B-4.4 Besluit B&W inzake antwoordbrief Rekenkamercie onderzoek aanbesteden d.d. 14-2-23.pdf

Design, Build, Finance & Maintain (DBFM) In dit contract is de opdrachtnemer niet alleen verantwoordelijk voor het ontwerp en de bouw van het project, maar ook voor de financiering en het totale onderhoud. Deze vorm is bij gemeenten tamelijk uitzonderlijk en vereist vaak een uniek contract. Er worden veelal geen standaardvoorwaarden gebruikt, al heeft het Rijk wel modelovereenkomsten beschikbaar gesteld. 3. Design & Construct (D&C) Bij deze contractvorm worden het ontwerp en de uitvoering van de aanleg van infrastructuur aan één -23-

markpartij opgedragen. De bij deze contractvorm behorende standaard gebruikte set juridische contractvoorwaarden is de UAVgc (de Uniforme Administratieve Voorwaarden geïntegreerde contracten. Deze contractvorm is vooral geschikt voor werken waarbij de gemeente als opdrachtgever meer op afstand opereert en geen behoefte heeft om sturing te geven op de bouw zelf. De gemeente oefent toezicht uit door middel van toetsing en acceptatie van de plannen, planningen etc. van de aannemer. 4. Engineering & Construct (E&C) Deze vorm is vergelijkbaar met D&C, alleen de omvang van de ontwerpcomponent en verantwoordelijkheid verschilt. Bij E&C voert de opdrachtnemer, voordat hij met het werk aanvangt, ook nog de detail-engineering uit. Voor deze vorm worden vaak eveneens de UAVgc toegepast. 5. Prestatiecontracten In deze contractvorm is de opdrachtnemer gedurende enkele jaren verantwoordelijk voor het onderhoud van een deel van het (wegen)netwerk. Het is de verantwoordelijkheid van deze partij om de staat van onderhoud op een vooraf afgesproken niveau te houden. De overeenkomst van een prestatiecontract is over het algemeen gebaseerd op de UAVgc. In deze contractvorm staat de gemeente op grotere afstand. Om goed te kunnen sturen worden vaak bonus/malus-systemen en incentives ontwikkelt om de opdrachtgever te stimuleren het werk zo goed mogelijk uit te voeren.

Bij deze contracten moet vooraf goed worden nagedacht over het prestatieniveau en de eisen die aan de uitvoering en de processen worden gesteld.

3.4 Wanneer is er sprake van innovatief aanbesteden? De vraag wat innovatief aanbesteden is, laat zich niet makkelijk in een paar regels vangen. Dat is met name het gevolg van het feit dat er in de literatuur, jurisprudentie en de aanbestedingspraktijk geen vastgestelde inhoud van het begrip bestaat. Wat wij constateren is dat in den lande over het algemeen in de volgende gevallen (of een combinatie daarvan) wordt gesproken over ‘innovatief aanbesteden’: a. een innovatieve (bijzondere) aanbestedingsprocedure, bijvoorbeeld concurrentiegerichte dialoog, innovatiepartnerschap; b. een innovatieve (of minder gebruikelijke) contractvorm, bijvoorbeeld UAVgc of DBFM; c. een aanbesteding van een opdracht voor een innovatieve dienst, levering of werk. In de praktijk blijkt dat de verschillende innovatievormen nog wel eens door elkaar worden gebruikt. Doordat de gehanteerde contractvorm, de aanbestedingsvorm en de samenwerkingsvorm regelmatig niet goed uit elkaar worden gehouden, wordt het falen van één van deze onderdelen soms onterecht bestempeld als het falen van ‘innovatief aanbesteden’. Soms is die conclusie terecht en soms ook helemaal niet.

-24-

De ervaring is dat gemeenten voor de infra-aanbestedingen in ongeveer 90% van de gevallen kiezen voor een traditionele contractvorm en een traditionele aanbestedingsprocedure. 7 Dit is in veel opzichten ook wenselijk. Een innovatieve aanbesteding vergt namelijk veel van zowel de overheids- als de marktpartijen. Innovatie op de hiervoor onder sub a, b en c bedoelde aspecten vergt meer (en andere) expertise, vergt meer voorbereiding en heeft over het algemeen een langere doorlooptijd. Bovendien is innovatie op product, dienst of leveringsniveau vaak duurder dan de vergelijkbare traditionele oplossing. Niet alle opdrachten lenen zich voor een innovatieve aanbesteding.

3.5 Innovatieve aanbestedingsprocedure Innovatie is mogelijk in de soort aanbestedingsprocedure die wordt gekozen. De gebruikelijke standaardprocedures bij aanbestedingen zijn: 1. de openbare procedure (voor alle partijen toegankelijk zonder voorselectie, alle partijen doen een inhoudelijke inschrijving); 2. de niet-openbare procedure (met een voorselectie die voor alle partijen toegankelijk is, alleen de geselecteerde partijen doen vervolgens een inhoudelijke inschrijving); 3. de meervoudig onderhandse procedure (er worden 3-5 partijen door de aanbestedende dienst gekozen om een inhoudelijke inschrijving te doen); en 4. de onderhandse procedure (er wordt 1-op-1 een partij gekozen om een inhoudelijke inschrijving te doen). Innovatie kan in een reguliere aanbestedingsprocedure (zie hierboven onder 1 tot en met 4) ook worden bereikt door: a. in een marktconsultatie (vooraf) informatie op te halen bij de markpartijen over de laatste stand van de techniek, de wensen van (en bekendheid met) de marktpartijen met betrekking tot het contract en/of de beoogde aanbestedingsvorm; b. functioneel te specificeren (beschrijven wat de functie van het eindproduct moet zijn in plaats van (traditioneel) voorschrijven welke materialen moeten worden gebruikt en hoe er moet worden gebouwd); c. varianten toe te staan (dit maakt alternatieve oplossingen voor het probleem mogelijk); of d.

hoge minimumeisen te stellen (omdat met het stellen van hoge eisen al (product)innovatie zal moeten plaatsvinden). Hoewel er dus ook binnen deze traditionele procedures ruimte is om de uitvraag met en op de marktpartijen af te stemmen, is de gangbare praktijk dat de aanbestedende dienst binnen een traditionele procedure (veelal) zelf voorschrijft wat en hoe de marktpartij zal moeten uitvoeren. In de Aanbestedingswet zijn de volgende twee aanbestedingsprocedures opgenomen die bedoeld zijn om innovatie te stimuleren:

7

Stichting Aanbestedingsinstituut – langs de meetlat, Resultaten aanbestedingsanalyse 2012

-25-

1. de concurrentiegerichte dialoog; en 2. het innovatiepartnerschap. Beide procedures gaan uit van een vroegtijdige betrokkenheid van de marktpartijen bij het formuleren van de uitgangspunten van de uitvraag, waardoor de vraag van de aanbestedende dienst goed kan worden afgestemd op de (mogelijk nog) door marktpartijen te ontwikkelen innovatieve oplossingen. Een voorbeeld van een situatie met een concurrentiegerichte dialoog is bijvoorbeeld de opgave om een CO 2-neutrale woonwijk te ontwikkelen. In dat geval is de ambitie en de wens vaak helder, maar is de wijze waarop tot dit gewenste eindresultaat kan worden gekomen erg complex. Een voorbeeld uit de praktijk is Energievoorziening bedrijvenpark A1 Deventer.8 De gemeente Deventer heeft ervoor gekozen om door middel van de concurrentiegerichte dialoog, een concessieovereenkomst te sluiten voor een periode van 30 jaar ten behoeve van het ontwerp, de financiering, de realisatie en de exploitatie van de energievoorziening op bedrijvenpark A1. De marktpartijen zijn in de gelegenheid gesteld om in de dialoogrondes aan te geven hoe zij dit CO 2neutraal doen.

