorting (‘verevening’). Voor het primair onderwijs (Regio Rijn en Gelderse Vallei) gaat het om een structureel bedrag van € 1 miljoen. Opvallend is dat het voortgezet onderwijs (regio Barneveld-Veenendaal) juist profiteert van een structurele financiële meevaller van ruim € 1,8 miljoen. Desondanks willen ook de middelbare scholen, getuige hun ‘ondersteuningsplan’, graag en vroegtijdig met jeugdhulporganisaties en gemeenten samenwerken, ten gunste van de ontwikkeling van ‘hun’ leerlingen. Tegelijkertijd heeft vooral het primair onderwijs behoefte aan het snel herkennen van ondersteuningsbehoeften van kinderen. Het primair onderwijs wil daarin effectief samenwerken met jeugdhulprofessionals, om kinderen tijdig van passende zorg en ondersteuning te voorzien. Daarover zijn in 2015 voor het laatst beleidsmatige afspraken gemaakt tussen onderwijsinstellingen en gemeenten (“Regionale uitgangspunten over onderwerpen waar (passend) onderwijs en gemeenten (Jeugdhulp) elkaar treffen in de FoodValley”).

Voor de commissie is niet duidelijk wat hiervan de resultaten en effecten zijn en of het na zes jaar tijd is voor een beleidsmatige update hiervan.

3.2 1

Regionale samenwerking13 De visie van de gemeente Barneveld komt terug in de bredere visie van de regio FoodValley. • Dit document richt zich op de transformatie van het sociaal domein en kent een heldere structuur met de verschillende elementen die onderdeel zijn van de transformatie. De visie is in samenwerking met alle gemeenten opgesteld en vormt een logisch geheel met de visie van Barneveld.

2

De samenwerking met de regio FoodValley en betrokken gemeenten is gebaseerd op heldere en logische samenwerkingsstructuren. • Zaken worden zowel regionaal als lokaal opgepakt, maar ook op een niveau daartussen (met gemeenten onderling). De commissie heeft een positief beeld van deze samenwerkingsstructuren en het benutten van de verschillende schaalgroottes: bij de lokale uitvoering wordt rekening gehouden met regionale randvoorwaarden en geslaagde lokale initiatieven worden regionaal opgeschaald. Hierdoor wordt lokaal gewerkt, maar profiteert iedereen van de leerpunten en succesfactoren van betrokken gemeenten. • De gemeente Barneveld geeft aan dat ze regionale samenwerking waardeert, onder andere vanwege de regionale slagkracht. “Voor sommige inhoudelijke herontwikkelingen is een bepaalde schaal nodig”, aldus de gemeente Barneveld.

3

De relatie met zorgaanbieders is een opdrachtgever/opdrachtnemerrelatie.14 • De commissie heeft de indruk dat de relatie met de aanbieders een zakelijke insteek heeft. De commissie baseert dit op de beschrijving in gesprekken, maar ook op basis van de wijze van aanbesteden (open house) en de wijze waarop in de contractgesprekken gestuurd wordt: intensivering van de gesprekken als niet de gewenste resultaten worden bereikt, en vertrouwen en ruimte als dit juist wel gebeurt. • Voor de activiteiten van Pluryn in De Glind kan dit strategische vraagstukken oproepen. Hier is namelijk sprake van een ander belang dan alleen het zakelijke belang. Wil je de markt zijn gang laten gaan, of wil je een bijzondere status creëren voor De Glind? Hier gaan we bij de aanbevelingen in hoofdstuk 5 verder op in. • Barneveld geeft aan terug te horen van zorgaanbieders dat ze graag met de gemeente werken. Mogelijk draagt de nieuwe inkoopstrategie bij aan dit punt in de toekomst. Hier wordt verder op ingegaan in paragraaf 3.4.

13 Ons beeld van de regionale samenwerking is voornamelijk gebaseerd op het perspectief vanuit Barneveld. In de aanvullende gesprekken is kort gesproken vanuit het perspectief van FoodValley, maar we hebben andere gemeenten niet gevraagd naar hun beeld van Foodvalley en/of de gemeente Barneveld in het bijzonder. 14 Het perspectief van de zorgaanbieders is niet meegenomen in deze visitatie.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11

12

3.3 1

Toegang De gemeente Barneveld heeft sterk ingezet op goede gespreksvoering met verwijzers, om tot werkbare samenwerkingsafspraken te komen. • De commissie is onder de indruk van de samenwerkingsafspraken die de gemeente heeft gemaakt met verwijzers. Hiervoor vindt regelmatig afstemming met verwijzers plaats en zijn trainingen aangeboden aan medewerkers. • De gemeente Barneveld stemt regelmatig de werkwijze af met GI’s en huisartsen. Dit laat zien dat de gemeente Barneveld de kanalen benut waarop ze (indirect) invloed heeft. Tot nu toe leiden de afspraken echter niet tot veranderd verwijsgedrag. In de praktijk blijken de goede intenties vaak te schuren met praktische afwegingen, zoals dat een kind met een voogdijmaatregel ergens in verblijf geplaatst moet worden. De noodzaak om een kind te plaatsen weegt dan vaak zwaarder dan de uitgesproken intenties om de residentiële voorzieningen in Barneveld alleen te gebruiken als dat het best passend is. Wel geeft de gemeente aan dat er een groter gevoel van gezamenlijkheid ontstaat over dergelijke complexe vraagstukken en keuzes tijdens deze afstemmingsmomenten. • Een mogelijk aandachtspunt is dat veel ‘stapelingen’ grotendeels via de GI lopen. Dit houdt in dat een verwijzer meerdere producten inzet om een hulpvraag te beantwoorden. Dat resulteert in verhoogde kosten.

Het is de vraag of deze zorgvraag logisch is en inzet mogelijk nog slimmer kan worden ingezet. Ook is het nog onduidelijk in hoeverre transformatieprojecten voldoen om de stijgende kosten structureel af te buigen. • De Commissie vindt het positief om te zien dat het CJG alle taken in het voorveld coördineert. Hierdoor is er een goede verbinding met het voorveld. Ook wordt ingezet op preventie-activiteiten. Dit is echter (nog) niet direct terug te zien in de cijfers.

2

De gemeente Barneveld is bovengemiddeld vaak de verwijzer. • De gemeente Barneveld heeft in 2019 een relatief hoog aandeel jeugdhulptrajecten met de gemeente als verwijzer, ten opzichte van het percentage in heel Nederland. Een deel van dit percentage zit mogelijk in het ‘afhechten’ van verwijzingen met voogdij. Als we dat in gedachten houden, vinden we dit percentage minder opvallend. • Voorgaande kan er wel op duiden dat de manier van werken in de toegang de gemeente goed in staat stelt regie te voeren op de zorg die wordt ingezet. • Barneveld heeft er bewust voor gekozen om niet te werken met wijkteams bij de toegang, maar met gespreksvoerders. Zowel zorgaanbieders als inwoners reageren positief op deze manier van werken. Zij geven aan dat gespreksvoerders hierdoor direct zijn verbonden met inwoners. De commissie ziet dat dit effect ook bereikt kan worden met wijkteams, die tegelijkertijd ook zorg leveren (zie ook punt 3, hieronder). Een wijkteam levert ook zelf (kortdurende) ondersteuning. Zo is het flexibeler in het leveren van maatwerk en op- en afschalen, kan het zelf inhoudelijk de regie voeren en beter een vinger aan de pols houden. De commissie benadrukt dat dergelijke kwaliteiten, ook bij het ontbreken van wijkteams, van belang zijn om zorg van goede kwaliteit te leveren en de hoeveelheid tweedelijnszorg te beperken.

