B-4.4 Besluit B&W inzake antwoordbrief Rekenkamercie onderzoek aanbesteden d.d. 14-2-23.pdf

-1Afdeling: Dienstverlening Behandelaar: K. Schipstra Telefoonnummer: 0342495936 Ter kennisname naar de raad Nummer beleidsproduct:

Onderwerp:

Voorstelnr. <Neem dossiernr over uit Ibabs> Barneveld, 8 februari 2023 Portefeuillehouder: W. Oosterwijk Op overzicht Bestaand beleid (website)

Antwoordbrief Rekenkamercommissie Doorwerkingsonderzoek Innovatief Aanbesteden

Gevraagde beslissing: 1. Bijgesloten brief te verzenden aan de Rekenkamer Vallei en Veluwerand in antwoord op haar brief van 03 november 2022 inzake het doorwerkingsonderzoek Innovatief Aanbesteden

1. Inleiding

Rekenkamer Vallei en Veluwerand heeft een onderzoek gedaan naar Innovatief Aanbesteden bij de gemeente Barneveld. Vervolgens heeft de Rekenkamer een brief verzonden met enkele vragen over de doorwerking van haar adviezen. Het voorstel is om bijgesloten brief als antwoord aan de Rekenkamer te verzenden.

2. Beoogd effect a) Meetbaar effect - niet van toepassing b) Maatschappelijk effect - niet van toepassing 3. Argumenten Niet van toepassing

4. Kanttekeningen Niet van toepassing

5. Financiën

Niet van toepassing

6. Participatie en communicatie a) Participatie - niet van toepassing b) Communicatie - niet van toepassing 7. Uitvoering Planning - niet van toepassing Evaluatie/controle- niet van toepassing 8. Bijlagen 3

- Rapport Rekenkamer Innovatief Aanbesteden - Brief Rekenkamer Doorwerkingsonderzoek - Antwoordbrief in concept Gemeente Barneveld aan Rekenkamer

Innovatief aanbesteden in de gemeente Barneveld

Rekenkameronderzoek naar de aanbesteding van groot onderhoud wegen in Barneveld

Rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand Definitieve eindrapportage 23 mei 2019

COLOFON De rekenkamercommissie De rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand is een gemeenschappelijke onafhankelijke rekenkamercommissie van de gemeenten Barneveld, Bunnik, Bunschoten, Leusden, Nijkerk, Renswoude, Scherpenzeel, Woudenberg en Zeewolde. De externe commissie bestaat uit een voorzitter en vier leden: de heer J. van Zomeren (voorzitter), mevrouw F.T. van de Vlierd (lid), de heer M. Pen (lid), de heer J.G.W. Scheltinga (lid) en de heer H.M. ter Beek (lid). De commissie heeft twee ambtelijke onderzoekers / secretarissen: mevrouw I.M.T. Spoor en mevrouw E. de With Het onderzoek is in opdracht van de rekenkamercommissie uitgevoerd door: Royal Haskoning DHV Nederland B.V. Jonkerbosplein 52, 6534 AB NIJMEGEN, Transport & Planning, tel. +31 88 348 70 00

-2-

Inhoudsopgave Bestuurlijke samenvatting ......................................................................................................................... 5 1. Inleiding, onderzoeksvraag en -opzet ..................................................................................................... 8 1.1 Inleiding en onderzoeksvraag ..................................................................................................................... 8 1.2 Onderzoekopzet .......................................................................................................................................... 8 1.3 Leeswijzer .................................................................................................................................................... 9 2. Conclusies en aanbevelingen................................................................................................................ 10 2.1 Inleiding ..................................................................................................................................................... 10 2.2 Algemene conclusies ten aanzien van de hoofdvraag .............................................................................. 10 2.3 Conclusies met betrekking tot het aandachtspunt organisatie ................................................................

11 2.4 Conclusies met betrekking tot het aandachtspunt kennis ....................................................................... 12 2.5 Conclusies met betrekking tot verwachtingen over het te bereiken resultaat ........................................ 15 2.6 Aanbevelingen ........................................................................................................................................... 16 3. Innovatief aanbesteden ....................................................................................................................... 19 3.1 Inleiding ..................................................................................................................................................... 19 3.2 Wettelijk kader aanbesteding(en) ............................................................................................................. 19 3.3 Meest voorkomende contractvormen (werken) ...................................................................................... 23 3.4 Wanneer is er sprake van innovatief aanbesteden?................................................................................. 24 3.5 Innovatieve aanbestedingsprocedure.......................................................................................................

25 3.6 Innovatieve contractvorm(en) .................................................................................................................. 26 3.7 Innovatieve dienst, levering of werk ......................................................................................................... 27 4. Analyse voorbereidingsfase ................................................................................................................ 28 4.1 Inleiding ..................................................................................................................................................... 28 4.2 Doel en aanleiding van de innovatieve aanbestedingsprocedure ............................................................ 28 4.3 Keuze voor de aanbestedingsprocedure en contractvorm ....................................................................... 28 4.4 Selectie- en geschiktheidseisen en gunningscriteria ................................................................................ 31 4.6 Organisatie aanbestedingsteam ............................................................................................................... 33 4.7 Planning .....................................................................................................................................................

33 4.8 Besluitvorming, rol College ....................................................................................................................... 34 4.9 Belangrijkste bevindingen uit het onderzoek ........................................................................................... 36 5. Analyse aanbestedingsfase .................................................................................................................. 37 5.1 Inleiding ..................................................................................................................................................... 37 5.2 Communicatie met de markt .................................................................................................................... 37 5.2.1 Marktconsultatie ................................................................................................................................ 37 5.2.2 Dialoogrondes..................................................................................................................................... 37 5.2.3 Nota van inlichtingen.......................................................................................................................... 39 5.3 Besluitvorming over de selectie van partijen ............................................................................................

39 5.4 Beoordeling inschrijving en gunning ......................................................................................................... 40 5.5 Aanbieding onderdeel van de overeenkomst? ......................................................................................... 41 -3-

5.6 Planning ..................................................................................................................................................... 42 5.7 Belangrijkste bevindingen uit het onderzoek ........................................................................................... 42 6. Analyse uitvoeringsfase ....................................................................................................................... 43 6.1 Inleiding ..................................................................................................................................................... 43 6.2 Contractuele instrumenten gemeente ..................................................................................................... 43 6.3 Toepassing van de instrumenten bij het UAV-gc contract voor groot onderhoud wegen ....................... 45 6.4 Uitvoering .................................................................................................................................................. 45 6.5 Belangrijkste bevindingen uit het onderzoek ........................................................................................... 47 7. Nieuw beleid/ overige zaken ................................................................................................................

48 7.1 Inleiding ..................................................................................................................................................... 48 7.2 Nieuw beleidsplan, organisatorische wijzigingen ..................................................................................... 48 7.3 Mogelijkheden voor innovatie .................................................................................................................. 48 8. Bestuurlijke reactie van het College en nawoord rekenkamercommissie .............................................. 50 8.1 Bestuurlijke reactie ................................................................................................................................... 50 8.2 Nawoord rekenkamercommissie .............................................................................................................. 51 Bijlage 1 - Bronnen .................................................................................................................................. 52 Bijlage 2 - Begrippen en afkortingen ........................................................................................................ 53

-4-

Bestuurlijke samenvatting Aanleiding Op verzoek van de auditcommissie van de gemeenteraad van Barneveld heeft de rekenkamercommissie door Royalhaskoning DHV een onderzoek laten uitvoeren naar de aanbesteding van het groot onderhoud van wegen in Barneveld in de periode 2013-2014. Bij de betreffende aanbesteding is een “innovatieve aanbestedingsprocedure” gevolgd. Deze aanbesteding heeft niet het gewenste resultaat opgeleverd. De auditcommissie wil weten welke oorzaken daaraan ten grondslag liggen en welke lessen de gemeente kan trekken. De centrale vraag in het onderzoek is: “Wat kan de gemeente leren van de innovatieve aanbesteding van het groot onderhoud van de wegen in de periode van 2013 en 2014?” Aanpak onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd in de laatste maanden van 2018. In het onderzoek zijn documenten bestudeerd uit het aanbestedingsdossier en daarnaast zijn interviews gehouden met het hoofd beheer openbare ruimte, de wegbeheerder, de verantwoordelijk wethouder, de inkoopcoördinator, de bedrijfsleider en de ontwerper van de aannemer en de door de gemeente extern ingehuurde specialist. Wat is een innovatieve aanbesteding? Er bestaat geen eenduidige definitie van een innovatieve aanbesteding. In het algemeen kan gesteld worden dat de innovatie bij aanbestedingen kan zitten in de aanbestedingsprocedure, in de contractvorm en/of in het geleverde product, dienst of werk.