3.6 Innovatieve contractvorm(en) Naast innovatie in aanbestedingsprocedures kan innovatie ook gevonden worden in de toe te passen contractvormen. Over het algemeen is sprake van traditionele contracten als de opdrachtgever voorschrijft welke levering, diensten, of werk(en) moeten worden verricht, hoe dit moet gebeuren en aan welke exacte specificaties moet worden voldaan. De opdrachtgever stelt zich daarbij directief en als controleur op en er is weinig vrijheid voor de leverancier, dienstverlener of aannemer om zaken op een andere wijze aan te pakken. Bij innovatieve contractvormen ligt de focus op het benutten van de expertise van de opdrachtnemer. Om die reden wordt er veelal alleen functioneel gespecificeerd. Dus: “wat moet het kunnen of doen”, in plaats van “waar moet het uit bestaan” (een bank, jaren ’30 model, die comfortabel zit, in plaats van een bank, conform voorgeschreven ontwerp X, bestaande uit eikenhout van kwaliteit X, met stalen poten etc. etc.). Hierdoor is er meer ruimte voor creatieve oplossingen en benutting van kennis van de markt. Daarnaast is de verwachting dat dit leidt tot een evenwichtigere risicoverdeling: de risico’s worden belegd bij de partij die deze het best kan beheersen omdat de marktpartij op het gebied van materiaal en ontwerp de meeste expertise heeft.

Als gevolg hiervan wordt binnen de GWW9 sector in toenemende mate gekozen voor contracten waarbij ontwerp en uitvoering in één hand zijn gebracht (bijvoorbeeld door middel van D&C (UAVgc)- en DBFM(O)contracten). De toepassing van deze contractvormen draagt volgens marktpartijen bij aan de gewenste kwaliteit en innovatie in de gehele keten.10 Bovendien wordt daardoor gebruik gemaakt van de in de markt beschikbare kennis, kunde en innovatiekracht. In navolging van Rijkswaterstaat is ook bij gemeenten een aantal jaren geleden de keuze gemaakt om de expertise van de markt meer in te zetten bij de wijze waarop opdrachten worden uitgevoerd en de markt ook 8

https://www.pianoo.nl/nl/energievoorziening-bedrijvenpark-a1-deventer Grond-, weg- en waterbouw. 10 EIB Trends en ontwikkelingen in de wegenbouw tot 2017 9

-26-

zelf tot de juiste oplossing te laten komen. Met het UAVgc-contract en andere geïntegreerde contracten en het beleidsuitgangspunt “De markt tenzij…” is echter het misverstand ontstaan over de rol van de opdrachtgever. De opdrachtgever zou geen (enkele) inhoudelijke expertise meer hoeven hebben, zich afstandelijk moeten opstellen en alle risico’s zouden bij de marktpartij(en) liggen. Als gevolg van enkele negatieve ervaringen bij de uitvoering van opdrachten op grond van een innovatief contract is hierin een kentering zichtbaar. Steeds meer overheidsopdrachtgevers zijn zich ervan bewust dat kennis van zaken noodzakelijk is en blijft om risico’s bij projecten te kunnen inschatten, toetsen uit te voeren, beoordelingen te kunnen doen van plannen en voorstellen van opdrachtnemers, keuzes en beslissingen te kunnen maken en validatie van (ontwerp)oplossingen van opdrachtnemers te kunnen bekrachtigen. De toegenomen afstand tot de opdrachtnemers wordt inmiddels weer verkleind. De laatste innovatie op het gebied van de contractvormen richt zich dan ook steeds meer op het ‘samen(werken)’. Een gevolg hiervan is bijvoorbeeld het ‘relationeel contract’. Uitgangspunt is dat daarin de gelijkgerichtheid van de belangen van opdrachtgever en opdrachtnemer in de tijd toeneemt en partijen met oog voor hun beider belangen ook eigen doelen kunnen en mogen nastreven.

Zo heeft de gemeente Almere de procedure van het innovatiepartnerschap gebruikt om een oplossing te vinden voor het sluiten van de keten voor laagwaardig plastic. Na aanbesteding wordt in verdere samenwerking met de marktpartij getracht om een oplossing te vinden om ook dit plastic te kunnen recyclen. Randvoorwaarden voor het gebruiken van een innovatief contract zijn: -

een gemeente met voldoende (ingehuurde) expertise om het proces te begeleiden, te volgen en kritisch mee te denken; een innovatieve markt (partijen die gewend zijn om in onzekere projecten te werken) en bereid zijn een (deel van het) risico te dragen.

3.7 Innovatieve dienst, levering of werk Tot slot kan een innovatieve aanbesteding niet zozeer het contract of de aanbestedingsprocedure betreffen, maar de onderliggende dienst, levering of het werk zelf. Een voorbeeld hiervan is de aanbesteding voor een innovatieve plasticfabriek die ook de op dit moment niet te verwerken laagwaardige plastics tot producten verwerkt. Ook is een voorbeeld daarvan een aanbesteding waarbij een innovatief uitvoeringsproces wordt gevraagd, zoals bijvoorbeeld de uitvoering van het herstel van de Waalbrug bij Nijmegen.

-27-

4. Analyse voorbereidingsfase 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de voorbereidingsfase van de onderzochte aanbesteding ‘Groot Onderhoud Wegen’ geëvalueerd. Er wordt aandacht besteed aan, onder meer, de volgende vragen: -

Wat was het doel van de aanbesteding? Hoe is de keuze voor de contractvorm tot stand gekomen? Hoe zijn de doelen die beoogd werden omgezet in de gunningscriteria een in het contract? Hoe is de besluitvorming verlopen?

De belangrijkste bevindingen over de voorbereidingsfase zijn in paragraaf 4.9 opgenomen.

4.2 Doel en aanleiding van de innovatieve aanbestedingsprocedure In 2012 is door de gemeente geconstateerd dat er bij een derde deel van het totale wegenareaal sprake was van achterstallig onderhoud. De achterstand op het onderhoud kon met het op dat moment beschikbare budget en de op dat moment gehanteerde werkwijze niet worden ingelopen.11 12 Het wegenareaal van de gemeente is groot en het budget beperkt. Dit beperkte budget werd soms ook toegerekend aan projecten binnen de gemeente, zodat er voor het groot onderhoud van de wegen vaak (te) weinig budget overbleef, zo blijkt uit de interviews. Het groot onderhoud wegen werd ten tijde van de introductie van de innovatieve aanbesteding nog kortcyclisch (ieder jaar opnieuw) aan een aannemer opgedragen. De wens was om dit te doorbreken en daarnaast meer onderhoud te kunnen plegen voor hetzelfde budget. Uit de interviews blijkt dat de wethouder heeft voorgesteld om na te gaan of innovatieve aanbesteding een oplossing kon bieden voor dit probleem, mede gelet op zijn eerder elders opgedane ervaringen. Binnen de gemeente was op dat moment geen expertise beschikbaar om een dergelijke aanbesteding vorm te geven.

In september 2012 is daarom een externe partij aangetrokken om dit proces te begeleiden en voorstellen te doen.13 Uit de interviews volgt dat het belangrijkste doel van de innovatieve aanbesteding was om de onderhoudsachterstand ondanks een beperkt budget toch in te lopen. Het idee was dat door gebruik te maken van de kennis van de markt en de gretigheid van partijen om in de gegeven marktsituatie (crisis) opdrachten binnen te halen, meer wegen op acceptabel niveau konden worden gebracht

4.3 Keuze voor de aanbestedingsprocedure en contractvorm De externe deskundige heeft in september 2012 de ‘startnotitie innovatief aanbesteden’ opgesteld.14 In deze startnotitie wordt na een algemene toelichting over de aanbesteding van werken, aandacht besteed aan een vergelijking van de mogelijke aanbestedings- en contractvormen voor het groot onderhoud wegen. In de 11

Actualisering beleid 2013-2017 uitgebreide versie. Collegevoorstel innovatief aanbesteden groot onderhoud wegen 2012. 13 Initiërend document 754977. 14 Startnotitie innovatief aanbesteden d.d. 11 september 2012. 12

-28-

notitie worden de contract- en aanbestedingsvormen uiteindelijk niet erg scherp uit elkaar gehouden en worden dezelfde argumenten gebruikt ten aanzien van zowel de contractvorm als de aanbestedingsvorm. De innnovatie op beide gebieden loopt daarom enigszins in elkaar over. De onderzochte innovatieve aanbesteding voor “Groot Onderhoud Wegen” had tot doel om het beperkte onderhoudsbudget maximaal te benutten door gebruik te maken van de kennis van marktpartijen. 15 Het idee daarbij was om het achterstallige onderhoud terug te dringen door een innovatieve aanbestedingsvorm met een Design & Construct-contract op basis van de UAVgc, waarbij de kennis van de markt op het gebied van wegenonderhoud wordt ingezet om het terugdringen van het achterstallige onderhoud te versnellen.16 Uit de interviews blijkt dat er een achterstand op het onderhoud was van ongeveer 4 miljoen euro, die – zo was de verwachting van de betrokkenen – op deze manier mogelijk zou kunnen worden ingelopen. De redenen die ten grondslag liggen aan de uiteindelijke keuze om de concurrentiegerichte dialoog en een UAVgc contract voor te stellen aan het College, zijn in de startnotitie als volgt samengevat: “Na beschouwing van alle bovengenoemde aspecten wordt de volgende aanbestedingsprocedure voorgesteld met de daarbij behorende contractvorm.

