Routekaart voor Raadsakkoorden
Tekst van het document
varianten, ervaringen en lessen
Een routekaart voor raadsakkoorden mr. Lianne van Kalken prof. mr. Geerten Boogaard prof. dr. Martijn van der Steen Wouter Scherpenisse
1
Inleiding
3
2
Een taxonomie van raadsakkoorden
4
2.1 2.2
4 5
Bouwstenen voor een taxonomie van raadsakkoorden Zes varianten van Raadskoorden
Frequently Asked Questions: veelgestelde vragen over raadsakkoorden
12
Ervaringen van raadsleden
14
3.1 Positieve ervaringen 3.2 Negatieve ervaringen 4 Reflectie op raadsakkoorden
15 20 24
5
Een routekaart voor raadsakkoorden
30
5.1 5.2
30 33
3
Meerdere routes richting goede/betere politiek Een routekaart voor raadsakkoorden
Bijlage: Enquêtevragen
43
Eindnoten Literatuurlijst Colofon
62 63 65
Een routekaart voor raadsakkoorden
1 Inleiding Ze had een zware ochtend. De avond ervoor was het voorspelde waarheid geworden. Als relatieve nieuwkomer was haar partij de grootste geworden. Nu moest ze gaan formeren. Na wekenlang campagne voeren was het moment daar om te realiseren waar zij lang over had nagedacht. Ze wilde de formatie anders doen. Een breuk met wat voor veel partijen gewoonte was. Niet met een select gezelschap achter gesloten deuren de ambitie voor haar geliefde stad bepalen, maar met alle partijen samen aan de slag gaan. En dan samen kijken welke mogelijkheden er binnen bereik liggen. Dat gevoel werd versterkt doordat de traditionele partijen steeds kleiner waren geworden. Voor een meerderheid waren nu veel partijen nodig. Vier, misschien wel vijf. En allemaal waren ze ongeveer even groot. Daarom wilde ze vanmiddag, in het gesprek met de andere fractievoorzitters iets anders voorstellen. Laten we met alle partijen samen een agenda maken voor de komende jaren. De hele gemeenteraad dus, niet een selectie van partijen. Laten we beginnen bij waar we allemaal voor zijn. Dan kijken welke ambities en zorgen we allemaal hebben. En steeds vaststellen waar we het over eens zijn, waar we voor willen gaan, en wat we daarvoor allemaal willen doen. En dan daarnaast ook aangeven waar we het niet over eens zijn. En dan afspreken welke omgangsvormen we in de raad willen.
Minder met elkaar bekvechten, daar was iedereen inmiddels ook wel aan toe. Terug naar de bedoeling. Haar gedachten dwaalden af naar hoe ze het vanmiddag zou gaan aanpakken. En hoe de anderen zouden reageren. Waar te beginnen? En hoe? Raadsakkoorden genieten een groeiende populariteit in de gemeentepolitiek. Bij een raadsakkoord is er in de gemeenteraad geen coalitie die een akkoord over een politiek programma sluit en een college vormt, maar zijn inhoudelijke programmering en collegevorming onderwerpen van raadsbrede overweging. Dat kan op allerlei manieren – zoals we in dit essay zullen beschrijven – maar de kern van het werken met een raadsakkoord is dat de klassieke structuur van een vaste coalitie en daar tegenover een vaste oppositie wordt doorbroken. Er is niet een beperkt aantal partijen dat de coalitie vormt, maar de hele raad, of in ieder geval een grotere meerderheid in de raad praat mee. Een toenemend aantal gemeenteraden is naar doorbreking van dat klassieke patroon op zoek. Zij werken met alternatieven voor het klassieke coalitieprogramma en een traditioneel meerderheidscollege. In 2014 werkten 22 gemeenten met wat zij zelf een raadsakkoord noemen. In 2018 waren dat er al 56. Dat is 16% van alle gemeenten. Onderweg naar 2022 vraagt opnieuw een groot aantal gemeenten zich af hoe de collegevorming en programmering plaats moeten gaan vinden.
De trend van het werken met raadsakkoorden lijkt zich door te zetten. In de aanloop naar de verkiezingen en de daaropvolgende formatie(s) van 2022 is het daarom van belang om nader te reflecteren op raadsakkoorden; welke varianten
Een routekaart voor raadsakkoorden
1
zijn er, welke ervaringen zijn opgedaan en welke lessen kunnen we daaruit trekken op weg naar de volgende periode? De aandacht voor raadsakkoorden is te plaatsen in een breder discours over vernieuwing van de lokale democratie. Er is op het vlak van democratische vernieuwing de afgelopen jaren veel beweging. Deels in publiek debat over hoe het anders kan, maar ook in talrijke pogingen om het daadwerkelijk anders te doen. Denk aan het werken met burgerpanels, G1000 of referenda. Wat dergelijke initiatieven gemeenschappelijk hebben, is dat vernieuwing van de lokale democratie in belangrijke mate buiten het democratische systeem van de gemeenteraad wordt gekozen. Het is vernieuwing buitenom, waarbij de traditionele gemeenteraad geflankeerd of volgens sommigen zelfs gepasseerd moet worden door alternatieve vormen voor lokale – vaak participatieve – democratie. Raadsakkoorden vormen binnen die familie van vernieuwingen een andere tak. De essentie van het werken met het raadsakkoord is niet dat de democratie zich buiten het systeem verplaatst, maar dat de manier waarop representatieve democratie binnen het systeem anders vorm krijgt. Raadsakkoorden zijn verandering van binnenuit. Opvallend is dat de pogingen om buitenlangs tot democratische vernieuwing te komen de afgelopen jaren veel aandacht hebben gekregen.
Er is veel onderzoek gedaan naar een breed spectrum van exotische vernieuwingsoperaties. Tegelijkertijd is het werken met raadsakkoorden nog weinig onderzocht. En dat terwijl deze beweging zorgt voor verandering in het hart van de lokale democratie. Met werkelijke gevolgen voor het politieke en democratische proces, en voor de burgers van de betreffende gemeenten. Raadsakkoorden zijn geen exotische pilots waarin het er, in de veilige omgeving van een experiment, eens een keer anders aan toe gaat; het zijn vernieuwingen in het hart van de lokale democratie en het échte werk dat daar plaatsvindt, met échte gevolgen voor de samenleving. Raadsakkoorden betekenen verandering tot in de haarvaten van de lokale democratie. In raadsvergaderingen, in overleggen tussen wethouders en gemeenteraadsleden, in ambtelijke organisaties die debatten en de begroting voorbereiden en bij burgemeesters en griffiers die processen voorbereiden en in goede banen leiden. Over die vorm van democratische vernieuwing in het hart van de lokale democratie, en de dagelijkse ervaringen en lessen die daarin zijn opgedaan, gaat dit essay. We willen in dit essay het fenomeen raadsakkoorden ontrafelen en nader analyseren.
Wat is het precies? Hoe werkt het? En welke problemen lossen betrokkenen ermee op? Het kan de lezer dienen als bron van reflectie, maar ook meer actief benut worden als voorbereiding op eigen programmering en collegevorming straks in 2022. We analyseren dus niet alleen hoe het de afgelopen periode is gegaan, maar geven ook aanwijzingen en handreikingen over hoe geïnteresseerde gemeenten vanaf hier verder zouden kunnen.