3

De gemeente Barneveld voert geen trajecten uit binnen de toegang als eigen hulp. • De toegang in de gemeente Barneveld is gericht op indiceren en doorverwijzen en niet op zelf hulp aanbieden. Het is een bewuste keuze van de gemeente Barneveld om geen (laagdrempelige) ondersteuning te bieden. • Daarnaast is gekozen voor a-specifieke toewijzingen. Het hoofddoel van deze toewijzingsvoorkeur is de administratieve lastendruk verminderen. Bij het a-specifiek toewijzen is er geen vast omkaderde beschikking aan de voorkant.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3.4 1

Inkoop en bekostiging Transformatieprojecten dragen bij aan het verlagen van financiële druk, maar zijn mogelijk niet voldoende om kostenstijgingen volledig te dempen. • Hoewel veel zaken goed verlopen in de gemeente Barneveld, zijn er over de jaren heen flinke tekorten ontstaan in de Jeugdhulp, en breder in het gehele sociaal domein en de gemeente Barneveld. Er zit een ‘gat in de begroting’ die komende tijd gedicht moet worden. Ook is het de vraag of alle potentie van transformatieve vernieuwing is benut en in hoeverre het transformatie-effect in de komende jaren gemaximaliseerd kan worden. • Door de oplopende financiële druk moeten in de volgende kadernota grotere maatregelen genomen worden. De gemeente geeft zelf aan dat de transformatieprojecten naar verwachting niet voldoende zijn om de totale tekorten in de Jeugdhulp te dichten en tot een stabiel kostenniveau te komen. • Ook is er druk vanuit de provincie Gelderland als financieel toezichthouder. De provincie wil dat de tekorten op jeugd begrotingstechnisch meerjarig en structureel worden opgelost. Momenteel spelen er verschillende ontwikkelingen die invloed hebben op de structurele oplossing, zoals het woonplaatsbeginsel of extra Rijksmiddelen. De transformatie-effecten lijken overigens niet-incidenteel te zijn, geeft de gemeente aan.

• De gemeente spreekt van verschillende ‘impopulaire maatregelen’ als mogelijke handrem op de financiële ontwikkelingen. Denk hierbij aan prestatieleveringsafspraken of omzetplafonds, en daarmee een mogelijke cliëntenstop. De gemeente Barneveld geeft de voorkeur aan besparen door slim te organiseren, in plaats van deze zware maatregelen. Daarom wordt deze ‘handrem’ zo veel mogelijk uit- en afgesteld. De commissie benadrukt dat dergelijke maatregelen ook onbedoelde, maatschappelijke effecten kunnen hebben, mede op de lange termijn. Zo kan het zijn dat psychische stoornissen en/of gedragsproblemen bij opgroeiende kinderen zich progressief ontwikkelen. Een korting op het budget voor een vroegtijdige en adequate behandeling ervan op termijn, kunnen dan zorgen voor een (onnodig) zware en complexe zorgvraag met alle persoonlijke én financiële gevolgen van dien.

4

De uitvoeringsvariant voor de administratieve afhandeling van toewijzing en facturatie bij de nieuwe inkoopstrategie is nader te bepalen. • De uitvoeringsvariant voor de nieuwe inkoop is nog niet formeel besloten. Momenteel worden verschillende opties verkend en besproken. De analyse over deze keuze is nog niet compleet en een definitieve keuze is nog niet gemaakt. In deze rapportage wordt ingegaan op verschillende opties die in de toekomst mogelijk benut kunnen worden. • Een van de opties voor de nieuwe inkoopstrategie die verkend wordt, is ‘een variant van’ de taakgerichte uitvoeringsvariant. Verblijfsplekken worden volgens dat plan in de toekomst op basis van een beschikbaarheidsfinanciering ingekocht, waardoor zorgaanbieders een vast bedrag ontvangen. Een doel hiervan is dat de prikkel wordt weggenomen om bedden te vullen. Bovendien wordt ruimte gecreëerd om innovatief om te gaan met het vaste, beschikbare budget. Binnen het bredere sociaal domein krijgt de taakgerichte variant meer aandacht. Het ketenbureau I-Sociaal Domein heeft hier een vernieuwde handreiking voor uitgebracht. Aanbieders in Barneveld hebben er ook ervaringen mee in Utrecht, Eemland en andere regio’s. Belangrijk is wel om rekening te houden met de rol van het woonplaatsbeginsel in de taakstelling. Dit om scope-discussies te vermijden die de omvang van de ‘taak’ kunnen vertroebelen.

5

Autonome factoren hebben invloed op de financiële grip, maar niet uitsluitend. • Voor een deel zijn de tekorten terug te voeren op de specifieke aanwezigheid van voorzieningen binnen dorp de Glind en daaraan gerelateerd het woonplaatsbeginsel. Ook het abonnementstarief heeft een aanzuigende werking op de huishoudelijke hulp en werkt daarmee kostenverhogend. Financiële tekorten verdwijnen echter waarschijnlijk niet volledig als knelpunten rondom het woonplaatsbeginsel en abonnementstarief worden opgelost. • Daarnaast verkeren gemeenten in onzekerheid over de onderlinge verdeling van het gemeentefonds. Het is belangrijk dat de onzekerheid of exogene factoren niet worden gebruikt als excuses om

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

13

•

• •

3.5 1

14

niet ook zelf te bewegen. De gemeente Barneveld heeft zelf ook invloed op bepaalde zaken. Naast De Glind is bijvoorbeeld ook een groei zichtbaar in de ambulante jeugdhulpverlening, zoals bij individuele begeleidings- en behandelingstrajecten. Veel producten worden ‘gestapeld’. Dat is een opvallend punt rondom de financiële beheersbaarheid. Hier lopen drie ontwikkelingen door elkaar, die allen onwenselijk zijn: • stapelingen van zorgproducten die wel zijn ingekocht, maar door de stapeling-arrangementen ontstaan, waarmee een zorgintensiteit en/of zorgvorm ontstaat die onwenselijk is binnen de inrichting van het zorglandschap; • plaatsingen bij niet ingekochte aanbieders waardoor ‘light contracten’ moeten worden afgesloten; • benodigde inzet vanuit aanpalende beleidsterreinen waarvoor de gemeente Barneveld niet gecompenseerd wordt, zoals leerlingenvervoer. De gestapelde voorzieningen zijn een uitdaging voor de financiële beheersbaarheid. Stapelingen resulteren namelijk in hoge kosten per zorgtraject. De Commissie vindt het opvallend dat het aantal jeugdhulptrajecten dat langer duurde dan een jaar, in zowel de regio als de gemeente Barneveld sterk is gestegen tussen 2015 (13%, regio 16%) en 2019 (53%, regio 40%). Dit is te verklaren door de voogdij-jongeren, die vaak relatief lang in verblijf zitten.

Deze ontwikkeling wordt versterkt door het feit dat voogden (zorgaanbieders) geen actieve regie voeren op uitstroom. • Deze ontwikkeling draagt mogelijk bij aan de toenemende tekorten rondom Jeugdhulp. Omdat er veel soorten verblijf zijn, worden deze producten ook gemakkelijker ingezet. Hierdoor is er minder stimulans om bijvoorbeeld binnen het eigen netwerk te zoeken naar een oplossing en wordt sneller gebruikgemaakt van bijvoorbeeld een gezinshuis: aanbod creëert vraag.

Monitoring Huidige monitoring is zeer uitgebreid en biedt complete inzichten rondom de stand van zaken. • De commissie is onder de indruk van de gegevensverzameling van het sociaal domein. Door de hoge mate van monitoring heeft Barneveld een goed beeld van wat er speelt in de gemeente en wat haar financiële situatie is. In dat opzicht is de gemeente Barneveld een good practice. • Ook de mate waarin aangesloten is bij de monitoring op de beleidsdoelen en de financiële opbrengsten daarvan zijn ver ontwikkeld. • De commissie heeft niet doorgevraagd of betrokken stakeholders van de gemeente voldoende betrokken worden bij het in kaart brengen van de transformatie, zoals de cliënten of zorgprofessionals zelf. Ze geeft dit de gemeente en regio als aandachtspunt mee. • Een voorbeeld van de manieren waarop de gemeente data inzet, is door te kijken naar jeugdhulpverbruik per school en het creëren van een dashboard voor huisartsen rondom verwijsgedrag. De commissie onderschrijft het belang van breed kijken naar en duiden van cijfers rondom het sociaal domein.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