Het GOW [Groot Onderhoud Wegen, Rekenkamercommissie] met gebruikmaking van innovatieve marktontwikkelingen zal het best tot zijn recht komen in de vorm van een Design & Construct contract in combinatie met dialoogronden met meerdere, vooraf geselecteerde, aannemers: De zogenaamde concurrentie gerichte dialoog (zie 3.5). Voordelen van deze contractvorm: - Opdrachtgever wordt gedwongen om vooraf duidelijke kwaliteitskeuzes en afwegingen te maken in het wegenbeheer en bepaald hiermee de uiteindelijke kwaliteit. - Beschikbare budget wordt volledig benut voor het onderhoud en wegwerken van achterstallig onderhoud; - Tijdens aanbiedingsperiode heeft OG [opdrachtgever, Rekenkamercommissie], door de dialoogrondes, goed inzicht in werkmethode van de aannemer; - Bijstellen van werkmethode en controleerbaarheid van het gehele proces is mogelijk door voorgestelde oplossingen in de dialoogfase als slecht of onvoldoende te beoordelen; - aannemer kan geprikkeld worden om nog beter zijn proces van ontwerp naar realisatie en vervolgens de aantoonbaarheid van het geleverde product weer te geven en vast te leggen. - Aannemer kan de nieuwste ontwikkelingen toepassen en is zelf verantwoordelijk voor de gekozen oplossing met de daaraan gekoppelde garantie bepalingen. - Bij onduidelijkheid in het contract kan dit in de dialoogrondes worden aangepast of verbeterd.

Nadelen van deze opzet: - Hoge voorbereidingskosten voor uitgenodigde aannemers; - OG moet kennis hebben van Design&Construct contracten;

15 16

Startnotitie innovatief aanbesteden d.d. 11 september 2012. Collegevoorstel innovatief aanbesteden groot onderhoud wegen 2012.

-29-

- Rolverdeling tussen OG en ON [opdrachtnemer, Rekenkamercommissie] is anders dan bij traditionele contracten en moet bij de partijen duidelijk zijn; met name OG moet wennen aan deze rol; - Tussentijdse aanpassingen door OG in te onderhouden wegen is beperkt mogelijk en heeft mogelijk financiële consequenties; - Weinig ervaring van zowel ON als OG in de innovatieve contractvorm voor het onderhouden van wegen. In deze contractvorm (met dialoogronden) komt niet de beste plannenschrijver naar voren, maar kan worden geselecteerd op de aannemer die ook de gemaakte beloften kan waarmaken.” 17

In de startnotitie is nadrukkelijk benoemd dat het gemeentebestuur heeft uitgesproken dat gebruik moet worden gemaakt van de kennis uit de markt. De interviews bevestigen dat er een plicht werd gevoeld om innovatief aan te besteden. Daarnaast worden in de startnotitie en de interviews ook andere redenen genoemd om in dit geval te kiezen voor een innovatieve aanbesteding: - het beperkte budget (voorstel om een taakstellend budget mee te geven, wie kan het meeste onderhoud doen voor het beschikbare budget); - de beperkte tijd; - de noodzaak voor kwaliteitsprikkels (door kwaliteitsnormen en levensduureisen); en - risico’s (er zijn geen grote risicovolle onderdelen in het werk zelf aanwezig (het is geen lastig werk), maar het aantoonbaar maken van de geleverde kwaliteit in relatie tot de uitvraag werd wel als één van de grootste risico’s aangewezen). In de notitie zijn deze redenen vertaald naar de noodzaak om niet de opdrachtgever, maar de opdrachtnemer de onderhoudsmaatregelen te laten aandragen. Een duidelijke onderbouwing voor die conclusie ontbreekt echter. Kortom: centrale argument voor de gekozen procedure is om binnen het beschikbare budget een zo groot mogelijk aantal wegen te brengen naar een acceptabel onderhoudsniveau en het achterstallige onderhoud daarmee in te lopen.

De geïnterviewden zijn het er unaniem over eens dat de gekozen procedure, de contractvorm en de inrichting van de overeenkomst, innovatief zijn. Zeker voor de GWW-sector. Een overeenkomst waarbij de gemeente niet langer zelf de maatregelen voorschreef, maar dit aan de marktpartij(en) liet, was vernieuwend. De contractvorm (UAVgc) was dat in mindere mate. De aannemer kende deze contractvorm al en had er vaker meegewerkt. Voor de gemeente was dit wel volledig nieuw. Zij moest hier vooral afgaan op de expertise van de externe deskundige.

17

Startnotitie innovatief aanbesteden d.d. 11 september 2012.

-30-

4.4 Selectie- en geschiktheidseisen en gunningscriteria In de documenten zijn geen selectie- en/of geschiktheidseisen aangetroffen. Dit is ook verklaarbaar. De gekozen meervoudig onderhandse procedure geeft de gemeente namelijk de mogelijkheid om gebaseerd op objectieve redenen zelf te bepalen wie zij wil uitnodigen voor de aanbestedingsprocedure. Uit het Collegevoorstel volgt dat er is voorgesteld om de volgende vier partijen uit te nodigen: Dura Vermeer, Roelofs Den Ham, Bruil18, Ballast Nedam. Deze partijen zijn geselecteerd omdat zij al ervaring hadden met de gekozen contractvorm en van hen werd verwacht dat zij geschikt zijn de opdracht uit te voeren. Uit de interviews komt naar voren dat de selectie in het projectteam is besproken en daar is geaccordeerd. In de (beknopte) verslagen van het projectteam is een discussie of een gesprek hierover niet terug te lezen. De gunningscriteria en de verdeling van de punten werd als volgt vastgesteld: Aspect

Max. punten

Laagste kapitaalvernietiging19

40

Voorlopig Plan van Aanpak

30

Risicobeheersing20

20

Beoordeling uit dialoog

10

Totaal te behalen punten

100

Uit de documenten blijkt geen duidelijke onderbouwing voor de keuze van de gehanteerde gunningscriteria. Het is daarom niet goed vast te stellen of er vooraf goed is nagedacht over de vraag of de criteria goed passen bij de bedoeling van de gemeente met de innovatieve aanbestedingsprocedure. Ook is niet vast te stellen of er simulaties zijn gedaan hoe de gunningscriteria zouden uitpakken bij verschillende soorten inschrijvingen. De extern ingehuurde partij geeft aan dat, doordat de wegbeheerder (ambtenaar met als takenpakket het wegbeheer) ziek was, te weinig inhoudelijke afstemming met hem heeft kunnen plaatsvinden over de gunningscriteria. Uit de interviews volgt dat alle betrokkenen achteraf vaststellen dat de gunningscriteria te veel op ‘prijs’ waren gericht, waardoor volgens deze geïnterviewden op kwaliteit geen verschil te maken was. Dit betekent niet dat kwaliteit geen rol speelde, maar een partij die zich op kwaliteit had gericht, zou een prijsverschil met een inschrijver die zich vooral op een lage prijs had gericht, niet meer kunnen goed maken. De betrokken aannemer geeft aan dat de gehanteerde systematiek hem heeft gedwongen om vooral te kijken naar de prijs (zoveel mogelijk doen voor het gegeven budget) en de korte termijn (‘hoe zorg ik dat de wegen voor de komende 10 jaar niet onder het opgegeven minimumniveau komen’). Daarbij geeft de aannemer aan 18

De opdrachtnemer was Bruil. Gedurende de looptijd van de overeenkomst is Bruil overgenomen door KWS. Dit criterium betreft in feite ‘prijs’. De kapitaalvernietiging ging uit van de vraag wie de meeste wegen kon onderhouden voor het gegeven budget. 20 Hieronder wordt de wijze waarop de aannemer de risico’s van het werk beheerst verstaan. Er is een aantal risico’s gedefinieerd in een risicolijst van de gemeente. De inschrijvers hebben op basis van die risico’s aangegeven hoe zij deze risico’s beheersen. 19

-31-

dat het voor hem belangrijk was om dit specifieke werk binnen te halen, maar dat het natuurlijk in algemene zin altijd zo is dat de aannemers zullen nagaan of, en zo ja hoe, de aanbesteding te winnen is. De wethouder verwacht(te) dat ongeacht de prijs, de aannemer een bepaalde kwaliteitsstandaard zou aanhouden, waardoor er altijd een kwalitatief goed resultaat zou worden bereikt.