2
Een routekaart voor raadsakkoorden
De opbouw van dit essay is als volgt. In paragraaf 2 duiden we het raadsakkoord als aanduiding voor alternatieve manieren om meerderheden te vormen of samen te werken in een vaste coalitie. We onderscheiden zes vormen van politieke samenwerking, die bij de aanvang van deze raadsperiode als raadsakkoord zijn omschreven. De basis voor deze paragraaf is wetenschappelijke literatuur en een analyse van de gemeenteraden die van zichzelf hebben aangegeven dat zij met een raadsakkoord werken. Deze taxonomie van raadsakkoorden is bedoeld om het debat verder te structureren en nader af te bakenen wat we bedoelen als we het over een raadsakkoord hebben. Paragraaf 3 beschrijft de praktijk van het werken met een raadsakkoord. De basis voor deze paragraaf is een enquête uitgezet onder raadsleden, waarbij we hen hebben gevraagd naar hun ervaringen. Wat zijn de indrukken en ervaringen van raadsleden die ermee werken. Wat vinden ze er goed aan, wat niet? Wat werkt wel, wat niet? De resultaten van de enquête hebben we verdiept tijdens een sessie met een selectie van de respondenten en met experts in het openbaar bestuur, die met raadsakkoorden werken of hebben gewerkt. In de sessies hebben we met hen doorgesproken over ervaringen, lessen, kansen en ook de risico’s van het werken met raadsakkoorden.
In paragraaf 4 brengen we de bevindingen samen en analyseren we de ervaringen met raadsakkoorden en de gevolgen daarvan voor de lokale democratie. In paragraaf 5 sluiten we af met concrete aanbevelingen en een routekaart voor wie wil werken met raadsakkoorden.
Bij dit essay is een pagina gevoegd met Frequently Asked Questions over raadsakkoorden, en onze antwoorden daarop. Dit zijn veelgestelde vragen over raadsakkoorden, of vragen die raadsleden met interesse voor raadsakkoorden zich niet vaak genoeg kunnen stellen. Met de antwoorden op deze vragen, in aanvulling op de hoofdtekst van dit essay, willen we raadsleden helpen om in de aanloop naar de verkiezingen na te denken en te discussiëren over het soort programma en college dat zij straks willen.
Een routekaart voor raadsakkoorden
3
2 Een taxonomie van raadsakkoorden 2.1
Bouwstenen voor een taxonomie van raadsakkoorden
In de inleiding benoemden we al dat raadsakkoorden niet eenduidig zijn, maar dat er verschillende varianten van raadsakkoorden zijn. De term raadsakkoord gebruiken we hier als noemer voor die variëteit. In dit deel geven we een kader om die variëteit te ordenen. Daarvoor gebruiken we een kwadrantenschema waarop de varianten allemaal (net) een andere positie innemen. We zullen hier eerst het kwadrantenschema uitleggen en daarna aangeven welke de verschillende in de praktijk bestaande of denkbare varianten zijn.
Coalitie
Coalitie of raadsbreed; college en/of inhoudelijk programma
Vorming college
Agenda programma
Kwadrant I
Kwadrant III
Raadsbreed
Model raadsakkoorden
Kwadrant II
Kwadrant IV
Figuur 1: Politieke samenwerking.
In een land van minderheden moeten na verkiezingen twee dingen gebeuren: van vele verkiezingsbeloftes moet één inhoudelijk programma worden gesmeed én (een meerderheid in) de raad moet bestuurders benoemen. Dat zijn de twee bestanddelen van elke politieke samenwerking: het programma en de poppetjes. Als de formulering van het inhoudelijke programma en de vorming van het college gebeurt door een meerderheidsdeel van de raad dan duiden we dat aan met het begrip coalitie. Tegenover samenwerking in een vaste meerderheidscoalitie staat het idee van raadsbrede samenwerking; het inhoudelijke programma en de vorming van het college vindt dan plaats door (nagenoeg) alle partijen in de raad. Deze samenwerking kan raadsbreed zijn in de letterlijke zin van het woord. In dat geval onderschrijven alle partijen in de raad het collegepro-
4
Een routekaart voor raadsakkoorden
gramma en worden de wethouders unaniem namens alle fracties benoemd. Maar we spreken in dit essay al over raadsbreed als meer fracties dan strikt genomen voor een meerderheid nodig zijn samenwerken. Zo is er dus sprake van een continuüm van een simpele meerderheid naar een volledig raadsbrede overeenstemming. Samen genomen leiden deze twee assen (coalitie of raadsbreed; college en/of programma) tot een model met vier kwadranten. Bovenin het schema is er een vaste (minimale) coalitie die wethouders levert en/of het programma vaststelt (respectievelijk de kwadranten I en III). Onderin het schema vinden we de politieke samenwerkingen waarin een breder samenwerkingsverband het college en/ of het inhoudelijk programma vormt (respectievelijk de kwadranten II en IV). Daarbij zullen we zien dat er ook combinaties mogelijk zijn, zoals bijvoorbeeld een meerderheidscollege, dat uitvoering geeft aan een raadsbreed programma. Wij spreken van een variant van een raadsakkoord, als een samenwerking in ieder geval deels scoort in kwadrant II of kwadrant IV; er is dan in ieder geval een deel van de samenwerking raadsbreed. We bespreken hierna de vijf varianten van raadsakkoorden. We benoemen voor de helderheid eerst het traditionele coalitieakkoord, om het contrast met de raadsakkoorden te verhelderen.
2.2
Zes varianten van Raadskoorden
Coalitie
A. Traditioneel coalitieakkoord Vorming college
Agenda programma
Kwadrant I
Kwadrant III
Raadsbreed
Traditioneel coalitieakkoord
Figuur 2: Traditioneel coalitieakkoord.
In de in Nederland zeldzame situatie dat één partij de absolute meerderheid haalt, zijn beide zaken eenvoudig. Het verkiezingsprogramma van de winnaar wordt het nieuwe beleid. En de winnende fractie is ook de raadsmeerderheid die wethouders benoemt. In verreweg de meeste gevallen
Een routekaart voor raadsakkoorden
5
echter volgt na de verkiezingen een ingewikkeld proces van uitonderhandelen van politieke plannen en het vormen van college dat steun heeft van de meerderheidscoalitie. Rond de jaren negentig van de vorige eeuw deed op lokaal niveau het fenomeen ‘coalitieakkoord’ zijn intrede. Zo’n akkoord wordt gesloten door fracties die samen een meerderheid in de raad vormen. Samen maken ze inhoudelijke afspraken en die leggen ze in het coalitieakkoord vast. De fracties verdelen vervolgens de wethoudersposten en dragen wethouders voor. Zo’n politieke samenwerking scoort in de bovenste twee kwadranten. Inhoudelijke programmering en de vorming van het college worden door een meerderheidscoalitie gedaan. In de meeste gemeenten in Nederland is dit de gebruikte vorm: 2891 van de 355 gemeenten sloten een coalitieakkoord, waarbij coalitiepartijen het inhoudelijke programma afspreken en wethouders leveren. Toch is dergelijke coalitievorming de afgelopen jaren complexer geworden. Versplintering, omloopsnelheid onder politici, en polarisatie zijn fenomenen die ook op lokaal niveau coalitievorming bemoeilijken. Er zijn meer partijen nodig om tot een meerderheid te komen en veel partijen zetten zich heftig tegen elkaar af. Dat leidt in de praktijk tot twee bewegingen. Allereerst worden de traditionele coalities gemiddeld genomen door steeds meer fracties gesloten.
De afgelopen verkiezingen kwam er, gemiddeld genomen, steeds één partij bij. Vijf-partijen-coalities zin al lang geen uitzondering meer en de trend lijkt zich nog niet te keren. Maar in plaats van volharden op het klassieke spoor ontstaat ook interesse de politieke samenwerkingen in de kwadranten II en IV: de raadsakkoorden. Daarvan onderscheiden we er zes.
