Routekaart voor Raadsakkoorden

De vorm waarin dat gebeurt en de mate waarin op de naleving wordt toegezien, kan verschillen. Maar ambities die niet worden vertaald in afspraken waarop partijen elkaar ook kunnen aanspreken als het politiek niet zo goed uitkomt, zullen vaak bij goede voornemens blijven.

Een routekaart voor raadsakkoorden

25

efficiënt werken

GOED BEGIN IS HET HALVE WERK

nooit meer doen ALERT BLIJVEN

partijonafhankelijkheid wethouder

houvast Wat is voor u de belangrijkste les van

wethouder cruciaal

inbreng naar rato

het werken met een raadsakkoord?

profileren lastig

breder dan coalitie

NIET TE ABSTRACT ruimte kleine partijen

abstracter maken

OUDE WIJN IN NIEUWE ZAKKEN

niet dichttimmeren verbetering democratie

wisselende meerderheden

burgers uit oog verloren

onderlinge verschillen leiden tot problemen

Figuur 14: Wat zijn lessen die raadsleden trekken uit het werken met een raadsakkoord?

De politiek verplaatst Raadsakkoorden verplaatsen de politiek in de tijd. Zowel in de enquête als in de reflectiesessies kwam dat duidelijk naar voren. In de klassieke coalitieakkoorden ligt het politieke moment in de formatieperiode. Aan de formatietafel komen formerende partijen samen om alle voor hun meerderheidscoalitie benodigde onderwerpen eerst politiek te maken en vervolgens tot een compromis en een besluit te brengen. De raadsperiode daarna bestaat uit het uitvoeren van de besluiten en het verdedigen van het gesloten compromis. Het politieke moment ligt aan de voorkant van het proces, daarna beperkt het zich tot nieuwe thema’s of eventueel afgesproken vrije thema’s. Die afwezigheid van politiek tijdens de raadsperiode is voor veel gemeenteraden de reden aan een raadsakkoord te beginnen. Bij een raadsakkoord begint het proces met het vinden van brede overeenstemming over de belangrijkste thema’s en ambities, maar op een niveau waarop partijen nog niet direct kleur hoeven te bekennen. Raadsakkoorden zijn vaak nauwelijks politiek. De grote verschillen worden erin niet uitonderhandeld, maar worden vooral benoemd als ‘thema’ voor uitwerking. Dat betekent dat vervolgens tijdens de periode al die thema’s politiek gemaakt moeten worden.

Daarvoor is niet meer de gesloten deur en de relatief overzichtelijke, geïsoleerde en speciaal daarvoor toegeruste en ambtelijke ondersteunde setting van de formatiekamer beschikbaar. Bij raadsakkoorden bouwen partijen de brug terwijl ze er overheen lopen. Het politieke moment is niet meer geïsoleerd op één tijd en plaats, maar loopt gedurende de hele raadsperiode door. Dat zorgt er tegelijkertijd ook voor dat het proces vertraagt. Dat hoeft niet erg te zijn, maar is wel een consequentie van het kiezen voor het werken met een raadsakkoord.

26

Een routekaart voor raadsakkoorden

Ruimte, regels en rituelen Raadsakkoorden hebben mogelijke voordelen, die tegelijkertijd heel snel in grote nadelen kunnen ombuigen. Er is ruimte, maar die kan zomaar ‘leegte’ worden. Iedereen doet mee, maar voor je het weet voelt niemand zich nog betrokken. Er is ambitie, maar die krijgt nauwelijks nog invulling. Alle partijen praten mee, maar luistert er nog wel iemand? Er is geen kadaverdiscipline van een coalitie, maar er is óók geen richtsnoer om tot stabiele meerderheden rondom thema’s te komen. Bij raadsakkoorden verliezen gemeenteraden veel van het instrumentarium, de routines en de mores die bij klassieke meerderheidsakkoorden helpen om onderwerpen politiek te maken en vervolgens tot besluiten en (bij voorkeur) tot uitvoering te brengen. De methoden daarvoor worden met een raadsakkoord opzij gezet, en met voor betrokkenen goede en valide argumenten. Ze willen het niet meer zo. Maar dat vereist aan de andere kant dan wel dat de ruimte die open komt te liggen opnieuw gevuld wordt met nieuwe regels, nieuwe werkafspraken, nieuwe protocollen en zich gaandeweg ook vult met nieuwe mores, nieuwe routines en gedeelde ervaringen. Dat vereist gerichte inspanning.

Van fracties zelf, maar ook van de griffie, het presidium, de burgemeester en wethouders, de ambtelijke ondersteuning; alle betrokkenen bij het politieke proces zullen moeten nadenken over de manier waarop zij de procedurele leegte die het loslaten van het klassieke meerderheidsakkoord achterlaat, vullen met nieuwe bij het raadsakkoord passende manieren van werken. Dat gaat over abstracte regels en afspraken, maar misschien ook wel letterlijk over ruimte. We benoemden hiervoor al de ‘kamer’ waarin onderhandelaars elkaar soms wekenlang dagelijks treffen om met elkaar onderwerpen politiek te maken. Dat is meer dan een toevallige werkruimte alleen. In de ruimte, aan de onderhandelingstafel ontstaat iets. Betrokkenen stappen in onderhandelingsmodus de kamer binnen en nemen de daarbij behorende houding aan. Soms gericht om er uit te komen, soms juist om er zonder ‘bloedspetters op het pak’ uit te kunnen stappen. De essentie is dat ze in de kamer, aan de tafel, allemaal weten dat ze ‘politiek maken’. Eerst door verschillen te benadrukken, vervolgens door ook gemeenschap en common ground te vinden. Soms doordat ze elkaar op inhoud vinden – wat activiteit vergt – soms ook doordat ze persistente verschillen uitruilen. Op eerder gemaakte afspraken komen ze niet terug; niet omdat er een natuurwet is die dat verbiedt, maar omdat ze weten dat het aan de onderhandelingstafel zo niet hoort.

Voor raadsakkoorden ontbreekt die ruimte vaak nog; dat is niet erg. Het is vooral een aanmoediging om er wel toe te komen. Om tijd en plaatsen te vinden waarop partijen met elkaar in gesprek kunnen. Die ruimte is de raadszaal zelf, maar het politieke werk vereist ook altijd andere plaatsen en andere tijd om elkaar te vinden. Dat klinkt misschien abstract, maar in onze gesprekken hoorden wij prachtige voorbeelden hiervan. Een burgemeester die zijn statige kamer zag verworden tot de plaats waar partijen elkaar konden vinden – nadat ze elkaar soms eerst heel lelijk hadden bevochten. Partijloze wethouders die op vaste avonden in het stadhuis zijn en die langs de fractiekamers trekken om zo te markeren dat ze van álle partijen zijn. Niet de fracties (of alleen de fractie van zijn partij) op de kamer bij de wethouder, maar de wethouder die langs alle fracties gaat.

Een routekaart voor raadsakkoorden

27

Een Reglement van Orde (RvO) voor raadsakkoorden Datzelfde geldt voor het Reglement van Orde. Gemeenteraden ‘hebben’ dat allemaal, maar niet alle gemeenten die met een raadsakkoord werken passen het aan de nieuwe werkvorm aan. Zo werken ze op een nieuwe manier, maar in een oud stramien. Dat past dan niet bij wat ze werkelijk doen en dat laat zich in de praktijk voelen. Ook hier geldt dat het aanpassen van het RvO geen hogere wiskunde is en dat gemeenten het ook helemaal niet in één keer goed hoeven te doen. Ze kunnen gluren bij de buren en uit de ervaringen van andere gemeenten vissen wat ze voor hun eigen gemeente passend vinden. Ze kunnen ook zelf met de fractievoorzitters om de tafel en samen werkafspraken maken. Die ze vervolgens weer kunnen aanpassen als ze er in de praktijk ervaring mee opdoen. Veel van de negatieve ervaringen met raadsakkoorden zijn hierop terug te voeren. Het ontbreekt fracties aan reglementen, kaders en vooral spelregels om hun politieke verschillen en mogelijke overeenkomsten in een goed en op maat gemaakt proces te brengen. Dat is niet een inherent probleem van het raadsakkoord, maar vooral een tekort aan het systematisch doorvoeren ervan. Dat is geen probleem in de kern van het fenomeen raadsakkoorden, maar vooral een probleem van een incomplete uitvoering en de operationalisering ervan.