4.5 Aanbestedingsbeleid In het destijds (2012) vigerende gemeentelijke aanbestedingsbeleid was vastgelegd dat de gemeente als (één van de) beleidsuitgangspunten hanteert dat waar mogelijk innovatief moet worden aanbesteed. Als voorbeeld wordt hier onder meer ook ‘design and construct’ genoemd. Daarbij wordt aangetekend dat deze keuze gemaakt moet worden naar aanleiding van een afweging wat de optimale procedure voor dat specifieke geval is. Het voeren van een innovatieve aanbestedingsprocedure werd door het aanbestedingsbeleid aangemoedigd. Dat is ook nog zo in het huidige beleid. Wanneer het gemeentelijke aanbestedingsbeleid een nationale openbare of niet-openbare procedure voorschrijft, is afwijking daarvan mogelijk als: 1. de te verwachten kosten van de door het beleid voorgeschreven procedure niet opwegen tegen de te verwachten baten, of 2. de opleverdatum door het volgen van een aanbestedingsprocedure in de knel komt en er een aantoonbare kans bestaat op schade bij overschrijding van de opleverdatum, of 3. er geen concurrentie te verwachten is, of 4. er slechts één onderneming is die de opdracht zou kunnen uitvoeren, of 5. er andere dringende redenen zijn om van de aangegeven procedure af te zien, voor zover dringende reden niet te wijten is aan of kon worden voorzien door de gemeente en voor zover de wet deze mogelijkheid biedt.

Voor een keuze voor een innovatieve (afwijkende) procedure moet volgens het gemeentelijk aanbestedingsbeleid in beginsel eerst een advies worden verkregen van de jurist van de afdeling bestuurs- en managementondersteuning en de inkoopadviseur, voordat besluitvorming door het College plaatsvindt.21 In het aanbestedingsdossier zijn geen documenten gevonden die inzicht geven of en waarover besluiten zijn genomen. Uit de interviews volgt dat bij overheidsopdrachten onder de Europese drempel een consultatie in principe niet verplicht is. De onderzochte aanbesteding had een waarde onder de Europese aanbestedingsdrempel. In de documenten is niet terug te vinden of het advies is gevraagd en wat daar de uitkomst van was, maar is aannemelijk dat dit advies niet is uitgevraagd. In de onderzochte aanbesteding is een andere aanbestedingsprocedure voorgesteld dan die het aanbestedingsbeleid voorschreef. Het aanbestedingsbeleid schreef een nationale openbare of niet-openbare aanbestedingsprocedure voor, terwijl gekozen is voor een meervoudig onderhandse aanbesteding met kenmerken van de concurrentiegerichte dialoog (zie hoofdstuk 2 voor een uitleg over die procedure). In het Collegevoorstel is aandacht geschonken aan de noodzaak tot afwijking van het aanbestedingsbeleid. Als reden wordt gegeven dat: 21

Gemeentelijk aanbestedingsbeleid 2010.

-32-

1. het noodzakelijk is om ervaring op te doen met deze nieuwe aanbestedings- en contractvorm en dat het daarom nodig is enkel (4) gerenommeerde bedrijven uit te nodigen; 2. er een (verondersteld) gebrek aan kennis bij de (overige) marktpartijen is; en 3. de kosten van een nationale procedure niet opwegen tegen de te verwachten baten. Getwijfeld kan worden of deze onderbouwing voldoende is om op grond van het geformuleerde kader, af te wijken van het aanbestedingsbeleid. Er wordt immers enkel invulling gegeven aan de eerste van de vijf hiervoor genoemde eisen. Een nadere afweging van de afwijking is in de documenten niet terug te vinden. Geïnterviewden geven aan dat de ingehuurde expert hierin het voortouw heeft genomen en dat zij of niet betrokken zijn geweest of, zoals bijvoorbeeld de wethouder, slechts de uitkomsten hebben geaccordeerd.

4.6 Organisatie aanbestedingsteam In september 2012 is binnen de gemeente een kernteam van 5 ambtenaren gevormd. Het kernteam was opgericht met het doel om (onder meer) richting te geven aan het actualiseren van het beleidsplan GOW voor de komende jaren en te komen tot heldere randvoorwaarden en kwaliteitsuitgangspunten om een innovatieve contractvorm op de markt te zetten. De vastgestelde taken en verantwoordelijkheden moesten, samengevat, leiden tot draagvlak voor een innovatieve aanbesteding en het daadwerkelijk innovatief aanbesteden van het groot onderhoud wegen. Deze taken en verantwoordelijkheden zijn in algemene zin bij het gehele kernteam belegd.22 Het kernteam bestond uit het afdelingshoofd BOR, de interim beleidsmedewerker GOW, de beleidsmedewerker BOR, de beleidsmedewerker civiele techniek en de beleidsmedewerker verkeer en vervoer. De verslagen van de vergaderingen van het kernteam zijn erg summier. Uit de interviews is af te leiden dat in deze besprekingen door de externe deskundige zoveel mogelijk afstemming is gezocht met de aanwezige expertises. De ingehuurde externe deskundige heeft een belangrijke rol gespeeld bij het opstellen van het beleid, de voorstellen en keuzes voor de te voeren procedure en het aan te besteden contract en het opstellen van de aanbestedingsdocumenten.

Uit de verstrekte documenten is niet duidelijk hoe en door wie op deze documenten commentaar is geleverd en wat dit commentaar inhield. De interviews bevestigen het beeld dat de externe deskundige een grote rol heeft gespeeld bij de totstandkoming van deze aanbestedingsprocedure. Dit bevestigt de externe deskundige zelf ook.

4.7 Planning De planning komt in het dossier op drie momenten (relevant) terug. Allereerst in het voorstel aan de wethouder om het vormen van het nieuwe beleidsplan en het ontwikkelen van de aanbesteding parallel te laten lopen in plaats van volgtijdelijk.23 In deze memo wordt gesteld dat er voor gekozen zou kunnen worden om pas met het voorbereiden van de innovatieve aanbestedingsprocedure 22 23

Vastgestelde taken en verantwoordelijkheden kernteam. memo start opzet werkzaamheden. Dit memo is opgesteld door de extern deskundige.

-33-

te starten als het uitvoeringsplan en het geactualiseerd beleidsplan waren vastgesteld door het college en goedgekeurd door de Raad. Het college heeft echter niet voor deze benadering gekozen. Omdat dit ertoe zou leiden dat de uitvoering van de werkzaamheden op basis van innovatieve aanbesteding pas op zijn vroegst aan het einde van 2103 plaats zou kunnen vinden. Daarom zijn de werkzaamheden voor het formuleren van het beleid en het uitvoeringsplan gelijktijdig met het voorbereiden van de aanbesteding. Tweede relevante uitgangspunt voor de planning volgt uit de startnotitie. 24 Hieruit blijkt dat het streven is om de werkzaamheden in maart/april 2013 op de markt te brengen. In de periode van september 2012 tot en met maart 2013, is derhalve zowel het beleid bepaald, zijn de wegen in kaart gebracht, is een marktconsultatie opgezet, is de vraagspecificatie opgesteld, zijn de aannemers geselecteerd, is een aanbestedingsleidraad opgesteld, zijn dialogen gevoerd, inschrijvingen gedaan en beoordeeld en is voorlopig gegund. Tot slot volgt uit de inschrijfleidraad dat de documenten op 4 december 2012 zijn gepubliceerd c.q. aan de geselecteerde aannemers zijn verstrekt en dat de planning uitgaat van twee dialoogronden tussen de gemeente en de aannemer (in januari en februari). De uiterste datum voor inschrijving was 28 maart 2013.

Uit de interviews volgt dat een planning van (bijna) 3 maanden voor de voorbereiding van een innovatieve aanbesteding erg krap is. De afdeling inkoop houdt als standaard aan dat een ‘reguliere’ aanbesteding een voorbereidingstijd van 9 maanden vergt. Voor een innovatieve procedure moet daar nog 3 maanden bij worden opgeteld, aldus de geïnterviewde inkoper. Tegelijkertijd volgt uit het interview met de (destijds) verantwoordelijke wethouder, dat de indruk bestond dat er veel tijd gemoeid was met de voorbereiding van de innovatieve aanbesteding.