B. Raadsakkoord en zakencollege
Agenda programma
Coalitie
Vorming college
Raadsbreed
Raadsakkoord (geen wethouders uit coalitie: zakencollege)
Kwadrant II
Kwadrant IV
Figuur 3: Raadsakkoord en zakencollege.
Een raadsakkoord verschilt van een coalitieakkoord, omdat niet alleen de coalitiepartijen, maar de raad als geheel (of bijna alle fracties in de raad) een akkoord sluit en de agenda bepalen voor de komende jaren. Daarmee scoort deze samenwerking in kwadrant IV. Het college voert vervolgens
6
Een routekaart voor raadsakkoorden
dat akkoord uit, maar dat college is niet samengesteld door een meerderheid van de raad. In dit model wordt de vorming van het college niet overgelaten aan de coalitiepartijen maar aan heel de raad (kwadrant II). Voor deze samenwerking kan het helpen als wethouders geen partijkleur hebben. Een voorbeeld van dit model is de gemeente Enkhuizen. Na de verkiezingen van 21 maart 2018 werd de SP de grootste partij in Enkhuizen (4 zetels). Het lukte de door de SP voorgedragen informateur (Raymond Keur, oud SP-wethouder van Leiden) echter niet om een college te vormen. Daarop namen SP en VVD samen het voortouw om een raadsbreed akkoord te sluiten, wat uiteindelijk ook lukte. Ook het college werd raadsbreed gesteund. Al anderhalf jaar eerder waren twee oud-wethouders aangetreden als ‘zakenkabinet’, nadat het vorige (toen al) minderheidscollege voortijdig was gesneuveld. Deze wethouders kregen van de raad het mandaat om door te gaan en voor de derde wethouder werd een vacature met profielschets van de raad uitgezet.2 Deze variant valt hiermee in de uitersten op het spectrum: de vorming van het college én de inhoudelijke agenda wordt overgelaten aan de raad. Er is van een coalitie- en oppositiestructuur geen sprake meer. In vier gemeenten komt deze variant voor, te weten: Enkhuizen, Hilvarenbeek, Zwijndrecht en Smallingerland (sinds 2020).
Coalitie
C. Een raadsakkoord met daarbinnen een collegeprogramma
Vorming college
Agenda programma
Kwadrant I
Kwadrant III
Raadsbreed
Coalitie met uitvoeringsprogramma + raadsakkoord
Raadsakkoord
Collegeprogramma
Kwadrant IV
Figuur 4: Raadsakkoord met collegeprogramma.
In een volgende variant is er naast een raadsakkoord óók een collegeprogramma. De situatie is dan als volgt: na de verkiezingen wordt door een aantal partijen een coalitie gevormd. Deze partijen leveren de wethouders voor het college van B&W. Daarmee scoort deze variant in kwadrant I. De agenda voor de daaropvolgende vier jaren wordt echter gemaakt met de raad, of in ieder geval een meerderheid groter dan alleen de coalitiepartijen (kwadrant IV). De wethouders stellen een
Een routekaart voor raadsakkoorden
7
uitvoeringsprogramma/collegeprogramma op (kwadrant III). Dat uitvoeringsprogramma/collegeprogramma is meestal een uitwerking van het raadsakkoord en geeft handvatten om aan de slag te gaan. Het valt binnen het gemaakte raadsakkoord (zie figuur 4). Van de 355 gemeenten komt deze variant C 24 keer voor.
D. Coalitie levert de wethouders, het akkoord wordt gesloten met de raad
Coalitie
Vorming college
Agenda programma
Kwadrant I
Raadsbreed
Coalitie levert wethouders + Akkoord gesloten met de raad
Kwadrant IV
Figuur 5: Coalitiewethouders en raadsakkoord.
Sommige gemeenten kiezen voor een variant waarbij na de verkiezingen een coalitie wordt gevormd en de partijen in de coalitie ook een wethouder leveren (kwadrant I). Deze partijen sluiten vervolgens echter niet gezamenlijk een coalitieakkoord, maar doen dat met heel de raad. Of in ieder geval met meer partijen dan alleen de coalitiepartijen (kwadrant IV). Hoe er vervolgens uitvoering wordt gegeven door het college aan de agenda van de komende jaren, wordt nog niet opgeschreven. In de gemeente Vlaardingen is op deze manier gestart met het raadsakkoord. Na de verkiezingen wilde de grootste lokale partij (ONS.Vlaardingen) de coalitie/oppositie structuur doorbreken en het bestuur meer in interactie met inwoners en maatschappelijke organisaties vormgeven. De partij stelde een constructie voor waarin partijen in een meerderheidscoalitie weliswaar de wethouders leveren, maar het programma wordt geschreven met de partijen in de raad. Hoe het college vervolgens uitvoering moest geven aan het programma was daarbij nog niet helemaal duidelijk. De afspraken daarover wilde men onderweg laten ontstaan. Zover kwam het echter niet. Binnen een jaar stapte de SP als coalitiepartij op en werd de wethouder van de grootste partij weggestuurd vanwege een integriteitskwestie. Hierna gingen partijen op zoek naar een nieuwe meerderheid en werd een ‘traditioneel’ coalitieakkoord gesloten.
Deze variant komt in 20 gemeenten van de 355 voor.
8
Een routekaart voor raadsakkoorden
E. Coalitie levert wethouders en maakt een coalitieakkoord, daarop aanvullend maakt de raad een raadsakkoord In een volgende variant kiezen partijen voor een coalitie waarin ze de wethouders voor het college van B&W leveren (kwadrant I) en samen de agenda bepalen voor de komende jaren (kwadrant III). Dat lijkt een regulier meerderheidscollege, maar daarnáást nodigen zij de raad uit om een raadsakkoord te maken. Daarmee scoort deze variant dus óók in kwadrant IV. Het collegeprogramma is dan onderdeel van het raadsakkoord (zoals in variant C), maar staat naast het collegeprogramma. Het is een aanvullend document waarin de oppositie de kans krijgt om het beleid voor de komende jaren mee te bepalen. Niet alleen tijdens de raadsperiode, maar ook aan de voorkant. Het raadsakkoord richt zich op door de raad gekozen thema’s waarbij contact met de maatschappij van groot belang is (voorbeeld Coevorden). In een andere gemeente (Dinkelland) wordt het niet een raadsakkoord genoemd, maar een strategische agenda van de Raad, die als basis voor het coalitieakkoord fungeert. In die agenda zijn alleen de hoofdlijnen weergeven. Partijen laten elkaar de ruimte om over invulling en uitvoering van de genoemde punten van mening te verschillen. Zo kunnen sommige thema’s raadsbreed worden aangepakt, naast een meer reguliere coalitievorm.
Coalitie
In 8 van de 355 gemeenten komt variant E voor.
Vorming college
Agenda programma
Kwadrant I
Kwadrant III
Raadsbreed
Coalitie levert wethouders en coalitieprogramma + raadsakkoord aanvullend
Collegeprogramma
Raadsakkoord
Kwadrant IV
Figuur 6: Coalitie levert de wethouders en het akkoord,
Figuur 7: Het raadsakkoord staat naast het
raad maakt daarnaast ook een raadsakkoord.
collegeprogramma.
Een routekaart voor raadsakkoorden
9
F. Raadsakkoord wordt raadsbreed gemaakt, coalitie levert de wethouders, maar na tussentijds opstappen van een van de wethouders wordt een nieuwe wethouder zonder partijkleur raadsbreed gekozen.
Coalitie
Vorming college
Agenda programma
Kwadrant I
Raadsbreed
Raadsakkoord, wethouders uit coalitie en uit raad
Kwadrant II
Kwadrant IV
Figuur 8: Tussentijdse wisseling van wethouder die aangesteld wordt door heel de raad.
