A-2 Brief PS inzake vaststelling herindelingsadvies Barneveld Scherpenzeel d.d. 7-7-21.pdf
Tekst van het document
44
lastenverzwaring door te voeren. Dit exclusief stijging van andere lasten (bv. afval/riool) als gevolg van kostenstijgingen. -
De lasten zijn vooral gestegen door de noodzakelijke uitbreidingen in de formatie en komen dus alleen indirect ten goede van de inwoners.
•
De kosten voor de flexibele schil worden gedekt uit grondexploitaties en te activeren investeringen. Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) stelt grenzen aan de kosten die toegerekend mogen worden. Scherpenzeel loopt het risico dat niet alle kosten van de flexibele schil gedekt zijn door investeringen en grondexploitaties. De jaarlijkse lasten voor de flexibele schil bedragen € 450.000 (bron programmabegroting 2021-2024) . Dit is het maximale risico.
•
Er zijn achterstanden in het meerjarenonderhoud en Scherpenzeel heeft twee jaar op rij onderuitputting op investeringen en onderhoud. Hoewel er in de begroting maatregelen zijn genomen, is het gezien het recente verleden gerechtvaardigd vraagtekens te hebben bij het realiteitsgehalte.
Scherpenzeel beschrijft in de Kadernota forse ambities op woningbouw, maar deze zijn niet opgenomen in harde plannen. De vraag is of deze ambities haalbaar zijn gezien de ruimtelijke kaders en ook gezien de beschikbare capaciteit in Scherpenzeel.
7.3 Deelconclusies over Barneveld Vanuit financieel perspectief heeft Barneveld een aantal sterke punten: •
Relatief lage lastendruk voor inwoners ten opzichte van Scherpenzeel.
•
Een actief grondbeleid waardoor groei van de gemeente ook in de toekomst mogelijk blijft.
•
Een robuuste weerstandsratio van 2,1. Hierdoor heeft Barneveld voldoende ruimte om tegenvallers op te vangen.
Er zijn ook enkele aandachtspunten: •
De jaarrekening 2019, de begroting 2020 en de meerjarenraming 2022-2024 hebben een structureel tekort. Hoewel de lasten nu laag zijn, is het de vraag hoe Barneveld het tekort vanaf 2022 gaat oplossen. Lastenverzwaring in de toekomst is niet uit te sluiten. Het tekort kan ook door andere maatregelen opgelost worden.
•
De kosten van de organisatie lagen in 2018 op het landelijk gemiddelde. Door uitbreidingen van de formatie nadien liggen de kosten zeer waarschijnlijk boven het landelijk gemiddelde.
•
Relatief grote gevoeligheid voor ontwikkelingen in de grondexploitaties. Overigens zijn nu verwachte verliezen afgedekt met voorzieningen. Daarnaast zit er nog een potentiële winst in de grondexploitaties van € 24,4 mln. waarmee eventuele tegenvallers kunnen worden opgevangen.
•
Relatief hoge nettoschuldpositie.
•
Meerjarenonderhoud is nog niet op orde, hoewel er maatregelen getroffen zijn in de begroting.
7.4 Samenvattende vergelijking financiële positie van beide gemeenten Tabel 1. Samenvattende vergelijking financiële positie Scherpenzeel en Barneveld Indicator
Barneveld
Scherpenzeel
Norm of referentiewaarde
Structureel saldo jaarrekening 2018
€ 1.520.000
€ 660.000
Reëel en structureel evenwicht
Structureel saldo jaarrekening 2019
-/-€ 5.646.000
€ 1.604.000
Reëel en structureel evenwicht
Structureel saldo gewijzigde
-/- € 26.000
€ 32.000
Reëel en structureel evenwicht
Structureel saldo programmabegroting 2021
€ 65.000
€ 33.000
Reëel en structureel evenwicht
Structureel saldo meerjarenraming 2022
-/- € 1.483.000
€ 38.000
Reëel en structureel evenwicht
Structureel saldo meerjarenraming 2023
-/- € 2.237.000
€ 61.000
Reëel en structureel evenwicht
Programmabegroting 2020
45
Indicator
Barneveld
Scherpenzeel
Norm of referentiewaarde
Structureel saldo meerjarenraming 2024
-/- € 1.619.000
€ 58.000
Reëel en structureel evenwicht
Onbenutte belastingcapaciteit 2021
€ 8,1 mln
€ 0,6 mln
Belastingcapaciteit cf. art. 12
Reserves per inwoner eind 2019
€ 1.552
€ 1.811
Gemiddelde Nederlandse gemeenten eind 2019 € 1.650
Reserves per inwoner eind 2020 (raming)
€ 1.458
€ 1.985
Gemiddelde Nederlandse gemeenten eind 2019 € 1.650
Reserves per inwoner ultimo 2021 (raming)
€1.427
€ 1.904
Gemiddelde Nederlandse gemeenten eind 2019 € 1.650
Nettoschuldquote gecorrigeerd begroting 2021
137%
-/- 12%
130%
Nettoschuldquote gecorrigeerd eind 2024
143%
-/- 16%
130%
Eindwaarde grondexploitaties
-/- € 1,1 mln
€ 12,7 mln
Positief saldo
Omvang grondexploitaties raming 2024
14%
1%
< 35%
Weerstandsvermogen (ratio)
2,1
2.1
Boven 1,0
(raming)
Uit de vergelijking tussen beide gemeenten blijkt dat Barneveld goed scoort op de indicatoren onbenutte belastingcapaciteit, weerstandsvermogen en omvang grondexploitaties. De waarde voor de nettoschuldquote, gecorrigeerd voor voorraden bouwgrond, blijft net binnen de kritische grens. Barneveld scoort beneden de norm op het onderdeel structureel evenwicht. Bij de jaarrekening 2019, de gewijzigde begroting 2020 en in de meerjarenramingen 2022, 2023 en 2024 is er geen sprake van een structureel evenwicht. De reserves van Barneveld liggen beneden het gemiddelde van Nederlandse gemeenten. Per saldo heeft Barneveld een negatieve eindwaarde op de grondexploitaties. Scherpenzeel scoort goed op de onderdelen structureel evenwicht, reserves, nettoschuldquote, eindwaarde van de grondexploitaties en de omvang van de grondexploitaties. Op het onderdeel onbenutte belastingcapaciteit is de ruimte in 2021 grotendeels ingezet en resteert nog beperkte ruimte.
7.5 Deelconclusies over de financiële positie van een heringedeelde gemeente Vanuit financieel perspectief zijn beide gemeenten ten dele complementair aan elkaar. Scherpenzeel heeft een goede vermogenspositie, Barneveld heeft een matige vermogenspositie. Barneveld heeft een lage lastendruk, Scherpenzeel heeft een hoge lastendruk. Wat betreft het weerstandsvermogen scoren de beide gemeenten even goed (op basis van begroting 2021: weerstandsratio 2.1). Samenvattend wordt het beeld van een heringedeelde gemeente als volgt: Tabel 2. Samenvattend beeld financiële positie heringedeelde gemeente Indicator
Barneveld
Scherpenzeel
Heringedeelde gemeente
Onbenutte belastingcapaciteit 2021
€ 8,1 mln
€ 0,6 mln
€ 8,7 mln
Reserves per inwoner ultimo 2021 (raming)
€1.427
€ 1.904
€ 1.495
Nettoschuldquote gecorrigeerd begroting 2021
137%
-/- 12%
113%
46
Indicator
Barneveld
Scherpenzeel
Heringedeelde gemeente
Nettoschuldquote gecorrigeerd eind 2024
143%
-/- 16%
121%
Eindwaarde grondexploitaties
-/- € 1,1 mln4
€ 12,7 mln
€ 11,6 mln
Omvang grondexploitaties raming 2024
14%
1%
12%
Weerstandsvermogen (ratio)
2,1
2,1
2,1
(raming)
Bij een optelling van de financiële getallen van beide gemeenten ontstaat een totaalbeeld van een nieuwe gemeente die op de meeste indicatoren goed scoort. Alleen de reserves per inwoner blijven onder het gemiddelde van Nederlandse gemeenten. Bij deze optelling is nog geen rekening gehouden met de mogelijkheden die er zijn om kostenbesparingen op de gezamenlijke organisatie en huisvesting te realiseren. Barneveld zit ruim in de organisatie en Scherpenzeel stelt zelf dat ze tot en met 2020 te krap georganiseerd is. Opgeteld kan dit leiden tot mogelijkheden de formatie op het huidige niveau te houden en aangekondigde uitbreidingen terug te draaien. De eindconclusie vanuit financieel perspectief is dat er met een herindeling een nieuwe gemeente ontstaat die financieel robuust is en waarvan de financiële positie samen beter is dan die van de beide gemeenten afzonderlijk. Daarbij is het wel essentieel dat Barneveld financieel gezien ‘schoon door de poort’ gaat en structurele maatregelen treft om de tekorten die ontstaan in 2022, 2023 en 2024 weg te werken en de nettoschuldpositie beheersbaar te houden (het mes snijdt aan twee kanten). Hierbij kan Barneveld naar de eigen organisatie kijken, naar het voorzieningenniveau, naar investeringen en grondexploitaties en naar het lastenniveau.