4 Conclusies Uit de gesprekken met betrokkenen wordt duidelijk dat zowel het ambtelijke apparaat als de uitvoering hard werkt om burgers de zorg en ondersteuning te geven die nodig is. Bovendien is jeugddorp De Glind een unieke samenlevingsvorm waar de gemeente Barneveld trots op is. De commissie is onder de indruk van het werk dat de gemeente én de gemeenschap verzet, inclusief het bijbehorende resultaat. Momenteel bevindt de gemeente Barneveld zich in een situatie waarbij het niveau van grip kan worden gezien als: goed en in voortdurende ontwikkeling. De oorzaak voor dit niveau van grip ziet de Commissie in de focus op monitoring en control en de focus op transformatieprojecten, zowel lokaal als in de regio. De gemeente Barneveld is betrokken bij de regio FoodValley en maakt in dit samenwerkingsverband een sterke indruk met heldere samenwerkingsstructuren. Hoewel de algemene indruk van de gemeente zeer positief is, gaan de komende passages met name in op de zaken waar mogelijk nog verbetermogelijkheden zijn. De tekorten in de gemeente lopen namelijk blijvend op en spelen naar verwachting in de komende jaren een toenemende rol. Transformatieprojecten dragen bij aan het verlagen van financiële druk, maar zijn mogelijk niet voldoende om kostenstijgingen volledig te dempen. De aanbevelingen sluiten dan ook aan op de groeiende urgentie van financiële beheersbaarheid.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

15

5 Aanbevelingen Op basis van onze bevindingen, doen wij als commissie onderstaande aanbevelingen. Daarbij bieden we de gemeente de mogelijkheid om gebruik te maken van de hulp van de VNG, in de vorm van nazorg. De VNG staat, net als het NJi, Movisie en Divosa, in verbinding met veel gemeenten die grip op het sociaal domein willen verkrijgen en behouden. Voor gemeente Barneveld hebben we onderstaande aanbevelingen geformuleerd, waarbij we hebben gekeken naar oorzaken en interventiemogelijkheden waar de gemeente (in)directe invloed op heeft. Naast de aanbevelingen raden we gemeente Barneveld aan om gemeenten uit de regio, of uit geheel Nederland, uit te nodigen om mee te kijken naar hoe zij haar sociaal domein heeft ingericht. Op deze manier kan de gemeente haar opgedane kennis en bruikbare uitvoering delen.

5.1 Visie • Kijk kritisch naar wat je als gemeente wilt organiseren voor inwoners, en waar je als gemeente juist een stap terug doet en een beroep doet op de eigen kracht van de inwoners van Barneveld. Vanwege de verzorgende aard van de gemeente Barneveld richting de inwoners, maar ook de hoge ambities om het Barneveldse sociaal domein slim in te richten, is er een risico dat de hoeveelheid zorginzet en de reikwijdte van de ondersteuning vanuit de gemeente (te) breed is. Richt voorliggende voorzieningen in die een alternatief kunnen zijn voor geïndiceerde zorg, of zorgprofessionals in staat stellen af te schalen. • Lokaal, regionaal, maar ook landelijk is er een beweging richting ambulantisering gaande, waarin verblijfsplekken zoveel mogelijk afgeschaald worden. Door het unieke karakter van De Glind is het lastig om een toekomst zonder verblijfszorg voor te stellen, en wordt die ambulantiseringsbeweging daar mogelijk (bewust) minder ingezet. De Glind beïnvloedt de cijfers daarmee sterk. De gemeente Barneveld kan er belang bij hebben om de toegevoegde waarde van De Glind te behouden. De cijfers en de afwijkende, of niet duidelijke, visie op de Glind beïnvloeden de manier waarop wordt omgegaan met het totale zorglandschap.

De Commissie adviseert om de Glind en de jeugdhulpaanbieders die hier actief zijn (vooral Pluryn) expliciet een status aparte toe te kennen in de transformatiebeweging, zodat (gewenste) bewegingen geïsoleerd in kaart kunnen worden gebracht. Op deze manier kan de gemeente beter uitlichten wat haar doelen zijn, zowel in de gehele gemeente als alleen voor de Glind. Hierdoor kan ook gerichter worden gekeken naar de visie en droom voor de rest van de gemeente: onder andere nul kinderen in verblijf. De transparantie helpt in het scherper voeren van het gesprek over de toegevoegde waarde van de Glind en eventuele transformatiewensen. • Door de impact die zorgtrajecten met verblijf op lange termijn op een jeugdige hebben (iemand komt los te staan van de eigen omgeving), zijn dergelijke trajecten alleen passend bij de meest complexe problematiek. Als er toch verblijf nodig blijkt te zijn, helpt het om bij cliënten die bovenregionaal zijn opgevangen met de eigen gemeente tijdig te verkennen hoe een soepele uitstroom kan worden gefaciliteerd. Dit betreft onder andere het opbouwen van ambulante zorg in de woonplaats waar het kind op termijn terug naartoe gaat. De gemeente Barneveld kan een voortrekkende rol spelen in het aanhaken van partijen die kunnen helpen om iemand weer eerder en goed in de eigen buurt te laten terugkomen. • Benut de Adviesraad Sociaal Domein (ASD) optimaal.

De ASD richt zich momenteel relatief weinig op de Jeugdwet en in de samenstelling van deze raad komt de doelgroep Jeugd niet terug. Wel is er één portefeuillehouder voor de Jeugdwet. In algemene zin lijkt de potentiële input vanuit de doelgroep van de Jeugdwet te worden gemist. Dat beperkt (of kan) een krachtig samen- en tegenspel tussen college en ASD (beperken). Een externe gesprekspartner in de vorm van ervaringsdeskundigen is echter van meerwaarde voor ‘checks and balances’ en voedt de gemeente om tot een effectiever beleid te komen. • De Commissie adviseert om een gezamenlijk ontwikkel- en preventieplan op te stellen rondom onderwijs, waarbij uiteen wordt gezet hoe scholen en zorgaanbieders elkaar kunnen versterken. Een volgende stap kan zijn om invloed uit te oefenen via het Op Overeenstemming Gericht Overleg (OOGO) en de Lokale

16

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Educatieve Agenda (LEA). Dat eerste gebeurt op dit moment alleen met samenwerkingsverbanden die daarvoor openstaan.15 • Aan de hand van monitoring kan concreet worden gekeken in welke wijken en onderdelen de problematiek van en het beroep op de jeugdhulp- en ondersteuning disproportioneel is in vergelijking met andere wijken. Een volgende stap is buurtgericht kijken wat de grootste knelpunten zijn. Hier kunnen diverse dwarsverbanden uit worden gedestilleerd, zodat men gerichter weet wat er speelt in de buurt.

5.2 Regionale samenwerking • Recentelijk is de Norm voor Opdrachtgeverschap (NvO) aangenomen, die vanaf 1 juni 2021 bekrachtigd moet zijn.16 De Commissie raadt aan om te controleren of de gemeente en de regio voldoende gedekt zijn met de governancestructuur die er nu staat. Hiervoor heeft de VNG een routekaart ontwikkeld, die gemeenten meeneemt in wat de NvO is en aan welke kaders minimaal moet worden voldaan.

5.3 Toegang • De Commissie heeft geen expliciete aanbevelingen rondom toegang. De focus van deze visitaties ligt met name bij de andere thema’s.

5.4 Inkoop en bekostiging • Breng in kaart wat de gevolgen zijn als knelpunten rondom het woonplaatsbeginsel en abonnementstarief worden opgelost, door verschillende scenario’s op te stellen. In hoeverre verdwijnen financiële tekorten hiermee? Wat zijn andere bewegingen die zichtbaar kunnen zijn door de veranderingen? Mogelijk hanteren gemeenten een strengere ‘handhaving’ rondom verblijf van cliënten bij de Glind en stimuleren zij eerdere uitstroom terug naar de eigen gemeente. Dergelijke ontwikkelingen raken ook de gemeente Barneveld. • De commissie kan de inhoudelijke overweging voor de mogelijke, geenszins definitieve, toekomstige beschikbaarheidsfinanciering van de verblijfsplekken goed volgen. Voordat de gemeente de keuze maakt, geeft de commissie graag een aantal aandachtspunten mee. • Een beschikbaarheidsfinanciering kan in veel gevallen een geschikte keuze zijn voor gemeenten. Echter, door een vast bedrag naar verblijfsplekken te laten gaan, kan er ook geen afname in kosten op korte termijn worden verwacht. Bij een (gewenste) afname in verblijfsplekken verandert er namelijk niks in de vergoeding aan zorgaanbieders. Dit financiële arrangement op zichzelf kan dus conserverend werken, bij gelijkblijvende afspraken.