4.8 Besluitvorming, rol College Proces besluitvorming, van startnotitie naar aanbesteding Hoe de startnotitie is omgevormd naar de aanbestedingsdocumenten en de gunningscriteria, is op basis van de documenten niet goed te reconstrueren, doordat een duidelijke documentatie daarover ontbreekt. Het begin- (startnotitie) en het eindstation (aanbestedingsdocumenten) is helder. Het proces er tussen is diffuser. Duidelijk is wel dat er (minimaal) 13 overleggen van het kernteam zijn geweest, waarin in ieder geval het conceptbeleidsplan en de concept documenten aan de orde zijn gekomen. Uit de bijbehorende actielijsten volgt dat er in deze overleggen ook is gesproken over afstemming en de keuzes in de (aanbestedings)documenten. Niet is vastgelegd waar de discussie destijds over is gegaan. De geïnterviewden geven aan dat de wijze van aanbesteden, de keuze voor de contractvorm en de inhoudelijke keuze om met een vorm van taakstellend budget te gaan werken, door de externe deskundige is bedacht en uitgewerkt. Dit had volgens hen vooral ook te maken met een onderbezetting bij de beheerafdeling en de omstandigheid dat binnen de eigen organisatie (nog) niemand ervaring had met innovatieve aanbesteding(svormen). Als gevolg hiervan is een kwetsbare situatie ontstaan waarin alle kennis en kunde terecht is gekomen bij één (externe) persoon.

Dit heeft ertoe geleid dat er weinig (interne) discussie of tegendruk heeft plaatsgevonden over de keuze van de uitgenodigde marktpartijen en de keuze voor de 24

startnotitie innovatief aanbesteden

-34-

aanbestedings- en contractvorm. Uit de interviews volgt dat - behalve de externe deskundige - geen van de geïnterviewden zich kan herinneren commentaar te hebben geleverd op conceptstukken. Daarbij moet opgemerkt worden dat één van de geinterviewden langdurig ziek was in de betreffende periode en een andere betrokken ambtenaar niet geinterviewd is omdat deze niet meer werkzaam is voor de gemeente Barneveld. College Het College heeft een aanjagende rol gespeeld bij de keuze voor een innovatieve aanbestedingsprocedure. Dit volgt zowel uit de startnotitie waarin deze nadrukkelijke wens is vastgelegd als uit de interviews. De geïnterviewden geven aan dat de wethouder elders goede ervaringen had opgedaan met innovatief aanbesteden en dit voor het groot onderhoud wegen graag ook zou doen. De manier waarop dit zou moeten gebeuren was nog niet helder en om die reden is externe expertise ingehuurd. De door de externe deskundige opgestelde startnotitie innovatief aanbesteden, met het voorstel om een meervoudig onderhandse procedure, met aspecten van een concurrentiegerichte dialoog te doorlopen, is ter besluitvorming aan het College voorgelegd en op 20 december 2012 zonder opmerkingen goedgekeurd. In het Collegevoorstel is de keuze voor de voorgestelde procedure ten opzichte van de startnotitie nog iets concreter uitgewerkt.

Zo wordt aangegeven dat er een taakstellend budget wordt meegegeven waarbinnen het de bedoeling is om zoveel mogelijk wegen op het gewenste onderhoudsniveau te brengen. Uit de documenten blijkt dat er in september 2012 afstemming heeft plaatsgevonden tussen de wethouder en de externe deskundige. In dit overleg is de voorgestelde strategie reeds gekozen. Deze strategie is uitgewerkt in de startnotitie en het Collegevoorstel. Uit de interviews volgt dat de inhoudelijke experts de verdere strategie en stukken hebben bepaald. Uit de interviews volgt dat de wethouder zich niet kan herinneren of hij voorafgaand aan de publicatie de aanbestedingsdocumenten heeft gezien. Hij had het wel logisch gevonden als dit was gebeurd. Uit het interview met de strategisch inkoop-coördinator blijkt dat het niet voorgeschreven is om de wethouder deze stukken ter accordering te sturen. Het normale stramien is dat na het besluit om een aanbesteding vorm te geven, de afdeling dit verder zelf (al dan niet met een betrokkene van inkoop) verder zelf afrondt. Uit het interview met de externe deskundige volgt dat dit in de praktijk zo is gegaan. Een formeel akkoord van het College op de aanbestedingsstukken en de gekozen gunningssystematiek werd niet voorgeschreven in het aanbestedingsbeleid.

Bij de uitvoering van de aanbesteding en daarna gedurende de uitvoering van het contract is het College niet (direct) betrokken geweest. Gegeven de rol van het College binnen de gemeentelijke organisatie is dit niet ongebruikelijk, maar gelet op de nieuwe weg die ingeslagen werd kan de vraag worden gesteld of een nauwere betrokkenheid van het College gegeven het experiment wellicht op zijn plaats was geweest. Raad De Raad heeft in mei 2013 het nieuwe beleid vastgesteld.25

25

Raadsbesluit mei 2013.

-35-

4.9 Belangrijkste bevindingen uit het onderzoek Innovatief zoveel mogelijk wegen voor het gegeven budget De suggestie om innovatief aan te besteden is afkomstig van de wethouder, gelet op zijn eerder elders opgedane ervaringen. De achterliggende gedachte hierbij is geweest om zoveel mogelijk wegen tegen het beschikbare budget op een aanvaardbaar niveau te brengen. Uit de interviews volgt dat de afdeling Beheer Openbare ruimte nu beter georganiseerd is dan destijds het geval was. Inmiddels is er meer ruimte om een advies te schrijven waarin de afdeling haar eigen visie verwoordt. Daarnaast zijn de beleidsplannen door de afdeling opgesteld en zijn de naar aanleiding van de ervaringen met het contract uit 2013 geleerde lessen verwerkt in de recente beleidsplannen. Contract is innovatief De aanbestedingsprocedure en de gekozen contractvorm zijn – zeker in de GWW – als innovatief te bestempelen. Zo wordt ook de door de interviews bevestigd. De keuze om niet langer als gemeente voor te schrijven welke maatregelen de aannemer moest uitvoeren, maar dit volledig bij de marktpartijen te leggen is door alle betrokkenen als innovatief aangemerkt. Korte voorbereidingstijd en uitvoering voornamelijk bij één externe persoon Er was weinig voorbereidingstijd voor deze aanbestedingsprocedure.

Daarnaast ontbrak op het moment dat de innovatieve aanbesteding geïntroduceerd werd, de capaciteit, de kennis en kunde binnen de gemeente om dit uit te voeren. Om die reden is de uitvoering belegd bij één (externe) persoon. Door de tijdsdruk is het proces van idee naar daadwerkelijke invulling van de eisen en aanbesteding daarvan erg snel gegaan. Veel sneller ook dan gebruikelijk het geval is. De voorbereiding van de aanbesteding, waaronder de vaststelling van de gunningscriteria, is daardoor intern te weinig beschouwd. Tot slot is geen duidelijke documentatie aangetroffen. Uit de interviews blijkt dat dit intern ook niet is vereist. Dit zorgt er wel voor dat het proces en de keuzes die zijn gemaakt niet goed inzichtelijk zijn voor anderen dan de direct betrokkenen.

-36-

5. Analyse aanbestedingsfase 5.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk is de voorbereiding van de onderzochte aanbestedingsprocedure voor “Groot Onderhoud Wegen” nader geanalyseerd. In dit hoofdstuk wordt geanalyseerd hoe de aanbestedingsprocedure is doorlopen. Er wordt aandacht besteed aan de wijze waarop de markt is benaderd, hoe de inschrijvingen zijn beoordeeld en op welke wijze de gunning tot stand is gekomen. De volgende vragen komen in dit hoofdstuk aan de orde: - Op welke manier is met de markt gecommuniceerd? - Hoe is bepaald welke partijen aan de aanbesteding konden meedoen? - Op basis van welke criteria is de opdracht gegund?