Dat laat zich voelen in de praktijk, maar is ook precies daar – in de praktijk – goed op te lossen. Sommige gemeenten zijn op dat punt gestopt, op het moment waarop ze merkten dat ze het raadsakkoord niet ‘operationeel kregen’. Dat kan en elke raad kan daartoe eigen keuzes maken; maar een ander antwoord had kunnen zijn om eenvoudigweg de stap naar operationalisering te maken. In de ene diagnose is het raadsakkoord zelf het probleem, in de andere diagnose is het gebrek aan doorzetten en uitwerken van het werken met een raadsakkoord het manco. Gemeenten hebben hier meer te kiezen dan ze zelf vaak denken. Een oplossing, maar voor welk probleem eigenlijk Wat opvalt aan onze ronde langs raadsleden die ervaring met raadsakkoorden hebben opgedaan, is dat het een oplossing voor heel verschillende problemen kan zijn. We merken dat in veel gemeenten het raadsakkoord heel nadrukkelijk wordt genoemd als een poging om eindelijk weer weg te komen van verstikkende dynamiek tussen coalitie en oppositie. Waar coalitiepartijen samen de dienst uitmaken en oppositiepartijen amper aan bod komen. En zich daarom dan vier jaar lang specialiseren in het ‘schoppen’ tegen de coalitie. Deze gemeenten zien het raadsakkoord als een poging om vanuit common ground met partijen op weg te gaan, in plaats van vanuit een in het collegeakkoord gefixeerde tegenstelling.

Dat het raadsprogramma deels ‘feel goed taal’ bevat en op veel onderwerpen niet de politieke scherpte zoekt is volgens hen geen probleem, maar juist de oplossing. Dergelijke gemeenten zoeken niet zozeer dualisme of monisme, maar vooral een vorm van ‘constructivisme’: samen zoeken naar oplossingen. Of, in de woorden van één van de deelnemers aan onze expertsessies, “raadsleden hoeven niet alleen politiek te maken, ze kunnen ook gemeenschap maken.” Soms zijn raadsakkoorden eigenlijk een uitdrukking van die behoefte: even niet uitgaan van wat verschilt, maar beginnen bij wat verbindt. Volgens bepaalde politiek-filosofen is dat een misvatting van wat politiek is, maar dat doet geen afbreuk aan het feit dat gemeenteraden het soms gewoon zo willen.

28

Een routekaart voor raadsakkoorden

Soms zoeken gemeenteraden niet zozeer naar wat hen bindt, maar willen ze vooral een open arena voor (méér) politiek; raadsakkoorden openen de weg naar wisselende meerderheden, waarin raadsfracties op zoek kunnen gaan naar wat ze willen en met wie. Ze kunnen onderwerpen zo politiek maken als ze willen, als het maar lukt om van daaruit ook tot meerderheden te komen. Het raadsakkoord is dan niet per se een vehikel voor raadsbrede overeenstemming, maar vooral een forum voor het in wisselende coalities agenderen van en steun vinden voor oplossingen. Dat kan met volle strijd gepaard gaan en het kan ook betekenen dat partijen die elkaar het ene moment juist vinden in dezelfde vergadering bij een volgend agendapunt lijnrecht tegenover elkaar staan. Een deelnemer aan de expertsessie die in dit model werkte zag in zijn gemeente weer een ander patroon terug: meerderheden wisselden, maar na verloop van tijd kristalliseerden zich wel bepaalde clusters uit. Partijen die elkaar wel heel vaak vonden zodat er bijna - al werkende weg - toch een soort van coalitie ontstond. Gewoon, omdat partijen elkaar in de praktijk bij herhaling wisten te vinden. Ook dat kan. Wel open, maar ook met patronen die in de praktijk groeien. Soms is het raadsakkoord dus min of meer bedoeld om rust in de raad te brengen, soms juist om meer ideologische en normatieve politiek aan te wakkeren.

Het is belangrijk om dat te benoemen, omdat het sterk uitmaakt voor hoe we de eigenschappen van raadsakkoorden beoordelen. Een gemeente die rust wil, benoemt in het raadsakkoord een reeks bijna apolitieke thema’s en een serie relatief abstracte maar ook belangrijke ver weg gelegen ambities. Partijen vinden elkaar daarop en gaan een verbinding met elkaar aan. Met een (bijvoorbeeld) onafhankelijk college van wethouders zonder partijverbinding gaan ze gezamenlijk werken aan het ‘beter maken van de gemeente’. Het raadsakkoord brengt dan niet de politiek in de zin van ‘het verschil’ de raad in, maar juist de verbinding en de gemeenschap. In andere gemeenten is het raadsakkoord juist bedoeld om reuring in de raad te brengen: niet het tegen elkaar schuren van gefixeerde machtsblokken, maar rondom elk thema vrij spel voor alle partijen om politiek te maken van wat ze maar willen. Ook dat kan een doel en opbrengst van raadsakkoorden zijn. Sommige raden willen dat graag: ruimte voor kleine partijen die normaliter altijd langs de kant staan. Wisselende coalities, zodat de volle breedte van het verkiezingsprogramma ineens te bespreken valt. Met raadsakkoorden kunnen gemeenteraden verschillende kanten uit. Dat is een voordeel, want er is veel mogelijk.

Het is óók een valkuil, want het betekent dat raden helder moeten zijn over wat ze willen bereiken en de inrichting van hun raadsakkoord, en dat de structuren en de systemen die ze voor het raadsakkoord inrichten ook die kant op moeten wijzen. Raadsakkoorden vereisen dus vooral ook explicitering: waarom willen we het, welke vorm kiezen we dan, en welke inrichtingskeuzes moeten we dan maken?

Een routekaart voor raadsakkoorden

29

5 Een routekaart voor raadsakkoorden 5.1

Meerdere routes richting goede/betere politiek

Gemeenteraadsleden geven aan dat ze aan een raadsakkoord beginnen, omdat ze ‘betere politiek’ willen. Dat zien we in de enquête en in de sessies steeds terug; raadsleden willen de politiek verbeteren en vervolgens geven ze aan of en hoe dat wel of niet lukt met raadsakkoorden. Er is onder raadsleden veel ambitie om tot betere politiek te komen. Daarover bestaat geen twijfel. Dat roept wel de vraag op wat goede politiek eigenlijk is? Daarvoor is geen universele norm te benoemen. In de aard van de zaak verschilt dat per gemeenteraad. Gemeenteraden kunnen zelf benoemen wat goede politiek is. Het idee van het Huis van Thorbecke is dat lokale gemeenschappen lokale dingen op een lokale manier regelen. Ze maken eigen spelregels en standaarden voor wat goed is en hoe ‘goed’ moet. Verschillende opvattingen over wat goede politiek is, werken door in de verschillende soorten raadsakkoorden en de bedoelingen die raadsleden er mee hebben. Raadsakkoorden, zo hebben we gezien, zijn voor heel verschillende lokaal gevoelde problemen een oplossing.

burgers niet betrokken zekerheid ONZEKERHEID

betere samenwerking wethouder gaat eigen gang

te algemeen misbruikt

MEERDERHEID

Beschrijf een voor

verhouding raad-college

u typerend voorval

hoofdlijnen

in het werken met een

wisselende meerderheden lastig te bewerkstelligen

BURGERS BETROKKEN

raadsakkoord

financieel onhaalbaar

OUDE WIJN IN NIEUWE ZAKKEN niet flexibel Figuur 15: Wat vinden raadsleden typerend aan het werken met een raadsakkoord?