In de gemeente Culemborg is er een raadsprogramma opgesteld door 7 van de 9 partijen in de raad, daarmee wordt dus gescoord in kwadrant IV. De collegeleden waren in eerste instantie na de verkiezingen afkomstig van de vier coalitiepartijen (kwadrant I), maar toen in januari 2020 een van de wethouders opstapte, heeft de gemeente gezocht naar een nieuwe wethouder voor en door de meerderheid van de raad. Hierbij was het geen vereiste dat de nieuwe wethouder een lidmaatschap had van een politieke partij. Daarmee scoort deze variant dus ook in kwadrant II. Er is slechts 1 gemeente (Culemborg) waar deze variant voor komt.
G. Coalitie maakt de agenda, wethouders worden raadsbreed gekozen
Coalitie
Vorming college
Agenda programma
Kwadrant III
Raadsbreed
Coalitie maakt agenda + Wethouders raadsbreed gekozen
Kwadrant II
Figuur 9: De coalitie bedenkt de agenda, de wethouders worden raadsbreed gekozen.
10
Een routekaart voor raadsakkoorden
In deze variant bepaalt de coalitie wat er de komende jaren moet gebeuren (kwadrant III). De wethouders worden in deze variant niet geleverd door de coalitiepartijen, maar heel de raad bepaalt welke ‘poppetjes’ de komende jaren deel uit maken van het gemeentebestuur. De wethouders worden dan bijvoorbeeld gezocht via een open sollicitatie en de politieke kleur is bijzaak. Dit zou ertoe kunnen leiden dat de wethouders veelal van buiten de gemeenten komen. Deze variant is fictief, er zijn (nu) geen voorbeelden van deze variant. In de toekomst zou deze variant wel toegepast kunnen worden, als de bestuurlijke vernieuwing zich verder ontwikkelt.
Een routekaart voor raadsakkoorden
11
Frequently Asked Questions : veelgestelde vragen over raadsakkoorden
Wat is een goed moment om over een raadsakkoord na te denken en wie neemt het initiatief hiervoor? In de Gemeentewet is er niets geregeld over de totstandkoming van een college of coalitie. Het is meestal de grootste partij die na de verkiezingen start met de verkennende gesprekken om tot een coalitie te komen. Tijdens die gesprekken zou het idee voor een raadsakkoord ook geopperd kunnen worden. De grootste partij kan dus het initiatief nemen voor een raadsakkoord, maar het kunnen ook de kleinere partijen zijn die hiervoor de aanjager zijn. Het kan in ieder geval helpen dat partijen voorafgaand aan de verkennende gesprekken weet hebben van het bestaan van een raadsakkoord en de mogelijkheden die er voor zijn, en wat de daarbij behorende kansen en risico’s zijn. Het is raadzaam om in de luwte van de periode voor de verkiezingen hierover na te denken en het gesprek hierover te voeren.
Helpt een raadsakkoord het dualisme? Voorstanders van het raadsakkoord hebben in ieder geval voor ogen meer politiek in de raad te brengen door de standaardstructuren van coalitie en oppositie te doorbreken. Door gebruik te maken van wisselende meerderheden kan de positie van de raad worden versterkt. Niet alleen de coalitiepartijen doen mee, maar alle partijen. In theorie zou dat ook kunnen bij een coalitieakkoord, maar de bestuurlijke praktijk blijkt soms wat weerbarstiger: de verhoudingen en fragmentatie in veel gemeenteraden zorgen ervoor dat het niet zo makkelijk is om de raad in zijn geheel als centrum van de bestuurlijke activiteit te blijven zien. Het raadsakkoord kan er aan bijdragen dat er andere bestuurlijke verhoudingen ontstaan. Zodat het gedrag en de cultuur die bij het dualisme horen, meer vanzelfsprekend worden. Uiteindelijk moeten raadsleden dat nog steeds wel zelf doen. Het raadsakkoord is geen garantie voor dualisme, maar verzekert wel de mogelijkheden en daarmee de kansen daartoe.
Wie dient bij een raadsakkoord de begroting (of de voorjaarsnota) in? Het allerbelangrijkste antwoord op deze vraag is dat raadsleden zelf afspraken moeten maken over hoe met dit soort jaarlijkse stukken wordt omgegaan. Zie daarvoor ook het laatste deel van dit essay waarin we de routekaart voor raadsakkoorden bespreken. Raadsleden kunnen dan zelf hierover hun eigen afspraken maken. Dat gezegd hebbende is er wel een aantal aanwijzingen, afhankelijk van voor welke variant er wordt gekozen. Is er een zakencollege (wethouders zonder partij achtergrond) en bepaalt de raad de agenda, of wordt er een raadsakkoord naast het coalitieakkoord gemaakt? De keuze voor een variant bepaalt ook welke afspraken er gemaakt moeten worden of wie welke rol inneemt. Dát er afspraken moeten worden gemaakt over wie welke rol inneemt is in ieder geval wijs.
12
Een routekaart voor raadsakkoorden
Wat te doen ‘als het gaat stormen? Wat moet je doen als er ‘gedoe’ ontstaat of onvoorziene omstandigheden zich voordoen? Het is niet de vraag of, maar wanneer dat gebeurt. In elke politieke samenwerking ontstaat altijd op enig moment gedoe. Het is maar beter om je daar vooraf met elkaar op voor te bereiden. Het is dus zaak om goede afspraken te maken met partijen over de toekomstige rollen die zij gaan vervullen. Wat te doen bijvoorbeeld als een partij tussentijds ‘uit het akkoord’ stapt, of wat als een wethouder die aangesteld is door een coalitiepartij (als het gaat om een variant waarbij er ook een coalitie is) wordt weggestuurd. Kiest de raad dan voor een wethouder van buiten, of is het nog steeds dezelfde coalitiepartij? Hoe gaan wethouders om met hun partijdynamiek: zitten zij bij hun eigen fractie, of zitten ze bij alle fracties die daar behoefte aan hebben? Hoe gaat het college om met de raad, maar ook de burgemeester, griffie en ambtelijke organisatie? Voor het mogelijke succes van het raadsakkoord is het belangrijk om goede procesafspraken te maken waar partijen elkaar en ook wethouders aan kunnen houden. Steek tijd in het proces dat hieraan voorafgaat en zoek daarvoor ook begeleiding als dat gewenst is.
Kost een raadsakkoord veel meer tijd en geld dan een coalitieakkoord? Doordat meer partijen mee doen en inbreng kunnen leveren, bestaat de kans dat het meer tijd en moeite kost om tot meerderheden te komen. Het is niet vanzelfsprekend dat de coalitiepartijen het voorstel van het college steunen: dat betekent voor verschillende actoren soms meer tijd en moeite om iets te realiseren. De wethouder die iets wil uitvoeren kan er niet zonder meer vanuit gaan dat zijn voorstel wordt gesteund: hij/zij zal daartoe op zoek en in gesprek moeten om de meerderheid rond te krijgen. Dat vergt dus een andere denkwijze van wethouders, burgemeester, ambtenaren en griffie(r). En ook dat kan zichtbaar worden in de kosten die gemoeid gaan met het realiseren van plannen. Ambtenaren moeten soms meer tijd steken om ervoor te zorgen dat doelen bereikt worden. Aan de andere kant kan het raadsakkoord er ook toe leiden dat er meer samenwerking en cohesie ontstaat in de raad, wat de tijd en kosten juist ten goede komt. Het is in ieder geval goed om - voordat er gestart wordt met het werken met een raadsakkoord- je bewust te zijn van de kosten en tijd die ermee gemoeid gaan.