De commissie raadt aan om goed bij dit gegeven stil te staan, voordat de gemeente en regio de definitieve keuze maken, en na te denken over welke mechanismen (in organisatorische en financiële zin) bij moeten dragen aan de gewenste inhoudelijke en financiële ontwikkelingen. Een doorrekening van de verwachte kostenontwikkeling voor de komende jaren kan helpen om de verwachtingen bij alle partijen helder te hebben. • Daarnaast adviseert de Commissie om consequent te zijn in het doorvoeren van een uitvoeringsvariant in visie, monitoring en werkwijze. Differentieer bij voorkeur niet met verschillende systematieken op één segment. Zo voorkomt men onduidelijkheid bij zorgaanbieders en ook dat bijvoorbeeld visie en contractering botsen in de praktijk. Dit stelt de gemeente slechter in staat om te sturen. Bij voorkeur is de visie leidend bij de keuze voor een uitvoeringsvariant. • Maak zorgprofessionals deelgenoot van de afwegingen rondom de financiële tekorten. Hierdoor wordt gestimuleerd dat hulpverleners ook meer financiële afwegingen gaan maken tijdens hun werk.

15 Er zijn diverse handreikingen ontwikkeld voor en publicaties over verbinding jeugdhulp en passend onderwijs, waarvan men gebruik kan maken, zoals Publicaties NJi - Verbinding onderwijs en jeugdhulp | NJi en Samenwerking tussen onderwijs gemeenten en jeugdhulp | Evaluatie Passend Onderwijs 16 Hieraan gerelateerd is een wetsvoorstel opgesteld, zie ook hier.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

17

5.5 Monitoring De Commissie raadt aan om kritisch te zijn op wat er met de gemonitorde informatie gebeurt. Maak beleid op wat je als gemeente waarneemt en neem betrokken partijen zoals zorgaanbieders en cliënten mee in deze vertaalslag. • De jeugdmonitor is op 1 juli 2019 operationeel geworden en heeft (logischerwijs) aanvullende mogelijkheden. Opties zijn onder andere17: • Verdiep integrale inzichten rondom het verloop van cliënten (paden van jeugdwet naar participatiewet of Wmo, rol van onderwijs). • Onderzoek of er een verband bestaat tussen het hoge aantal jeugdigen dat hulp ontvangt en het relatief lage aantal cliënten in de Wmo en participatiewet. • Kijk of kinderen ook gelukkig zijn, en meet daarbij ook kwalitatieve zaken. • Monitor cliënttevredenheid uitgebreider dan het wettelijk vastgestelde minimum. • Onderzoek de effecten van inzetten op preventie. • Aanvullend raadt de Commissie aan om ook aandacht te hebben voor een lokale, bredere monitoring, met aandacht voor het welbevinden van kinderen en jongeren. Een landelijk voorbeeld hiervan is de Monitor Brede Welvaart & de Sustainable Development Goals 2020 (cbs.nl) van CBS.

17 Een deel van deze zaken heeft de gemeente al opgepakt via het transformatieprogramma.

18

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Bijlage I – Grip… Grip in het sociaal domein heeft steeds te maken met twee onderdelen: inzicht en handelingsperspectief. Om grip te kunnen hebben, moet je weten welke ontwikkelingen zich voordoen. Vervolgens moet je hier in meer of mindere mate sturing aan kunnen geven óf op kunnen anticiperen. Zonder dit laatste is er geen sprake van grip, maar alleen van inzicht. Daarbij is het goed om je te realiseren dat er vrijwel nooit sprake kan zijn van volledige grip, zeker in het sociaal domein niet. Er is altijd sprake van (de kans op) externe beïnvloeding die buiten het handelings- en zicht vermogen ligt en waar maar in beperkte mate op geanticipeerd kan worden. Gelukkig betreft dit over het algemeen maar een beperkt deel van het domein. Grip hebben begint zoals gezegd met het hebben van inzicht. Echter, ook inzicht komt niet vanzelf en vraagt een afbakening en een antwoord op de vraag: waar wil je inzicht in hebben? We willen nu uiteraard niet verzanden in een eindeloze exercitie, waarin we afpellen tot de kern van de scope van je gewenste inzicht, maar we kunnen nu voor het gemeentelijke sociaal domein wel stellen dat de visie het startpunt vormt van grip. Een visie verwoordt namelijk een ideaal toekomstbeeld voor (een deel van) de gemeente.

Hierin schetst de gemeente hoe de lokale samenleving functioneert, welke maatschappelijke resultaten worden bereikt en wat de uitgangspunten vormen waarmee dat ideaalbeeld gerealiseerd kan worden. Een visie laat zien wat je als gemeente in de kern het allerbelangrijkste vindt, zowel als het gaat om het uiteindelijke doel als om de route die je daarvoor af moet leggen. Een visie hoort richting te geven en wel op z’n manier dat duidelijk is welke richting gekozen wordt en op welke manier deze richting bewandeld wordt. Met name die duidelijkheid blijft een lastig aspect van iedere visie en is ook inherent aan het concept visie. Een visie is namelijk een geabstraheerde beschrijving van een toekomstsituatie die in de praktijk altijd veel complexer is en gekenmerkt wordt door veel nuances. De taal die gebruikt wordt voor het beschrijven van een visie bestaat dan ook voornamelijk uit abstracte begrippen. Die zijn goed om een beeld te schetsen, maar ontoereikend om een precies beeld te tekenen, met alle specificaties. Zo blijven veel visies dan ook hangen in containerbegrippen, zonder dat ze houvast geven aan de mensen die uitvoering moeten geven aan die visie.

Wil je een visie laten werken? Dan moet je een vertaalslag maken en als gemeente steeds opnieuw zo concreet mogelijk de volgende vraag beantwoorden: Wat wil ik concreet zien veranderen op straat/in de wijk/bij mensen thuis? Met een dergelijke vertaling wordt een visie namelijk pas hanteerbaar, meetbaar en vervolgens stuurbaar. Om een visie ook meetbaar te maken, moet deze vertaling eerst nog geoperationaliseerd worden. Dat betekent dat er indicatoren geformuleerd worden die meetbaar zijn en bij voorkeur niet al te veel administratieve lasten met zich meebrengen. Over het algemeen is dat een relatief makkelijke doorontwikkeling. De voornaamste moeilijkheid bestaat uit het concreet maken van een visie. Dat gaat namelijk gepaard met het maken van keuzes en het trekken van duidelijke grenzen. Om te komen tot inzicht is er naast deze uitwerking nog één belangrijk aspect nodig en dat is een beleidstheorie (ofwel een effecttheorie). Dat is een uitwerking van de redeneerlijn die loopt van de inzet van middelen (input) en de uitvoering van activiteiten (throughput) naar de concrete resultaten (output) en de directe (outcome) en indirecte (impact) effecten. Deze redeneerlijn maakt in feite zichtbaar met welke concrete handelingen je bepaalde resultaten en effecten verwacht te behalen. Daarbij gaat het in eerste instantie niet om causale relaties die al op voorhand zijn vastgesteld.