5.2 Communicatie met de markt 5.2.1 Marktconsultatie Op 1 oktober 2012 is een selectie van vier aannemers (Dura Vermeer, Roelofs Den Ham, Bruil, Ballast Nedam) uitgenodigd om deel te nemen aan een marktconsultatie.26 Hierin is aan partijen voorgelegd dat de gemeente voornemens was om de uitvoering van het groot onderhoud van de wegen aan te besteden op basis van een meervoudig onderhandse procedure gecombineerd met een concurrentiegerichte dialoog. De werkzaamheden zouden – na afronding van de aanbesteding – op grond van een UAVgc contract worden opgedragen. De marktconsultatie was zodanig ingericht dat alle partijen tegelijkertijd in een bijeenkomst hun inbreng en/of opmerkingen konden uiten. Uit het verslag van de marktconsultatie blijkt dat de aannemers positief stonden tegenover de door de gemeente gemaakte keuze(s). Zij gaven aan dat de keuze van UAVgc passend is voor de doelstelling van de gemeente. Daarnaast gaven aannemers aan dat zij een onderhoudsperiode van meer dan 5 jaar (veel) te lang vonden.

Voor het overige volgt uit het verslag dat tijdens de bijeenkomst met name de gemeente aan het woord was om uit te leggen wat haar plannen waren en er, behoudens de hiervoor gegeven commentaren, geen (kritische) inbreng van de aannemers werd geleverd.27 Ook uit de interviews volgt dat de marktconsultatiebijeenkomst vooral werd gebruikt om het plan van de gemeente te presenteren. Een echte uitwisseling en consultatie van de marktpartijen heeft niet plaatsgevonden. Er is door de aannemers vooral geluisterd, zo blijkt uit de interviews. Er is hierdoor weinig informatie opgehaald. Uit de documenten blijkt ook niet dat de marktconsultatie tot wijzigingen in de voorgenomen aanbestedingsprocedure hebben geleid. 5.2.2 Dialoogrondes Gedurende de aanbestedingsprocedure heeft er met ieder van de aannemers individueel een aantal dialoogronden plaatsgevonden. De resultaten uit deze dialoogronden maakten onderdeel uit van de

26

Uitnodiging marktconsultatie. Verslag markconsultatie 10-10-2012.

27

-37-

beoordeling van de inschrijving van elke marktpartij. Met andere woorden: de opstelling in de dialoog had invloed op de vraag of de inschrijver kans maakte om de opdracht gegund te krijgen. Over de eerste dialoogronde is op basis van het dossier niet veel te zeggen. Naast de ingediende visiedocumenten die partijen moesten indienen ten behoeve van de eerste dialoogronde, is hiervan in het dossier enkel een aantal vragen van de gemeente over die visiedocumenten beschikbaar28 en een naar aanleiding van de dialoogronden opgestelde nota van inlichtingen. Van deze nota van inlichtingen is niet duidelijk of dit het definitieve exemplaar betreft, omdat er ook interne opmerkingen in lijken te staan. Het evaluatieverslag van de eerste dialoogronde zoals bedoeld in par. 3.3.1. van de inschrijfleidraad, is niet bij de stukken aangetroffen, terwijl dit verslag wel een rol speelde bij de beoordeling van de inschrijvingen.

Wat verder opvalt, is dat de vragen die door de gemeente zijn gesteld aan elke partij naar aanleiding van het visiedocument vooral betrekking hebben op de inrichting van de organisatie van de verschillende partijen (governance, organisatiestructuur, personen) en niet op de kwaliteit(sborging) van het plan.29 Uit de inhoud van de tweede nota van inlichtingen volgt dat er vanuit de marktpartijen in de dialoogronden vooral vragen zijn gesteld over de technische uitgangspunten die de gemeente had gesteld. 30 Uit de stukken blijkt niet dat er een dialoog is gevoerd over mogelijke oplossingen, technische uitdagingen of kwaliteitsborging. Uit de interviews volgt wel dat de gemeente de dialoogronden erg nuttig vond. De dialoog is door de gemeente vooral gebruikt om de (voorlopige) plannen van aanpak te toetsen. De gesprekken zijn gestuurd aan de hand van de vragen van de gemeente over het plan van aanpak. Naar aanleiding van de dialoog zijn geen grote wijzigingen aangebracht in de aanbestedingsdocumenten. De tweede dialoogronde is uitgebreider vastgelegd. Zo zijn onder meer beoordelingen uit deze ronde beschikbaar. Ten behoeve van deze tweede dialoogronde zijn door de marktpartijen uitgebreide concepten van het plan van aanpak opgesteld, waarin zij hun visie en werkwijze uit de doeken doen.

Deze plannen zijn beoordeeld en hiervan zijn door het beoordelingsteam (waarin zowel de externe deskundige als interne gemeentelijke actoren vertegenwoordigd waren) beoordelingen opgesteld, die ook aan de partijen zijn verstrekt. In deze beoordelingen heeft de beoordelingscommissie nadrukkelijk haar best gedaan om bruikbaar en concreet commentaar te geven op de ingediende concept plannen. Desondanks zijn sommige punten erg algemeen, bijvoorbeeld: “Risico 3 is niet de beheersmaatregel die bij het risico hoort. Risico 8 is te veel naar de OG gebracht.” 31 Uit de opgestelde beoordelingen naar aanleiding van deze dialoogronde32, volgt een beeld waarin met name een mondelinge beoordeling van het concept plan van aanpak is gegeven en niet zozeer een dialoog is gevoerd over de eisen en voorwaarden die in de aanbesteding zijn gesteld. De interviews bevestigen dit. Zo is bijvoorbeeld wel gesproken over de oplossing van Bruil om bermbeton toe te passen, maar is de achterliggende verwachting van partijen onbesproken gebleven. Dit is in het licht van het Collegevoorstel, 28

Vragen dialoogronde 1. Vragen dialoogronde 1. 30 Nota van inlichtingen nr.2 (nav dialoogronde 1). 31 Beoordeling Ballast dialoog 2, beoordeling Bruil dialoog 2, beoordeling Dura Vermeer dialoog 2, beoordeling Roelofs dialoog 2. 32 Beoordeling Ballast dialoog 2, beoordeling Bruil dialoog 2, beoordeling Dura Vermeer dialoog 2, beoordeling Roelofs dialoog 2. 29

-38-

waarin de verwachting is uitgesproken dat de twee dialoogrondes hiaten en de daaraan gekoppelde gevolgen in het contract kunnen mitigeren, opvallend. Uit de beoordeelde documenten kunnen wij ook niet opmaken dat deze verwachting is uitgekomen en de hiaten daadwerkelijk zijn gemitigeerd.

5.2.3 Nota van inlichtingen Er zijn drie nota’s van inlichtingen gepubliceerd. Twee daarvan zijn opgesteld naar aanleiding van de dialoogronden (nota 2 en nota 3). Eén is opgesteld naar aanleiding van de eerste schriftelijke inlichtingenronde in de procedure. In de eerste nota zijn de gestelde vragen en de gegeven antwoorden duidelijk aan elkaar gekoppeld. 33 De vragen en antwoorden hebben niet tot significante aanpassingen in de aanbestedingsdocumenten geleid. De vragen over risicoverdeling, inspectie van wegen en verantwoordelijkheid daarvoor, hebben niet tot wijzigingen van de aanbestedingsdocumenten (of het contract) geleid. Wat opvalt is dat de antwoorden op deze vragen algemeen zijn (zie bijvoorbeeld het antwoord: ‘in de meeste gevallen niet’) of laten zien dat gegevens er niet zijn of niet worden verstrekt. In de tweede en derde nota zijn de vragen die door de inschrijvers zijn gesteld niet opgenomen, enkel de antwoorden. Uit de nota’s volgt dat er met name aanpassingen zijn gedaan aan de eisen die de gemeente in de aanbesteding stelde.34 35 36 Verdere vragen over risico’s en kwaliteit(sborging) komen niet aan de orde in de Nota’s van Inlichtingen.

5.3 Besluitvorming over de selectie van partijen De selectie van partijen die zijn uitgenodigd om deel te nemen aan de aanbestedingsprocedure, heeft vooraf door (vertegenwoordigers van) de gemeente plaatsgevonden. Uit de documenten is niet te achterhalen wie dat precies heeft gedaan en of daarbij bepaalde criteria zijn gehanteerd, anders dan dat de geselecteerde vier partijen ervaring moesten hebben met het innovatieve contract.37 Uit de interviews volgt dat de vier partijen ‘in overleg’ zijn vastgesteld. De zinsnede in de inschrijfleidraad dat sprake is van een niet-openbare procedure met dialoogronde(n) lijkt ons dan ook een verschrijving. Van een niet-openbare procedure – waarbij iedere partij zich mag/kan kwalificeren – is geen sprake geweest, omdat er immers een meervoudig onderhandse procedure is gekozen waarbij de gemeente zelf heeft bepaald welke partijen mochten deelnemen.