Een routekaart voor raadsakkoorden
13
3 Ervaringen van raadsleden Voor dit essay hebben wij een enquête via de Vereniging voor Raadsleden uitgezet onder raadsleden van gemeenten die in de periode 2014-2018 hebben gewerkt met het raadsakkoord, of die in de huidige periode (2018-2022) nu werkzaam zijn met een raadsakkoord. De enquête bestond uit een vijftal open vragen en was er vooral op gericht om ervaringen, indrukken en lessen van de raadsleden over het raadsakkoord op te halen. 165 raadsleden vulden de enquête in. Door middel van een tekstanalyse zijn de meest voorkomende woorden opgeteld. In de volgende paragrafen zijn op basis daarvan de belangrijkste positieve en minder positieve geluiden weergegeven. Ook is door middel van wordclouds in beeld gebracht wat raadsleden ons meegaven. In de bijlage is tevens een tabel met spinnenwebben opgenomen waarin de tekstanalyse zichtbaar wordt. Ook staan daar opvallende quotes van respondenten in. De enquete is geen kwantitatief onderzoek. Wel geeft het een beeld van indrukken van raadsleden over raadsakkoorden en wat toekomstige gebruikers daarvan kunnen leren.
inbreng iedereen inbreng naar rato
rol college Wat verstaat u
aanvullend akkoord burgers betrekken
MEERDERHEID
AKKOORD
onder een
prioritering
raadsakkoord?
HOOFDLIJNEN
raadsbreed
raadsperiode
wisselende meerderheden Figuur 10: Wat raadsleden verstaan onder het werken met een raadsakkoord.
14
Een routekaart voor raadsakkoorden
3.1
Positieve ervaringen
Geen oppositie-coalitie Veruit de meest genoemde positieve ervaring met het werken met raadsakkoorden is de overbrugging van de tegenstelling tussen de oppositie en de coalitie. Tijdens het werken met een raadsakkoord zijn er volgens respondenten niet twee vaste kampen, maar is iedereen in potentie betrokken. Er is niet een vaste groep partijen die én de wethouders levert én de agenda voor de komende jaren heeft bepaald in een coalitieakkoord. In plaats daarvan is er ruimte voor wisselende meerderheden en zoeken raadsleden per onderwerp gaandeweg naar oplossingen voor de problemen en komen ze daarvoor tot wisselende meerderheden. Daarmee is er per onderwerp een coalitie en een oppositie. Dat heeft volgens veel respondenten als voordeel dat ze zich meer betrokken voelen, dat ze zich meer actief en constructief kunnen tonen, en dat ze zich minder geforceerd voelen om het met andere partijen ‘oneens’ te zijn. Ze vinden hun rol meer constructief en actief op deze manier.
geen oppositie-coalitie akkoord is coalitieakkoord
AMBITIE
Wat vindt u het fijnst in het werken met een raadsakkoord?
sterkere positie hele raad
burgers betrekken
MINDER GENEUZEL algemeen belang
COMMITMENT niets
meer inhoud
Figuur 11: Wat raadsleden fijn vinden aan het werken met een raadsakkoord.
De enquête laat zien dat het raadsbreed sluiten van een akkoord een mogelijkheid biedt om een meer dynamische structuur in de raad te brengen. Een belangrijk deel van de respondenten vindt dat een heel belangrijk voordeel. Geen gefixeerde rollen en posities, maar rondom vraagstukken positie innemen en rol kiezen. De gehele raad committeert zich aan een agenda met gemeenschappelijke thema’s of doelen. Respondenten noemen dat 'samen streven naar hetzelfde’. Of 'een akkoord waar we als gehele raad ja op zeggen.'3 Vanuit dat gedeelde vertrekpunt vindt vervolgens het politieke proces plaats. Die gezamenlijkheid ervaren veel raadsleden als prettig.
Een routekaart voor raadsakkoorden
15
Ook noemen respondenten dat ze met raadsakkoorden kunnen ontsnappen aan het patroon van coalitiedwang. In de praktijk van reguliere akkoorden en coalities vindt over besluiten voortdurend ruggespraak plaats tussen de gefixeerde set coalitiepartijen. Bij problemen is er bijna altijd coalitiedwang; partijen slikken hun bezwaren in of wringen zich in bochten om uiteindelijk toch met het coalitievoorstel mee te kunnen doen. Zo is het immers afgesproken. Veel raadsleden vinden dat ongemakkelijk en geven aan dat het politieke proces daarmee beperkt wordt. Het raadsakkoord legt dat proces meer open; er is (vaak) geen coalitie en in plaats van dwang is er de intentie om te zoeken naar meerderheden. Een raadslid beschrijft dat als volgt: ‘de fracties in de raad hebben meer ruimte om naar eigen idee te handelen en te stemmen. Er is geen coalitiedwang’.4 Daarbij geldt overigens wel dat sommige gemeenten werken met én een coalitieprogramma én een raadsakkoord.5 In dat geval is er rondom sommige thema’s sprake van klassieke coalitieafspraken en geldt voor andere onderwerpen de meer vrije dynamiek.
Een belangrijk door respondenten ingebracht positief punt is dat ze in een raadsakkoord dichter bij de punten uit hun verkiezingsprogramma kunnen blijven.6 De wisselende meerderheden zorgen voor ‘meer politieke dynamiek’ in de raad.7 Partijstandpunten zijn hier niet gekanaliseerd tot een in een formatieperiode voor alle partijen minstens acceptabel vastgespijkerd compromis. In plaats daarvan hebben partijen gedurende de vier jaar de vrijheid om eigen posities in te brengen en daarvoor steun en gemeenschappelijkheid te vinden. Raadsakkoorden bieden de ruimte om dat te doen. Dat geldt voor partijen die anders in een oppositierol terecht zouden komen, maar ook voor partijen en raadsleden die anders onderdeel van de coalitie zouden zijn. Zij kunnen ‘kritisch meedenken’.8 Ook partijen die bijvoorbeeld een wethouder leveren kunnen dus nog steeds thema’s ‘politiek maken’. Dat betekent voor wethouders dat zij niet verzekerd zijn van gefixeerde steun voor voorstellen, maar dat die actief moet voortkomen uit de gemeenteraad. Voor de gemeenteraad betekent dat als keerzijde dat zij zich daarvoor zelf zullen moet inspannen, omdat de traditionele hulplijn van de coalitieafspraken als disciplinerend mechanisme ontbreekt.