Het mag best zo zijn dat redeneerlijnen achteraf niet blijken te kloppen. Door ze echter te expliciteren, wordt het wel mogelijk om ze ook te toetsen en kun je ze naderhand ook bijsturen. Het sturingsaspect van grip is met het juiste inzicht vervolgens niet meer dan draaien aan de knoppen die gegeven zijn. Deze knoppen zitten verwerkt in de organisatie van het sociaal domein (bijvoorbeeld de organisatie van de toegang), de gekozen bekostigingssystematiek en de contracten met zorgaanbieders. Uiteraard hangt de mate van sturing af van de mate waarin de sturingsmogelijkheden ook geborgd zijn in

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

19

uitvoeringsrichtlijnen, afspraken en opgenomen contractuele verplichtingen. Er is echter meer mogelijk door naast de formele sturingsmogelijkheden ook de informele sturingsmogelijkheden te benutten. Die zitten vaak in het regelmatig, in onderling vertrouwen voeren van gesprekken en het creëren van een gezamenlijk eigenaarschap. Dit kost wel tijd en vaak ook het nodige geduld. Onderling begrip ontstaat namelijk niet zomaar. Desalniettemin heeft deze vorm van sturing altijd wel de voorkeur boven de formele sturingsmogelijkheden. Het sociaal domein is namelijk een complex ecosysteem dat zich nooit helemaal laat vangen in afspraken, contracten of procedures en in een dergelijk ecosysteem heb je meer aan een partner dan aan een opdrachtnemer. In onderstaand figuur is de vertaling van de visie naar operationele indicatoren en de beleidstheorie schematisch weergegeven. Beleid (gemeenten)

Throughput (zorg leveren)

ten Me

Sturen

Meten

Sturen

Meten

Sturen

Input (middelen, mankracht)

Output (aantal geholpen cliënten) Causale relatie

Uitvoering (zorgaanbieders)

20

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

n

Indicatoren ure

Indicatoren

St

Indicatoren

ten

Doelen

Me

Randvoorwaarden

ren

Uitgangspunten

Outcome (directe effect)

Stu

Meten

Beleid (gemeenten)

Impact (indirecte effect)

Bijlage II – Gegevensrapportage Barneveld 1 Gegevensrapportage voorafgaand aan visitatie gemeente Barneveld Om een beeld te scheppen van hoe de gemeente Barneveld er uit ziet in cijfers, is op verzoek van gemeente Barneveld deze gegevensrapportage opgesteld. Die ligt hier voor u. Het is een globaal en algemeen beeld van Barneveld, haar sociaal domein. Daarbij wordt aangetekend dat een beeld in cijfers nooit een volledig beeld geeft. Alle hierin gebruikte cijfers zijn verkregen uit openbare bronnen. De organisaties die deze openbare bronnen beheren (voornamelijk het Centraal Bureau voor de Statistiek, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en VNG Realisatie) doen hun best om te zorgen dat hun cijfers zo veel als mogelijk juist zijn. Hierbij zijn ze afhankelijk van de organisaties die hen informatie aanleveren (voornamelijk de gemeente zelf en diens verbonden partijen). Om die reden kunnen deze organisaties niet garanderen dat de informatie precies klopt. De VNG is zich daarvan bewust. Wij gebruiken daarom de cijfers in deze gegevensrapportage niet om definitieve conclusies te trekken over de gemeente Barneveld of de mate van grip, tenzij de cijfers in deze rapportage worden gecorroboreerd op basis van andere informatie. De cijfers worden daarom ook niet achteraf gewijzigd als blijkt dat ze niet kloppen.

De cijfers in dit stuk zijn ontleend aan CBS Statline, de gemeentelijke monitor sociaal domein en Informatie voor Derden (IV3), tenzij anders vermeld. Dit zijn de volgende cijfers: • Algemene kengetallen over Barneveld en haar sociaal domein (afhankelijk van eventuele opvallendheden in het algemene beeld bevat dit hoofdstuk meer of minder cijfers); • Gebruik jeugdhulp; • Jeugdhulpgebruik per verwijzer; • Wmo-gebruik per arrangement (ondersteuning thuis, hulp bij huishouden, verblijf en opvang, hulpmiddelen); • Gebruik voorzieningen participatiewet; • Uitgaven sociaal domein, inclusief opvallende afwijkingen ten opzichte van de begroting. Waar mogelijk is geprobeerd deze cijfers uit Barneveld zoveel mogelijk door de tijd heen te presenteren en te vergelijken met gelijksoortige gemeenten, waarbij vaak gekozen is voor een vergelijking met gemeenten van vergelijkbare grootte (tussen de 50.000 en 100.000 inwoners), gemeenten met een vergelijkbare stedelijkheid (weinig stedelijk) en gemeenten in heel Nederland. Wanneer wordt gesproken van de controlegroepen, gaat het om deze drie groepen, tenzij anders aangegeven.

2 Opvallendheden in deze rapportage Hieronder worden kort de belangrijkste bevindingen in deze rapportage weergegeven. • Het aantal jeugdhulptrajecten met verblijf is relatief hoog in gemeente Barneveld. • Het aandeel verwijzingen van de gemeente is relatief hoog in de gemeente Barneveld. • Het aantal wmo-voorzieningen in 2019 is in Barneveld relatief laag. • De uitgave voor categorie maatwerkdienstverlening 18- is relatief hoog vergelijking met de controlegroepen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

21

•

Kengetallen Barneveld en haar sociaal domein • Inwoners: Barneveld heeft op 1 januari 2019 57.036 inwoners. • Geografisch en kernen: Barneveld heeft een oppervlakte van 176,7 km². De gemeente bestaat uit tien kernen. • Stedelijkheid: Barneveld heeft in 2017 een omgevingsadressendichtheid van 859 waardoor het in de controlegroep ‘weinig stedelijk’ valt. Ter vergelijking: het Nederlands gemiddelde is 2.010. • Leeftijdsopbouw: zie gestapelde staafdiagram hieronder.

• • • •

•

•

22

Ontgroening en vergrijzing: er is van 2017 tot en met 2019 sprake van vergrijzing in gemeente Barneveld. Jongeren tot 18 jaar: Barneveld telt op 1 januari 2019 14.961 inwoners die jonger dan 18 jaar oud zijn. Werkzame beroepsbevolking: Barneveld heeft in 2019 727 werkenden per 1.000 inwoners tussen de 15 en de 65 jaar; dat is boven de aantallen in de controlegroepen (waar het tussen de 682 en 690 ligt). Lage inkomens en kinderen in armoede: 5,2 procent van de huishoudens in Barneveld had in 2015 een laag inkomen, waarvan 1,6 procentpunt langdurig laag. Landelijk was dit gemiddeld 8,2 respectievelijk 3,1 procent, en in de mediane gemeente was dit 5,5 procent respectievelijk 1,8 procent. Mediaan gestandaardiseerd inkomen: Barneveld had op 1 januari 2018 een mediaan gestandaardiseerd inkomen per particulier huishouden van 28.200 euro per jaar. In heel Nederland was dit 26.900 euro per jaar, in gemeenten met 50.000 tot en met 100.000 inwoners was dit 27.000 euro per jaar. Gestapelde voorzieningen sociaal domein: te zien in de staafdiagram hier direct onder. De Y-assen van de staafdiagrammen geven weer hoeveel huishoudens per 1.000 huishoudens een bepaalde hoeveelheid of combinatie van voorzieningen heeft.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3 • •

Jeugdhulp Jeugdhulptrajecten zonder verblijf: Barneveld ziet vanaf 2015 het aantal jeugdhulptrajecten zonder verblijf stijgen waarna het daalt eind 2019. Dit is dezelfde verandering als bij de controlegroepen. Jeugdhulptrajecten met verblijf: Barneveld ziet in 2016 en stijging van de jeugdzorgtrajecten met verblijf waarna het in 2019 daalt tegen de trend van de controlegroepen in. Zie onderstaande grafiek.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

23

•

•

24

Jeugdhulptrajecten per verwijzer: uitgesplitst naar verwijzer heeft Barneveld in 2019 een relatief hoog aandeel jeugdhulptrajecten met de gemeente als verwijzer, en eveneens een hoog aandeel van hulptrajecten met de huisarts als verwijzer. Zie de onderstaande drie taartdiagrammen; naast de taartpunten staan de percentages van het aantal jeugdhulptrajecten dat door de corresponderende verwijzer is gestart. Duur jeugdhulptrajecten: Het aantal jeugdhulptrajecten dat langer duurde dan een jaar zijn in zowel de regio en de gemeente Barneveld sterk gestegen tussen 2015 en 2019. In 2015 was het percentage

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

trajecten wat langer duurde dan een jaar, 13 procent. In 2019 was het 53 procent. In de regio was deze verandering 16 procent naar 40 procent. Herhaald beroep: 25,7 procent van de gestarte trajecten was in 2019 in Barneveld een herhaald beroep, dat was iets lager dan de 27,2 procent herhaald beroep in de jeugdregio en 28,5 procent landelijk.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

25

4 •

• •

26

Wmo Gebruik Wmo-voorzieningen: het gebruik per 1000 inwoners alle drie de wmo-voorzieningen is in 2019 relatief erg laag.