In hoofdstuk 3 van dit rapport gaan we uitgebreid in op de diverse vormen van innovatie bij aanbestedingen. Uit het onderzoek blijkt dat de vernieuwing bij de onderzochte aanbesteding in de gemeente Barneveld vooral te maken had met de contractvorm en de aanbestedingsprocedure. In de gemeente Barneveld is gekozen voor een UAVgc contract in combinatie met een concurrentiegerichte dialoog. Een UAVgc contract (Uniforme Administratieve Voorwaarden voor geïntegreerde contracten) is een prestatiecontract waarbij de gemeente stuurt op te leveren en geleverde resultaten. De opdrachtnemer is gedurende enkele jaren verantwoordelijk voor het onderhoud van een deel van het (wegen)netwerk. Het is de verantwoordelijkheid van deze partij om de staat van onderhoud op een afgesproken niveau te houden. De gemeente schreef niet zoals voorheen alle maatregelen voor, maar liet dit over aan de aannemer. De contractvorm was voor de gemeente nieuw, maar de aannemer, die de opdracht kreeg, had er al vaker mee gewerkt. De aanbestedingsprocedure met een concurrentiegerichte dialoog houdt in dat gebruik wordt gemaakt van de expertise van de potentiële opdrachtnemers. Marktpartijen worden vroegtijdig in het proces betrokken, waardoor de vraag van de gemeente kan worden afgestemd op de (mogelijk nog) door marktpartijen te ontwikkelen innovatieve oplossingen.

Aan de inschrijvingsfase in de aanbesteding van het onderhoud wegen in Barneveld hebben vier geselecteerde aannemers deelgenomen. Met die vier aannemers is een aantal dialoogrondes gehouden, waarna de aannemers hun inschrijvingen indienden. Tijdens deze dialoogrondes is door de gemeente vooral informatie verstrekt en is weinig informatie van marktpartijen opgehaald.

-5-

Conclusies De rekenkamercommissie concludeert uit het onderzoek dat op drie punten geleerd kan worden van de innovatieve aanbesteding groot onderhoud wegen: 1. Organisatie 2. Kennis 3. Verwachtingen Ad 1) De bestaande organisatie was niet toegerust op innovatief aanbesteden. Omdat de personele bezetting van de afdeling Beheer Openbare Ruimte ten tijde van de aanbesteding onvoldoende was en geen kennis en ervaring met innovatief aanbesteden voor handen was, is externe expertise ingehuurd. Tijdens en na het aanbestedingstraject is te weinig gedaan aan kennisuitwisseling en kennisoverdracht omtrent innovatief aanbesteden. De organisatie heeft daardoor niet de omslag gemaakt naar een nieuwe manier van werken, die gewenst was. Vanwege het gebrek aan capaciteit en kennis in de organisatie ten aanzien van de nieuwe vorm van aanbesteding zijn in de uitvoeringsfase onduidelijkheden ontstaan over het resultaat dat bereikt moest worden met steeds terugkerende discussies tussen de gemeente en de uitvoerder als gevolg. Ad2) De kennis over innovatief aanbesteden was en bleef in de periode 2013-2014 onvoldoende om de gewenste resultaten te bereiken. De inhuur van een externe deskundige heeft niet bijgedragen aan kennisoverdracht over innovatief aanbesteden.

Omdat de gemeentelijke organisatie onvoldoende kennis en ervaring had met innovatief aanbesteden heeft de gemeente een externe deskundige ingehuurd. Deze heeft niet kunnen voorkomen dat er bij gemeente en de aannemer een verschil in verwachtingen is ontstaan. Ook zijn gedurende de aanbesteding enkele belangrijke beoogde resultaten niet bereikt. Samen met de tijdsdruk hebben de kennisachterstand en onvoldoende capaciteit ertoe geleid dat enkele keuzen – achteraf onvoldoende doordacht zijn. De marktconsultatie (voorafgaand aan de aanbesteding zelf) en de dialoogrondes (binnen de aanbesteding) zijn niet optimaal verlopen en bij de gunning is minder gelet op kwaliteit dan op kosten. Uit het onderzoek van de rekenkamercommissie blijkt dat de aanbesteding bijna niet op kwaliteit gewonnen kon worden. Verder zijn de sturingsmogelijkheden die het contract bood tijdens de uitvoering, door onvoldoende kennis van de contractvorm, niet benut door de organisatie. Ad 3) In Barneveld bestonden op bestuurlijk niveau ambities en verwachtingen die de organisatie niet kon waarmaken, ook niet met de inhuur van een externe deskundige. De gemeentelijke organisatie had bepaalde verwachtingen die niet zijn uitgekomen en niet reëel waren.

Zo verwachtte de gemeente dat een innovatieve aanbesteding een kortere doorlooptijd zou hebben dan een reguliere aanbesteding, dat bij een innovatieve aanbesteding de kwaliteit van uitvoering en resultaten gegarandeerd zouden zijn en dat een innovatieve aanbesteding budgetbeperkingen oplost. Tijdens de uitvoering bleek dat de verwachtingen van de gemeente niet aansloten bij het contract en dat de verwachtingen van de gemeente en de aannemer over het resultaat niet overeenkwamen. Tijdens het onderzoek is gebleken dat de gemeente veel geleerd heeft van de innovatieve aanbesteding in 2013-2014. Dit heeft ertoe geleid dat er sinds 2013 de nodige veranderingen zijn doorgevoerd in het beleid en de inrichting van de organisatie. Innovatief aanbesteden wordt nog steeds door de gemeente toegepast. Wel -6-

wordt kritischer nagedacht over de vraag wanneer innovatief aanbesteden geschikt en gewenst is. Het rekenkameronderzoek geeft inzicht in waar het nog beter kan. Aanbevelingen  Hanteer het uitgangspunt: beleid, organisatie, contract. Dit houdt in dat een gewenste innovatie (beleid) kennis en kunde nodig heeft (organisatie) om vervolgens te kunnen leiden tot een goed contract, dat op de juiste wijze in de markt kan worden gezet en dat tijdens de uitvoering wordt beheerst.  Zorg voor een volledig aanbestedingsdossier waaruit gemaakte keuzen en afwegingen te herleiden zijn. Het dossier moet in ieder geval bestaan uit: 1) inkoopplan, 2) onderbouwing keuze gunningscriteria en gekozen procedure, 3) gunningsadvies met paragraaf over verificatie.  Zorg ervoor dat binnen de gemeentelijke organisatie voorafgaand aan de aanbesteding voldoende kennis beschikbaar is over de aanbestedingsprocedure. Waar nodig kan externe expertise worden ingehuurd om (tijdelijke) kennis- of ervaringsachterstanden op te lossen. Maak dan vooraf duidelijke afspraken over inzet en kennisoverdracht.  Zorg voor kennis van de markt waarin de aanbesteding wordt geplaatst door het houden van marktsessies en -consultaties waarin ontwikkelingen en ideeën uit de markt worden opgehaald. Hierbij kan de handreiking Marktconsultatie van Pianoo worden gebruikt.