Voor Scherpenzeel geldt als aandachtspunt de dekking van de flexibele schil en het risico dat achterstanden mogelijk structurele oorzaken hebben. Een herindeling met Barneveld biedt kansen voor structurele oplossingen voor deze risico’s.
7.6 Gevolgen algemene uitkering gemeentefonds In deze paragraaf zijn de effecten van een herindeling op de algemene uitkering omschreven. Voor een nieuwe gemeente wordt een nieuwe berekening gemaakt, waarbij een aantal indicatoren kan veranderen. Hierdoor kunnen voor- en nadelen ontstaan. Dit bepaalt mede de financiële ruimte die een nieuwe gemeente heeft. Een herindeling heeft gevolgen voor de structurele en de incidentele uitkering uit het gemeentefonds. Op basis van een eerste doorrekening van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden deze effecten gepresenteerd. Opgemerkt wordt dat de wijzigingen met betrekking tot de herijking van het gemeentefonds nog niet zijn meegenomen. Deze effecten kunnen leiden tot lagere inkomsten voor de huidige gemeenten en voor de nieuwe gemeente. Op 7
4 Voor een evenwichtig beeld is het relevant om te vermelden dat Barneveld een verliesvoorziening van ca. 25 miljoen euro heeft en
daarnaast een winstpotentie van 25 miljoen euro.
47
december 2020 heeft de minister van BZK de Tweede Kamer laten weten dat het nieuwe kabinet over de herverdeling besluit en dat de ingangsdatum opgeschoven is naar 1 januari 2023. In de volgende tabel is het structurele effect op de algemene uitkering (AU) weergegeven. In de tabel is de huidige algemene uitkering voor beide gemeenten gepresenteerd, evenals een optelling. De algemene uitkering daalt in geval van een herindeling structureel met € 338.348 (0,36%) ten opzichte van de huidige algemene uitkering van de beide gemeenten tezamen, gebaseerd op het nieuwe inwonersaantal. Tabel 9. Gevolgen algemene uitkering gemeentefonds Gemeente
Huidige AU
AU per inwoner
Gemeente Barneveld
€ 82.877.742
€ 1.430
Gemeente Scherpenzeel
€ 12.028.320
€ 1.218
Totaal gemeente Barneveld + gemeente Scherpenzeel
€ 94.906.062
€ 1.399
Herindeling Barneveld-Scherpenzeel
€ 94.567.714
€ 1.394
Verschil
-/- € 338.348
-/- 0,357%
Bron: opgave inschatting financiële effecten herindeling ministerie BZK (2020).
7.7 Te ontvangen frictiekosten via algemene uitkering gemeentefonds In geval van een herindeling ontvangen de herindelende gemeente een incidentele (dus eenmalige) bijdrage vanuit het Rijk voor frictiekosten. In totaal gaat het voor de gemeenten Barneveld en Scherpenzeel om een bedrag van € 5,6 miljoen. Dit bedrag is als volgt opgebouwd: •
In het jaar voorafgaand aan de herindeling ontvangen de gezamenlijke fusiepartners een vijfde deel van de frictiebijdrage. Deze bedraagt ongeveer € 1,12 miljoen, en wordt gelijkelijk onder de partners verdeeld, ongeacht de schaalgrootte (dus ieder ongeveer € 0,56 miljoen).
•
Vanaf het jaar van herindeling wordt door de nieuw gevormde gemeente nog een bijdrage van in totaal ongeveer € 4,5 miljoen ontvangen. Deze bijdrage wordt over vier jaren verdeeld volgens het schema 40%, 20%, 20% en 20% vanaf het jaar van herindeling.
De tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling is bedoeld ter dekking van eenmalige kosten die direct verband houden met de herindeling. Denk hierbij aan het in elkaar schuiven van de ambtelijke diensten, huisvesting, automatisering, harmoniseren van verordeningen en dergelijke. Deze bijdrage kan benut worden voor de directe herindelingskosten, een eventueel overschot kan voor andere doeleinden worden ingezet.
Structurele effecten bestuurskosten Bij een bestuurlijke fusie dalen de structurele kosten van de bestuurlijke organisatie. Hoewel de functionarissen wat duurder zijn (deze kosten hangen samen met de gemeentegrootte), worden het er ook minder in vergelijking met de huidige situatie. Zo zijn er in de huidige situatie twee (tijdelijke) burgemeesters, twee griffiers en twee gemeentesecretarissen, terwijl bij een herindeling nog maar één van de genoemde functionarissen nodig zal zijn. Ook zal het aantal wethouders en raadsleden in geval van een herindeling lager liggen dan de optelling van de huidige aantallen van beide gemeenten. Het structurele effect op de bestuurskosten is in deze fase niet exact te becijferen maar
48
ligt waarschijnlijk op een besparing van tussen € 250.000 en € 400.000. Het definitieve financiële effect is afhankelijk van de uiteindelijke keuzes bij een eventuele herindeling (bijvoorbeeld het aantal wethouders). Uitgaand van vermindering van het aantal dagelijks bestuurders van 9 naar 6, vermindering van het aantal raadsleden van 44 – 35 en uitgaand van nog 1 griffier en 1 gemeentesecretaris (i.p.v. beide 2) is deze verwachting zeker reëel te noemen.
7.8 Effecten op de begrotingsomvang van een nieuwe gemeente Op basis van de door de beide gemeenten vastgestelde begrotingen voor 2021 en de meerjarenraming 2022-2024 is een inschatting gemaakt van de financiële omvang na mogelijke herindeling. Het definitieve beeld is uiteraard afhankelijk van keuzes die bij een herindeling gemaakt worden, bijvoorbeeld het aantal wethouders en directieleden. Ook mogelijke besparingen spelen dan een rol, zoals het optimaliseren van huisvesting of het efficiënter inrichten van de organisatie. In de volgende tabel zijn deze effecten niet meegenomen en ook de effecten van de algemene uitkering zijn niet meegenomen. Tabel 10. Omvang begroting na herindeling, lasten na bestemming (x 1.000 ) 2021
2022
2023
2024
Scherpenzeel
€ 28.643
€ 23.071
€ 23.547
€ 23.706
Barneveld
€ 147.846
€ 144.383
€ 144.197
€ 144.169
Totale lasten (herindeling)
€ 176.489
€ 167.454
€ 167.744
€ 167.875
7.9 Reservepositie na herindeling Op basis van de vastgestelde begrotingen 2021 is een indicatieve berekening gemaakt van de reservepositie na herindeling. Voor Barneveld zijn de gecorrigeerde cijfers gebruikt. De ontwikkeling van het aantal inwoners is gebaseerd op de bevolkingsprognose van het CBS en het Planbureau voor de Leefomgeving van september 2019. Hierin wordt in de periode 2018-2035 voor Barneveld een groei van het aantal inwoners met 13,3% verwacht en voor Scherpenzeel met 11,6%. Gemiddeld per jaar is dat respectievelijk 0,74% en 0,65%. Tabel 11. Reservepositie begroting bij herindeling Reserves totaal
2021 B
2022 B
2023 B
2024 B
Reserves Barneveld
€ 84.907.000
€ 83.282.000
€ 83.157.000
€ 83.032.000
Reserves Scherpenzeel
€ 18.937.458
€ 19.004.287
€ 20.006.816
€ 21.021.284
Totaal (herindeling)
€ 103.844.458
€ 102.286.287
€ 103.163.816
€ 104.053.284
Inwoners Barneveld (per 1-1-2020)
59.519
59.960
60.403
60.850
Inwoners Scherpenzeel (per 1-1-2020)
9.944
10.009
10.074
10.139
Totaal inwoners (herindeling)
69.463
69.969
70.477
70.989
Reserves per inwoner
€ 1.495
€ 1.462
€ 1.464
€ 1.466
49
De reserveontwikkeling van Scherpenzeel in tabel 11 is positief, omdat Scherpenzeel in haar meerjarenprognose al rekening houdt met de reservering van de tussentijdse winsten uit de grondexploitatie. Daarmee wordt de reserve grondexploitatie gevoed. Dit is conform BBV. De reserveontwikkeling van Barneveld is negatief, omdat de gemeente in haar meerjarenprognose nog geen rekening houdt met de reservering van potentiële winsten uit de grondexploitatie. Dit is eveneens toegestaan volgens BBV. De negatieve ontwikkeling van de reserves van Barneveld wordt veroorzaakt door de dekking van kapitaallasten uit de begroting en een aantal positieve en negatieve structurele en incidentele beleidstoevoegingen. Na herindeling zal de reservepositie van de heringedeelde gemeente op circa € 1.464 per inwoner komen te liggen. Daarmee ligt het iets onder het huidige gemiddelde van Nederlandse gemeenten (€ 1.650 per inwoner) en daarmee ontstaat een gezonde vermogenspositie.