Ontwikkelingen gebruik Wmo: de cijfers over het gebruik van Wmo-voorzieningen zien een stijging tussen 2015 en 2019 die minder sterk is dan de stijging bij de controlegroepen. Mantelzorg: 14,6 procent van de volwassen inwoners van Barneveld geeft in 2016 aan mantelzorg te

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

5 • •

•

6

verlenen. Dit is hoger dan de 14,2 procent in heel Nederland en de 14,8 en 16,3 procent in de groepen ‘50.000 tot en met 100.000 inwoners’ en ‘weinig stedelijk’ respectievelijk. Beschermd wonen: Barneveld behoort tot de beschermd wonen-regio Ede. In deze regio maken 1,8 inwoners per 1000 inwoners gebruik van een beschermd wonen-voorziening. Dat is lager dan het landelijk gemiddelde van 2,0 inwoners per 1.000. Participatie Bijstand: Barneveld heeft 16,7 bijstandsontvangers per 1000 inwoners in 2019; dat is minder dan de controlegroepen qua stedelijkheid en minder dan vergelijkbare gemeente in omvang. Ontwikkeling hoeveelheid inwoners met bijstand: is te zien in de onderstaande grafiek.

Gebruik re-integratievoorzieningen: het aantal re-integratievoorzieningen was in Barneveld in 2019 lager dan de controlegroepen Nederland en aantal inwoners. En gelijk aan de controlegroep stedelijkheid.

Begroting & realisatie sociaal domein 2019

Zie onderstaande tabel voor de realisatie van Barneveld in 2019 op basis van IV3-cijfers. Afwijkende realisatie ten opzichte van de controlegroepen: • Er wordt door de gemeente Barneveld meer gerealiseerd in de categorie maatwerkdienstverlening 18-. • Er wordt door de gemeente Barneveld minder gerealiseerd dan alle controlegroepen in de categorieën inkomensregelingen, begeleide participatie en maatwerkdienstverlening 18+. Afwijkende realisatie ten opzichte van de begroting: • Er wordt door de gemeente Barneveld minder begroot dan de realisatie in de categorieën inkomensregelingen, maatwerk dienstverlening 18+ en 18-.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

27

Realisatie-(begroot) gemeente Barneveld - 2019

Gemeente Barneveld

Gemeentegrootte 50.000 tot 100.000 inwoners

Stedelijkheidsklasse weinig stedelijk

112

(112)

94

(96)

(0)

46

(46)

44

(46)

6.3 Inkomensregelingen

166 (175)

417

(431)

275

(287)

6.4 Begeleide participatie

66

(57)

137

(139)

143

(142)

6.5 Arbeidsparticipatie

23

(21)

47

(43)

28

(27)

6.6 Maatwerkvoorziening (WMO)

29

(29)

39

(35)

42

(37)

6.71 Maatwerkdienstverlening 18+

133 (117)

186

(169)

163

(151)

6.72 Maatwerkdienstverlening 18-

369 (329)

243

(201)

230

(185)

6.1 Samenkracht en burgerparticipatie 6.2 Wijkteams

0

6.81 Geescaleerde zorg 18+

0

(0)

98

(98)

13

(10)

6.82 Geescaleerde zorg 18-

0

(0)

47

(40)

32

(25)

896 (866)

1372

(1314)

1064

(1006)

Totaal

28

110 (138)

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Bijlage III – Rapportage Werkprogramma Jeugd 2019-2021

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

29

Bijlage IV – Gesprekspartners Gemeente Barneveld Hans van Daalen, wethouder André van de Burgwal, wethouder Jacco Dirksen, financieel adviseur Sociaal Domein Ali Essousi, beleidsregisseur Loes Mulder, afdelingshoofd Sociaal Domein

Samenstelling visitatiecommissie Barneveld Marjanne Sint, voorzitter commissie Aart Boele, lid commissie Dave Ensberg, lid commissie

Adviseurs van de commissie Evelien Fokkink, inhoudelijk/gemeentelijk expert Arjan Ogink, consultant KPMG Meike Troost, consultant KPMG Hanneke Mateman, Movisie Yannick Methorst, projectleider Visitatiecommissie Mieke Maas, toehoorder BZK Rineke Bos, toehoorder BZK

30

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Bijlage V – Bestuurlijke reactie gemeente Barneveld

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

31

32

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

33

Vereniging van Nederlandse Gemeenten Nassaulaan 12 2514 JS Den Haag +31 70 373 83 93 info@vng.nl september 2021

vng.nl

Visitatiecommissie financiële beheersbaarheid sociaal domein Eindrapportage

Voorwoord Voor u ligt de eindrapportage van de visitatiecommissie financiële beheersbaarheid Sociaal Domein (hierna: de (visitatie)commissie). Deze rapportage markeert het einde van dertig visitaties en daarmee het einde van de commissie in deze vorm, ruim tweeënhalf jaar na oprichting. In de vorige vier rapportages (één na vijf trajecten, één na tien trajecten, één na vijftien trajecten en één na drieëntwintig trajecten) stond de commissie stil bij verschillende onderwerpen die samenhangen met grip in het sociaal domein. In 2015 werd het jeugdbeleid overgeheveld naar de gemeenten. De ambities van die decentralisatie zijn hoog: het doel is om onderlinge betrokkenheid en solidariteit van inwoners te stimuleren bij het oplossen van problemen rondom het gezin, en tegelijkertijd financiële beheersbaarheid te vergroten.1 Bij de decentralisaties staat integrale zorg op maat hoog in het vaandel. Het zorgaanbod moet aansluiten bij de behoeften van inwoners en problemen in samenhang aanpakken. Eén gezin, één plan, één regisseur is het streven. Dit moet leiden tot een vitale samenleving met actief participerende burgers. De praktijk blijkt weerbarstig. Al jaren wordt hard gewerkt aan het inrichten en optimaliseren van het sociaal domein. Gemeenten zetten in op de kracht van de samenleving en richten zich daarbij steeds meer op normaliseren en preventieve, laagdrempelige zorg.

Tegelijkertijd is de maakbaarheid van de samenleving maar beperkt en blijkt de complexiteit van het sociaal domein groot. In de praktijk is het behalen van ambitieuze doelen een zaak van lange adem en ervaren veel gemeenten hoe lastig het is om tegelijkertijd greep op de kosten te houden. Dit geldt overkoepelend voor de hele linie in het sociaal domein, maar extra in de jeugdzorg. De invloed van COVID-19 is de afgelopen tijd evident geweest en verandert de manier van werken in de jeugdzorg. Gemeenten blijven druk op budgetten ervaren en wachttijden en -lijsten blijven in sommige zorgvormen en regio’s bestaan, net als de druk op zorgprofessionals. Deze eindrapportage poogt overkoepelend lessen te trekken uit visitaties. Enerzijds in de vorm van een terugblik op eerder gedeelde zaken, omdat onderwerpen uit de tussenrapportages nog steeds actueel zijn. Anderzijds heeft de commissie aanvullende inzichten opgedaan over zowel het verleden, heden als de toekomst, die naar ons oordeel relevant zijn om te delen. Tijdens ons werk zijn we als visitatiecommissie ondersteund door een panel van experts. Hierin zaten vertegenwoordigers vanuit gemeenten en regionale samenwerkingen, het Nederlands Jeugdinstituut (NJi), Movisie, Divosa en onderzoek- en adviesbureaus KPMG, AEF en Significant. Deze experts zijn bij de visitaties geraadpleegd voor het delen van hun inzichten en reflectie.

Graag bedank ik via deze weg alle betrokkenen voor hun inspirerende visie, expertise en inzet de afgelopen tijd. De visitatiecommissie is opgezet in partnerschap tussen de VNG en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, die ik ook graag beide dank voor het mogelijk maken van dit initiatief. Ten slotte wens ik u veel leesplezier en dank ik u voor uw interesse in de werkzaamheden van de commissie de afgelopen tijd. Wij vertrouwen erop dat gemeenten, bewust van hun rol en verantwoordelijkheid, verder blijven bouwen aan een duurzaam stelsel en hopen dat zij zich daarbij gesteund en geïnspireerd voelen door deze eindrapportage. Marjanne Sint Voorzitter Visitatiecommissie financiële beheersbaarheid sociaal domein

1

2

De staat van het sociaal domein, VNG (2019)

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

1 Achtergrond en leeswijzer Achtergrond Sinds mei 2019 bezoekt de commissie gemeenten die worstelen met het krijgen en behouden van grip op de uitgaven in het sociaal domein. Hiervoor zijn gaandeweg dertig gemeenten geselecteerd. Uit de aanmeldingen is een selectie gemaakt op basis van onder andere urgentie van de lokale opgave, omvang van de gemeente en diversiteit in problematiek. Onderstaand ziet u een overzicht van alle dertig gevisiteerde gemeenten waar deze eindrapportage op is gebaseerd.