 Bepaal vooraf een duidelijk doel (behoefte en resultaat) met een duidelijke reikwijdte en communiceer dit zowel intern als extern. Informatiebijeenkomsten of het opstellen van een zogenaamde ‘vraagspecificatie algemeen’ waarin dit wordt toegelicht, kunnen hierbij helpen. Specificeer daarnaast zoveel mogelijk functionele eindbeelden. Dit voorkomt dat de inschrijvers zich focussen op technische eisen en dat er discussie ontstaat over zeer specifieke technische eisen, terwijl het eindbeeld daarbij niet is wat de gemeente had gewenst.

-7-

1. Inleiding, onderzoeksvraag en -opzet 1.1 Inleiding en onderzoeksvraag De auditcommissie van de gemeenteraad (hierna: Raad) van de gemeente Barneveld heeft de rekenkamercommissie in het voorjaar 2018 gevraagd om een onderzoek uit te voeren naar de aanbesteding van de opdracht voor uitvoering van het groot onderhoud van de openbare wegen in de periode 2013/2014. De aanleiding daarvoor is als volgt. De gemeente Barneveld heeft in 2013/2014 voornoemde opdracht voor groot onderhoud aan de wegen binnen de gemeente door middel van een ‘innovatieve aanbestedingsprocedure’ op de markt gezet. In eerste instantie was de inzet van de gemeente om meer opdrachten via een dergelijke aanbesteding op de markt te zetten. Bestuurlijk en politiek is de indruk ontstaan dat de aanbesteding niet het resultaat heeft opgeleverd wat ervan werd verwacht; om die reden lijkt te zijn afgezien van voortzetting van het innovatief aanbesteden. De vraag rijst of het idee van innovatief aanbesteden als zodanig niet geschikt is of dat dit meer ligt aan de wijze waarop de aanbesteding en de contractvorm is uitgevoerd. De auditcommissie vraagt zich af of het kind niet met het badwater wordt weggegooid als gestopt wordt met innovatief aanbesteden.

Het doel van het onderzoek en de hierna geformuleerde onderzoeksvraag is dan ook (mede) om na te gaan of er naar aanleiding van de voornoemde aanbesteding leereffecten voor de toekomst te benoemen zijn, ook voor aanbestedingstrajecten op andere beleidsterreinen. De centrale onderzoeksvraag luidt daarom als volgt: “Wat kan de gemeente leren van de innovatieve aanbesteding van het groot onderhoud van de wegen in de periode van 2013 en 2014?”

1.2 Onderzoekopzet De rekenkamercommissie heeft een uitgebreide documentenstudie uitgevoerd. De gemeente heeft op verzoek van de rekenkamercommissie haar aanbestedingsdossier ter beschikking gesteld. De documenten zijn ter beschikking gesteld door middel van een .zip bestand. Dit .zip bestand is bij de rekenkamercommissie in te zien voor zover het openbare gegevens betreft.1 Daar waar een document uit het .zip bestand is gebruikt ter ondersteuning van bevindingen, wordt deze als bron genoemd en is deze opgenomen in de bronnenlijst (zie bijlage 1). Aansluitend aan de documentenstudie zijn interviews gehouden met het hoofd beheer openbare ruimte, de wegbeheerder, de destijds verantwoordelijk wethouder, de strategisch inkoopcoördinator, de bedrijfsleider en de ontwerper van de aannemer en tot slot de destijds door de gemeente extern ingehuurde specialist. De bevindingen uit de documentenstudie en de interviews hebben geresulteerd in een conceptrapportage. Deze is ter controle op feitelijke onjuistheden voorgelegd aan de geïnterviewden. De relevante opmerkingen uit deze controle, zijn verwerkt. Vervolgens zijn de conclusies en aanbevelingen aan het rapport toegevoegd. 1

Raadsleden kunnen indien zij dat wensen onder geheimhouding het volledige .zip bestand inzien.

-8-

Deze rapportage is voorgelegd aan het College van Burgemeester en Wethouders voor een bestuurlijke reactie. De bestuurlijke reactie is integraal opgenomen aan het eind van dit eindrapport, evenals het nawoord van de rekenkamercommissie.

1.3 Leeswijzer De hoofdstukindeling van deze rapportage volgt de structuur van de (deel)vragen die ten grondslag liggen aan het onderzoek. De rapportage begint met de beantwoording van de hoofdvraag en aanbevelingen (hoofdstuk 2). In hoofdstuk 3 wordt beschreven wanneer we spreken van ‘innovatief aanbesteden’. In hoofdstuk 4 wordt de onderzoeksanalyse gegeven van de wijze waarop de onderzochte aanbesteding ‘Groot Onderhoud Wegen’ is voorbereid. In hoofdstuk 5 wordt de wijze waarop de onderzochte aanbesteding heeft plaatsgevonden geanalyseerd. Hoofdstuk 6 gaat in op de uitvoeringsfase van de aldus aanbestede opdracht. In hoofdstuk 7 komen enkele onderwerpen aan de orde die niet direct onderdeel uitmaken van de hoofdvraag, maar voor de volledigheid van het onderzoek relevant zijn. In bijlage 1 is een overzicht gegeven van de gehanteerde bronnen voor het onderzoek. In bijlage 2 is een lijst met toelichting van veel gebruikte termen en afkortingen opgenomen.

-9-

2. Conclusies en aanbevelingen 2.1 Inleiding De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek is “Wat kan de gemeente leren van de innovatieve aanbesteding van het groot onderhoud van de wegen in de periode van 2013 en 2014?”. In dit hoofdstuk wordt deze vraag beantwoord, aan de hand van conclusies en aanbevelingen.

2.2 Algemene conclusies ten aanzien van de hoofdvraag Uit het onderzoek blijkt dat de aanbesteding van het groot onderhoud wegen beschouwd kan worden als een innovatieve aanbesteding. De innovatie was gelegen in de gehanteerde contractvorm: UAV-gc, dat wil zeggen een geïntegreerde contractvorm waarbij het ontwerp, de uitvoering en het beheer bij de marktpartij wordt gelegd. Uit het onderzoek blijkt dat de aanbesteding in een te kort tijdsbestek is voorbereid, waardoor de organisatie niet kon meegaan in de verandering die voor deze innovatie wat betreft marktbenadering, houding en gedrag, nodig was. De gemeente had met de aanbesteding tot doel om zoveel mogelijk wegen te laten onderhouden voor het gegeven (beperkte) budget. Het stellen van een dergelijke vraag aan de markt leidt tot een focus op ‘laagste prijs’ bij de inschrijvers. De inschrijvers hebben dan geen prikkel om met hun inschrijving een hoge score op kwaliteitsaspecten te bereiken. Dat is ook zo gebeurd in de aanbesteding voor het groot onderhoud wegen. De winnende inschrijving was de inschrijving met de laagste prijs. Deze inschrijving, en vervolgens dus ook de uitvoering van de werkzaamheden was erop gericht om een zo groot mogelijk areaal aan wegen te onderhouden voor het beschikbare budget.