7.10
Lastenontwikkeling bij herindeling
Op basis van de verwachte lastenontwikkeling van beide gemeenten (zie hoofdstuk 3) is ook een inschatting gemaakt van de lastenontwikkeling in geval van herindeling. Hierbij is geen rekening gehouden met mogelijke maatregelen die Barneveld moet treffen om het tekort in 2022-2024 weg te werken of mogelijk efficiencywinst die als gevolg van een herindeling gerealiseerd zou kunnen worden. Het gepresenteerde beeld gaat uit van ongewijzigd beleid. De lastenontwikkeling bij herindeling is voor wat betreft de OZB-woningen gebaseerd op een gewogen berekening van de geschatte opbrengst, de totale waarde van woningen en de tariefontwikkeling. De ontwikkeling van de riool- en afvalstoffenheffing is gebaseerd op een gewogen tarief op basis van het aantal éénpersoons- en meerpersoonshuishoudens per gemeente en de verwachte tariefontwikkeling (zie ook hoofdstuk 3). Harmonisatie van belastingtarieven leidt tot in het totaalbeeld tot een stabilisatie van belastingtarieven in Barneveld (tot zeer licht nadeel) en een vermindering in Scherpenzeel. Het gaat om gemiddelden waarbij kleine afwijkingen (plus/min) per categorie belastingplichtige kunnen optreden. De nieuwe gemeenteraad kan tot op zekere hoogte desgewenst eventuele ongewenste effecten voor bepaalde categorieën mitigeren in het harmonisatieproces. Tabel 12.
Verwachte lastendruk bij herindeling voor een éénpersoonshuishouden 1-persoonshuishouden, woningwaarde € 250.000
2021
2022
2023
2024
Barneveld
€ 645
€ 659
€ 673
€ 688
Scherpenzeel
€ 764
€ 785
€ 816
€ 843
Geschatte lastendruk herindeling
€ 663
€ 679
€ 694
€ 711
Tabel 13. Verwachte lastendruk bij herindeling voor een meerpersoonshuishouden Meerpersoonshuishouden, woningwaarde € 400.000
2021
2022
2023
2024
Barneveld
€ 934
€ 952
€ 970
€ 988
Scherpenzeel
€ 952
€ 984
€ 1.026
€ 1.066
Geschatte lastendruk herindeling
€ 936
€ 957
€ 977
€ 999
50
Op basis van de berekening blijkt dat voor éénpersoonshuishoudens in Scherpenzeel de lasten zullen dalen met € 101 (-/- 13%) in 2021 oplopend tot € 132 (-/- 16%) in 2024. Voor een meerpersoonshuishouden is dit € 16 (-/- 2%) en € 67 (-/- 6%). Voor een éénpersoonshuishouden in Barneveld zullen de lasten naar verwachting stijgen met € 18 (3%) in 2021 oplopend tot € 23 (3%) in 2024. Voor meerpersoonshuishoudens in Barneveld is dit respectievelijk € 2 (0%) en € 11 (1%).
7.11
Preventief toezicht vanwege artikel 21 Wet arhi
Op grond van artikel 21 Wet arhi is vanaf het moment van vaststelling van het herindelingsontwerp preventief financieel toezicht in werking getreden.
51
8. Toetsing van de herindeling
Dit hoofdstuk heeft een recapitulerend en samenvattend karakter, met het oog op het scheppen van een totaalbeeld en gezien het toetsend karakter van dit hoofdstuk op het totaal van het herindelingsadvies. Dit betekent dat er op onderdelen overlap is met beschrijvingen uit met name hoofdstuk 5. Voor een uitgebreidere beschrijving zal soms verwezen naar andere hoofdstukken uit het herindelingsadvies. In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op de grondslag voor het starten van een artikel 8-procedure in het kader van de Wet arhi. Vervolgens wordt het herindelingsadvies getoetst aan de criteria uit het beleidskader Herindelingen 2019 van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Daarna wordt het herindelingsadvies getoetst aan de kaders voor bestuurskracht, zoals opgesteld door provincie Gelderland in de notitie ‘Sterk Bestuur’.
8.1 Grondslag voor starten artikel 8-procedure Wet arhi Uitgangspunt van herindelingen volgens het Beleidskader Herindelingen 2019 is dat een herindeling primair aan gemeenten is. Bij evidente bestuurskrachtproblemen van gemeenten, waarbij een gemeente niet in staat wordt geacht deze problemen zelfstandig op te lossen, kan een provincie vanuit haar verantwoordelijkheid het initiatief tot een overleg over de bestuurlijke toekomst van een gemeente starten op grond van artikel 8 Wet arhi. Dit kan op basis van het Beleidskader Herindelingen indien er in een gemeente sprake is van evidente bestuurskrachtproblemen, waarvoor de gemeente niet in staat is zelf tot oplossing te komen. De noodzaak tot versterking van de bestuurskracht in Scherpenzeel is al jaren een erkende opgave is, ook door de gemeente Scherpenzeel zelf. Bij de besluitvorming over de rapportage “Scherpenzeel zelfbewust” in juni 2019, heeft de gemeenteraad unaniem uitgesproken dat er een gebrek aan realisatiekracht is om de gestelde doelen en ambities te verwezenlijken. Dit gebrek uit zich op ambtelijk, politiek-bestuurlijk en samenwerkingsvlak (zie paragraaf 3.2). Kort gezegd, er is sprake van een evident bestuurskrachtprobleem. Dit bestuurskrachtprobleem is in ieder geval deels inherent aan de schaal van de gemeente en heeft dus een structureel karakter.
In hoofdstuk 4 wordt beschreven dat aan het eind van de open overlegfase (eind 2020), alsmede in de zienswijzeperiode (1e half jaar 2021) de bestuurskrachtproblematiek zich op de genoemde terreinen (dus wat betreft de aspecten politiek bestuur en samenwerking) heeft bevestigd en verdiept. De gemeenteraad van Scherpenzeel heeft in de periode medio 2019 – tot medio 2020 in 2 stappen gewerkt aan een eigen oplossing voor de versterking van de bestuurskracht. De provincie heeft geconstateerd dat dit traject onvoldoende heeft opgeleverd. Dit is beschreven in de paragrafen 3.3 3.6 van dit herindelingsadvies. Belangrijkste factoren voor deze afweging zijn de volgende: 1.
Scherpenzeel is er tot op heden niet in geslaagd om noodzakelijke samenwerkingsverbanden met buurgemeenten aan te gaan op diverse terreinen van taakuitoefening.
2.
De voorgenomen opschaling van de organisatie is onvoldoende om fundamentele verbetering te brengen. Daarnaast wordt deze opschaling van de organisatie niet volledig structureel bekostigd.
3.
In de versterking van de verbinding in het politiek-bestuurlijke samenspel is geen voortgang geboekt. Oplossing van de diepe verdeeldheid en de steeds moeizamer werkverhoudingen heeft niet plaatsgevonden tot op heden.
52
De provincie is van mening dat de in door de gemeente in juli 2020 in meerderheid gekozen oplossing geen duurzame en structurele oplossing voor de bestuurskrachtopgave van Scherpenzeel wordt geboden. De realisatie van de in de Toekomstvisie - in samenspraak met inwoners – vastgestelde doelen is daarmee in onvoldoende mate geborgd. De provincie is daarbij tevens van mening dat de andere – mede door Scherpenzeel zelf naar voren gebrachte - optie (fusie met de gemeente Barneveld) niet gelijkwaardig is onderzocht. Hierdoor wordt de inwoners een evenwichtige keuzemogelijkheid onthouden en wordt ingezet op een bestuurlijke toekomst die onzeker, (onnodig) duur voor de inwoners en niet toekomstbestendig is, naar het oordeel van de provincie. De bestuurskrachtopgave van Scherpenzeel uit zich op dit moment nog niet in acute en substantiële tekorten in de dienstverlening of het niet kunnen voldoen aan wettelijke of financiële verplichtingen. Wel verwachten GS dat die tekortkomingen in de komende jaren zullen optreden; op diverse terreinen heeft de gemeente nu al moeite om de taakuitvoering adequaat te blijven oppakken (o.a. belastingen, risico’s Sociaal Domein). De provincie wil niet afwachten tot de gemeente hierin niet meer adequaat kan functioneren voor de inwoners.