Figuur 1: Een overzicht van de dertig visitaties.

Leeswijzer Deze rapportage is als volgt opgebouwd. Het eerste hoofdstuk van deze eindrapportage richt zich op de achtergrond van de aanmeldingen en beschrijft een zelfreflectie op het werk van de commissie. Het tweede hoofdstuk bevat belangrijke systeemvraagstukken. Het derde hoofdstuk gaat in op de reflecties van de commissie en de verschillende ontwikkelpunten na dertig visitaties. Ten slotte werpt de commissie een blik op de toekomst en doet ze enkele aanbevelingen voor een versteviging van de grip van gemeenten op het sociaal domein.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3

Aard van aanmeldingen De commissie heeft ongeveer 100 officiële aanmeldingen mogen ontvangen voor de visitatietrajecten en zelfs nog meer gesprekken gevoerd met geïnteresseerde gemeenten. Hieruit zijn 35 gemeenten geselecteerd, die we in 30 visitatietrajecten hebben bezocht, waarbij de eerste 13 visitaties volledig op locatie van de gemeente hebben plaatsgevonden, en de laatste 17 gedeeltelijk of geheel digitaal. De reden van aanmelding was vaak oplopende tekorten en/of de keuzes die gemaakt (moeten) worden om de oplopende tekorten om te buigen. Bij aanvang van de activiteiten van de commissie vroeg de Jeugdwet vrijwel alle aandacht op, maar naarmate de tijd vorderde, ging de aandacht steeds vaker ook uit voor de Wmo of het sociaal domein in bredere zin. De Jeugdwet is in financiële (en welllicht ook morele) zin vaak nog steeds een groot knelpunt bij gemeenten. Dat neemt niet weg dat doorontwikkeling van de andere domeinen eveneens focus nodig heeft. Hoewel bij aanmeldingen en bij de visitaties zelf vaak de nadruk lag op verbetermogelijkheden, ziet de commissie ook welke stappen zijn gemaakt sinds de overheveling van taken en verantwoordelijkheden in 2015. Gemeenten proberen dicht bij (de behoeften van) inwoners te komen en zetten zich in om zorg zo toegankelijk mogelijk te maken voor hun inwoners.

We zagen bij veel mensen die we gesproken hebben een grote intrinsieke motivatie om maatschappelijke problemen binnen de macht van de gemeente te verhelpen. Hierbij worstelen veel gemeenten met het krijgen en behouden van grip en sturing; iets waar we in deze rapportage dieper op ingaan. Algemene indruk van commissie De decentralisaties en de bijkomende ruimte voor gemeenten om keuzes te maken levert lokaal - anno nu - een divers ingericht sociaal domein op. Toch zijn veel voornemens van voor 2015 niet of slechts gedeeltelijk verwezenlijkt en is het overgrote deel van gemeenten nog bezig met de vormgeving of verfijning van het stelsel. Dit kost tijd, ruimte en vooral energie om in gezamenlijkheid te leren en te ontdekken. De recent toegekende middelen voor de jeugdzorg temperen de financiële noodzaak om hard in te grijpen, maar bevestigen ook dat het stelsel onder druk staat. Tegelijkertijd hebben gemeenten soms de complexiteit van het sociaal domein onderschat. In de volle breedte blijkt de ontwikkeling van het sociaal domein en het realiseren van daarmee samenhangende (financiële) doelstellingen een langetermijninvestering, die meerdere coalitieperiodes beslaat. Veel gemeenten zijn ook na zes jaar nog zoekende, bijvoorbeeld in de rol van opdrachtgever of om passend antwoord te geven op complexe vragen van inwoners.

Er wordt dus een groot beroep gedaan op het lerend vermogen van gemeenten. Enerzijds is het goed dat er nog steeds veel ontdekt en geëxperimenteerd wordt, anderzijds is het tijd voor een heldere koers met een duidelijke langetermijnstrategie en collectieve kennis en (kwaliteits) standaarden. Ontwikkeling van collectieve kennis kan gemeenten en regio’s helpen de gezamenlijke opgaven beter en met meer impact op te pakken.2 Met name kleinere gemeenten geven aan dat er weinig aandacht is voor continu leren en verbeteren, vanwege een gebrek aan capaciteit. De uitdagingen waar gemeenten voor staan worden deels veroorzaakt door de oplopende (structurele) tekorten. Deze zijn met name bij jeugd fors opgelopen. De commissie heeft zich altijd gericht op de beïnvloedingsmogelijkheden, gegeven het budget. Toch zijn de volgende budgettaire ontwikkelingen van belang om aan te stippen. De totale kosten voor de jeugdzorg zijn tussen 2015 en 2019 sterk gestegen, van circa € 3,5 miljard tot € 5,5 miljard (+ 57%). Deze stijgingen hebben geleid tot totale tekorten van gemeenten van € 1,6 miljard tot € 1,8 miljard in 2019. Die tekorten lopen verder op, aangezien de druk op het jeugddomein nog steeds hoog is. In april 2021 heeft het demissionaire kabinet toegezegd om incidenteel € 613 miljoen beschikbaar te stellen voor acute problemen in de jeugdzorg.

De extra middelen zijn onder meer bedoeld om het al in 2021 mogelijk te maken dat de crisiscapaciteit jeugd-ggz wordt uitgebreid en wachttijden worden aangepakt.3 Inclusief de eerder beschikbaar gestelde € 300 miljoen is in 2021 in totaal € 913 miljoen beschikbaar gekomen, naar

2 3

4

Als één overheid slagvaardig de toekomst tegemoet!, Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen (2020) Kamerbrief, staatsecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2021)

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

aanleiding van het oordeel van de Commissie van Wijzen.4 Tegelijkertijd is er gekeken naar aanvullende structurele financiën. Een stuurgroep van rijks- en gemeentelijke vertegenwoordigers heeft maatregelen uitgewerkt om het gemeentelijk tekort op de Jeugdwet in de toekomst beter te beheersen. Daarnaast is begin juni 2021 aangekondigd dat het Rijk voor 2022 ruim €1,3 miljard extra vrijmaakt, ter compensatie van de tekorten in de jeugdzorg. Vooruitlopend op de besluitvorming van het nieuwe kabinet, wordt daarbij met een Hervormingsagenda ook al gestart met het voorbereiden van een beter houdbaar jeugdstelsel op de lange termijn.5 Los van deze financiële trends zijn ook inhoudelijke bewegingen nodig in de jeugdzorg, wil het stelsel op lange termijn houdbaar zijn. Zaken als de duur van trajecten, de lengte van wachtlijsten en vraag naar gespecialiseerde hulp hebben invloed op de betreffende inwoners en de financiële situatie van gemeenten en de grip die zij ervaren. De beoogde transformatie in het sociale domein is nog overal gaande, maar nergens volledig voltooid. In die beoogde transformatie staan zelfredzaamheid en interventies in een vroeg stadium centraal, om een beroep op intensievere hulp te voorkomen. Wel verschilt het per gemeente in hoeverre deze transformaties al zijn gevorderd.

De commissie heeft in de dertig visitaties in samenwerking met de bezochte gemeenten gekeken op welke manier deze uitdagingen kunnen worden gerealiseerd, mede in de overtuiging dat de transformatiedoelstellingen bijdragen aan betere grip en beperking van kosten.