Tijdens de uitvoering van de overeenkomst bleek dat de gemeente een andere verwachting had van de te bereiken kwaliteit van de uitvoering. Die verwachting, zo blijkt uit het onderzoek, was echter niet geborgd in de aanbesteding en ook niet in het contract. De conclusies naar aanleiding van het onderzoek van de innovatieve aanbesteding richten zich op de volgende drie leerpunten/aandachtspunten: 1. Organisatie (2.3); 2. Kennis (2.4); en 3. Verwachtingen (2.5). De aanbevelingen zijn opgenomen in paragraaf 2.6. Wij hechten eraan om op te merken dat tijdens het onderzoek gebleken is dat de gemeente veel geleerd heeft van de onderzochte innovatieve aanbesteding. Zij schuwt daarbij ook kritisch zelfinzicht niet. Dit heeft ertoe geleid dat er sinds 2013 ook al de nodige veranderingen zijn doorgevoerd in het beleid en de inrichting van de organisatie. Daarnaast volgt uit de interviews dat het innovatief aanbesteden door de gemeente nog steeds wordt toegepast. Wel wordt er kritischer nagedacht over de vraag wanneer innovatief aanbesteden geschikt en gewenst is. De conclusies en aanbevelingen zijn dan ook bedoeld om inzicht te krijgen in waar het nog beter kan.

-10-

2.3 Conclusies met betrekking tot het aandachtspunt organisatie De suggestie om de opdracht voor het groot onderhoud wegen innovatief aan te besteden was afkomstig van de wethouder. Vervolgens is opdracht gegeven aan de afdeling Beheer Openbare Ruimte om ‘een innovatieve aanbesteding’ uit te voeren. De bezetting van de afdeling was op dat moment onvoldoende om een dergelijke aanbesteding zelf vorm te geven. Om die reden is een externe deskundige ingehuurd. Deze deskundige heeft in (zeer) korte tijd een innovatieve aanbesteding uitgewerkt. De externe deskundige heeft in de periode van september tot december vanaf een nulpunt een innovatieve aanbesteding opgezet. Deze aanbesteding en de contractuele verhouding was voor de GWW (Grond-WegWaterbouw)-sector innovatief. Doordat alle kennis, kunde en uitvoering was belegd bij één (externe) persoon is er echter een kwetsbare situatie ontstaan. De interne organisatie is te weinig meegenomen in de veranderingen en de nieuwe werkwijze, waardoor te weinig kennis van de aanbesteding- en contractvorm is verkregen. Bovendien is te weinig gebruik gemaakt van de kennis over wegonderhoud die in de gemeentelijke organisatie zelf aanwezig was – doordat de betreffende medewerker langdurig ziek was – en is niet genoeg tijd genomen om intern draagvlak en eigenaarschap te creëren.

Ook is niet nagegaan of de insteek in de aanbesteding leidde tot het gewenste resultaat. De wens om innovatief aan te besteden is neergelegd bij de externe deskundige, zonder goed te borgen hoe dit proces en de uitvoering daarna verder zou moeten verlopen. Zo is onder meer de vraag hoe lang de externe deskundige betrokken zou blijven en (daarmee) de vraag of de externe deskundige na de aanbesteding (tijdens de uitvoering) betrokken zou blijven, destijds onbeantwoord gebleven. Dit heeft er onder meer toe geleid dat er in de uitvoering bij de gemeente niet of nauwelijks deskundigheid bestond op het gebied van de UAVgc, de contractvorm die zij via de aanbesteding zelf in de markt had gezet. Om een nieuwe manier van werken goed uit te voeren, is betrokkenheid van de gehele organisatie (ambtelijk en bestuurlijk) nodig. Deze moet ook een omslag maken in de manier van werken. Door de gekozen werkwijze en de korte voorbereidingstijd is er (te) weinig input verkregen van de organisatie zelf. Terwijl deze eigen organisatie veel kennis en kunde heeft op het gebied van wegenonderhoud 2. Als gevolg van het bovenstaande zijn in de uitvoering onduidelijkheden ontstaan over het resultaat dat bereikt moest worden. Dit leidde tot discussies tussen de gemeente en de uitvoerder.

Een deel van deze discussies is te wijten aan een te kleine betrokkenheid van de interne organisatie bij het nieuwe proces, als gevolg waarvan binnen het gemeentehuis uiteenlopende verwachtingen bestonden over het beoogde resultaat van de uitvoeringsverplichtingen van de aannemer. Volgens de externe deskundige was het doel van de overeenkomst heel helder: zoveel mogelijk wegen voor het gegeven budget en sturing op ‘prijs’. Bij de gemeente leefde vooral de verwachting dat de aannemer te allen tijde ook de beeldkwaliteit zou waarborgen. Daarbij volgt uit het onderzoek dat de uitwerking van de keuzes die in de aanloop van de aanbesteding zijn gemaakt mager is en er niet of nauwelijks discussie is gevoerd over de inhoud van het contract en de aanbestedingsdocumenten. Het advies of voorstel van de externe partij is veelal rechtstreeks opgevolgd of 2

Voor de goede orde: de kennis op het gebied van de innovatieve contractvorm(en) en aanbestedingsvorm(en) was in de gemeentelijke organisatie niet of nauwelijks aanwezig.

-11-

uitgevoerd. Een betere interne organisatie had ervoor kunnen zorgen dat de gemeente hier meer grip op had kunnen houden en betrokken had kunnen zijn. Als het resultaat van de uitvoering vooraf beter doordacht zou zijn, had dit kunnen voorkomen dat de gemeente andere verwachtingen had ten aanzien van de omvang van de verplichtingen van de aannemer en de bedoeling van de overeenkomst. Processen De snelheid waarmee de wens om innovatief aan te besteden is omgezet in een feitelijke innovatieve aanbesteding lijkt er toe te hebben geleid dat besluiten niet goed zijn vastgelegd en gearchiveerd in het aanbestedingsdossier. De besluitvormingsprocessen zijn daardoor onvolldoende navolgbaar. Uit het onderzoek blijkt dat de externe deskundige zelfstandig keuzes heeft kunnen maken. De externe partij geeft aan dat hij hierin afstemming heeft gezocht, maar door het ontbreken van documentatie is die afstemming niet navolgbaar. Ook is het proces op basis waarvan de gunning heeft plaatsgevonden niet navolgbaar, omdat dit niet is vastgelegd en dus niet opgenomen is in het dossier. Inmiddels is dit binnen de gemeente beter georganiseerd doordat er nu per afdeling en marktsector een gespecialiseerd inkoopteam betrokken is. Dit leidt automatisch tot een betere afstemming en borging.

Uit de interviews volgt echter ook dat er voor overheidsopdrachten onder de Europese aanbestedingsdrempel nog veel vrijheid bestaat. Dit is op inhoudelijk vlak ook goed. Op het vlak van procesmanagement en navolgbaarheid is dit niet (altijd) wenselijk.

Toekomst De gemeente heeft een deel van de bovenstaande conclusies uit de innovatieve aanbesteding al verwerkt in haar nieuwe beleid en werkwijze. Daarbij is er voor gekozen om zoveel mogelijk te werken volgens het stramien: eerst beleid, dan organisatie, dan de aanbesteding. Dit proces zal een deel van de aanbevelingen invullen doordat er meer tijd wordt genomen om een uitvraag te formuleren en ervoor te zorgen dat intern draagvlak ontstaat en interne mensen betrokken zijn. Duidelijk is dat de gemeente op dat punt de geleerde lessen in praktijk toepast en verbetering heeft doorgevoerd.