Respondenten geven ook aan dat door het raadsakkoord ‘meer bereidheid tot samenwerking tussen coalitie/oppositie’ kan ontstaan.9 Raadsleden kunnen over de gehele breedte van de raad verbinding zoeken. Een minderheidsoppositie staat niet meer bij voorbaat buitenspel. Dankzij wisselende meerderheden kunnen partijen samenwerkingsverbanden aangaan die minder voor de hand liggen. Er is meer ruimte voor wat anders ‘oppositiepartijen’ zouden zijn. Het akkoord is minder ‘dichtgetimmerd’ en dat biedt mogelijkheden voor wie bereid is tot samenwerking. Respondenten geven aan dat heel de raad in beeld is en niet slechts een deel. De afwezigheid van een afgebakende oppositie-coalitie vertaalt zich ook door naar de collegevorming, althans in een aantal gemeenten. Respondenten zijn hier positief over het werken met wethouders die niet verbonden zijn aan één partij, maar die als onafhankelijke uitvoerders van het raadsprogramma werken. Ook dat maakt dat er meer ruimte is voor alle partijen. Waar normaliter de coalitiepartijen een wethouder leveren, wordt nu bijvoorbeeld gewerkt met ‘onafhankelijke
16
Een routekaart voor raadsakkoorden
wethouders’10, ook wel een ‘zakencollege’ genoemd.11 Binnen zo’n college komen wethouders niet van een coalitiepartij, maar zijn ze er voor de gehele raad. Of ze komen weliswaar vanuit een partij, maar zien hun opdracht als raadsbreed. Ambitie Een tweede terugkerend positief punt dat respondenten noemen is de toegenomen gezamenlijke ambitie. Daarmee doelt men op het gezamenlijk als raad schetsen en uitvoeren van politieke prioriteiten en doelen. In veel raadsakkoorden spreken partijen raadsbreed gemeenschappelijk gevoelde politieke doelen af. Die geven ze vaak in hoofdlijnen weer. Zo gaat het bij raadsprogramma’s minder over de micro-doelen of bij voorbaat afgesproken concrete oplossingen, maar meer over de verder weg gelegen ambities voor de gemeente. Er is meer ruimte voor visie en vergezichten. Dat betekent wel dat de ambities over het algemeen vager zijn en minder absoluut. Het gaat meer om hoofdlijnen dan dichtgetimmerde akkoorden met ‘SMART’-prestatieindicatoren. Vaak zijn het ook intenties, of de dringende wens om op een bepaald onderwerp de komende periode stappen te zetten. Als prestatiecontract voor een college en coalitie is dat niet zo geschikt, maar respondenten geven aan dat ze het als uitdrukking van gezamenlijke ambitie juist fijn vinden. Het akkoord spreekt dan ambitie uit en de intentie om de komende periode op zoek te gaan naar een goede invulling daarvan.
Daar kunnen partijen elkaar niet aan houden, maar wél op vinden. Een respondent benoemt het als volgt: ‘Het is een programma op hoofdlijnen waar nog ruimte is voor discussie over de invulling. Centraal staat wat we willen bereiken. Over hoe we dat willen bereiken, kunnen we het debat voeren’.12 De ruimer en ‘vager’ geformuleerde ambities bieden ruimte voor flexibiliteit, zo geven respondenten aan.13 Die flexibiliteit maakt het makkelijker voor partijen om te reageren op onvoorziene omstandigheden gedurende de raadsperiode. Het geeft de partijen dus ook de mogelijkheid het raadsakkoord tussentijds bij te stellen. Soms is het dus nodig het akkoord ‘tussentijds aan ontwikkelingen te evalueren en aan te passen’.14 Ook hier geldt dat een ruim geformuleerde ambitie niet zozeer werkt als een concrete prestatieovereenkomst, maar als een kompas om gedurende vier jaar koers te zoeken en te vinden. Uiteraard kent dit ook een keerzijde. Ruimere kaders, vage termen en open termijnen kunnen voor onduidelijkheid zorgen. ‘Alles kan’ en ‘niets moet’. Waar kunnen partijen elkaar dan nog aan houden? Respondenten geven aan dat ambitie niet hetzelfde is als vaagtaal. Raadsakkoorden moeten een evenwicht vertonen tussen richtinggevende afspraken en de openheid om onvoorziene omstandigheden tegemoet te kunnen treden. Respondenten geven aan dat dat evenwicht er niet altijd is.
Volgens hen zijn ‘akkoorden soms gewoonweg te vrijblijvend en abstract’.15 Hierdoor kan het akkoord voor een ieder vrij op elke manier uitgelegd worden.
Een routekaart voor raadsakkoorden
17
Commitment Respondenten geven aan dat ze veel commitment aan het raadsakkoord ervaren. Ze hebben het gezamenlijk gesloten en dat zorgt voor een gevoel van eigenaarschap. In het raadsakkoord spreken ze met elkaar af wat ze de komende periode willen gaan bereiken en veel respondenten geven aan dat er bereidheid is om zich daaraan te houden. Een raadsakkoord kan dus ook zeker een akkoord zijn in de strenge zin van het woord. Ook een raadsakkoord kan gewoon functioneren als een bindende afspraak tussen partijen. Respondenten benoemen wel dat het bij hen niet alleen de letter van de overeenkomst is die hen bindt, maar ook de geest ervan. Ze ervaren eigenaarschap voor het raadsakkoord en zijn er daarom aan gecommitteerd. Respondenten geven aan dat het wel lastig wordt als een deel van de partijen wil vasthouden aan het akkoord terwijl een ander deel er juist van af wil stappen. Dat gebeurt bijvoorbeeld als er financiële tegenvallers zijn, of dat een aantal afgesproken punten toch wel heel moeilijk te realiseren blijkt. Wie bepaalt dan wat er moet gebeuren? Een raadsakkoord kan dan spanning oproepen tussen partijen die willen bijstellen en partijen die willen blijven vasthouden; bijstellen wordt dan als snel ‘breken’, met alle politieke stress die dat oproept.
Minder geneuzel Een ander veel genoemd positief punt van het werken met een raadsakkoord is volgens de respondenten dat er minder onnodige debatten of “stoeptegeloverleg” plaatsvinden.16 Er is, in de woorden van een respondent aanmerkelijk “minder geneuzel”.17 Omdat partijen elkaar op heel veel punten hebben gevonden hoeven ze het over veel dingen waar ze het eigenlijk gewoon over eens zijn niet meer te hebben. Daarmee kan de politieke discussie zich richten op de thema’s waar partijen écht verschillende ideeën over hebben. De onderwerpen waarover men het eens is kunnen partijen zonder al te veel gedoe laten passeren. In een reguliere meerderheidscoalitie gebeurt dat minder snel. Coalitiepartijen willen zich profileren met alles wat ze hebben afgesproken en agenderen daarom alle thema’s. Oppositiepartijen willen zich profileren door daar tegenin te gaan en door zaken alsnog te problematiseren. Of ze willen heel uitvoerig aangeven dat zij het er óók mee eens zijn, om punten in zekere mate te claimen als uitkomst van succesvolle oppositie. In een raadsakkoord is dat voor partijen niet meer zo nodig: ze zijn allemaal deel van de oplossing en hoeven dat niet steeds opnieuw naar voren te brengen. Dat brengt rust in het proces en het bespaart raadsleden veel eindeloze debatten waarin alle partijen hun – vaak min of meer dezelfde – standpunten herhalen.
Daarvoor komt in de plaats dat er meer tijd en ruimte is voor debatten over werkelijk belangrijke en politieke thema’s. Veel respondenten geven aan dat het raadsakkoord de politiek niet uit de raad laat verdwijnen, maar deze juist terugbrengt. Partijen sluiten een raadsbrede overeenkomst over wat hen bindt, maar er is nog steeds veel ruimte en gelegenheid om punten waar men het niet over eens is en die om politieke verdieping vragen te bespreken. Op die punten kunnen partijen het debat aangaan en dan ook met de volle vrijheid om op zoek te gaan neer wisselende meerder-
18
Een routekaart voor raadsakkoorden
heden en medestanders voor de door hen voorgestelde lijn. Er is geen dwingend coalitieakkoord dat de politieke scheidslijnen heeft gemarkeerd; er is ruimte voor vrij politiek spel en de mogelijkheden voor raadsleden om punten uit hun programma in die ruimte te realiseren. Burgers betrekken en vertrouwen geven in het politieke proces Burgers kunnen op verschillende manieren bij de lokale politiek betrokken worden. Het raadsakkoord levert hier volgens respondenten een positieve bijdrage aan doordat burgers op een andere manier bij de politiek worden betrokken en hun inbreng kunnen leveren op de thema’s die belangrijk zijn volgens hen. Bij een coalitieakkoord is vaak al bepaald hoe invulling wordt gegeven aan de plannen voor de komende jaren. Het raadsakkoord geeft richting aan de thema’s waar de raad mee aan de slag wil. Inwoners kunnen op een later moment mee praten over hoe invulling wordt gegeven aan die thema’s. Een respondent geeft aan dat het raadsakkoord als een afspraak met de samenleving kan worden gezien. Vraag is wel of dit niet het representatieve karakter van de volksvertegenwoordiger tekort doet? De gemeenteraadsleden worden immers gekozen door de burger en hebben dan het mandaat om vier jaar lang voor hen aan de slag te gaan. Toch is zichtbaar dat de burger minder betrokken is bij de lokale politiek.