33

e

1 nota van inlichtingen behorende bij Overeenkomst 12 Nota van inlichtingen nr 2 (nav) dialoogronde 1 35 Nota van inlichtingen nr 3 36 Een belangrijke aanpassing in de tweede en derde nota is bijvoorbeeld dat als de afstand tussen twee wegvakken waar een toplaag wordt aangebracht 75 m (strekkende meter) bedraagt de toplaag doorgetrokken dient te worden over het tussenliggende wegvak, dit was in eerste instantie 150m (strekkende meter). 37 Collegevoorstel innovatief aanbesteden groot onderhoud wegen 2012 34

-39-

5.4 Beoordeling inschrijving en gunning De rangorde van de inschrijvingen is bepaald op basis van het hoofd gunningscriterium ‘economisch meest voordelige inschrijving’, aan de hand van vooraf vastgestelde subgunningscriteria. De gemeente beoogde aldus zowel prijs als kwaliteit mee te laten wegen bij de vraag aan wie de opdracht zou worden gegund. De volgende subgunningscriteria zijn daarbij door de gemeente gehanteerd: Evaluatie Dialoogronde 1;

maximaal 4 punten

Evaluatie Dialoogronde 2;

maximaal 6 punten

Plan van Aanpak;

maximaal 30 punten

Risicobeheersing

maximaal 20 punten

Laagste kapitaalvernietiging

maximaal 40 punten.38

Uit de beoordeling van de inschrijvingen is Bruil Ede als winnaar naar voren gekomen.39 Wat bij een analyse van de beoordeling(en) opvalt, is dat Bruil de aanbesteding wint door haar lage ‘kapitaalvernietiging’ (lees: lage prijs40). De inschrijving van Bruil was € 1.377.145,00, terwijl de overige inschrijvingen tussen de € 1.945.001,00 en € 2.134.751,00 lagen. Met andere woorden, het verschil tussen de goedkoopste en de duurste inschrijving was € 757.336,00, dat is 55% van het inschrijfbedrag van Bruil(!). Het onderlinge verschil tussen de overige inschrijvers was ‘slechts’ € 189.750,00. Als dit wordt gekoppeld aan de door de gemeente uitgevoerde inhoudelijke beoordeling van het plan van aanpak van Bruil op het gebied van “Motivatie van de gekozen onderhoudsmaatregel en aantoonbaarheid van de kwaliteit bij oplevering”, blijkt dat de beoordelingscommissie zorgen heeft over de aangeboden maatregel en constateert dat op geld is gestuurd. Dit komt weliswaar tegemoet aan de wens van de gemeente om zoveel mogelijk wegen op het gewenste niveau te brengen, maar doet wel de vraag rijzen of dit tegemoet komt aan de wens om het beste resultaat te bereiken. Uit de interviews volgt dat de beoordelingscommissie het plan van aanpak van Bruil niet erg vertrouwenwekkend vond, maar van oordeel was dat het plan wel voldeed aan de minimumeisen en daarom niet kon worden afgewezen.

Als de scores op de verschillende criteria worden vergeleken, dan heeft Bruil vooral gemiddeld of laag op kwaliteitsaspecten gescoord. Alleen op het concept plan van aanpak dat Bruil voor de tweede dialoogronde heeft ingeleverd, is de hoogste beoordeling toegekend.

38

Dit criterium betreft in feite het prijscriterium nu het hier gaat om de vraag wie de meeste wegen kan onderhouden voor het vastgestelde budget. 39 Beoordeling Bruil; beoordeling Roelofs; beoordeling Dura Vermeer; beoordeling Ballast Nedam; beoordeling overzicht DEFINITIEF(puntentelling) 40 De laagste kapitaalvernietiging gaat ervan uit dat degene die voor het gegeven budget de meeste wegen kan onderhouden op dit punt de beste aanbieding doet. In feite betekent dit dat degene die de laagste prijs aanbiedt de minste kapitaalvernietiging heeft. Deze partij doet immers het meest voor het gegeven budget. Een eenvoudig voorbeeld. De gemeente stelt in feite, ik heb 5 euro en wil minimaal 5 appels. Degene die mij de meeste appels geeft voor 5 euro krijgt daarvoor punten. De partij die de appels het goedkoopst aanbiedt, kan de meeste appels leveren. Hoewel er dus geen sprake is van een ‘prijsaanbieding’ als zodanig, is hierdoor toch sprake van een prijscomponent waarbij de partij die het meeste risico neemt de laagste aanbieding doet.

-40-

De geïnterviewden bevestigen dat – achteraf – het grote aandeel van het financieel subgunningscriterium “kapitaalvernietiging” het waarschijnlijk onmogelijk heeft gemaakt om de aanbesteding op kwaliteit te winnen. Dit blijkt ook uit de wijze waarop Bruil haar inschrijving heeft gedaan. Bruil heeft geanalyseerd welke (minimum)eisen aan het onderhoud zijn gesteld en welke maatregelen noodzakelijk zouden zijn om aan die eisen te voldoen. Zij heeft een innovatieve maatregel bedacht (bermbeton) om tegen geringe kosten zoveel mogelijk wegen te kunnen onderhouden. Tijdens het interview in het kader van dit onderzoek, heeft Bruil aangegeven dat zij de esthetische gevolgen voor de weg op voorhand niet goed heeft ingeschat. Zij heeft vooral gekeken naar een maatregel die effectief was om het onderhoud te doen. Achteraf zou Bruil dit waarschijnlijk niet nog een keer zo doen. Besluitvorming rondom de voorlopige en definitieve gunning is niet inzichtelijk op basis van de documenten. In de documenten is alleen de feitelijke beoordeling met bijbehorende uitkomst te zien. Een gunningsadvies ontbreekt en uit het dossier blijkt niet dat er een verificatiegesprek heeft plaatsgevonden om de zorgen van de beoordelingscommissie voorafgaand aan de contractsluiting te bespreken met Bruil. Geïnterviewden hebben verschillende herinneringen aan de vraag of een verificatiegesprek heeft plaatsgevonden.

Iedereen is het er wel over eens dat de verificatie in ieder geval niet voor de eerste bouwvergadering (na contractsluiting) heeft plaatsgevonden. De zorgen van de beoordelingscommissie over de inschrijving van Bruil hebben niet tot aanpassingen of verduidelijking van de contractdocumenten geleid. Uit de interviews volgt dat er in de praktijk veel vrijheid is voor een inkoper om het gunningsadvies en de verificatie op zijn of haar eigen manier vorm te geven. Er is wel een protocol waarin de verschillende aanbestedingsprocedures en de zaken die je daarin als inkoper of afdeling moet doen zijn vastgelegd, maar dit protocol beschrijft niet of en hoe je bijvoorbeeld in je gunningsadvies vastlegt dat er een verificatiegesprek heeft plaatsgevonden. Het protocol is, zo stelt een geïnterviewde, op dat punt geen stappenplan. Iedere inkoper doet dit op zijn eigen wijze. Een geïnterviewde geeft aan dat het wel logisch is dat een verificatiegesprek wordt opgenomen in een gunningsadvies, maar of iedere inkoper er zo over denkt en dit in de praktijk doet, is niet te zeggen.

5.5 Aanbieding onderdeel van de overeenkomst? De inschrijving van Bruil in het kader van de aanbesteding wordt op grond van de regels rondom aanbod en aanvaarding (artikel 6:217 Burgerlijk Wetboek) onderdeel van de overeenkomst. Zekerheidshalve is de inschrijving ook als bijlage aan de definitieve overeenkomst gehecht. Als gevolg hiervan is de inschrijving in de onderzochte aanbesteding zeker onderdeel geworden van de overeenkomst. De overeenkomst zelf is verder niet aangepast aan de inschrijving van Bruil41. Ook de zorgen over de inschrijving van Bruil, hebben, zoals eerder vermeld, niet tot vastlegging van nadere afspraken geleid.

41

Vergelijking van BASISO en Basisovereenkomst BO 12BOR11 Barneveld versie mei 2013.