30

Een routekaart voor raadsakkoorden

In de ene gemeente kan elke fel oplopende discussie in de raad als een diepe kloof tussen coalitie en oppositie worden ervaren. Betrokkenen kiezen dan voor een raadsakkoord, in de hoop dat ze eindelijk als raad gezamenlijk weer in gesprek komen. Dat ze eindelijk weer gezamenlijke afspraken kunnen maken, in plaats van voortdurend botsen en schuren van oppositie met coalitie. Raadsakkoorden drukken dan een zucht naar gezamenlijkheid uit. Goede politiek is voor die raadsleden de mogelijkheden om nieuwe gezamenlijkheid te vinden. In de andere gemeente kan juist het uitblijven van felle politieke debatten als een probleem worden ervaren. Daar ervaart men als probleem dat in het coalitieakkoord alles is voorgekookt, waardoor politiek debat geen zin heeft. Met een raadsakkoord hoopt die gemeenteraad dan dat er met het werken met wisselende meerderheden juist weer fellere politieke debatten opflakkeren. Dat er weer openlijke discussie is over de grote kwesties in de stad en de mogelijke oplossingen die daarvoor zijn. Weer andere gemeenten willen vooral de gemeenteraad zelf als geheel weer in positie brengen, om de toenemende dominantie van het college in hun gemeente te breken. Zij kiezen dan voor een raadsakkoord met een college waarin wethouders die niet gebonden zijn aan politieke partijen in opdracht van de gehele raad het raadsprogramma uitvoeren.

Zo begint de route naar een raadsakkoord niet bij ‘het akkoord’ zelf, maar bij een vraag die daar ver vóór zit: wat is eigenlijk het probleem waarvoor het raadsakkoord een oplossing biedt? Ons onderzoek levert nader inzicht in de doelen die met raadsakkoorden worden nagestreefd. We hebben meer inzicht gekregen in de problemen die gemeenteraden met hun raadsakkoorden willen oplossen. Ervaringen (positief én negatief) zijn heel instructief voor het ontrafelen van de kennelijke opvattingen over wat goede lokale politiek is en wat er in gemeenteraden volgens de direct betrokken aan schort. Meer concreet: wie raadsakkoorden prijst voor het terugbrengen van de tegenstelling tussen coalitie en oppositie, geeft daarmee aan dat goede politiek een juiste balans moet vinden tussen politisering en samenwerking. En wie klaagt over de hoeveelheid extra tijd die het werken met wisselende meerderheden kost, vraagt aandacht voor de feitelijke efficiëntie van een politieke samenwerking - een aspect dat vaak over het hoofd wordt gezien. Alles samengenomen onderscheiden wij de volgende ambities voor lokale politieke samenwerking die met raadsakkoorden worden uitgedrukt: (1) de verhouding tussen college en raad, (2) de verhouding tussen coalitie en oppositie en (3) de verhouding tussen volksvertegenwoordiging en lokale samenleving.

De meeste raadsakkoorden hebben de ambitie om daarop in te grijpen: colleges minder machtig maken, verhoudingen tussen coalitie en oppositie minder scherp maken en verhoudingen tussen raad en samenleving flexibeler inrichten. De mate waarin dat gewenst is, wordt lokaal bepaald. Maar over de middelen die gemeenteraden daartoe ter beschikking staan, valt wel het een en ander te zeggen. In onderstaande tabel bespreken we per ambitie de middelen die gemeenteraden kunnen inzetten om die ambitie te bereiken. We benoemen de middelen van licht naar zwaar. Soms kan een kleine ingreep in de dagelijkse werkafspraken al helpen om de ambitie te realiseren. We benoemen ook de risico’s die hierbij spelen. Dit zijn kwesties die vaak inherent horen bij de uitgesproken ambitie en de ingezette middelen. Het zijn geen risico’s om per se voor terug te deinzen, maar ze vragen wel om gerichte aandacht en zorg. Gemeenteraden kunnen er op letten en bijsturen waar nodig.

Een routekaart voor raadsakkoorden

31

Ambitie (wat Middelen (Wat kan je doen) wil je bereiken) van licht naar zwaar Dominantie college breken

• Spreek af dat het college alleen voorstellen met politiek gelijkwaardige scenario’s aan de raad mag voorleggen. • Organiseer dat de griffie de macht krijgt om alleen

Risico's (Waar moet je op letten) • Een té dominante raad leidt weer tot het omgekeerde probleem. • Het depolitiseren van de uitvoe-

voorstellen die hieraan voldoen op de agenda te zetten.

ring is verhullend en juist een

• Spreek af dat lijsttrekkers in de raad fractievoorzitter blijven,

bedreiging voor de mogelijk-

wethouders komen van buiten. • Installeer een zakencollege door een procesakkoord

heden van de raad om invloed uit te oefenen.

te sluiten waarin wordt geregeld: de benoeming van wethouders (ook tussentijds), het gedogen als uitgangspositie, en het jaarlijkse proces van het opstellen van een sluitende begroting (feitelijk een miniformatie onder leiding van de wethouder van financiën).

Tegenstelling coalitieoppositie afvlakken

• Een raadsagenda formuleren die zichtbaar maakt waarover wel overeenstemming bestaat • Brede oversized coalitie in het midden vormen waar binnen de coalitie ruimte bestaat om tegen te stemmen en procesafspraken maken daarover. • Het ‘vastklikken’ van coalitiesamenwerking voorkomen, door afspraken te maken waarover je het niet eens bent en procesafspraken te maken dat deze kwesties ook ‘vrij’ blijven. • Een procesakkoord sluiten waarin geen coalitie meer

• Oppositie is ook ergens goed voor. • Wisselende meerderheden zijn vaak heel bewerkelijk. • Voortdurende politieke uitruil tussen raadsfracties kan alleen bij voldoende vertrouwen en vertrouwelijkheid. • Wisselende meerderheden

bestaat maar alleen nog maar wisselende meerderheden.

zijn niet per se altijd vrij. Er

In dat procesakkoord moeten afspraken staan over de

bestaat een kans dat kleine

gedoogstatus van het college (als een partij tegen het

partijen nog structureler

voorstel van een eigen wethouder stemt valt het college

uitgesloten worden dan bij een

niet) en er moet een jaarlijkse procedure voor de begroting

coalitieonderhandeling.

worden afgesproken.

Verhouding met samenleving flexibel houden

• Aanvullend op de inspraakverordening procesafspraken maken over mogelijkheid om compromissen uit te dagen. • Jaarlijkse evaluatie en update coalitieakkoord afspreken.

• Ga niet op je rug liggen. De participatieve maatschappelijke democratie is niet per definitie ‘democratischer’ dan de vertegenwoordigende politieke democratie. Altijd per geval blijven kijken.

Tabel 1: Verschillende middelen om uiteenlopende ambities te bereiken.

32

Een routekaart voor raadsakkoorden

5.2

Een routekaart voor raadsakkoorden

Hoewel het dus mogelijk is om binnen de klassieke kaders van een coalitieakkoord verbeteringen aan te brengen, zien veel gemeenteraden daar de beperkingen van in. Als je doet wat je altijd al deed, krijg je wat je altijd al kreeg. De aard van de lokale politiek is deels een gevolg van ingesleten patronen en inherente dynamiek die door het traditionele meerderheidscollege worden ingegeven. Ook al willen individuele raadsleden niet in een vast raamwerk van oppositie en coalitie worden gegoten, het gebeurt als vanzelf toch wel. Zodra de eerste politieke kwesties zich aandienen activeert het oppositie-coalitie model de klassieke verhouding. Coalitiepartijen steunen hun wethouders, coalitiegenoten eisen van hun partners loyaliteit aan het gezamenlijk afgesproken programma, oppositieleden zoeken frontaal als blok de confrontatie. Om die dynamiek te doorbreken is wellicht een grotere beweging nodig; niet anders bewegen binnen de bestaande structuren, maar de bestaande structuren doorbreken zodat ander gedrag logisch wordt. Om anders te stromen moet eerst de bedding worden verlegd. Dat kan met de keuze voor een raadsakkoord. Voor de gemeenten die dát willen, presenteren we hier een routekaart om tot een raadsakkoord te komen. Denk aan de winnaar van de verkiezingen met wie we ons essay begonnen.

Zij wil het anders doen, maar waar moet ze beginnen? Wat zijn de stappen die zij en haar collega’s moeten zetten? En welke vragen moeten ze gaandeweg beantwoorden om te komen tot een raadsakkoord dat ook past bij datgene wat ze er mee willen bereiken? We onderscheiden in de routekaart vier stappen (zie figuur 16), die we in dit laatste deel van ons essay stap voor stap doorlopen. Zodat de lezer die met raadsakkoorden aan de slag wil houvast heeft om tot een voor zijn of haar gemeenteraad passend raadsakkoord te komen. Raadsakkoorden zijn maatwerk en met behulp van deze routekaart kunnen gemeenteraden hun eigen maat ontwikkelen.

Een routekaart voor raadsakkoorden

33

Routekaart voor Raadsakkoord

? Kiezen voor een raadsakkoord?