2.4 Conclusies met betrekking tot het aandachtspunt kennis Het onderzoek wijst uit dat er binnen de gemeentelijke organisatie nog onvoldoende kennis en ervaring was met innovatief aanbesteden en contractvormen. Dit heeft ertoe geleid dat er een verschil in verwachtingen is ontstaan, maar ook dat gedurende de aanbesteding enkele belangrijke beoogde resultaten (bijvoorbeeld: inzicht krijgen in en het oplossen van hiaten in het contract) niet zijn bereikt. Dit heeft er samen met de tijdsdruk toe geleid dat er enkele – achteraf gezien – onvoldoende doordachte keuzes zijn gemaakt met betrekking tot (bijvoorbeeld) de inrichting van: -

De marktconsultatie; de dialoogronden; de gunningscriteria; de gunning; -12-

- het toezicht op de uitvoering. Marktconsultatie Uit het onderzoek blijkt onder meer dat de marktconsultatie vooral de presentatie van de plannen van de gemeente is geweest. Deze presentatie vond plaats voor alle aannemers (tegelijk) die ook zouden worden geselecteerd om in een meervoudig onderhandse aanbesteding een aanbieding te doen. Het nadeel van deze opzet is dat het lastig is voor een aannemer om kritische input te leveren of zijn plannen uit de doeken te doen. De concurrentie luistert immers aandachtig mee. Daarbij komt dat de meervoudig onderhandse procedure een afwijking van het beleid was en dat leidde tot minder partijen dan er normaal gesproken zouden kunnen meedoen. Het nadeel daarvan is dat er minder concurrentie is en mogelijk niet het beste aanbod naar voren komt. Aannemers verzetten zich doorgaans niet tegen een dergelijke uitnodiging, zo blijkt uit het onderzoek. Bovendien zou een (te) kritische houding er mogelijk toe kunnen leiden dat de aannemer helemaal niet wordt uitgenodigd. Met meer kennis over de functie van een marktconsultatie en meer voorbereidingstijd om goed na te denken over de vraag welke input van de markt zou moeten worden verkregen, had de marktconsultatie meer op kunnen leveren. De marktconsultatie dient ertoe om informatie op te halen bij de marktpartijen over de mogelijke oplossingen voor een probleem dat de gemeente heeft.

In dit geval is de marktconsultatie gebruikt om de oplossing van het probleem aan alle aannemers tegelijkertijd voor te leggen, waardoor er vooral informatie ‘gezonden’ is en weinig is opgehaald. Dialoogronden Eenzelfde constatering kan worden gedaan voor de dialoogronden. Deze dialoogronden zijn – zo is althans het idee van de (Europese) wetgever – bedoeld om de uitvraag aan te scherpen en meer inzicht te krijgen in de vraag of de markt en de gemeente op één lijn zitten over de verwachtingen met betrekking tot de technische oplossing en de eisen die de gemeente stelt. In de onderzochte aanbesteding ‘Groot Onderhoud Wegen” is de dialoog gebruikt als presentatie, gesprek en beoordeling van het concept plan van aanpak. De gesprekken zijn dan ook vooral toegespitst op de inhoud van het plan en een beoordeling daarvan. Het doel van de dialoog om verwachtingen en onduidelijkheden vooraf weg te nemen is hierdoor niet in beeld geweest. Een open uitwisseling is immers lastiger als dit gesprek ook wordt beoordeeld. Dit heeft bijvoorbeeld geleid tot verschillende verwachtingen ten aanzien van het beoogde resultaat van de uitvoering van de overeenkomst. Het idee van de gemeente dat een aannemer in samenwerking tot oplossingen zou kunnen komen, is door het beoordelen van de gesprekken en de toon in de Nota’s van Inlichtingen niet gestimuleerd.

Gunningscriteria Uit de aanbestedingsdocumenten blijkt dat het voor de andere partijen die aan de aanbesteding deelnamen bijna onmogelijk is geweest om – gegeven de prijs van Bruil – de aanbesteding op kwaliteit te winnen. Dit heeft onder meer te maken met de zogenaamde ‘beoordelingsparadox’, waaruit blijkt dat bij een systematiek waarin wat betreft kwalitatieve aspecten tussen de 0-10 wordt gescoord, eigenlijk altijd cijfers tussen de 6 en 8 worden gegeven. Terwijl er wat betreft prijssystematiek wel altijd één partij het maximale puntenaantal

-13-

haalt. Dit heeft tot gevolg dat als kwaliteit niet zwaar genoeg weegt, de prijs vrijwel altijd de doorslag geeft. In dit geval is dat ook gebeurd. Dit wordt door de geïnterviewden ook bevestigd. De geformuleerde gunningscriteria zijn in de gehanteerde verhouding dan ook niet geschikt om het door de gemeente gewenste resultaat te bereiken. Dit is mogelijk een gevolg van de snelheid waarmee de aanbesteding is vormgegeven. Er is onvoldoende tijd geweest om de gunningscriteria goed te doorgronden en bijvoorbeeld enkele proefberekeningen te maken om na te gaan wat de gunningscriteria als uitkomsten zouden (kunnen) hebben. De gunning De beoordelingscommissie heeft bij haar beoordeling van de inschrijvingen geconstateerd dat de inschrijving van Bruil mogelijk (te) goed gebruik heeft gemaakt van de gehanteerde systematiek, waarin de laagste prijs (of beter: het uitvoeren van de meeste wegen voor het gegeven budget) de doorslag gaf. De beoordelingscommissie legt bijna letterlijk de vinger op de zere plek: “Er is duidelijk meer op geld gestuurd en iets minder op kwaliteit. (…) Beoordeling van de te herstellen wegvakken (met name de hoeveelheden) geeft aan dat de maatregel wel goed onderbouwd en overdacht is, maar dat deze maar beperkt wordt toegepast, waardoor het totaalbeeld wel zeer minimaal herstel oplevert. De BC ziet hier toch wel veel risico’s.

De innovatieve randschadeherstelmethode wordt beperkt toegepast en niet overal langs de volledige weglengte. Dit ziet de BC als niet wenselijk.”. Met deze constatering is echter weinig of niets gedaan. De gemeente heeft hiermee in zekere zin het risico geaccepteerd dat zich in de praktijk (helaas) ook heeft verwezenlijkt, door de erg lage prijs van Bruil te accepteren. Uit de interviews volgt dat alle betrokkenen het idee hadden dat ze de inschrijving wel moesten accepteren, omdat hij voldeed aan de minimumeisen. De gemeente heeft echter de mogelijkheid om een inschrijving te verifiëren en vragen te stellen over de inschrijving. Daarnaast is het mogelijk om in het contract extra waarborgen op te nemen door het verslag van de bespreking van de verificatie hetzij bij het contract te voegen, hetzij de conclusies daaruit te verwerken in het contract en daarmee de uitvoering afstemmen op het beoogde resultaat. De gemeente heeft dit niet gedaan. Kennis van de contractvorm Uit het onderzoek blijkt dat de gemeente weinig tot geen kennis had van de UAVgc. De externe deskundige en de aannemer hadden dit wel. Dit heeft tot een bijzondere kwetsbare situatie geleid. Na het vertrek van de externe deskundige is er al snel discussie ontstaan tussen de gemeente en de aannemer over de verwachtingen en verplichtingen.

Hierin is vrij snel door de gemeente ingegrepen en meer gestuurd vanuit een rol als toezichthouder. Dit kan noodzakelijk zijn geweest als de systematiek door de aannemer niet goed is gevolgd. Uit de interviews volgt echter dat de gemeente onvoldoende inzicht had in de mogelijkheden om door middel van de specifieke instrumenten die het contract de gemeente gaf (toetsing en acceptatie) te sturen op de door de aannemer voorgestelde maatregelen. Met name de mogelijkheid om daarin ook zaken af te keuren of aan te geven dat er onvoldoende vertrouwen was dat de levensduur zou worden gehaald of toekomstig onderhoud mogelijk zou blijven, bleek onbekend.

-14-

Bij de gemeente bestond (te) weinig kennis om het contract effectief te kunnen beheersen. Samen met het feit dat ook de uitvoering door de aannemer niet soepel liep, heeft dit ertoe geleid dat de systematiek van de UAVgc al vroeg in de looptijd van het contract is verlaten. De tijdsdruk heeft ook hierin een grote rol gespeeld. Het gebruikmaken van een contractvorm waarbij een opdrachtgever op afstand komt te staan, leidt tot de noodzaak van een andere wijze van denken, werken en sturen. Andere gemeenten doen vaak jaren over een dergelijke transitie, terwijl de gemeente Barneveld bij deze aanbesteding die transitie in een kleine drie maanden moest doorlopen.