Doordat partijen op zoek gaan naar wat hen bindt en waar de mate van eendrachtigheid zit, en niet enkel denken aan het eigen partijbelang maar juist oog hebben voor het algemeen belang, denken respondenten dat het vertrouwen van de burger in de lokale politiek door het raadsakkoord wordt verbeterd.
uitwerking volgt nog
tijdwinst
Wat is naar uw idee
geen coalitiedwang
duidelijk
onderscheidend aan het werken met een
dualisme
raadsakkoord?
WISSELENDE MEERDERHEDEN
BREDERE COALITIE
hoofdlijnen
GEEN OPPOSITIE-COALITIE raadsbreed
Figuur 12: Wat raadsleden onderscheidend vinden aan het werken met een raadsakkoord.
Een routekaart voor raadsakkoorden
19
3.2
Negatieve ervaringen
Volhouden Naast de vier clusters van veel genoemde positieve ervaringen met het werken met een raadsakkoord, hebben de respondenten ook vier clusters van meer negatieve ervaringen benoemd. Een eerste en ook in de reflectiesessies veel genoemd probleem is het volhouden van het werken met een raadsakkoord. Betrokkenen geven aan dat het voor hen relatief gemakkelijk was om het akkoord te sluiten, omdat iedereen toen werkte vanuit een gedeelde flow en er een positieve dynamiek was. Zeker na koudwatervrees in het begin kregen veel gemeenteraden er zin in. En partijen die minder gemotiveerd waren zagen er niet direct een bezwaar in en besloten ‘mee te spelen’. Maar in de fase daarna wordt het pas écht lastig. Dan moeten partijen het daadwerkelijk samen doen, op een nieuwe manier, en vaak ook onder politieke druk van allerlei actualiteiten die de verhoudingen op scherp zetten. Dan, zo geven respondenten aan, ligt al snel op de loer dat raadsleden vervallen in oude patronen. Volgens sommigen wordt het raadsakkoord dan ‘oude wijn in nieuwe zakken’.18 Binnen het raadsakkoord vertonen raadsleden hetzelfde gedrag, waarmee ze de kwetsbaarheden van het werken met een raadsakkoord ten volle blootleggen.
financieel onhoudbaar
MINDER DISCUSSIE werkdruk verschuift naar voren
profileren weinig concreet
Wat vindt u het moeilijkste aan
volhouden
het werken met een
NIET FLEXIBEL
raadsakkoord
afstand wethouder
lastig wennen
blijven oppositie-coalitie
weinig diepgang
Figuur 13: Wat raadsleden het moeilijkst vinden aan het werken met een raadsakkoord.
20
Een routekaart voor raadsakkoorden
‘Het is gewoon moeilijk’ Het werken met een raadsakkoord is volgens veel betrokkenen ‘gewoon moeilijk’. Gemeentepolitiek is moeilijk en een raadsakkoord verandert dat in zichzelf niet. De boodschap van dit essay is niet dat het een makkelijke manier is om moeilijke kwesties op te lossen, maar dat het een andere manier is om de moeilijkheid van kwesties te lijf te gaan. Moeilijk blijft het. Inhoudelijk brengt een raadsakkoord een heel groot aantal zeer uiteenlopende belangen en visies bij elkaar. Voor een deel ‘tikken’ partijen in hun raadsakkoord kwesties af die zij niet politiek willen maken, daarnaast benoemen ze punten waarop ze tot nadere overeenstemming of probleemstelling willen komen. Waar in een traditioneel akkoord in de formatieperiode een kleine meerderheidscoalitie deze verschillen uitonderhandelt, moet dat bij een raadsakkoord gaandeweg de vier jaar gebeuren. De politiek verplaatst daarmee uit de formatie, naar de reguliere periode van vier jaar. Dat betekent dat raadsfracties gaandeweg de rit met elkaar nog steeds lastige onderhandelingen aan moeten gaan. Het ‘werken met wisselende meerderheden’ is makkelijk gezegd, maar moeilijk gedaan. Respondenten geven een aantal inhoudelijke problemen aan die zij hebben met de manier waarop dat bij hen ging. Ze benoemen bijvoorbeeld dat overeenstemming vaak pas ontstond over hele abstracte teksten.
Pas dan lukte het om politieke verschillen te overbruggen. Niet zozeer omdat iedereen het eens was, maar omdat het maar vaag genoeg was. Maar dat zorgt vervolgens weer voor problemen later in de uitwerking. Dan verdampt de overeenstemming al snel weer. De zaken waar fracties het dan wel weer over eens konden worden, waren vaak super specifiek. Hele concrete kwesties, soms letterlijk op het niveau van een stoeptegel op de hoek van straat x en y. Partijen kunnen elkaar dan vinden in de concreetheid van de kwestie, deze daarmee depolitiseren en met elkaar tot een afspraak komen. Maar het is volgens veel betrokkenen de vraag of dat voldoende is voor een goed functionerende gemeenteraad. De raad komt dan wel erg dicht op de uitvoering te zitten en wat is dan nog eigenlijk het verschil met het college?19 Zo geven sommige betrokkenen aan dat hun raadsakkoord vooral werkte als het óf te abstract was, óf te concreet. Maar de toevoeging van het woordje ‘te’ is hier natuurlijk veelzeggend. Tot het volgens hen gewenste abstractieniveau kwamen ze met het raadsakkoord niet. Of, in de woorden van één respondent: ‘het was vlees noch vis.’20 Een milde en inhoudelijke kritiek, die aangrijpt bij de inherente moeilijkheid van de gemeentepolitiek, is dat het ook ‘gewoon moeilijk is’ om voor een periode van vier jaar bij elkaar te blijven als raadsfracties.
Het is voor een klassieke meerderheidscoalitie al lastig om met een dichtgetimmerd coalitieakkoord en fractiediscipline vier jaar lang de gelederen gesloten te houden. In een open opgesteld raadsakkoord, waar spelregels en gedeelde mores vaak ontbreken, én waarmee niemand echt ervaring heeft, is dat nog lastiger. Het is moeilijk om ‘alle kikkers in de kruiwagen te houden’.21 Omstandigheden kunnen veranderen, waardoor het gesloten compromis voor bepaalde partijen de grens der aanvaardbaarheid overschrijdt. Persoonlijke verhoudingen kunnen onderweg op scherp komen te staan.22 Respondenten geven mee dat de enige manier om hier mee om te gaan is om
Een routekaart voor raadsakkoorden
21
het raadsakkoord niet te veel dicht te timmeren, maar te blijven investeren in de interactie en de relatie. Het fixeren van het akkoord is precies niet de oplossing. Flexibel zijn en blijven is dat wel. Timmer het akkoord niet dicht, maar laat ruimte voor onvoorziene omstandigheden.23 Maar wees tegelijkertijd wél helder over de bedoeling van het raadsakkoord en marchandeer daar niet mee. Tegenslag kan, maar die is er om te overwinnen. Niet iedereen hoeft het met alles eens te zijn, dat is de idee van wisselende meerderheden. Maar kom dan wel vervolgens weer aan tafel voor het volgende thema, ook als je bij het eerdere thema de eigen punten niet hebt kunnen binnenhalen. Daar, zo geven respondenten aan, moet het raadsakkoord niet te flexibel zijn. De concrete doelen kunnen rekbaar zijn, de bedoeling is dat niet. Een volgende moeilijkheid die het werken met een raadsakkoord onder druk zet en voor specifieke problemen zorgt is financiële problematiek. Respondenten geven bijvoorbeeld aan dat de afwezigheid van een coalitie die de financiële teugels aanhaalt partijen komen met allemaal financieel onhaalbare plannen.24 Of erger nog, dat het zicht op de financiën gewoon helemaal verdwijnt. Dat zit zelfs in heel praktische zaken, namelijk dat het onduidelijk is wie nu precies de begroting opstelt of verantwoordelijk is voor de voorjaarsnota.