Welke variant van de taxonomie dan?

Wat moet je geregeld hebben?

Kansen + Risico’s -

Figuur 16: Een routekaart voor raadsakkoorden.

Stap 1: Wat willen we bereiken met het raadsakkoord? Welk probleem lossen we er mee op? Welke verbetering moet plaatsvinden? De eerste stap bij het komen tot een raadsakkoord is precisie in de ambitie. Waarvoor is het raadsakkoord de oplossing? Let wel, dat betekent niet per se dat het moet gaan om een probleem, of zelfs een ‘probleemgemeente’. Een ambitie is een positief streven. De kunst is hier om positief te formuleren wat de raad nastreeft. Om de ambitie aan te scherpen, is een onderdeel van deze stap een gesprek over de vraag waarom die ambitie lastig te realiseren is. Als iedereen de ambitie al heeft, waarom lukt het dan niet? Een ambitie als ‘betere verhoudingen tussen oppositie en coalitie’ is daarvan een voorbeeld. Daar zijn raadsleden zelf bij. Als ze het allemaal willen, kunnen ze het morgen realiseren. Maar toch lukt dat blijkbaar niet. Dat moet in deze stap op tafel komen. Waarom lukt het niet om deze ambitie te realiseren? Wat zijn blokkerende patronen die de ambitie in de weg staan? Als raadsleden daar in gesprek met elkaar beter inzicht in krijgen, kunnen ze vervolgens beter de keuze maken of ze met een raadsakkoord verder willen. Raadsakkoorden kunnen altijd. Het is gewoon een manier om gemeentepolitiek invulling te geven. Hoewel het meerderheidscollege gemeengoed is, staat nergens in de wet dat het zo moet.

Het is de default, de standaardinstelling, maar afwijken daarvan is altijd mogelijk.

34

Een routekaart voor raadsakkoorden

Voor de keuze voor een raadsakkoord hoeft niet eerst van alles mis te zijn. Het klopt weliswaar dat in veel gemeenten waar er succesvol met een raadsakkoord gewerkt wordt vaak daarvoor ‘van alles aan de hand was’. Maar dat is geen voorwaarde voor een raadsakkoord. Het is niet de verklaring waarom het daar goed lukt. Die verklaring is eerder dat het jaar na jaar vastlopen van de samenwerking in de raad partijen bewust maakt van het feit dat er iets moet gebeuren. Dat ze er zelf niet uitkomen en dat ze alleen door indringende reflectie met elkaar uit de problemen komen. Ze zijn bewust onbekwaam en dat is een voorwaarde om succesvol een leerproces in te gaan. Want dat is een raadsakkoord natuurlijk wel; een leerproces. Een gemeenteraad laat de methode waarin raadsleden zijn opgegroeid los, in ruil voor een systeem dat nog niet helemaal uitgekristalliseerd is. Ze trekken vrijwillig zekerheden onder de gemeenteraad weg. Dat is op zich geen probleem, want in plaats daarvan kunnen ze nieuwe zekerheden ontwikkelen. Maar het vereist wél een lerende houding. Bewust onbekwaam is daarvoor een voorwaarde.

In deze fase gaat het dus om een drieslag van keuzes: (1) Wat is de gezamenlijke ambitie, en hoe gezamenlijk is die? (2) Waarom is die ambitie lastig te realiseren, welke onderliggende patronen zijn er? (3) Zijn we het er als raad over eens dat we een gezamenlijk leerproces ingaan om ons het andere gaandeweg eigen te maken?

Stap 2: Welke variant kiezen we? Welk raadsakkoord past bij ons en bij wat we willen? Vervolgens ligt de vraag voor welk type raadsakkoord goed past? Dat is een vraag die niet met een standaardschema is te beantwoorden. Elke raad is anders. Er is een voorgeschiedenis en er is de in de vorige stap benoemde gezamenlijke ambitie. In deze fase lopen de raadsleden de verschillende varianten uit de taxonomie af en ze vragen zich af welke variant goed past bij hun ambitie en bij de voorgeschiedenis die ze hebben. Ze kunnen ‘plussen en minnen’ bij de verschillende varianten en samen afspreken voor welke variant ze willen gaan. Een eerste keuze die hierbij voor ligt is of de gemeenteraad wil werken met alleen een raadsbreed inhoudelijk programma, of dat er ook een college wordt aangesteld in dienst van de raad. Met andere woorden, gaat het raadsbreed werken over het programma of over de poppetjes, of over allebei? Dat zijn belangrijke verschillen. We komen in de praktijk alle varianten tegen. Ze kunnen allemaal. De vraag is vooral wat deze gemeenteraad wil. Een raadsprogramma kan via een meerderheidscollege, maar een zakencollege kan ook. Alles is mogelijk, in deze stap gaat het om het maken van een gerichte en doordachte keuzes.

Een andere keuze is of het raadsakkoord alle thema’s omvat, of dat er met twee programma’s naast elkaar wordt gewerkt; één door een meerderheid gesteund programma en één raadsbreed programma. In het geval van de keuze voor programma’s naast elkaar is het ook belangrijk om te expliciteren hoe die twee zich tot elkaar verhouden. Staan ze naast en los van elkaar?

Een routekaart voor raadsakkoorden

35

Ligt het één boven het ander? Is het één een uitvoeringsprogramma van het ander? Ook hier geldt dat het allemaal kan, maar dat het belangrijk is om te expliciteren wat raadsleden willen. Een derde keuze is de verhouding van het raadsakkoord tot de samenleving. Sommige raadsakkoorden zijn helemaal gebouwd vanuit de ambitie om met de gemeenschap tot een agenda en tot oplossingen te komen; het raadsakkoord is dan een middel voor meer participatieve democratie. Het is het instrument waarmee de raad zich openstelt voor dialoog, input én besluitvorming vanuit de gemeenschap. Het is in het meest extreme geval de lijst met thema’s waarop de gemeente de samenleving gaat vragen om met ideeën en mogelijk ook prioriteiten en besluiten n die dan achteraf in de raad kunnen worden vastgesteld. Andere raadsakkoorden zijn veel meer een vernieuwende wijze van een traditionele door de raad opgestelde agenda. Die kunnen wel intensief met de gemeenschap worden besproken en gedeeld, maar uiteindelijk blijft de raad gewoon zelf verantwoordelijk voor zijn eigen agendering, prioritering en besluitvorming. De gemeenschap kan via alle reguliere kanalen meepraten en inspreken, maar aan de idee van representatieve democratie verandert met het raadsakkoord dan niets.

Politiek vindt in de gemeenteraad plaats, alleen via de weg van het raadsakkoord in plaats van via de weg van het klassieke meerderheidsakkoord. Bij de keuze voor een raadsbreed college ligt er nog een belangrijk vraagstuk voor: wat te doen met partijpolitieke achtergrond van wethouders. We zien voorbeelden van volledige zakencolleges, waar wethouders apolitiek zijn. Zij solliciteren op een door de raad uitgezette vacature voor wethouder. Ze werken als zakencollege voor de raad als geheel en geven uitvoering aan het raadsprogramma. Het is ook mogelijk om te kiezen voor wethouders met lokale binding, in die zin dat het wethouders zijn die wel degelijk een partijpolitieke achtergrond hebben. Zij zitten dan namens of vanuit een partij in het college, maar zitten daar niet om de belangen van hun eigen partij te behartigen. Ze zijn nog steeds van de raad. Ook hier geldt dat alle varianten mogelijk zijn, maar dat het voor raadsleden belangrijk is om keuzes te maken. En dat zijn lastige dilemma’s; een raad kan met goede redenen kiezen voor wethouders van buiten, maar dat betekent wel dat bijvoorbeeld een sterke kandidaat van een lokale partij ineens niet mee kan doen. Terwijl er met die kandidaat op zichzelf niets mis is. Het betekent in de praktijk waarschijnlijk ook dat wethouders van buiten de gemeente komen.

Dat kan, maar is dat wat de gemeenteraad graag wil? Zo is het bepalen van de variant uit de taxonomie steeds een kwestie van het op tafel leggen van de keuzes én daarbij ook het doordenken van de gevolgen daarvan. In deze fase gaat het om (tenminste) vier keuzes: (1) Een raadsbreed programma, een raadsbreed college, of een combinatie van beiden? (2) Eén raadsbreed akkoord over alles, of raadsbreed naast een meerderheidsprogramma? (3) Wat is de verhouding van het raadsakkoord tot de lokale gemeenschap? (4) Welke voorkeuren voor de invulling van wethouderposities hebben we?