2.5 Conclusies met betrekking tot verwachtingen over het te bereiken resultaat Uit het onderzoek volgt dat de verwachtingen van de gemeente en de marktpartij over het resultaat dat met de uitvoering van de overeenkomst moest worden bereikt verschilden. Ook is uit het onderzoek gebleken dat de gemeente verwachtingen had inzake het resultaat van innovatief aanbesteden, die niet zijn uitgekomen. Deze onderwerpen komen hierna aan de orde. Inzichtelijk maken verwachtingen partijen Zoals al eerder geconcludeerd, is een van de belangrijkste leerpunten uit de onderzochte aanbesteding dat tijdens de aanbesteding en vervolgens in het contract de door de gemeente beoogde resultaten niet goed zijn afgestemd met de marktpartij. Goede communicatie tussen de gemeente en de marktpartij is noodzakelijk. Van belang is dat de gunningssystematiek in de aanbesteding en de contractuele voorwaarden aansluiten op de verwachtingen. In de onderzochte aanbesteding groot onderhoud wegen zijn deze verwachtingen (te) veel onder de oppervlakte gebleven en als bekend verondersteld. Verwachtingen over innovatief aanbesteden zijn niet uitgekomen Uit het onderzoek blijkt dat er een aantal verwachtingen bij de gemeente leefden ten aanzien van innovatief aanbesteden die niet zijn uitgekomen: 1.

een innovatieve aanbesteding is sneller op te zetten (qua eisen, procedure en contracten) dan een reguliere procedure; 2. een innovatieve aanbesteding garandeert, ongeacht het beschikbare budget en de gehanteerde gunningssystematiek, een minimale uitvoeringskwaliteit; en 3. een innovatieve aanbesteding lost budgetbeperkingen op. Ad 1) Een innovatieve aanbestedingsprocedure vergt in het algemeen meer (voorbereidings)tijd dan een reguliere aanbestedingsprocedure. Vooral omdat niet alleen vooraf het kennisniveau van de markt en de gemeentelijke organisatie, de innovatiegraad en de -mogelijkheden in beeld moeten zijn, maar ook omdat het simpelweg tijd vergt om de gemeentelijke organisatie op de innovatie voor te bereiden en de goede vraag aan de markt te stellen. -15-

Ad 2) De juiste vraag aan de markt stellen is erg belangrijk. Het adagium ‘de markt heeft altijd gelijk’ is namelijk ook hier van toepassing. Als de uitvraag de verkeerde prikkels geeft, dan zal de markt daar op anticiperen. Of meer toegespitst op de onderzochte aanbesteding: als een laagste prijs leidt tot de grootste kansen om de aanbesteding te winnen, zal de focus daar op komen te liggen. Ad 3) Een innovatieve aanbesteding kan een budgetprobleem oplossen. Dit is echter geen garantie. Sterker nog, zoals uit de figuur blijkt, is veel afhankelijk van de variabelen. In de onderzochte aanbesteding is echter getracht om alle drie de aspecten, goedkoop, innovatie en snel, te verenigen. De kans dat dit lukt is erg klein. Verwachtingen voor de toekomst Net als bij marktpartijen is ook bij overheidsopdrachtgevers een trend zichtbaar waarin digitalisering, duurzaamheid en innovatieve samenwerkingsvormen een grotere rol gaan spelen. Overheidsopdrachtgevers worden geconfronteerd met een snelle ontwikkeling van technieken. Als gevolg van deze snelle veranderingen zijn zij niet in staat om altijd leidend te zijn op het gebied van de inhoudelijke keuzes en/of uitvoering van het werk. Daarbij krijgt de stem van de eindgebruikers en burgers meer invloed in de keten.

Slim onderhoud, vervanging, uitbreiding (inclusief aanpassingen op de ontwikkelingen) en het beter benutten van kansen op dat gebied wordt steeds belangrijker. De tendens is dan ook dat wordt geconstateerd dat de oorspronkelijke werkvormen en marktordening niet altijd meer aansluiten bij de complexiteit van de opgaven. Dit is voor het onderhoud van wegen op dit moment nog minder aan de orde, maar in algemene zin is het belangrijk om als gemeente kennis te hebben van procedures en processen waarin de kennis van de markt meer wordt benut. Het uitgevoerde onderzoek laat zien dat het belangrijk is om deze kennis vooraf op peil te brengen en daarover open en transparant te spreken. Op die manier wordt voorkomen dat aanbestedingen en contractvormen worden gekozen die de gemeentelijke organisatie nog onvoldoende beheerst. De gemeente staat nog steeds open voor innovaties en innovatieve aanbestedingen. Door de ervaring opgedaan bij de aanbesteding “Groot Onderhoud Wegen” is besloten om beter te kijken wanneer, waar en hoe er innovatief wordt aanbesteed. Dit is ook vastgelegd in het beleid.

2.6 Aanbevelingen Organisatie De rekenkamercommissie adviseert om het uitgangspunt: beleid, organisatie, contract te hanteren. Dit houdt in dat een gewenste innovatie (beleid) kennis en kunde nodig heeft (organisatie) om vervolgens te kunnen -16-

leiden tot een goed contract, dat op de juiste wijze in de markt kan worden gezet en tijdens de uitvoering worden beheerst. Binnen de afdeling Beheer Openbare Ruimte is dit uitgangspunt inmiddels al onderdeel van het beleid. De rekenkamercommissie adviseert om na te gaan of dit ook binnen andere afdelingen toe te passen is. Voor innovatie is het van belang om voldoende tijd te geven en middelen ter beschikking te hebben. Zorg voor duidelijkheid vooraf op dit punt (hangt samen met verwachtingen) en stel desnoods de innovatieve aanbesteding uit totdat de organisatie er voldoende voor geëquipeerd is. Dossiervorming Het is ook belangrijk om zowel tijdens de voorbereiding als tijdens de uitvoering van de aanbesteding, de processen en de gemaakte keuzes vast te leggen. Op die manier wordt ervoor gezorgd dat het proces navolgbaar is. De aanbeveling is om de volgende documenten onderdeel te laten uitmaken van het dossier: 1. inkoopplan; 2. onderbouwing keuze gunningscriteria en gekozen procedure; 3. gunningsadvies met paragraaf over verificatie. Wij adviseren een beknopte vastlegging. De documenten moeten ervoor zorgen dat er een aanbestedingsdossier ligt waaruit de gemaakte keuzes en afwegingen (beter) te herleiden zijn. Bovendien zorgt dit ervoor dat er altijd meerdere mensen actief betrokken zijn bij een proces en (kritische) vragen kunnen stellen.

Dit voorkomt dat er – achteraf – wordt geconstateerd dat de gunningssystematiek niet goed past bij het doel van de aanbesteding en voorkomt dat achteraf moeilijk te herleiden is hoe het proces van de aanbesteding is gelopen. Bovendien biedt dit geheugensteun om sommige processen zoals verificatie, vast te leggen en/of expliciet te maken wat er met de input van een beoordelingscommissie is gebeurd. Bij de onderzochte aanbesteding had dit bijvoorbeeld tot resultaat gehad dat de zorg die de beoordelingscommissie heeft geuit over de inschrijving van Bruil3 tot een verduidelijking of aanscherping van het contract had geleid. Tot slot geeft dit (meer) zekerheid over de rechtmatigheid van de aanbesteding en duidelijkheid over de wijze waarop het gemeentelijk budget is besteed. Kennis Op basis van de conclusies uit dit uitgevoerde onderzoek doen wij wat betreft het onderdeel ‘kennis’, de volgende aanbevelingen. 

Zorg ervoor dat er binnen de gemeentelijke organisatie voorafgaand aan de aanbesteding voldoende kennis beschikbaar is van de aanbestedingsprocedure en neem de tijd om kennis op te doen of te organiseren en eerst de voor de aanbestedings- en/of contractvorm benodigde organisatie op orde te krijgen.