Daarom heeft provincie Gelderland de regie genomen om de bestuurlijke toekomst van Scherpenzeel te onderzoeken in een open overleg, dat 14 juli 2020 is gestart. Dit wordt beschreven in hoofdstuk 4 alsmede de uiteindelijke, mede daaruit resulterende, afweging van varianten voor versterking van de bestuurskracht. In de periode van 14 juli 2020 tot 12 juli (open overleg fase) heeft de provincie: •
In dialoog met de beide gemeenten in bestuurlijk overleg een vergelijking uitgevoerd van 3 reële varianten (zelfstandigheid, duurzaam partnerschap Scherpenzeel en Barneveld, bestuurlijke fusie Scherpenzeel en Barneveld).
•
Verwachtingen en belangen van inwoners en stakeholders uit Scherpenzeel en Barneveld bij het functioneren van hun gemeente geïnventariseerd en daarmee deze varianten geladen en getoetst.
•
Een toets op eventuele andere varianten uitgevoerd via een verkenning en bestuurlijke consultatie met buur- en regiogemeenten, provincie Utrecht en de Regio Foodvalley.
Op grond van de resultaten van deze fase van open overleg heeft de provincie op 12 januari 2021 een keuze gemaakt voor de zogenaamde variant “3-plus”, een bestuurlijke fusie van Scherpenzeel en Barneveld per 1-1-2023, met als essentieel onderdeel dat in dit herindelingstraject wordt ingezet op vernieuwing van het bestaande dorpenbeleid van de gemeente Barneveld, met als doel versterking en bevordering van zeggenschap en betrokkenheid van de dorpen in de (nieuwe) gemeente, waaronder het dorp Scherpenzeel. Doelstelling is om hierdoor de belangen en verwachtingen van inwoners van Scherpenzeel en andere dorpen in de nieuwe gemeente optimaal te kunnen bedienen. In hoofdstuk 6 van dit herindelingsadvies wordt dit aspect en andere aspecten van de te vormen nieuwe gemeente beschreven. Op 26 januari 2021 heeft de provincie het herindelingsontwerp vastgesteld en toegezonden aan de gemeenteraden en de minister van BZK. De provincie heeft via een informatiecampagne en een raadpleging via Kieskompas het draagvlak voor het herindelingsvoorstel actief gestimuleerd en getoetst. Daarnaast heeft de provincie overleg gevoerd met de beide gemeenten over aspecten van voorbereiding van de nieuwe gemeente, waaronder de invulling van het kernen- en dorpenbeleid en de voorbereiding van een plan van aanpak/”spoorboekje” voor de voorbereiding van de nieuwe gemeente per 1-1-2023.
53
8.2 Kaders van het ministerie van BZK Het kabinet beoordeelt herindelingsadviezen op basis van vier criteria: draagvlak, bestuurskracht, interne samenhang en nabijheid van bestuur en regionale samenhang. Voor het criterium draagvlak wordt gekeken naar resp. het lokaal bestuurlijk draagvlak (de beide gemeenten), het draagvlak in de regio (met name bestuurlijke partners) en het maatschappelijk draagvlak (inwoners en stakeholders). Voor een eventuele zgn. lichte samenvoeging zijn er twee aanvullende criteria aan toegevoegd. Hieronder wordt dit herindelingsadvies getoetst aan deze criteria. 8.2.1 Draagvlak
Het beleidskader gemeentelijke herindeling van de minister van BZK laat het initiatief voor een herindeling primair aan gemeenten. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat bij evidente bestuurskrachtproblemen van gemeenten, waarvoor zij zelf geen oplossingen weten te bereiken, de provincies hun eigen verantwoordelijkheid hebben en gebruik kunnen maken van hun bevoegdheden in het kader van de Wet arhi . Dit kan dus leiden tot een door de provincie geïnitieerd herindelingsadvies. Ook een dergelijk herindelingsvoorstel zal door de minister van BZK getoetst worden aan het draagvlakcriterium doch, zo geeft het beleidskader aan: , “dit betekent evenwel niet dat unanimiteit bij gemeentebesturen of steun onder de meerderheid van de inwoners altijd een vereiste is”. Het kabinet vraagt in die gevallen een solide onderbouwing waarom bij gebrek aan breed draagvlak toch een herindeling gewenst wordt. In geval van een provinciaal initiatief is het de verantwoordelijkheid van de betrokken provincie om het maatschappelijke draagvlak voor een herindeling te beoordelen en daarin te investeren. Het gaat daarbij om zowel lokaal bestuurlijk, regionaal als maatschappelijk draagvlak. De provincie heeft in juli 2020 gekozen om via artikel 8 Wet arhi regie te nemen op de oplossing van de bestuurskrachtopgave van Scherpenzeel.
Als uitgangspunt is gekozen dat deze oplossing zoveel mogelijk vanuit de opgaven voor inwoners en gebied tot stand moet komen. Gekozen is daarom voor een inhoudelijke aanpak, met als startpunt de wensen, belangen en verwachtingen van inwoners van de beide (mogelijk) bij een fusie betrokken gemeenten. Het ging hierbij om inhoudelijke wensen, verwachtingen en belangen die inwoners en stakeholders hebben bij het optreden en functioneren van hun gemeentebestuur, dus niet per se ten aanzien van de beste bestuurlijke constructies.
Maatschappelijk draagvlak; de opgaven centraal De inhoudelijke wensen, belangen en verwachtingen van inwoners bij het optreden en functioneren van hun gemeentebestuur zijn geïnventariseerd in een participatietraject in het najaar van 2020. Via internetpolls, (digitale) keukentafelgesprekken en themabijeenkomsten is hiervoor informatie opgehaald. Via een representatief onderzoek van Kieskompas onder inwoners van Scherpenzeel en Barneveld is deze informatie gevalideerd. Centraal in de wensen, verwachtingen en belangen van inwoners en stakeholders bleken de issues “voorzieningen”, “dienstverlening” en “identiteit/ zeggenschap” en “een goede financiële positie op de lange termijn”. Deze issues hebben dan ook als toetspunten gefungeerd voor de keuze van de optimale bestuurlijke constructie voor de invulling van de bestuurskrachtopgave van Scherpenzeel wat, samen met de resultaten uit het bestuurlijk overleg heeft geresulteerd, in de keuze voor de zogenoemde “3-plus”variant. In het herindelingsadvies is in de hoofdstukken 4 en 5 uitgebreid beschreven hoe het participatieproces is verlopen, tot welke inhoudelijke resultaten dit heeft geleid en hoe deze hebben doorgewerkt in de keuze voor de betreffende variant.
54
Na vaststelling van het herindelingsontwerp heeft de provincie zich ingespannen om op verschillende manieren de inhoud van het herindelingsontwerp bekend te maken onder inwoners van Barneveld en Scherpenzeel. De provincie heeft vervolgens eind maart 2021 een representatieve raadpleging laten uitvoeren onder inwoners van Barneveld en Scherpenzeel over hun houding ten aanzien van de inhoud van het herindelingsontwerp. Daarbij is specifiek gevraagd naar de doorwerking van de eerdere geformuleerde issues. In het onderzoek is gestart met de algemene vraag naar de opinie over het herindelingsontwerp (“1e keer”). Daarna zijn vragen gesteld over de inhoudelijke aspecten van het herindelingsontwerp, waarna opnieuw (“2e keer”) de algemene vraag naar de opinie over het herindelingsontwerp is gesteld.