36

Een routekaart voor raadsakkoorden

Stap 3: Wat moeten we daarvoor regelen? Welke randvoorwaarden moeten we op orde brengen? In deze derde stap gaat het om het gereed maken van de randvoorwaarden die maken dat het raadsakkoord zoals gekozen ook daadwerkelijk kan gaan werken. Dat lijkt uitwerking, maar het is van groot strategisch belang. Bij een keuze voor een raadsakkoord gaat een gemeenteraad principieel anders werken. Dat betekent ook dat de meest basale spelregels, werkafspraken en instrumenten op een andere manier ingericht zullen moeten worden. Anders werken ze op een nieuwe manier, maar met de instrumenten en inbedding die hoort bij het oude. In deze stap ontwerpen raadsleden met elkaar en met de andere betrokkenen welke instrumenten nodig zijn om het raadsakkoord zoals ze hebben bedacht ook te laten werken. Ze ontwerpen als het ware het motorblok waarmee ze het gaan doen. We noemen hier een aantal instrumenten en randvoorwaarden die volgens ons écht op orde moeten worden gebracht. De lijst is niet uitputtend, het kan heel goed zijn dat gemeenteraden zelf nog andere elementen willen aanpassen. Onze stelling is wel dat het zonder tenminste deze aanpassingen niet goed mogelijk is om met een raadsakkoord te werken. • Aanpassen Reglement van Orde en andere spelregeldocumenten. De belangrijkste te organiseren randvoorwaarde is de aanpassing van het Reglement van Orde en eventuele andere spelregeldocumenten.

Een raadsakkoord verandert de dynamiek in de raad en daar horen nieuwe spelregels bij. Die zijn bepalend voor de orde in de vergaderingen en in de dynamiek en om de inhoud vrij spel te geven moeten die procedurele afspraken zo goed mogelijk omschreven zijn. Partijen moeten weten waar ze aan toe zijn en wat ze kunnen en mogen doen. Dat klinkt uitvoerend, maar het is bepalend. Spelregels die in de politieke praktijk eigenlijk nooit écht kunnen worden geschonden (‘partijen zullen altijd welwillend kijken naar elkaars amendementen’) zullen geen echte verandering te weeg brengen. Zonder spelregels op maat komt het gewenste spel nooit tot stand. Het ligt ook voor de hand dat gemeenteraden bij elkaar te rade gaan en kijken hoe anderen met een raadsakkoord hun vergadercyclus hebben geregeld. Niet iedereen hoeft het wiel opnieuw uit te vinden. Van belang is wel om de vestiging van een set nieuwe spelregels goed te markeren en ook te symboliseren. Een document waaronder de handtekeningen van alle raadsleden staat, kan daarvoor een goede manier zijn. • Het belang van reguliere besluiten. In de praktijk van raadsakkoorden zien we dat vaak relatief veel aandacht gaat naar het opstellen van het akkoord zelf en het omgaan met de strategische thema’s die daarin zijn benoemd.

Tegelijkertijd zien we dat een aantal raadsakkoorden pas echt in grote problemen komt als de meer gewone alledaagse zaken geregeld moeten worden: het opstellen en indienen van een begroting of een voorjaarsnota bijvoorbeeld. Niet alleen het nieuwe beleid en de nieuwe plannen, maar ook de ‘going concern’ van de gemeente moet volgens de principes van het raadsbreed werken tot stand komen. Dat kan, maar het gaat niet vanzelf. Partijen moeten dus ook daarover met elkaar afspraken maken. Wie dient de begroting in, namens wie, welke ruimte is er voor moties en amendementen, moet er raadsbrede overeenstemming over zijn, et cetera? Dat zijn allemaal vragen die een gemeenteraad zich

Een routekaart voor raadsakkoorden

37

vooraf zou moeten stellen. We zien dat er veel aandacht uitgaat naar het werken met het raadsakkoord zelf, maar veel minder naar de jaarlijkse cyclus waar de gemeentelijke organisatie uiteindelijk wel in belangrijke mate op draait. • Ruimte in het raadsakkoord. In een raadsakkoord spreken partijen af waar ze samen voor willen gaan. Tegelijkertijd zagen we in de enquête en in de sessies dat het ook belangrijk is om af te spreken waar partijen elkaar ruimte laten. Waar ze elkaar loslaten en iedereen vrij is om een eigen koers te bepalen. Waar de ruimte voor verschil ligt en hoe partijen daarmee omgaan. Een raadsakkoord gaat om overeenstemming, maar ook om het markeren van verschillen. Dat kan en mag ook, het is alleen wel belangrijk om dat met elkaar goed af te spreken. • Concreet actieplan van griffie en ambtelijke ondersteuning. Een raadsakkoord wordt gesloten door de raad, maar het heeft grote gevolgen voor de ondersteuning. Een raadsakkoord kan niet zonder een herijking van de griffie en de ambtelijke organisatie. Daar moeten de wissels om, zodat de werkprocessen, procedures en administratieve organisatie op maat zijn toegesneden op de nieuwe manier van werken. Als dat niet gebeurt is een raadsakkoord kansloos. Zo eenvoudig is het. Als onder de motorkap geen elektromotor ligt, dan is emissievrij rijden ook niet mogelijk.

Om als een raadsakkoord te werken, moeten de griffie en de ambtelijke organisatie zich ombouwen tot een voor een raadsakkoord geschikte ‘machine’. Dat kan heel concreet, door de werkprocessen te doorlopen en steeds de vraag te stellen of de bestaande inrichting daarbij past en wat er aan verbouwing nodig is. Dat kan worden omgezet in een concreet actieplan, zodat ook zichtbaar is hoe het met de verbouwing vordert en wat daarvoor nodig is. Als daarvoor middelen gevraagd zijn, dan moet de raad die uiteraard beschikbaar stellen. • Ambtelijke communicatie met de raad. Een specifiek gevolg voor de ambtelijke organisatie is dat de communicatie meer logisch met de raad zal verlopen dan uitsluitend met het college. Nu werken ambtenaren voor wethouders en informeren zij via die lijn de gemeenteraad. Dat kan nog steeds de werkvorm zijn, maar meer voor de hand ligt dat er meer directe lijnen met raadsleden mogelijk zijn. Dat is voor ambtenaren een breuk met wat ze gewoon zijn en waarin ze zijn getraind. Het raakt bovendien aan ethische codes en hun beroepsopvatting. Deze veranderingen moeten raadsleden en ambtenaren met elkaar doorspreken.

Wat verlangen ze van elkaar? Wat is daarvoor nodig? En hoe ziet communicatie met de raad er in concreto uit? Is dat met raadsleden individueel, komen er briefing, bijpraatuurtjes, mailen mensen direct met elkaar of is er een centrale vraagbaak via de griffie? Zo zijn er allerlei praktische zaken te regelen. Dat kost tijd en energie, maar voor een werkend raadsakkoord is het wel nodig. • Actieve rol van de burgemeester. De rol van de burgemeester is bij een raadsakkoord cruciaal, zo werd in de reflectiesessies wel duidelijk. Een burgemeester moet als voorzitter van de raad de vergaderingen in goede banen leiden en ervoor zorgen dat het voorwerk met alle rafels en plooien ook goed valt. Niet alle burgemeesters zullen liefhebber van een raadsakkoord zijn. Dat hoeft ook niet. Maar, omdat een burgemeester in de dynamiek van de raad en het college zo’n cruciale speler is kan een raadsakkoord niet goed werken zonder een actieve en positieve rol van de burgemeester. Een burgemeester die met lange tanden en scepsis leiding geeft aan

38

Een routekaart voor raadsakkoorden

het proces van het raadsakkoord verkleint de kans op succes. Een burgemeester die met een positieve houding – en een gezonde dosis wantrouwen en nuchterheid – het proces leidt, vergroot de kansen aanzienlijk. Het is goed om daar onderling een gesprek over te hebben, zodat raad en burgemeester weten waar ze aan toe zijn en wat ze van elkaar verwachten. Voor burgemeesters is het goed als zij met elkaar ook contact hebben en nadenken over wat het raadsakkoord concreet betekent voor hun werk. • ‘Wat als het gaat waaien?’ Deze vraag stelde één van de deelnemers aan onze reflectiesessie. Ze vertelde over hoe het bij het raadsakkoord waar zij bij betrokken was goed liep, tot het moment waarop tegenslag zich aandiende. De spanningen liepen op en uiteindelijk viel iedereen weer terug in oude patronen. Niet alleen uit onmacht of boosheid, maar ook omdat die in ieder geval helderheid gaven over hoe je uit een impasse komt. Toch weer coalitiepartijen bij elkaar en anderen daar dan als oppositie tegenover. Voor een goed werkend raadsakkoord is het belangrijk dat partijen vooraf stilstaan bij de vraag wat ze doen als er ‘gedonder is’. Als het niet goed loopt en als partijen elkaar even niet meer leuk vinden.