3

“Er is duidelijk meer op geld gestuurd en iets minder op kwaliteit. (…) Beoordeling van de te herstellen wegvakken (met name de hoeveelheden) geeft aan dat de maatregel wel goed onderbouwd en overdacht is, maar dat deze maar beperkt wordt toegepast, waardoor het totaalbeeld wel zeer minimaal herstel oplevert. De BC (red. rekenkamercommissie: beoordelingscommissie) ziet hier toch wel veel risico’s. De innovatieve randschadeherstelmethode wordt beperkt toegepast en niet overal langs de volledige weglengte. Dit ziet de BC als niet wenselijk”.

-17-



Waar nodig kan externe expertise worden ingehuurd om (tijdelijke) kennis- of ervaringsachterstanden op te lossen. Daarbij is het noodzakelijk om vooraf te bepalen hoe lang de inzet gewenst is en vooraf na te denken over kennisoverdracht door deze expert. Zorg ervoor dat de afspraken met de externe expert zowel qua inhoud, proces als randvoorwaarden helder zijn.



Ken de markt waarin de aanbesteding wordt geplaatst door het houden van marktsessies en -consultaties waarin ontwikkelingen en ideeën uit de markt worden opgehaald (ook als er nog geen concrete vraag ligt). Zorg daarbij voor een veilige manier waarop de marktpartijen hun kennis kunnen delen. Hierbij kan bijvoorbeeld de handreiking Marktconsultatie van Pianoo worden gebruikt. Een algemene aanbeveling is daarnaast om marktpartijen niet in een grote zaal bij elkaar te zetten maar 1-op-1 sessies te houden of door gedurende het jaar bedrijfsbezoeken af te leggen of lid te worden van een innovatieplatform. Op die manier ontstaat er geen ‘prisoners dilemma’ waarbij markpartijen er het zwijgen toe doen om de andere partij niet wijzer te maken.



Als innovatie gewenst en mogelijk is, bepaal dan ook of de gemeentelijke organisatie klaar is voor de innovatie. Zorg voor de noodzakelijke opleidingen voordat een aanbestedingstraject wordt gestart, zodat op basis van gelijkwaardigheid kan worden gesproken of onderhandeld.

Verwachtingen De belangrijkste aanbeveling op het gebied van het aandachtspunt ‘verwachtingen’ is dat het van groot belang is om vooraf een duidelijk doel (behoefte en resultaat) met een duidelijke scope te bepalen en hierover zowel ex- als intern open en duidelijk te communiceren. Informatiebijeenkomsten of het opstellen van een zogenaamde ‘vraagspecificatie algemeen’ waarin dit wordt toegelicht, kunnen hierbij bijvoorbeeld erg helpen. Daarnaast is het belangrijk om ook de wijze waarop minimale eisen (minimale verwachtingen) worden vastgesteld vooraf goed tegen het licht te houden. Het verdient aanbeveling om zoveel mogelijk functioneel te specificeren en eindbeelden te formuleren. Dit voorkomt dat de inschrijvers zich focussen op technische eisen en de discussie ontstaat over zeer specifieke technische eisen terwijl het eindbeeld niet is wat de gemeente had gewenst. Op basis van het beoogde doel/resultaat en minimale eisen, kan worden bepaald hoe en waar geïnnoveerd kan worden: op manier van aanbesteden, op contractvorm en/of op innovatie in de (uitvoering van) het werk of de dienst zelf.

-18-

3. Innovatief aanbesteden 3.1 Inleiding Voor een goed begrip van het onderzoek is het belangrijk om een algemeen kader te schetsen van de aanbestedingsregels in Nederland en de veel gebruikte contractvormen binnen de GWW-sector. Om het uitgevoerde onderzoek in het juiste kader te plaatsen wordt in dit hoofdstuk ook ingegaan op ‘innovatief aanbesteden’. In dit hoofdstuk worden, onder meer, de volgende vragen behandeld: -

Wat is het wettelijk kader bij innovatieve aanbestedingen door gemeenten? Wanneer is er sprake van innovatieve aanbesteding? Wat zijn redenen om te kiezen voor een innovatieve aanbesteding?

3.2 Wettelijk kader aanbesteding(en) Algemeen Een overheidspartij, zoals de gemeente, moet iedere overheidsopdracht die zij te vergeven heeft aanbesteden. Voor de wijze waarop deze aanbesteding plaats moet vinden, bestaat regelgeving die is gebaseerd op Europese richtlijnen. In Nederland zijn deze richtlijnen omgezet in de Aanbestedingswet 2012. Als gevolg van enkele amendementen en wensen van de Nederlandse wetgever, zijn er in aanvulling op de Europese richtlijnen in deel 1 van de Aanbestedingswet 2012 enkele aanvullingen op de Europese regelgeving opgenomen (daarover hierna meer). De Europese richtlijnen waarop de huidige Aanbestedingswet 2012 is gebaseerd zijn de volgende:   

Richtlijn 2014/23/EU -> Concessies: De gunning van concessies Richtlijn 2014/24/EU -> Klassieke overheid: Het gunnen van overheidsopdrachten; Richtlijn 2014/25/EU -> Het gunnen van opdrachten door de aanbestedende diensten werkzaam in de sectoren water, energievoorziening, vervoer en post (2014/25/EU).

Deze richtlijnen, en het daarop gebaseerde deel 2 van de Aanbestedingswet 2012, zijn alleen van toepassing als de opdrachtsom boven een specifiek drempelbedrag ligt.4 Voor aanbestedingen met een opdrachtsom boven dit drempelbedrag moet de gemeente één van de in de Aanbestedingswet omschreven procedures hanteren (zie deel 2 van de Aanbestedingswet 2012) en zich houden aan de aanbestedingsbeginselen gelijkheid, transparantie, proportionaliteit (eisen die de gemeente stelt, zowel in de aanbesteding, als de contractuele voorwaarden, als de technische eisen, moeten relevant zijn en in verhouding staan tot de aard en de omvang van de opdracht) en non-discriminatie.

4

Werken € 5.548.000,00; Leveringen en diensten voor decentrale overheid € 221.000,00; Overheidsopdrachten voor sociale en andere specifieke diensten € 750.000,00.

-19-

De Nederlandse wetgever heeft aan de inhoud van de richtlijnen in deel 1 van de Aanbestedingswet 2012 een aantal voorschriften toegevoegd voor aanbestedingen onder de drempelbedragen. Zo dient de gemeente in het geval van aanbesteding van opdracht voor ‘werken’ (bijvoorbeeld de aanleg van infrastructuur) verplicht het Aanbestedingsreglement Werken 2016 (ARW 2016) toe te passen en dient zij bij iedere aanbesteding de Gids Proportionaliteit in acht te nemen. Tot slot moet de gemeente bij iedere aanbestedingsprocedure de hierboven genoemde aanbestedingsbeginselen in acht nemen en zich (altijd) houden aan de voor haar geldende algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Welke procedure kan worden gekozen, wordt in belangrijke mate bepaald door de geraamde waarde van de opdracht. Boven EU-drempelwaarde Bij opdrachten met een geraamde waarde boven de Europese aanbestedingsdrempels is de gemeente verplicht een Europese aanbestedingsprocedure te volgen. De beschikbare Europese aanbestedingsprocedures zijn in het kader weergegeven (de procedures die relevant zijn voor dit onderzoek zijn kort toegelicht, bij de overigen wordt volstaan met een verwijzing naar de wet). Onder EU-drempelwaarde Als de waarde van de opdracht lager is dan de toepasselijke drempelwaarde, staat het de gemeente echter niet automatisch vrij om een overheidsopdracht “één-op-één” te gunnen.