In de twee onderzoeken zijn respectievelijk de volgende twee vragen gesteld: “Wat vindt u van de voorgenomen samenvoeging van de gemeente Barneveld en Scherpenzeel?” en “Als het herindelingsontwerp wordt uitgevoerd en de vier punten inspraak, voorzieningen, dienstverlening en financiën worden waargemaakt, wat vindt u dan van de voorgenomen samenvoeging van de gemeente Barneveld en Scherpenzeel?” Barneveld Barneveld (eerste keer) (tweede keer) Dat lijkt mij een goed plan Dat is acceptabel onder (deze) voorwaarden Dat lijkt mij een slecht plan Dat maakt mij eigenlijk niet zoveel uit Dat weet ik niet / Geen mening
10% 22% 37% 25% 7%
Scherpen- Scherpenzeel zeel (eerste keer) (tweede keer) 15% 13% 20% 36% 12% 21% 25% 67% 48% 13% 2% 3% 12% 2% 7%
De resultaten laten zien dat er een behoorlijk genuanceerd beeld leeft onder inwoners over het herindelingsontwerp. Onder inwoners van Barneveld is er een positiever beeld dan onder inwoners van Scherpenzeel. Maar ook onder inwoners van Scherpenzeel wordt het beeld over het herindelingsontwerp positiever naarmate de respondenten meer zicht hebben op de manier waarop de verschillende issues in het herindelingsontwerp hun plek krijgen. Uiteindelijk is de verdeling onder respondenten in Scherpenzeel ca. 50, 40 en 10% tussen resp. uitgesproken negatief, (acceptabel)positief en maakt niet uit/geen mening. Met de bovengeschetste aanpak heeft de provincie inhoud gegeven aan de oproep van de minister van BZK van juli 2020 om de opgaven centraal te stellen en van daaruit te werken naar de keuze voor de best passende oplossingen voor de oplossing van de bestuurskrachtopgave van Scherpenzeel. De keuze voor het herindelingsvoorstel is op deze manier vanuit de wensen, belangen en verwachtingen van inwoners en stakeholders in de beide gemeenten tot stand gekomen. Daarnaast is bij de voorbereiding van het herindelingsvoorstel rekening gehouden met de belangen, ideeën en verwachtingen van bestuurlijke partijen in het gebied.
55
Het lokaal bestuurlijk draagvlak Door het gemeentebestuur van Scherpenzeel is twee maal een raadpleging gehouden onder de eigen bevolking over het onderwerp zelfstandigheid/herindeling, te weten in juni 2020 en op 17 maart 2021. De provincie heeft zich vanaf het allereerste begin op het standpunt gesteld dat deze peilingen volledig voor verantwoordelijkheid waren van het gemeentebestuur, bedoeld om het standpunt van de gemeenteraad mede te kunnen vormen dan wel bevestigen. In juni 2020 ging het daarbij om de besluitvorming over de Kadernota en in maart 2021 over de voorbereiding van de besluitvorming over de zienswijze in april 2021. In een enkele zienswijze wordt gesuggereerd dat de 2e peiling met instemming en zelfs met medewerking van de provincie is uitgevoerd. Dit is absoluut niet het geval en het zou ook niet zuiver zijn geweest. De gemeenteraad moet een eigen besluit nemen zonder provinciale beïnvloeding of anderszins. Vervolgens moet de provincie weer een eigen standpunt innemen naar aanleiding van de zienswijze en rekening houdend met alle relevante informatie. Voor het innemen van een standpunt door de provincie is de inwonerspeiling (in dit geval van 17 maart 2021) een van de informatiebronnen die meegewogen wordt. Bij de afweging van de resultaten van de inwonerspeiling spelen voor de provincie de volgende punten een belangrijke rol: •
In de inwonerspeiling is een keuze zelfstandigheid met samenwerking voorgelegd die niet realistisch was. De suggestie (blijkend uit de informatie van de gemeente Scherpenzeel) dat duurzame samenwerking met Barneveld hierbij tot de mogelijkheden behoort was op het moment van kiezen niet aanwezig. Het was dus eigenlijk een wensbeeld dat
•
•
voorgelegd werd en geen reële mogelijkheid. Bij de inhoudelijke keuze tussen alternatieven kan de provincie niet afgaan op een door inwoners geformuleerd eindbeeld, indien de inhoud of de consequenties van dat eindbeeld niet gewogen is of kon worden door de inwoners. Daarom is in de door de provincie zelf uitgevoerde raadpleging juist voluit ingezet op een inhoudelijke benadering waarbij de verschillende alternatieven voor bestuurskrachtversterking getoetst zijn aan de wensen, verwachtingen en belangen van inwoners. En dat blijkt een genuanceerd beeld op te leveren ten aanzien van de voorkeur of afkeur van de fusievariant. De provincie wil dat alle bij een eventuele fusie betrokken inwoners de gelegenheid krijgen zich uit te spreken over een mogelijke herindeling, dus in dit geval die van Scherpenzeel èn Barneveld. Bij de inwonerspeiling op 17 maart zijn alleen inwoners van Scherpenzeel bevraagd. Voor beide groepen inwoners van beide gemeenten zijn er mogelijke consequenties en voor beide groepen gaat het om “hun” gemeente. Het door de provincie uitgevoerde onderzoek via Kieskompas is gehouden onder een representatieve groep van inwoners uit beide gemeenten en levert voor de populatie als geheel een per saldo positief beeld op over de inhoud van het herindelingsontwerp, zeker nadat respondenten zich hebben verdiept in de belangrijkste inhoudelijke aspecten daarvan.
•
Uiteindelijk zijn de gemeentelijke peilingen bedoeld geweest voor de gemeenteraad van Scherpenzeel en die heeft daar – naar aangenomen mag worden – ook op eigen wijze gebruik van gemaakt. Uiteindelijk is in de weging van het lokaal bestuurlijk draagvlak de opvatting van de beide gemeenteraden het belangrijkst. Uit de stemmingen blijkt dat de voorgestelde zienswijzen niet unaniem door de raden zijn aangenomen. In Scherpenzeel hebben 8 raadsleden voor de zienswijze gestemd (hetgeen betekent: tegen herindeling) en 5 tegen (hetgeen betekent: voor herindeling); in Barneveld 27 voor de zienswijze (hetgeen betekent: voor herindeling) en 4 tegen (hetgeen betekent: tegen herindeling).
Regionaal bestuurlijk draagvlak Voor de toetsing van het draagvlak is naast het maatschappelijk en lokaal bestuurlijk draagvlak nog van belang het regionaal (bestuurlijk) draagvlak. De bestuurlijke partners in de omgeving zijn vanaf het voorjaar 2020 betrokken bij de afwegingen rond de versterking van de bestuurskracht van Scherpenzeel. Gebleken is dat de gemeenten Barneveld, Ede en Veenendaal in staat en bereid waren
56
om op zakelijk-contractuele basis samen te werken met Scherpenzeel bij de uitvoering van taken. Ook werd duidelijk dat de gemeente Barneveld als enige partner voor een mogelijk fusiepartnerschap in aanmerking zou kunnen en willen komen. Voor andere gemeenten was een vergaande samenwerking dan wel fusie met Scherpenzeel absoluut niet aan de orde. Dit feit en het feit dat de gemeente Barneveld èn de enige grotere gemeente is die direct aan Scherpenzeel grenst èn de enige gemeente is van alle buurgemeenten die in provincie Gelderland ligt, maakte dat een eventuele fusie tussen Scherpenzeel en Barneveld niet op problemen bij buurgemeenten zou hoeven stuiten. Dit is ook gebleken in de periode van het open overleg (najaar 2020), waarin opnieuw – en nu formeel in het kader van artikel 8 Wet arhi – met alle bestuurlijke partners is gesproken. Voorafgaand en ten tijde van het open overleg zijn de buurgemeenten, de regio Foodvalley en de provincie Utrecht geconsulteerd (zie paragraaf 4.1 voor de conclusies hiervan). De regionale partners staan neutraal tot positief tegenover een herindeling tussen Barneveld en Scherpenzeel. De gemeente Veenendaal heeft aandacht gevraagd voor het mogelijk ontvlechten van huidige samenwerkingstaken (o.a. ICT) vanuit de gemeente Veenendaal naar een nieuw te vormen gemeente.
De provincie Utrecht kan zich vinden in onze keuze om geen Utrechtse gemeenten te betrekken bij een voorstel voor fusie met de gemeente Scherpenzeel, maar heeft geen inhoudelijk standpunt heeft over de door ons voorgestelde herindeling met Barneveld. Geen enkele bestuurlijke partij heeft in het traject tot heden enig inhoudelijk of bestuurlijk bezwaar ingebracht. In de gevoerde bestuurlijk overleggen is breed meegegeven aan de provincie dat snelle duidelijkheid positie werkt op de regionale samenwerking en verhoudingen. Voor de Regio Food Valley zal door beperking van het aantal deelnemende gemeenten de slagkracht en interne coördinatie kunnen verbeteren. Aan de bestuurlijke partners (te weten de gemeenten Woudenberg, Renswoude, Veenendaal, Ede, provincie Utrecht, de Regio Food Valley en het Waterschap Vallei en Veluwe) is het herindelingsontwerp toegezonden met een uitnodiging om hierop via een zienswijze te reageren. Geen enkele bestuurlijke partner heeft aanleiding gezien inhoudelijke zienswijzen in te dienen ten aanzien van het fusievoorstel zelf. Voor zover er inhoudelijk gereageerd is had dit betrekking op een enkele formulering in het herindelingsontwerp over hun opvattingen in deze. Deze zijn verwerkt in het herindelingsadvies.