Wat zijn dan de mechanismen? Wie schaalt dan op en waarheen? Hoe en waar, en met wie, vechten we dan conflicten uit? Zoals in elke politieke samenwerking gaat het ook in een raadsakkoord geregeld tussen partijen of personen even mis. Dan is het goed om vooraf met elkaar te hebben nagedacht over wat er dan gebeurt. • Fysieke ruimte. We benoemden het al in het essay, maar het werken met raadsakkoorden heeft ook gevolgen voor de fysieke ruimte. Ruimte is leidend voor interactie. De inrichting van een raadszaal of vergaderkamer is van invloed op het soort gesprek dat daar plaatsvindt. Raadsakkoorden vragen een bepaald soort dynamiek; zoeken naar samenhang en gemeenschap, maar het ook niet schuwen van de scherpte. Dat vereist vergaderruimte, ontmoetingsplaatsen, wandelgangen en andere fysieke ruimte die dat type interactie mogelijk maakt. Denk ook aan de rol van het college; als de wethouders voor de raad als geheel werken, dan worden de fractiekamers mogelijk belangrijkere ontmoetingsplaatsen dan de werkkamers van het college. Zo moet er in de inrichting van het gebouw gekeken worden of deze nog past bij de voor het raadsakkoord benodigde dynamiek. Past het gebouw bij de manier waarop we in het raadsakkoord met elkaar willen werken? Zo niet, dan is het nodig om tot aanpassingen te komen; niet als detail voor na afloop, maar als randvoorwaarde aan het begin. • Symboliek.

Het klinkt misschien vreemd, maar bij een raadsakkoord is het nodig om goed na te denken over hoe bijzondere momenten worden gemarkeerd. Stel dat bijvoorbeeld succesvol een pasjessysteem voor de afvalcontainers is geïntroduceerd, zodat de kosten voor de afvalophaal sterk omlaaggaan en het aantal bijplaatsingen afneemt. Normaliter krijgt de wethouders daarvoor in eerste instantie credits en straalt dat af op de coalitiepartijen. De coalitie heeft dit mooi voor elkaar gekregen! Maar hoe werkt dat als de hele raad samen het programma uitzet en de wethouders dat namens de gehele raad uitvoeren? Over dit soort vragen moeten partijen met elkaar nadenken. Wie gaat met het succes op de foto en wie krijgt als er dingen niet goed lopen de schuld? Wie is het gezicht van het beleid en wie wordt in de lokale media aangesproken als het niet goed gaat? Politiek gaat over inhoud, maar symboliek is ook altijd van

Een routekaart voor raadsakkoorden

39

belang. Omdat met raadsakkoorden de politieke verhoudingen en de bijbehorende systematiek verandert, moet ook over de symbolische markeringen worden nagedacht. Hoe vieren we een feestje, wie staat in de spotlights, wie neemt verantwoordelijkheid en wie is het gezicht van het beleid? • De relatie tussen de raad en de burger. Veel raadsakkoorden geven aan dat de verbinding met de burger van belang is. Het is belangrijk om dan wel met elkaar af te spreken hoe die processen lopen, wat het moment is om burgers te raadplegen, wie dat doet en hoe die opbrengsten meegenomen worden. Net zoals de raad zijn eigen onderlinge spelregels opstelt, is het ook nodig om de spelregels en werkprocessen voor de relatie met de gemeenschap helder te maken. Dat is goed voor de raadsleden zelf, maar ook fijn voor burgers en maatschappelijke organisaties die dan weten waar ze aan toe zijn en op welke momenten ze van invloed kunnen zijn. • Regelmatig terugkerend vertrouwelijk overleg. Raadsakkoorden en bestuurlijke vernieuwing kunnen impact hebben op de transparantie en de jacht op achterkamertjes. Als de politieke uitruil niet gefixeerd wordt aan het begin van de periode en beperkt wordt tot de meerderheid, maar het proces zich uitsmeert over een complete raadsperiode van vier jaar, dan zal ook de behoefte aan vertrouwelijk overleg blijven bestaan.

Sterker nog: aan dat vertrouwelijk overleg zal bij raadsakkoorden méér en intensiever behoefte zijn dan bij coalitieakkoorden. Maak dus afspraken over het vertrouwelijke deel van de samenwerking en plan regelmatig een terugkerend vertrouwelijk overleg tussen de fractievoorzitters (en wethouders) om de verhoudingen goed te houden. • Regelmatig evalueren en eventueel bijsturen. Raadsbrede samenwerking gaat nooit in één keer goed. En waarom zou dat ook moeten? De norm is niet dat alles in één keer lukt, maar dat betrokkenen met elkaar regelmatig evalueren of het nog goed loopt en in staat zijn om lessen te leren en bij te sturen. Ze moeten het meta-gesprek zo af en toe voeren over de samenwerking. Ook als het goed gaat. Dat gaat nooit vanzelf, dus daarvoor moeten betrokkenen met elkaar tijd en ruimte maken. Dat kan op vaste momenten, met bijbehorende rituelen. Maar het kan ook ad hoc, bijvoorbeeld met de afspraak dat partijen allemaal het recht hebben om een meta-gesprek te agenderen over de samenwerking. Of dat de burgemeester daarvoor het voortouw neemt. Het kan op allerlei manieren, van belang is dat het ook gebeurt. In deze fase kunnen raadsleden daar met elkaar de afspraken over maken.

40

Een routekaart voor raadsakkoorden

Stap 4: Welke risico’s treden hierbij op en wat kunnen we doen om deze in te dammen? Tot slot is het van belang om met elkaar af te wegen welke risico’s zich bij het werken met dit type raadsakkoord voordoen. Elke manier van werken heeft zijn eigen risico’s. Die zijn tot op zekere hoogte te voorzien. Raadsleden die een raadsakkoord overwegen of ontwerpen kunnen daar vooraf rekening mee houden en met elkaar het gesprek over hebben. Een aantal risico’s noemen we hier, omdat we deze veel terug hebben gehoord in de gesprekken en in het survey. Voor elk van deze risico’s geldt dat raadsleden er vooraf rekening mee kunnen houden en er tijdens de rit scherp op kunnen blijven. Heel veel genoemd is de ervaring dat wat als het werken met wisselende meerderheden begint, uiteindelijk toch leidt tot een vorm van coalitievorming. Bepaalde partijen zoeken elkaar steeds op en weten elkaar voor alles te vinden. Voor de inzet van anderen is weinig ruimte. En langzaam beweegt een open proces zich dan richting traditionele verhoudingen tussen oppositie en coalitie. Hiermee verbonden is het risico dat bepaalde partijen steeds niets van hun ideeën terugzien. Dan kan ‘moeheid’ met het raadsakkoord ontstaan. Als de bedoeling van het raadsbreed werken is dat alle partijen inbreng kunnen hebben, dan is het vervelend wanneer dat in de praktijk niet lukt.