Uit hoofde van de algemene aanbestedingsrechtelijke beginselen– waaronder het gelijkheidsbeginsel en de daaruit voortvloeiende transparantieverplichting – is de gemeente onder omstandigheden namelijk verplicht een “passende mate van openbaarheid” in acht te nemen als een opdracht een duidelijk (land)grensoverschrijdend belang5 vertoont. De Aanbestedingswet 2012 bevat in deel 1 daarnaast beginselen die van toepassing zijn op de procedures onder de drempelbedragen. Bovendien zijn op deze opdrachten onder de Europese drempelbedragen ook het gemeentelijk aanbestedingsbeleid en de Gids Proportionaliteit van toepassing. Deze stellen beide ook nog (beperkte) eisen aan de keuze en de inhoud van de procedure. Op grond van de Gids Proportionaliteit en het gemeentelijk beleid dient in beginsel (per categorie) de aangegeven procedure worden gevolgd. Dit is alleen 5

Erg kort samengevat: als de kans aanwezig is daarvan sprake als de redelijke verwachting is dat ondernemer uit een andere lidstaat (potentieel) geïnteresseerd is in de verkrijging van de opdracht. Hierbij wordt onder meer gekeken naar de aard van de opdracht, de geografische positie, de technische kenmerken en de aard en omvang van de sector.

-20-

anders als er een goede motivatie is om daarvan af te wijken. Bovendien geldt bij iedere keuze voor een type aanbestedingsprocedure dat de gemeente op objectieve gronden moet kiezen welk type aanbestedingsprocedure zij toepast en welke ondernemers worden toegelaten tot de procedure. Deze keuze moet op verzoek kunnen worden gemotiveerd.

Toelichting op kleurbalken:

Ter toelichting kleurenbalken: =procedureop kande worden toegepast =procedure beter niet toepassen

= procedure niet toepassen

De procedurele inhoud van de in het kader genoemde procedures is vrij. Zowel de termijnen en de eisen mogen door de gemeente zelf worden bepaald, mits deze eisen (blijven) voldoen aan de aanbestedingsbeginselen (gelijkheid, transparantie, non-discriminatie en proportionaliteit). Daarnaast is het toegestaan om elementen van de Europese procedures, zoals bijvoorbeeld een concurrentiegerichte dialoog toe te passen.

-21-

Een afwijking van het hierboven weergegeven balkenschema moet worden gemotiveerd. Het enkele feit dat de gemeente de wens heeft om 1-op-1 te gaan als eigenlijk een meervoudig onderhandse procedure is aangewezen, is daarvoor niet voldoende. Proces versus inhoudelijke uitvraag Het verplichte wettelijke kader voor aanbesteden heeft enkel betrekking op de wijze van aanbesteden (de aanbestedingsprocedure) en de eisen die in die procedure worden gesteld. Voor het overige geldt dat overheidspartijen vrij zijn om op grond van de contractsvrijheid de uitvraag in te richten zoals zij willen, overeenkomstig de behoeften die zij hebben, mits zij zich aan het proportionaliteitsbeginsel 6 houden dat in artikel 1.10 Aanbestedingswet is vastgelegd. Met andere woorden, met een verplicht voorgeschreven procedure staat nog niet vast welke contractvorm wordt gehanteerd. Gangbare stappen in de concurrentiegerichte dialoog De onderzochte aanbesteding was opgezet als een meervoudig onderhandse procedure met kenmerken van concurrentiegerichte dialoog. Hierna worden de stappen toegelicht die in een concurrentiegerichte dialoog worden doorlopen. Selectie van partijen Op basis van vooraf vastgestelde geschiktheidseisen (eisen die worden gesteld aan de onderneming, bijvoorbeeld met betrekking tot ervaring) worden drie tot vijf partijen geselecteerd die mogen meedoen aan de dialoog.

Bij een procedure onder de Europese drempelbedragen kan de gemeente – als niet een nationale procedure is voorgeschreven –gericht partijen uitnodigen zonder eerst een selectiefase te doorlopen. Dat is bij de onderzochte aanbesteding aan de orde geweest. Dialoogronden In de volgende fase van de aanbesteding wordt aan de geselecteerde gegadigden gevraagd om in de dialoogronden oplossingen aan te dragen voor de opgave van de gemeente. Deze dialoogronden vinden 1-op1 plaats. Verslaglegging is niet verplicht. Op deze manier kan de gemeente in de dialoogronden bepalen welke oplossing haar het beste voor komt. Tijdens de dialoog wordt de gelijke behandeling van alle inschrijvers door de gemeente gewaarborgd door geen informatie te verstrekken waarmee (één of meer) van hen bevoordeeld worden. Daarnaast zal de gemeente, als in de dialoogronden sprake is van wijzigingen of vragen die algemene bekendmaking behoeven, deze door middel van een zogenoemde nota van inlichtingen bekend moeten maken. Nota van Inlichtingen Vaak worden vooraf een aantal momenten vastgesteld waarop (schriftelijk) vragen kunnen worden ingediend, deze worden (eveneens) door middel van een schriftelijke nota van inlichtingen beantwoord. Deze nota bevat bindende wijzigingen of toelichtingen op de stukken en uitgangspunten. 6

Het proportionaliteitsbeginsel verplicht de gemeente om ervoor te zorgen dat de gekozen procedure, de gestelde eisen en de gekozen contractvorm, in een redelijke verhouding tot de aard en de omvang van de opdracht staan.

-22-

Inschrijving en gunning Na afloop van de dialoogronden wordt de uitvraag waar nodig aangepast aan de uitkomst van de dialoogronden en hebben de geselecteerde gegadigden de tijd om hun inschrijving in te dienen. De gemeente dient na te gaan of de inschrijvingen aan de gestelde (minimum)eisen voldoen. Vervolgens beoordeelt de gemeente de inschrijvingen aan de hand van de Economisch Meest Voordelige Inschrijving (EMVI) op basis van de Beste Prijs- Kwaliteit verhouding. Contract Met de winnaar van de aanbesteding kan nog een dialoog worden gevoerd om de in de inschrijving gedane toezeggingen af te stemmen. Dit gesprek mag niet leiden tot een wezenlijke wijziging van de inschrijving of de in de aankondiging of het beschrijvend document vermelde behoeften en voorschriften. Na afloop hiervan wordt er over het algemeen definitief gegund. Van deze gunning vindt meestal nog een schriftelijke bevestiging plaats in de vorm van een brief en/of contractondertekening.

3.3 Meest voorkomende contractvormen (werken) In de GWW-sector worden de volgende contractvormen regelmatig gebruikt om opdrachten te verstrekken. 1. Traditionele contractvormen zoals de RAW (Rationalisatie en Automatisering Grond-, Water- en Wegenbouw)-systematiek en UAV-2012 (Uniforme Administratieve Voorwaarden voor de Bouw): De RAW besteksystematiek is een gestandaardiseerde vorm van omschrijven van werken. Daarnaast bevat de RAW juridische, administratieve en technische voorwaarden voor het samenstellen van contracten. De RAW worden beheerd door het CROW (kennisplatform grond-, weg- en waterbouw). Deze voorwaarden worden regelmatig geactualiseerd. Een andere belangrijke traditionele contractvorm is de UAV2012. Dit een juridische set voorwaarden die door een afvaardiging van de opdrachtgevers en opdrachtnemers gezamenlijk zijn vastgesteld en waaronder een werk wordt gerealiseerd. Deze regels zijn geschikt voor het opdragen van een werk waarbij de overheid als opdrachtgever het ontwerp heeft gemaakt en tijdens de uitvoering nauwlettend toezicht houdt. Deze voorwaarden zijn – mits daarvan niet wordt afgeweken – proportioneel. Andere traditionele contractvormen die regelmatig worden gebruikt zijn Overeenkomst Met Open Posten (OMOP) en een Bouwteam. 2.