Wij zien het resultaat van de zienswijzeprocedure in deze derhalve als een bevestiging van bestuurlijk draagvlak in de regio voor het herindelingsvoorstel.
Conclusie ten aanzien van draagvlak De hoofdconclusie ten aanzien van draagvlak is dat dit herindelingsadvies: •
Op inhoudelijke gronden en vanuit de opgaven voor inwoners en gebied tot stand is gekomen.
•
Aansluit bij de belangen, wensen en verwachtingen van de inwoners en stakeholders van de betrokken gemeenten.
•
Maatschappelijk, lokaal en regionaal bestuurlijk draagvlak heeft, al is er geen sprake van unanimiteit bij de gemeentebesturen.
8.2.2 Bestuurskracht
De noodzaak tot versterking van de bestuurskracht in Scherpenzeel was de belangrijkste reden voor het starten van de artikel 8 Wet arhi procedure. Bij de voorgestelde herindeling wordt zowel de ambtelijke als bestuurlijke capaciteit van de gemeenten volledig geïntegreerd. De herindeling van de gemeenten Scherpenzeel en Barneveld leidt ertoe dat er een gemeente ontstaat die voldoende
57
capaciteit en kwaliteit heeft om de opgaven van haar gemeente voor de langere termijn zelfstandig het hoofd te kunnen bieden. Door de herindeling zal de gemeenteraad bestaan uit 33-35 raadsleden (afhankelijk van de exacte gemeentegrootte op dat moment ) en het college van B&W zal in principe bestaan uit fulltime wethouders. Er zal voor het totale grondgebied en de gemeenschap van de beide huidige gemeenten één gemeentebestuur gaan optreden na herindelingsverkiezingen in november 2022. Daardoor zal de nieuwgevormde gemeente sterker staan in het regionale krachtenveld dan beide huidige gemeenten individueel. Vanuit het perspectief van de inwoners van Scherpenzeel zal er een stabiel, professioneel gemeentebestuur worden gevormd ondersteund door een robuuste en toekomstbestendige organisatie. Vanuit het perspectief van de inwoners van Barneveld zal hun huidige gemeente zich versterken en verstevigen op bestuurlijk en ambtelijk terrein en wat betreft regionale positie. Met de invulling van de “plus” in dit herindelingsadvies zal de samenhang en samenwerking tussen dorpsgemeenschappen en gemeentebestuur worden geborgd en waar mogelijk versterkt, hetgeen ook ten goede komt aan de bestuurskracht van het gemeentebestuur. 8.2.3 Interne samenhang en nabijheid van bestuur
Een herindeling heeft het risico dat de afstand in Scherpenzeel tussen gemeenschap en gemeentebestuur wordt vergroot; dat kan overigens zowel voor- als nadelen hebben. Door het toepassen van een vernieuwd en doorontwikkeld dorpenbeleid zoals in dit herindelingsadvies omschreven, kunnen de nadelen hiervan worden beperkt en kan per saldo een verbetering worden doorgevoerd. Belangrijke inhoudelijke bouwstenen voor het te voeren dorpenbeleid zijn in de hoofdstukken 5 en 6 van dit herindelingsadvies beschreven. Het dorpenbeleid wordt opgesteld zodat de verschillende dorpen van Barneveld, inclusief het dorp Scherpenzeel, haar identiteit en zeggenschap kunnen beleven, ook op langere termijn. Dit is niet alleen verankerd in de inwoners van de dorpen, maar ieder dorp heeft de mogelijkheid een eigen dorpsvisie op te stellen en heeft voorzieningen die zorgdragen voor het voortbestaan van de gemeenschap. Zoals aangegeven in hoofdstuk 6 is de provincie bereid vanuit een faciliterende en stimulerende rol inzetten, met de beide gemeenten en het ministerie van BZK, om een vernieuwend en hedendaagse beleid van kernrepresentatie vorm te geven voor de nieuwe gemeente, in het bijzonder het dorp Scherpenzeel. 8.2.4 Regionale samenhang
De herindeling van de gemeente Scherpenzeel met de gemeente Barneveld levert een positieve bijdrage aan de regionale verhoudingen. Beide gemeenten maken op dit moment al onderdeel uit van de Regio Foodvalley, waarbinnen de bestaande wettelijke samenwerkingsverbanden en van vele specifieke regelingen zijn vormgegeven. De Regio Foodvalley heeft aangegeven dat bestuurlijke duidelijkheid en bestuurlijke continuïteit van groot belang is. Door vermindering van het aantal gemeenten kan de samenwerking in de Regio Foodvalley versterkt en vereenvoudigd worden. Naast de samenwerkingsverbanden waarin de gemeenten nu al gezamenlijk optrekken, maakt Barneveld nog deel uit van de Regio Amersfoort. Dit kan voor de nieuwe gemeente van toegevoegde waarde zijn omdat zij bij twee sterke regio’s is aangesloten. De gemeente Scherpenzeel heeft nog een beperkt aantal samenwerkingsverbanden met Ede, Woudenberg, Veenendaal, Rhenen en/of Renswoude. Scherpenzeel heeft aangegeven de noodzaak voor een gefocuste samenwerking met
58
één partner te erkennen. Ook vanuit de omliggende gemeenten is aangegeven dat dit gewenst is. De herindeling zal daarom de positie van beide (huidige) gemeenten versterken, en tevens die van de Regio Foodvalley.
8.3 Lichte of reguliere samenvoeging De provincie meent dat een lichte samenvoeging – op een goede wijze uitgevoerd – praktische voordelen kan hebben voor de huidige gemeente Barneveld en geen nadelen hoeft te hebben voor de huidige gemeente Scherpenzeel. Uit de zienswijzen op het herindelingsontwerp is echter naar voren gekomen dat op dit moment geen overeenstemming is tussen beide gemeenten over de toepassing van de variant lichte samenvoeging. Daarom gaan wij in dit herindelingsadvies daarom uit van een reguliere samenvoeging. Niet uitgesloten is overigens dat de gemeenten op een later moment alsnog tot overeenstemming komen over de lichte variant. Het is dan aan de minister van BZK om hier in het wetsvoorstel rekening mee te houden. Hoe dan ook zullen de gemeenten met elkaar in overleg treden over de gevolgen van de herindeling voor de overgang van personeel.
8.4 Kader provincie (Sterk Bestuur voor de opgaven van morgen) Als gevolg van decentralisaties, participatie en nieuwe complexe uitdagingen wordt een groot beroep gedaan op de bestuurskracht van Gelderse overheden. Samen met haar partners werkt de provincie aan sterk bestuur in Gelderland. Niet als doel op zich, maar als middel om de maatschappij optimaal te bedienen en aan de belangen en verwachtingen van inwoners en stakeholders te kunnen voldoen. Het fundament van ons handelen (en soms regie nemen) ligt besloten in de Statennotitie “Sterk Bestuur voor de opgaven van morgen” (PS 2018-217). Eén van de kernbegrippen uit die statennotitie is ‘partnerschap’. De provincie wil een betrouwbare partner zijn voor gemeenten in de doorontwikkeling van ‘goed naar beter bestuur’. We kiezen er bewust voor om vooraf geen nauwgezet en vastomlijnd beleid of kader te formuleren, omdat bestuurskrachtontwikkeling vraagt om maatwerk per situatie. De invulling van dit maatwerk komt in dialoog met betreffende gemeente(n) tot stand. Hierbij worden door ons wel telkens dezelfde afwegingsprincipes gehanteerd, omdat iedere gemeente aan een aantal basistaken moet voldoen. De afwegingsprincipes zijn vastgelegd in de Statenbrief “Vitaal Openbaar Bestuur” (PS2020244). Het gaat daarbij om: •
De mate waarin de gemeente in staat is haar wettelijke taken uit te voeren.
•
De kracht, het draagvlak en de rolneming van de gemeente in de ontwikkeling van de samenleving.
•
De mate waarin de gemeente bij kan dragen aan specifieke opgaven en ambities, al dan niet samen met buurgemeenten.
•
De mate waarin de gemeente in partnerschap wil en kan bijdragen aan de opgaven die zijn vastgelegd in gezamenlijke gebiedsagenda’s, regiodeals en in onze omgevingsvisie Gaan voor Gaaf (kadernota, PS 2020-151).
•
De bijdrage die de gemeente levert aan regionale samenwerking.
De aanpak van de provincie om aan bestuurskrachtversterking te werken is bijgevolg sterk maatwerkgericht. In samenspraak met gemeenten en regio’s bekijkt de provincie wat de beste oplossing is voor de bestuurlijke vraagstukken die zich voordoen. Vanuit haar zorgplicht voor de kwaliteit van het openbaar bestuur vindt de provincie het van belang dat oplossingen duurzaam zijn en passen binnen de regionale context. Gedeputeerde Staten verbinden daarbij de verschillende belangen van de gemeenten.