-41-

5.6 Planning De oorspronkelijke inschatting – in september 2012, dus ruim voor de aanbesteding – is geweest dat er op 28 maart 2013 zou worden gegund. De uiteindelijke (voorlopige) gunning is uitgesproken op 12 april 2013. Dit is een (zeer) minimale vertraging binnen een krappe planning.

5.7 Belangrijkste bevindingen uit het onderzoek De gemeente heeft in afwijking van het gemeentelijk aanbestedingsbeleid gekozen voor een meervoudige onderhandse aanbesteding met dialoogronden en een voorafgaande marktconsultatie om het gesprek te kunnen voeren met de marktpartijen. In de praktijk is de marktconsultatie, zo blijkt uit de interviews, vooral een presentatie van de gemeente geweest. Er is weinig informatie opgehaald. De dialoogronden zijn onderdeel geweest van de beoordeling in de aanbestedingsprocedure. Als gevolg hiervan is het gesprek vooral gegaan over het door de aannemers ingediende plan van aanpak. Het gebruikelijke doel van een dialoog – het ophalen van de kennis van de markt en het verfijnen van de uitvraag – is met de gesprekken niet bereikt. Er heeft geen gesprek plaatsgevonden over de (contract)voorwaarden of de verwachtingen. De gunningscriteria leidden ertoe dat er bij het doen van een inschrijving een grote focus op prijs ontstond. Dit heeft ertoe geleid dat de markt is aangemoedigd te zoeken naar manieren om zoveel mogelijk te kunnen doen voor het beschikbare budget. Het doel van de aanbesteding, zoveel mogelijk wegen onderhouden voor het gegeven budget, lijkt gelet op de inhoud van de inschrijvingen door middel van de gehanteerde systematiek bereikt.

De beoordelingscommissie heeft echter vooraf zorgen geuit over de manier waarop Bruil het onderhoud in de praktijk wilde aanpakken en heeft gewaarschuwd voor de focus op prijs die uit de aanbieding spreekt. Daarbij geeft de beoordelingscommissie nadrukkelijk het volgende aan: (…)“de te herstellen wegvakken (met name de hoeveelheden) geeft aan dat de maatregel wel goed onderbouwd en overdacht is, maar dat deze maar beperkt wordt toegepast, waardoor het totaalbeeld wel zeer minimaal herstel oplevert. De BC [beoordelingscommissie, Rekenkamercommissie] ziet hier toch wel veel risico’s. De innovatieve randschadeherstelmethode wordt beperkt toegepast en niet overal langs de volledige weglengte. Dit ziet de BC als niet wenselijk (…).”42 Met deze zorgen is weinig gedaan. Bovendien is het proces op basis waarvan tot gunning is gekomen niet navolgbaar omdat er geen gunningsadvies of verificatieverslag is opgesteld.

42

Beoordeling Bruil

-42-

6. Analyse uitvoeringsfase 6.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de uitvoeringsfase van het contract geanalyseerd. De vragen die aan de orde komen zijn onder meer: -

Welke contractuele instrumenten had de gemeente voor toezicht/regie op de uitvoering? Hoe werden in de praktijk met deze contractuele instrumenten omgegaan (contractbeheer)? Hoe verliep de uitvoering?

6.2 Contractuele instrumenten gemeente Het ‘innovatieve contract’ is gesloten op basis van de UAVgc. Kenmerk van de UAVgc is dat de opdrachtgever meer op afstand staat en de aannemer (meer) vrijheid heeft bij de wijze waarop hij de werkzaamheden uitvoert. Dit betekent echter niet dat de opdrachtgever geen enkele invloed meer kan uitoefenen op de wijze van uitvoeren c.q. de kwaliteit van het geleverde werk. In de UAVgc is voorzien in mechanismen om ervoor te zorgen dat de gemeente als opdrachtgever toch invloed kan uitoefenen op het eindresultaat van de uitvoering en kan nagaan of de door de opdrachtnemer verrichte werkzaamheden overeenkomen met de vraag. De UAVgc kent daarvoor respectievelijk een toetsings- en acceptatieprocedure (paragraaf 20-23 van de UAVgc). Toetsingsprocedure Onder toetsing wordt een grote verscheidenheid aan controlerende activiteiten verstaan die er op gericht zijn na te gaan of de opdrachtnemer de opgedragen werkzaamheden (heeft) verricht conform de bepalingen van de overeenkomst. Het primaire doel van toetsing is de opdrachtgever inzicht te geven in de wijze waarop de opdrachtnemer de overeenkomst uitvoert. Toetsing vindt in beginsel plaats op basis van een toetsingsplan waarin is aangegeven wat en waarop opdrachtgever zal toetsen.

Bij het UAV-gc contract (Annex IV) is een uitgebreide lijst met documenten gevoegd die ter toetsing moesten worden voorgelegd. Het ging onder meer om, vergunningen; risicodossier; afwijkingsrapporten; uitvoeringsontwerpen; en VGM-plannen (veiligheid- gezondheid en milieu).43 Concreet is het op basis van de overeenkomst mogelijk om te sturen op de voorgestelde maatregelen door middel van een toetsing van het uitvoeringsontwerp. Onderdeel van een dergelijke toetst is uiteraard ook de vraag of daarmee aan de eisen van de overeenkomst wordt voldaan. Door in deze fase te toetsen en aanbevelingen te doen, kan invloed worden uitgeoefend op de maatregelen die worden uitgevoerd. Dit was bij de gemeente niet of niet voldoende bekend, zo blijkt uit de interviews. De gemeente constateerde vaak pas achteraf dat een maatregel niet was wat zij wilde, bijvoorbeeld in het kader van het toekomstig onderhoud.

43

Annexen bij de vraagspecificatie Groot Onderhoud Wegen.

-43-

Acceptatieprocedure Naast de toetsing, kent de UAVgc de zogenaamde ‘acceptatie’. Acceptatie gaat verder dan toetsing. In tegenstelling tot toetsing moet een opdrachtgever bij acceptatie uitdrukkelijk aangeven aan opdrachtnemer of hij tot goedkeuring (acceptatie) overgaat. Voor de acceptatiebevoegdheid van de opdrachtgever geldt dat deze in beginsel wordt begrensd door de inhoud van het acceptatieplan, waarin precies is vastgelegd wat de opdrachtnemer ter acceptatie aan de opdrachtgever dient voor te leggen en welke termijnen daarvoor gelden. De opdrachtgever kan vervolgens een verzoek tot acceptatie honoreren of besluiten de acceptatie te weigeren. Indien de opdrachtnemer aan alle eisen uit het acceptatieplan voldoet, kan opdrachtgever in beginsel niets anders dan tot acceptatie overgaan. Als de opdrachtgever dan toch meent dat hij in het acceptatieplan of de vraagspecificatie andere eisen had moet stellen dan zal hij een wijziging dienen op te dragen. De opdrachtnemer kan vervolgens naar aanleiding van deze wijziging een beroep doen kostenvergoeding en/of termijnsverlenging. Bij het UAV-gc contract (annex III), werden onder meer de volgende zaken ter acceptatie gevraagd: volmachten van vertegenwoordigers van opdrachtnemer; werkpakketten; definitief ontwerp; opname nulsituatie; kwaliteitsplan; opleveringsdossier.44.

Belangrijk is dat hier onder meer ook het uitvoeringsplan ter acceptatie wordt gevraagd. Dit betekent in feite dat de aannemer een maatregel (nog) niet mag uitvoeren zolang het uitvoeringsplan nog niet geaccepteerd is. Uit de vraagspecificatie (par. 3.2 sub c) volgt dat in dit plan onder meer een beschrijving moet worden gegeven van de maatregelen die worden uitgevoerd en hoe deze maatregel ervoor zorgt dat aan de eisen wordt voldaan. Uit de interviews volgt dat deze mogelijkheid bij de gemeente niet bekend was. Hierbij heeft waarschijnlijk ook een rol gespeeld dat de externe deskundige na de eerste bouwvergaderingen niet meer betrokken is geweest. Sancties Het hanteren van deze instrumenten kan ertoe leiden dat als uit een toets of een acceptatie volgt dat niet aan de overeenkomst wordt voldaan, de gemeente: 1. een betaling kan ingehouden; 2. boetes kunnen worden opgelegd; 3. schadevergoeding kan vorderen; en/of (in een uiterst geval) de overeenkomst kan ontbinden.