Zelfreflectie op resultaten en werkwijze van de commissie

Marjanne Sint, voorzitter: “Wij kijken terug op een leerzame tijd, waarin wij bij vele gemeenten hebben mogen binnenkijken en mochten meedenken over een betere beheersbaarheid in het sociaal domein: naar inhoud én geld.” In dit blok reflecteren we kort op het gekozen doel en de werkwijze van de commissie, en de voor- en nadelen van keuzes die we daarin gemaakt hebben. De inhoudelijke focus van de commissie lag op financiële beheersbaarheid van het sociaal domein. De urgentie van gemeenten binnen dat onderwerp lag vanzelfsprekend daar waar gemeenten een groot en lastig beïnvloedbaar tekort ervoeren. Dit droeg bij aan het succes van de commissie: gemeenten wisten duidelijk over welk onderwerp ze de visitatiecommissie konden bevragen, en dat onderwerp stond op zeer veel plekken hoog op de gemeentelijke agenda. Tegelijkertijd heeft deze keuze ook een belangrijk neveneffect gehad: als de ervaring was dat op een bepaald gebied weinig tekorten waren, werd dat gebied ook weinig onderzocht. De Participatiewet en het thema ‘werk en inkomen’ vielen bijvoorbeeld opvallend vaak buiten de vraagstelling. De commissie ziet de relevantie van grip op deze wet voor de inwoners van de gemeente, maar ook voor de gehele samenleving en de arbeidsmarkt.

Met een focus op onder andere de aanpak van armoede, schuldhulpverlening en re-integratie kan langdurige uitval van inwoners in kwetsbare situaties immers voorkomen worden.6 Het feit dat de Participatiewet vaak buiten de scope van de visitatietrajecten viel, kan er op duiden dat gemeenten zich bewust zijn van het brede belang van deze wet en al voldoende grip ervaren, vanwege de langere geschiedenis met bijstandstaken. Een andere verklaring kan zijn dat de focus binnen het sociaal domein op dit moment voornamelijk op de Wmo en de Jeugdwet ligt, omdat daar de (financiële) knelpunten het grootst zijn. De commissie kan hier dan ook niet precies antwoord op geven. De commissie heeft, zoals gezegd, gedurende 2,5 jaar 35 gemeenten gevisiteerd en meer dan 100 gemeenten

4 5 6

Jeugdzorg: een onderwerp van aanhoudende zorg, Commissie van Wijzen (2021) Kamerbrief juni 2021 afspraken gemeenten en Rijk over jeugdzorg, VWS (2021) De winst van het sociaal domein, VNG (2021)

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5

gesproken over de grip op de uitgaven in het sociaal domein. Het doel bij individuele visitaties was altijd tweeledig: de gemeente adviseren en kennis opdoen over de problematiek en ervaringen van gemeenten, voor bredere verspreiding. Hieronder een korte reflectie op die twee doelstellingen; eerst over de adviserende functie van de visitatiecommissie, en dan over de landelijke kennisfunctie. Bij het adviseren van gemeenten zijn de adviezen gericht geweest op het verkrijgen van grip. Daarbij werd ook altijd aangetekend dat het hebben van grip niet per definitie leidt tot het verdwijnen van een financieel tekort. Dat kan komen doordat het ontvangen budget te laag is, doordat sommige zaken niet lokaal beïnvloedbaar zijn, of doordat sommige maatregelen om grip te verkrijgen investeringen vragen. Er is dus geen eenvoudige metriek om het succes van de commissie in haar adviserende taak te meten. Daarom baseren we ons vooral op de mening van gemeenten: heeft de gemeente het visitatietraject als waardevol ervaren?

Grip in het sociaal domein betekent: 1. inzicht hebben in de ontwikkelingen in het sociaal domein. Dat houdt in dat er inzicht moet zijn in het gebruik van zorg, budgetverloop, in-, door- en uitstroom, maar ook in de voortgang van genomen maatregelen. Daarnaast vraagt het om redeneerlijnen (beleidstheorieën) die de inzet van middelen en de uitvoering van activiteiten koppelen aan meetbare resultaten en (in-)directe effecten. 2. sturing geven op basis van het bij punt 1 genoemde inzicht en ook inzicht in de dynamieken die keuzes met zich meebrengen.

VNG Realisatie heeft onderzoek uitgevoerd onder gemeenten. Daaruit blijkt dat gemeenten over het algemeen positief zijn over de inzet van de visitatiecommissie. Met name de mogelijkheid om de financiële beheersbaarheid van het sociaal domein door een externe commissie te laten beoordelen werd gewaardeerd. Een kritische spiegel op bestuurlijk niveau als instrument is dan ook een bijzonder fenomeen. Ook de samenstelling en deskundigheid van de visitatiecommissie werd als positief ervaren. Tegelijkertijd geven de gemeenten ook aan dat ze meer nazorg en opvolging van de visitatietrajecten hadden gewild. Dit hadden deze gemeenten goed kunnen gebruiken om sneller tot vervolgstappen te komen, nadat ze strategisch-bestuurlijk georiënteerde adviezen kregen. In sommige gemeenten heeft de visitatiecommissie daarom overigens vervolghulp aangeboden, of is die vervolghulp tot stand gekomen door de inzet van andere adviesbureaus. Een ander punt is dat er in de visitatietrajecten vaak geen directe betrokkenheid van inwoners en zorgprofessionals zelf was. Om verschillende gemeenten te kunnen bedienen, hebben we ervoor gekozen vooral mensen te spreken binnen de gemeentelijke organisatie. Daarmee misten we wel een externe blik vanuit de gemeenschap, die een waardevolle toevoeging had kunnen zijn. In de trajecten is veel aandacht gegaan naar de bestuurlijke gesprekken.

Daardoor bestond het risico dat het oordeel over de grip die gemeenten hebben op het sociaal domein te zeer was gebaseerd op interne informatie en persoonlijke competenties. De commissie heeft geprobeerd om zoveel mogelijk verschillende perspectieven mee te nemen in de ambtelijke gesprekken, om daarmee een zo compleet mogelijk beeld te krijgen van een gemeente. Ze had niet de ambitie om een volledig onderbouwd onderzoek te verrichten, vanwege de gewenste doorlooptijd. Een aantal typen activiteiten zijn ontplooid vanwege de taak om zo veel mogelijk landelijk de kennis te verspreiden. Ten eerste zijn voor de inhoudelijke kennisverspreiding vier tussenrapportages en één eindrapportage gepubliceerd. Hierin konden gemeenten en betrokken rijksdepartementen kennisnemen van de breed gesignaleerde knelpunten, de algemene strekking van de adviezen van de commissie en de systeemvraagstukken. Ten tweede zijn er verschillende (online en offline) sessies georganiseerd, door of met betrokkenheid van de visitatiecommissieleden en hun ambtelijke ondersteuning. Dit waren onder andere individuele raadsinformatiesessies naar aanleiding van visitatietrajecten, maar ook regionale en landelijke workshops, en bijeenkomsten rond financiële beheersbaarheid. Bijeenkomsten en workshops zijn onder meer georganiseerd op verschillende VNG-congressen. Ook was er het congres van vakblad Binnenlands Bestuur,

6

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

waren er bijeenkomsten vanuit verschillende gemeentelijke netwerken en provinciale bijeenkomsten in onder meer Zeeland, Noord-Holland en Overijssel. Ten derde is er een Kennisnetwerk ‘Grip op het sociaal domein’ ontstaan, mede als gevolg van de gezamenlijke inzet rond de visitatiecommissie van vele organisaties. Hierin stemmen VNG, NDSD, Divosa, Movisie, NJi en het Programma Inkoop en Aanbesteden van het ministerie van VWS af rond het thema grip over voor gemeenten bedoelde ondersteuningsactiviteiten. Ook wordt er aan geïnteresseerden een nieuwsbrief verstuurd over de inzet vanuit deze organisaties. Tot slot is er landelijk veelvuldig afgestemd: via een klankbordgroep met gemeenten vanuit de P10 en de G40 en de sociaal domein-directies van de ministeries VWS, SZW en BZK, en via het directeurenoverleg sociaal domein. Met al deze activiteiten is geprobeerd betrokkenen en geïnteresseerden aan te haken bij de geleerde lessen en met hen in gesprek te raken over handelingsperspectief om grip te verkrijgen. Wat de precieze impact hiervan is, is niet te zeggen, maar duidelijk is dat in zijn geheel honderden gemeenten en duizenden belanghebbenden zijn bereikt.