59
In deze dialoog met gemeenten over het versterken van de bestuurskracht richt de provincie zich onder andere tot de volgende elementen en vragen: • • • • • •
Het politiek en bestuurlijk leiderschap: is er onder meer sprake van het doorhakken van politieke knopen, focus op maatschappelijke opgaven en bestuurlijke stabiliteit? Het politiek-bestuurlijk samenspel: hoe werken raad, college en organisatie samen? Het versterken van lokale democratie: is er interactieve beleidsvorming en participatie met inwoners? Het samenspel met ‘buiten’: is er een adequate samenwerking met o.a. buurgemeenten, regionale partijen en maatschappelijke partners? De capaciteit van de ambtelijke organisaties: is er genoeg personeel (in kwantiteit en kwaliteit) om opgaven en taken naar behoren en op robuuste wijze uit te kunnen voeren? De financiële en economische basis: beschikt de gemeente onder meer over voldoende financiële middelen om opgaven te kunnen vervullen?
Deze lijst van randvoorwaarden dient als leidraad voor het gesprek over bestuurskracht en om gemeenten in staat te stellen om gericht aan die elementen te werken die verbetering of aanpassing behoeven. Gemeenten en regio’s zijn primair zelf verantwoordelijk voor hun eigen bestuurskrachtversterking. Van onderop zijn veel resultaten bereikt. Een groot aantal gemeenten en regio’s versterken actief hun eigen bestuurskracht. Tegelijk ziet provincie Gelderland wel een aantal knelpunten, waar maatschappelijke opgaven vragen om een snelle en adequate oplossing. Gedeputeerde Staten zijn met gemeenten hierover in gesprek. In sommige gevallen is het denkbaar dat de provincie vanuit haar zorgplicht de regie moet pakken, om tot een werkbare oplossing te komen. Dit is zoeken naar een balans in de provinciale rolneming bij het versterken van het lokaal en regionaal bestuur, waarbij de provincie verder gaat met het investeren in initiatieven van onderop maar ook de ruimte pakt om vanuit de zorgplicht actief te werken aan sterke gemeenten. In hoofdstuk 3 is uitgebreid ingegaan op de wijze waarop de provincie maatwerkgericht invulling en toepassing heeft gegeven aan de uitvoering van het eigen bestuurskader in deze specifieke casus. Daarnaar wordt verwezen.
8.5 Conclusie toetsing Op basis van het voorgaande wordt geconcludeerd dat wordt voldaan aan de gestelde criteria uit het Beleidskader Herindelingen en van het provinciaal toetsingskader. De provincie realiseert zich dat er mogelijk geen volledig draagvlak voor dit voorstel is te ontwikkelen. Immers ziet de provincie ook dat de peilingen die door Scherpenzeel zijn georganiseerd in de richting van zelfstandigheid wijzen. Echter is de provincie ervan overtuigd dat zelfstandigheid niet leidt tot een duurzame versterking van de bestuurskracht. De provincie geeft in dit herindelingsadvies een solide onderbouwing waarom bij gebrek aan breed draagvlak toch een herindeling wordt gewenst. Ook een dergelijk herindelingsvoorstel zal door de minister van BZK getoetst worden aan het draagvlakcriterium doch, zo geeft het beleidskader aan: “dit betekent evenwel niet dat unanimiteit bij gemeentebesturen of steun onder de meerderheid van de inwoners altijd een vereiste is”. Ook in de periode na vaststelling van het herindelingsadvies zal de provincie, in afstemming met beide gemeenten, zich inspannen om het draagvlak voor dit herindelingsadvies te optimaliseren onder inwoners, stakeholders en de gemeentebesturen van Scherpenzeel en Barneveld.
60
9. De voorbereiding op de nieuwe gemeente In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de vervolgstappen die dienen te worden gevolgd na vaststelling van het herindelingsadvies. Dit betreft enerzijds de uitvoering van de Wet arhi, anderzijds de voorbereiding op de vorming van de nieuwe gemeente per 1-1-2023 in meer praktische zin.
9.1 Formele gevolgen vaststelling herindelingsadvies De start van de nieuwe gemeente is voorzien per 1-1-2023. Dit is gezien de wettelijke termijnen, die aan de vervolgstappen gebonden zijn, de snelste mogelijke fusiedatum. Na de vaststelling van dit herindelingsadvies zal het worden aangeboden aan de minister van BZK. De minister van BZK is vervolgens verantwoordelijk voor het indienen van een wetsvoorstel aan de Staten-Generaal, uiterlijk in december 2021. Indien de minister het wetsvoorstel tijdig indient, betekent dit dat de Kamer ook tijdig tot behandeling kan overgaan. Indien de Tweede Kamer instemt met het wetsvoorstel kan de fusie per 1-1-2023 plaatsvinden. Indien de minister voor 31 december 2021 het wetsvoorstel aanbiedt aan de Staten-Generaal worden de gemeenteraadsverkiezingen voor de beide gemeenten van maart 2022 uitgesteld tot herindelingsverkiezingen voor de gemeenteraad van de nieuwe gemeente in november 2022. Omdat beide gemeenten voor een belangrijk deel onderdeel uitmaken van dezelfde gemeenschappelijke regelingen, zowel wettelijk als niet-wettelijk, zal er beperkt sprake zijn van gevolgen voor gemeenschappelijke regelingen. In bijlagenboek 1 (onderdeel D) is een overzicht opgenomen van de (gemeenschappelijke) regelingen en samenwerkingsrelaties waar (een van) beide gemeenten bij zijn aangesloten.
Op basis hiervan kunnen beide gemeenten in de voorbereiding naar de fusiedatum zo nodig regelingen treffen met de huidige samenwerkingspartners. Overigens heeft de nieuwe gemeente na 1 -1-2023 op grond van de Wet arhi de mogelijkheid om hier ook na de fusiedatum nog regelingen voor te treffen, indien dit voor de fusiedatum niet nodig of gewenst is. In bijlagenboek 1 (onderdeel A) is een kaart met buitengrenzen van de nieuw te vormen gemeente opgenomen (conform Wet arhi artikel 2 lid 1).
9.2
Voorbereidingen in de gemeenten
Op grond van artikel 79 Wet arhi dragen de besturen van de vóór de datum van herindeling bij een wijziging van de gemeentelijke indeling betrokken gemeenten er in onderling overleg zorg voor dat de met het oog op de gewijzigde indeling met ingang van die datum te treffen voorzieningen tijdig worden voorbereid. Voorzieningen, betreffende de voorbereiding van de overgang van ambtenaren, zijn onderwerp van georganiseerd overleg met de centrales van verenigingen van ambtenaren en van overleg met de ondernemingsraden van de beide gemeenten. Gedeputeerde Staten bevorderen de totstandkoming van dit onderling overleg tussen de gemeenten. Naar de opvatting van de provincie zijn er op korte termijn inhoudelijke en praktische voorbereidingen nodig om de nieuwe gemeente per 1-1-2023 een goede start te geven. Deze voorbereidingen betreffen in ieder geval:
61
• • • • • • • • • • •
Invulling geven aan de “plus” op het gebied van vernieuwing dorpenbeleid en kernrepresentatie in de nieuwe gemeente. Korte termijnafspraken over invulling organisatorische samenwerking op voor Scherpenzeel belangrijke en kwetsbare taakvelden. Voorbereiding Dorpsvisie Scherpenzeel, aansluitend bij hoofdlijnen Toekomstvisie Scherpenzeel 2030 en uit te werken in samenspraak met inwoners en stakeholders. Vast te stellen door de nieuwe gemeenteraad. Voorbereiding platform voor representatie van en samenwerking met Scherpenzeel in de nieuwe gemeente (bijvoorbeeld Vereniging voor Plaatselijk belang). Uitwerking dienstverleningsconcept gemeente Barneveld voor het dorp Scherpenzeel en implementatie daarvan t.b.v. goede overgang per 1-1-2023, met bijzondere aandacht voor het sociaal domein. Opstelling en uitvoering plan van aanpak organisatorische en personele overgang/integratie medewerkers gemeente Scherpenzeel (incl. huisvesting en Sociaal Plan). Opstelling en uitvoering plan van aanpak overgang lopende projecten en dossiers gemeente Scherpenzeel per 1-12023 naar nieuw bestuur en organisatie (incl. bijwerken en op orde brengen administraties en werkprocessen). Voorbereiding Begroting 2023 en meerjarenraming nieuwe gemeente met integratie van beide huidige financiële huishoudingen. Voorbereiding integratie ICT-systemen en werkprocessen per 1-1-2023.