Een ander veelvoorkomend risico is dat een college dat voor de raad als geheel werkt, verwordt tot een college waarin elke wethouder een wandelende schietschijf is waar alle partijen hun pijlen op richten. Een college voor de gehele raad is dan al snel een college van niemand. Als wethouders voor de gehele raad werken moet ergens een gevoel van eigenaarschap bestaan. Anders ontstaat een verhouding waarbij het college door raadsfracties achterna wordt gezeten en niemand nog verantwoordelijkheid neemt. Heel veel genoemd is dat het vaak lastig is om tot overeenstemming te komen. Coalitie-discipline heeft nadelen, maar het voordeel is wel dat er uiteindelijk besluiten worden genomen. Het risico van een raadsakkoord is dat iedereen zijn eigen punten blijft inbrengen en dat het laatste zetje naar het besluit er steeds niet komt. Dat is een risico dat inherent is aan het werken met akkoorden. Raadsleden kunnen dat vooraf naar elkaar uitspreken en er scherp op zijn. Het meest genoemd is het risico dat er in een raadsakkoord uiteindelijk niet veel bereikt wordt. Dat het blijft bij praten, maar dat er weinig actie ontstaat. Dat risico is er in de politiek altijd. De boodschap van dit essay luidt dat dit inderdaad altijd een risico is, maar dat het vaak ook het gevolg is van het onvolledig invoeren van het raadsbreed werken.

Door wél de intentie uit te spreken, maar niet de vertaling van raadsbreed werken in de randvoorwaarden en processen te maken. Uiteindelijk zijn partijen er zelf bij. Ze kunnen zelf vaststellen of ze wel of niet dingen bereiken en of ze wel of niet teveel met elkaar discussiëren zonder uitkomst. Door dat risico vooraf samen te benoemen, kunnen betrokkenen zelf deel worden van het voorkomen of oplossen ervan.

Een routekaart voor raadsakkoorden

41

Tot slot: aan de slag met raadsakkoorden We openden dit essay met de lijsttrekker die de ochtend na de verkiezingen wakker werd en zich afvroeg waar te beginnen. Ze wilde een raadsakkoord, maar hoe kom je daar? In dit essay hebben we geprobeerd die vraag te beantwoorden. We hebben weergegeven welke varianten er zijn, welke keuzes er te maken zijn en wat ervaringen van anderen met raadsakkoorden zijn. Dat zou de fractievoorzitter uit onze opening moeten kunnen helpen in haar proces met de andere fracties. Tegelijkertijd zou het ook een gemiste kans zijn als raden het laten aankomen op de ochtend na de verkiezingen. Als de druk meteen vol op de formatie staat en de ruimte voor vrijblijvend en open met elkaar verkennen wat het kan betekenen om raadsbreed te werken er niet meer is. Veel logischer en verstandiger lijkt het ons om daarvóór al die gesprekken te voeren. Om in de maanden voor de verkiezingen met fracties bij elkaar te zitten om te verkennen of een raadsakkoord zou kunnen werken, wat daarvoor de ambities zouden zijn en wat er voor nodig is. Dan is er meer ruimte, tijd en rust voor oprechte verkenning van een nieuw pad voor de komende raadsperiode. Wij hopen dat ons essay raadsleden helpt om dat pad met elkaar te vinden: als routekaart op weg naar hun eigen raadsakkoord.

42

Een routekaart voor raadsakkoorden

Bijlage: Enquêtevragen Wat verstaat u onder een raadsakkoord?

Burgers betrekken Akkoord

Raadsbreed Hoofdlijnen

Meerderheid

Wat verstaat u onder een raadsakkoord?

Rol college

Aanvullend akkoord Inbreng van iedereen

Wisselende meerderheden Raadsperiode

Inbreng naar rato Prioritering

Kernwoord

Uitleg

Quotes

Akkoord

Object: Correspondenten geven aan

• Raadsbreed akkoord.

dat gemaakt afspraken vaststaan. Er is

• Het akkoord was breed en niet heel specifiek of

duidelijk voor ogen wat gedaan gaat worden.

gedetailleerd. • Duidelijke prioriteiten om als gemeente succesvol te blijven ondanks omgevingsontwikkelingen. • Een programma opgesteld door de voltallige raad en onderschreven door alle partijen die in de raad zijn vertegenwoordigd.

Hoofdlijnen

Object: In tegenstelling tot het akkoord is hier sprake van een uitgesproken ambitie, vaak op hoofdlijnen. Het gaat meer over wat ‘we zouden willen doen’.

• Een richtinggevend document wat we gebruiken om zaken te prioriteren in de raadsperiode. • Een overeenkomst tussen verschillende partijen waarbij de gedeelde ambities in een akkoord wordt gezet. • Een akkoord op hoofdlijnen met zoveel mogelijk partijen in de raad.

Raadsbreed

Subject: De gehele raad wordt betrokken bij het raadsakkoord.

• Een raadsbreed akkoord. Alle fracties input leveren en meeonderhandelen.

Ter verantwoording: Wanneer er

• Een akkoord waar alle fracties deelnemen.

verwoordingen als ‘de raad’, ‘de

• De doelen die je met de hele raad wil halen.

gemeenteraad’ of ‘een gezamenlijk akkoord’ worden gebruikt, wordt uitgegaan van een raadsbreed akkoord.

Een routekaart voor raadsakkoorden

43

Kernwoord Meerderheid

Uitleg

Quotes

Subject: Een meerderheid van de raad

• Een akkoord op hoofdlijnen met zoveel mogelijk

kan voldoende zijn. Ter verantwoording: ook worden impliciet blijkende meerderheden meegeteld. Te bestempelen als een verkapt coalitieakkoord?

partijen in de raad. • Een akkoord dat door een representatieve meerderheid van coalitie en oppositie wordt gesteund. • Een raadsbreed - of in ieder geval zo breed mogelijk gedeelde visie over wat de komende raadsperiode de belangrijkste doelen van de raad zouden moeten zijn.

Welke rol is weggelegd voor het

Rol college

college? Vaak wordt expliciet de uitvoerende rol van het college benoemd.

• Verder is er bij ons wel gewerkt met wethouders van de drie grootste partijen. • Een raadsbreed gedragen politiek akkoord op

Ook de benoeming van de wethouder

hoofdlijnen waarbij de wethouders de facto niet

staat hier vermeld.

worden voorgedragen door de grootste partijen maar op basis van beschikbare kwaliteit. • Het college zou dan een raadscollege moeten zijn dat het raadsprogramma uitvoert.

Inbreng van

De mate van inbreng van de verschil-

• Een akkoord waarbij alle partijen hun inbreng hebben

iedereen

lende partijen is gelijk. Ter verantwoor-

gehad in de samenstelling van het akkoord zonder op

ding: ‘alle partijen leveren een bijdrage’ en bewoordingen in de richting zijn hier ook meegenomen.

voorhand onderwerpen of discussies uit te sluiten. • Waarbij dus verschillende onderwerpen die verschillende partijen als wens hadden zijn ingebracht en besproken en wel of niet toegevoegd aan het uiteindelijke raadsprogramma. • Dat alle partijen in de raad de gelegenheid krijgen input te leveren.

Inbreng naar rato

De mate van inbreng is evenredig. Daar wordt onder verstaan dat sommige partijen deels kunnen meewerken aan de inhoud. Partijen vinden dus deels iets

• Elke partij in ieder geval een deel van zijn programma terug kan vinden. • En waar elke partij voor een groot deel mee eens is en belangrijke punten van zijn partij in terug vindt.

terug in het raadsakkoord waar ze zich in kunnen vinden. Eenmalig werd aangegeven dat het

Prioritering

raadsakkoord gebruikt kan worden om

• Een richtinggevend document wat we gebruiken om zaken te prioriteren in de raadsperiode.

zaken te prioriteren.

Wisselende

Dit ziet meer op de processuele kant

• Een gezamenlijk akkoord met alle raadspartijen op

meerderheden

van het verhaal. Hoe vindt het raads-

hoofdlijnen, waarbij telkens andere meerderheden

akkoord zijn uitwerking binnen de

gezocht moeten worden.

gemeentepolitiek? Aangegeven wordt

• Waar steeds weer nieuwe collaboraties ontstaan per

dat d.m.v. wisselende meerderheden

wisselend thema. Waar dus de raad in zijn geheel

per onderwerp naar overeenstemming

betrokken kan worden bij initiatieven of initiatieven kan

wordt gezocht.

optuigen. • Waar nog genoeg ruimte is voor je eigen politieke geluid.

44

Een routekaart voor raadsakkoorden

Kernwoord Raadsperiode

Uitleg

Quotes

Correspondenten die stil hebben

• De komende vier jaar uitvoering aan te geven.

gestaan bij de duur van het raads-

• Afspraken over wat je met elkaar wilt bereiken in de

akkoord waren unaniem in hun beantwoording. Geen van de corres-

komende raadsperiode. • De opdrachten voor de raadsperiode onderschrijven.

pondenten zag de mogelijkheid om projecten die raadsbreed gesloten werden over een raadsperiode heen te tillen. De burgers kunnen op verschillende

Burgers

manieren bij de politiek betrokken

betrekken

worden. Zo kan het raadsakkoord volgens een correspondent als afspraak met de samenleving worden gezien.