Voorbereiding harmonisatie beleid en regelgeving vanaf 1-1-2023 (en mogelijk eerder). Voorbereiding harmonisatie gemeentelijk beleid en regelgeving per 1-1-2023.
Voor het geheel van deze voorbereidingsactiviteiten is een projectmatige aanpak de aangewezen weg in nauwe samenwerking tussen de beide gemeenten. Voor de met de voorbereiding gemoeide extra kosten voor beide gemeenten kan – na vaststelling van het herindelingsadvies - vanaf 2022 een beroep worden gedaan op de frictiekostenuitkering voor fuserende gemeenten uit het Gemeentefonds. De provincie is bereid om met de gemeenten in overleg te treden over een vorm van voorfinanciering/facilitering in het voorbereidingsproces. Uit het onderzoek van Kieskompas in april 2021 blijkt dat respondenten – ook zij die (gematigd) positief dan wel neutraal staan ten opzichte van de inhoud van het eerder gepresenteerde herindelingsontwerp sceptisch of met weinig vertrouwen kijken naar de daadwerkelijke realisatie van de voornemens. Die beschouwt de provincie als een opgave en uitdaging voor zowel de beide gemeenten als de provincie bij de voorbereiding en de vormgeving van de nieuwe gemeente. Nauwe samenwerking tussen beide gemeenten en het betrekken van inwoners en stakeholders zijn daarbij van groot belang. Op grond van artikel 79 Wet arhi kan de provincie een dergelijke aanpak niet afdwingen, doch heeft de provincie wel de rol om het overleg van de gemeenten over de voorbereiding op de nieuwe gemeente te bevorderen.
Op grond hiervan zullen wij bevorderen dat een overlegstructuur wordt opgezet met en tussen de beide gemeenten, waarin de voorbereidingsactiviteiten ambtelijk en bestuurlijk ter hand worden genomen. Tevens is de provincie bereid om faciliteiten en ondersteuning aan de beide gemeente te leveren in het tot stand brengen van een nieuwe gemeente, die aansluit bij de belangen en verwachtingen van de inwoners.
62
BIJLAGEN Voor de bijlagen bij dit herindelingsadvies wordt verwezen naar: -
-
Bijlagenboek 1: dit bijlagenboek omvat de bijlagen uit twee perioden: tot de besluitvorming over artikel 8 Wet arhi (juli 2020) en de periode van open overleg tot besluitvorming over het herindelingsontwerp (januari 2021). Bijlagenboek 2: dit bijlagenboek bevat de periode van zienswijzen tot en met voorbereiding besluitvorming door Provinciale Staten over het herindelingsadvies.
63
BIJLAGENBOEK
BIJ
HERINDELINGSONTWERP GEMEENTE BARNEVELD-SCHERPENZEEL
Colofon Vastgesteld Gedeputeerde Staten Gelderland 26 januari 2021.
Provincie Gelderland Postbus 9090 6800 GX Arnhem 026 359 99 99 post@gelderland.nl https://sprekend.gelderland.nl/kijkopscherpenzeel/
INHOUDSOPGAVE BIJLAGENBOEK A. B. C.
D. 1
2
3
4
Kaart nieuwe gemeente Herindelingsscan Besluit starten open overleg d.d. 14 juli 2020 (incl. bijlagen) - GS besluit - Startnotitie open overleg 'Versterking door verbinding' - Statenbrief - Brief aan B&W Scherpenzeel - Brief aan B&W Barneveld - Brief aan omliggende gemeenten - Brief aan GS provincie Utrecht - Brief aan minister BZK Correspondentie n.a.v. starten open overleg: - Brief B&W Scherpenzeel d.d. 15 juli 2020 - Brief oppositiepartijen Scherpenzeel d.d. 16 juli 2020 - Brief GS d.d. 27 juli 2020 - Brief B&W Scherpenzeel d.d. 5 augustus 2020 - Brief B&W Scherpenzeel d.d. 25 augustus 2020 - Brief GS d.d. 1 september 2020 - Brief GS d.d. 29 september 2020 - Plan van Aanpak Documenten open overlegfase Logboeken - Logboek Bestuurlijk overleggen - Logboek Participatie en communicatie Statenbrief 12 januari 2021 en correspondentie - Statenbrief d.d. 12 januari 2021 - Brief GS aan B&W Scherpenzeel d.d. 12 januari 2021 - Brief GS aan B&W Barneveld d.d. 12 januari 2021 - Brief GS aan minister BZK d.d. 12 januari 2021 - Brief GS aan bestuurlijke partners d.d. 12 januari 2021 (toelichting: de bestuurlijke partners zijn Renswoude, Woudenberg, Ede, Veenendaal, regio Food Valley en provincie Utrecht. Zij ontvingen een identieke brief.) Verslagen open overlegfase - Verslag bestuurlijk overleg d.d. 14 september 2020 inclusief afspraken bestuurlijk overleg d.d.
10 september 2020 - Verslag bestuurlijk overleg d.d. 21 september 2020 • Bijlage 1 Bespreekpunten provincie – inzet voor open overleg • Bijlage 2 Spelregels en standpunten voor een zuiver proces Arhi-procedure - Verslag bestuurlijk overleg d.d. 01 oktober 2020 - Verslag bestuurlijk overleg d.d. 13 oktober 2020 - Verslag bestuurlijk overleg d.d. 03 november 2020 - Verslag bestuurlijk overleg d.d. 19 november 2020 - Verslag bestuurlijk overleg d.d. 01 december 2020 en 08 december 2020 • Bijlage 1 Verklaring tbv Bestuurlijk Overleg 1 december 2020 • Bijlage 2 Positon Paper (002) • Bijlage 3 Spelregels - Verslag bestuurlijk overleg d.d. 15 december 2020 • Bijlage 1 Positionering Barneveld Variantenonderzoek - Afwegingsdocument - Brondocument
5
6
7 E. 1
2
3
4
Participatie - Resultaten participatie Kijk op Scherpenzeel - Samenvatting inhoudelijke reacties - Bundel opbrengst participatie - Resultaat stellingen KijkopScherpenzeel - Rapportage communicatie en participatie - Resultaten Kieskompas Consultatie - Samenvatting consultatie - Consultatieverslagen Spiegelgroep - Observaties Spiegelgroep Documenten tot 14 juli 2020 Rapporten - Toekomstvisie 2030 - Rapport Zelfbewust Scherpenzeel (SvdL) - Eindrapport Stuurgroep ‘Regie op de toekomst’ Besluiten gemeenteraad Scherpenzeel - Besluit raad Scherpenzeel d.d. 27 juni 2019 - Initiatiefvoorstel en besluit raad Scherpenzeel d.d. 9 december 2019 Correspondentie - Brief CdK aan raad Scherpenzeel d.d. 22 juli 2019 - Brief GS d.d. 20 november 2019 • Bijlage met lijst bestuurlijke voorwaarden - Brief GS d.d. 17 december 2019 - Brief B&W Scherpenzeel d.d. 14 januari 2020 - Brief GS aan Scherpenzeel d.d. 6 februari 2020 - Brief GS aan Barneveld, omliggende gemeenten, prov. Utrecht d.d. 6 februari 2020 - Brief GS aan Minister BZK d.d. 6 februari 2020 - Brief GS aan bestuurlijke partners over verkenning d.d. 8 april 2020 - Brief GS aan Minister BZK d.d. 4 juni 2020 - Brief GS aan Scherpenzeel d.d. 4 juni 2020 - Brief GS aan Barneveld d.d. 4 juni 2020 - Brief GS aan omliggende gemeenten d.d. 4 juni 2020 - Brief GS aan provincie Utrecht d.d.
4 juni 2020 - Notitie ‘Sterk dorp in een sterke gemeente’ - Brief B&W Scherpenzeel verzoek om herziening standpunt d.d. 23 juni 2020 - Brief GS met reactie op brief van B&W Scherpenzeel d.d. 3 juli 2020 - Brief B&W partnerschap d.d. 10 juli 2020 - Brief minister BZK d.d. 10 juli 2020 Monitoringsoverleggen en verkenning - Logboek bestuurlijke overleggen - Verslag monitoringsoverleg 6 februari 2020 (note: gesprek vond plaats op 6 februari, in verslag staat foutief 7 februari vermeld) - Verslag monitoringsoverleg 3 maart 2020 - Verslag monitoringsoverleg 9 april 2020 - Verslag monitoringsoverleg 15 mei 2020 - Verslag monitoringsoverleg 4 juni 2020 - Verslag overleg met B&W Barneveld 12 mei 2020 - Eindrapport Regionale verkenning - Verslagen Regionale verkenning