• Dat naar onze burger gaan en nieuw manier van vergaderen hebben gezocht. • Een gezamenlijke agenda voor de komende jaren van de gemeente en de inwoners van de gemeente. • Het is een leidraad voor de samenwerking tussen raad college en organisatie en de samenleving.

Aanvullend

Er wordt niet alleen gebruik gemaakt

akkoord

van een raadsakkoord of helemaal niet.

• De inwoners van de 9 kernen hebben in hun kern gekeken wat nodig is om als kern 2030 proef te zijn. Van hieruit is een Maatschappelijk Akkoord opgesteld. • Er is zowel een coalitieakkoord als raadsprogramma gemaakt. • Zaken die niet vooraf in coalitieverband aan de formatietafel zijn afgetikt, maar wel onderdeel zijn van het coalitieakkoord om die raadsbreed uit te werken.

Een routekaart voor raadsakkoorden

45

Wat is naar uw idee onderscheidend aan het werken met een raadsakkoord?

geen oppositie-coalitie raadsbreed hoofdlijnen

duidelijk

uitwerking volgt

Wat is naar uw idee onderscheidend aan het werken met een raadsakkoord?

bredere coalitie

dualisme

raadswethouder tijdwinst wisselende meerderheden

geen coalitiedwang

niet volgehouden negatief

Kernwoord

Uitleg

Quotes

Raadsbreed

De gehele raad wordt betrokken bij

• Alle fracties hebben hun inbreng kunnen leveren.

het raadsakkoord. Ter verantwoording:

• Alle partijen leveren input en hebben inbreng.

Wanneer er verwoordingen als ‘de raad’, ‘de gemeenteraad’ of ‘een gezamenlijk akkoord’ worden gebruikt, wordt uitgegaan van een raadsbreed akkoord.

Duidelijk

Hoofdlijnen

Het is voor raadsleden duidelijk waaraan

• Bent aan afspraak gebonden.

men zich heeft gecommitteerd. De

• Het is duidelijk waar de partijen het eens over zijn.

afspraak staat vast.

• Een duidelijk kader van waaruit gewerkt kan worden.

In tegenstelling tot de categorie

• Gedragen meerjaren programma in hoofdzaak.

‘duidelijk’ hebben de raadsleden hier

• Wij hebben een samenwerkingsagenda; als we dat als

een bepaalde mate van speelruimte.

raadsakkoord nemen; er worden met verschillende

Afspraken kunnen bijvoorbeeld meer als

meerderheden besluiten in de raad genomen. Er is veel

richtlijnen gezien worden.

minder vooraf ‘dichtgetimmerd’.

Geen oppositie-

De raad splitst zich niet op in een vaste

• Je creëert niet direct een coalitie vs oppositie situatie.

coalitie

oppositie enerzijds en een coalitie

• Het zoeken naar overeenkomst van ideeën en niet naar

anderzijds. Het akkoord wordt door de gehele raad gedragen.

46

Een routekaart voor raadsakkoorden

de tegenstellingen. • Breder dan een coalitieakkoord, input van ALLE partijen.

Kernwoord

Uitleg

Quotes

Bredere coalitie

In dit geval is er wel degelijk sprake van

• Geen afgesloten coalitieakkoord met de partijen die

een vorm van een oppositie-coalitiever-

wethouders leveren, maar een bredere coalitie.

houding. De coalitie bestaat nu echter

• Er kunnen akkoorden worden gesloten met een

uit meer partijen dan normaliter het geval was.

meerderheid van verschillende fracties. • Eerlijkere politiek naar de burger toe. De meeste stemmen gelden.

Raads-

De wethouders voeren het beleid

wethouder

namens de gehele raad in plaats van namens een coalitie.

• Met raadsprogramma zit een wethouder er namens de raad, met akkoord namens één partij. • Het raadsakkoord maakt da het college in opdracht van de hele raad werkt. • Kwalitatief beter college dan een coalitieakkoord.

Tijdwinst

Een aantal respondenten brengt

• Voorkomt veel vergadertijd over zaken die toch

tijdwinst, als onderscheidend voor een

gedeeld worden.

raadsakkoord, naar voren. Dit ziet vooral

• Minder geneuzel.

op tijdwinst gedurende de raadsperiode,

• Dat een flink deel van de onderwerpen, waarover

aangezien voorafgaand een akkoord

eigenlijk iedereen het toch wel eens is, niet meer

gesloten moet worden.

onderwerp van discussie worden van terugkerende ellenlange redes, waar iedereeen ieders gelijk op de proef gaat stellen.

Wisselende

Dit ziet meer op de processuele kant

• Meer politieke dynamiek.

meerderheden

van het verhaal. Hoe vindt het raads-

• Wisselende meerderheden zoeken om de ambities

akkoord zijn uitwerking binnen de gemeentepolitiek? Aangegeven wordt

volgens eigen kleur bij te schaven. • Meer debat in de raad met wisselende meerderheden.

dat d.m.v. wisselende meerderheden per onderwerp naar overeenstemming wordt gezocht.

In de praktijk

Het raadsakkoord verliest gedurende

• Is niet gelukt toch veel ego gedrag.

niet gelukt

de raadsperiode zijn werking. Dit kan

• Coalitieakkoord.

op uiteenlopende wijze gebeuren. Een

• Ergens is het niet onderscheidend, in een raad is best

voorbeeld hiervan is terugvallen op een

veel eensgezindheid over een groot aantal punten.

coalitieakkoord.

Dualisme

Het raadsakkoord draagt volgens sommige respondenten bij aan het duale karakter binnen de gemeentepolitiek. Daaronder valt het verdwijnen van de oppositie-coalitieverhouding, maar ook het lostrekken van de raad en

• Het overstijgt een coalitieprogramma, waardoor het “raadsdualisme” [onderscheid tussen coalitie en oppositie] wordt verminderd. • Het fijne is wel dat het kan leiden tot een andere raadscultuur die meer recht doet aan het dualisme. • Dat het duale stelsel echt meer ruimte krijgt.

het college.

Een routekaart voor raadsakkoorden

47

Kernwoord

Uitleg

Quotes

Geen coalitie-

Het raadsakkoord en het werken met

• Daarnaast kun je dan als wethouder-leverende partijen

dwang

wisselende meerderheden geeft ruimte

ook makkelijker verschillende standpunten innemen, en

aan vrije politieke invulling van de

je daarmee o.a. beter blijven onderscheiden dan in een

verschillende fracties. Coalitiedwang lijkt minder in de weg te staan aan politieke speelruimte.

klassieke coalitie. • Politieke speelruimte en inhoudelijke positiebepaling ligt open. • Dan kan ook een partij die een wethouder levert gerust een keer tegen een voorstel van de eigen wethouder stemmen, zonder dat daardoor opeens het college valt! • De fracties in de raad hebben meer ruimte om naar eigen idee te handelen en te stemmen. Geen coalitiedwang.

Uitwerking volgt

De inhoud wordt voorafgaand aan de

• Het moet gaan om het wat en vooral niet over het hoe.

raadsperiode vastgelegd. Dit kan in

Het hoe moet in het raadsdebat een plaats hebben.

grote lijnen of heel specifiek zijn. De

• Over hoe we dat willen bereiken, kunnen we het debat

uitvoering volgt gedurende de raadsperiode.

voeren. • Het raadsakkoord gaat over wat je wilt bereiken, niet over hoe je iets wilt bereiken.

Negatief

Louter negatieve opmerkingen.

• Maar ook meer onduidelijkheid voor het college. • Ik vind dat het niet zo werkt. • Nee niet echt.

48

Een routekaart voor raadsakkoorden

Wat vindt u het fijnst in het werken met een raadsakkoord?

veel proces, weinig inhoud niets ambitie

algemeen belang

raadsakkoord is coalitieakkoord

Wat vindt u het fijnst in het werken met een raadsakkoord?

burgers betrekken

minder geneuzel commitment

meer inhoud

sterkere positie hele raad