En nog lastiger wordt het vervolgens als er financiële nood ontstaat en partijen raadsbreed tot besparingen, ombuigingen of bezuinigingen moeten komen. Dat is binnen een raadsakkoord lastig, zo geven mensen aan. Het is altijd al lastig om dit soort kwesties op te lossen, maar binnen een raadsakkoord ontbreken de patronen en hulpconstructies van het coalitieakkoord en de meerderheidscoalitie om dit op te lossen. De diepgang komt niet op gang Een derde probleem dat ondervraagden veel naar voren brengen is dat het raadsakkoord naar hun mening weinig diepgang heeft én dat die er gaandeweg ook niet komt. Ze vinden dat het akkoord vaag blijft. Het is hoera-taal. Ze geven ook aan dat het raadsakkoord vooral een akkoord is van goede bedoelingen. Over concrete oplossingen en soms zelfs het benoemen van concrete problemen gaat het akkoord niet. Ze vinden dat een negatief punt: als je het raadsakkoord hebt gesloten, wat heb je dan eigenlijk? Dat is deels, zoals we hiervoor aangaven, een inherente eigenschap van raadsakkoorden. Ze gaan vaak over globale thema’s, goede intenties, verder weg gelegen ambities, en bieden vaak nog niet de concrete oplossing. De hele idee ervan is dat die invulling en diepgang gaandeweg op gang komt. Maar dat gebeurt volgens sommige respondenten dus niet.
Ze merken op dat het ‘hoe’ later komt, maar dat het daar uiteindelijk dan niet van komt.25 De discussies lopen dan alsnog vast. Er is dan weliswaar een fraai document waarin alle partijen zich uitspreken over globale ambities, maar het lukt niet om vervolgens gaandeweg tot concretisering te komen. Het raadsakkoord blijft daarmee vooral een programma, zonder de verdieping en de uitvoering die daarop zouden moeten volgen. Kritische respondenten vinden het daarom verspilde tijd; ze geven aan dat er op de benoemde thema’s niets is gebeurd, omdat de raadsfracties simpelweg niet tot volgende stappen wisten te komen.
22
Een routekaart voor raadsakkoorden
Het blijkt lastig om iets in te brengen Een vierde probleem dat raadsleden ervaren is dat het in de praktijk soms lastig blijkt om een onderwerp in het proces te brengen. Zowel tijdens de onderhandelingen over het akkoord als gedurende raadsperiode lopen raadsleden hier tegenaan. Er zijn zoveel punten, van alle partijen, en het is moeilijk om in die lange lijst punten concreet naar voren te brengen. Inhoudelijke thema’s die partijen willen inbrengen verdwijnen op de grote hoop. Het is een kakofonie van punten, waarin ordening, prioritering en sortering ontbreken. Dat is voor het raadsakkoord een heel serieus probleem, omdat het nu juist de bedoeling ervan was dat partijen wél mee konden doen en niet aan de zijlijn zouden komen te staan. Hier gebeurt nu onbedoeld het tegenovergestelde: iedereen kan zoveel meedoen, dat het per saldo bijna niet meer lukt om effectief tot agendering te komen. Partijen werden voor hun gevoel eerst buitengesloten, nu komen ze niet door de drukte heen. Paradoxaal en ongemakkelijk aan deze kritiek is ook dat het in zekere zin een keerzijde van het succes van het werken met een raadsakkoord is. Een respondent geeft bijvoorbeeld aan dat het fijne aan het akkoord is dat kleine fracties ook kunnen meedoen. Tegelijkertijd is dat volgens deze respondent ook het probleem.
Er zijn hierdoor zoveel fracties die allemaal hun punten inbrengen, dat er geen overzicht meer is. Partijen worden zó enthousiast dat ze nu eindelijk eens mee kunnen doen in plaats van oppositie voeren op afstand, dat ze zich op het raadsproces storten. Een respondent geeft bijvoorbeeld aan dat hij blij was dat zijn partij zich ‘na 25 jaar eindelijk weer eens kon bewijzen’.26 Partijen geven elkaar daar ook graag de ruimte voor.27 Maar dat alles heeft dus als tragisch gevolg dat er geen tijd is om alle voorstellen te behandelen. Voor het college is het dan ook lastig om prioritering aan te brengen. Er is geen collegeprogramma dat daarvoor de richtlijn geeft en er is (vaak) geen meerderheidscoalitie die prioriteiten stelt. Het is al snel ‘anything goes’. En zodra wethouders wel proberen te prioriteren worden ze teruggefloten door raadsfracties: dat was niet de bedoeling! De raad staat aan het roer. Zo is deze veel gehoorde kritiek van raadsleden die met raadsakkoorden werken dus wat paradoxaal. Het sterke punt van raadsakkoorden, namelijk het vermogen van alle partijen om enthousiast mee te doen en aan het stuur te komen zitten, verzandt soms in een probleem: teveel punten, teveel geluid, waardoor ingebrachte thema’s niet meer gezien worden en de raad niet tot een oplossing meer komt.
‘Toch wél in beton gegoten’ Een laatste probleem dat in de enquête naar voren werd gebracht door de raadsleden is dat veel raadsakkoorden bij nader inzien een rigide karakter hebben. Partijen blijken onderweg heel anders te denken over het onderweg veranderen van richting, het benoemen van andere prioriteiten, of het anderszins afwijken van de oorspronkelijk overeengekomen tekst. Sommige raadsakkoorden zijn relatief concreet geformuleerd en sommige partijen willen daar meer aan vasthouden dan andere. Dat dichtgetimmerde karakter maakt het akkoord ‘wel krachtig, maar is soms lastig’, aldus een respondent.28 Een ander schrijft: ‘Het akkoord is in beton gegoten. Voortschrijdend inzicht is geen optie’.29 Een andere respondent zegt dat politiek ook gaat om flexibel kunnen zijn, ‘dus niet stug vasthouden.’30
Een routekaart voor raadsakkoorden
23
4 Reflectie op raadsakkoorden We hebben in een survey en in reflectiesessies bij betrokkenen bij raadsakkoorden opgehaald wat hun ervaringen met deze vorm van lokale politiek waren. Daaruit komt een gemengd en op sommige punten ook wat verwarrend beeld naar voren. In dit deel brengen we die bevindingen bij elkaar en reflecteren we op wat we hebben gezien. Wat leren de bevindingen ons over het werken met raadsakkoorden? En hoe is de tegenstrijdigheid in ervaringen en indrukken van raadsleden te duiden? Elk voordeel heeft zijn nadeel We vroegen raadsleden in de survey om hun ervaringen met raadsakkoorden op te schrijven. Wat daarbij opvalt is dat de lijst nadelen vaak spiegelbeeldig is aan wat andere respondenten positief noemen. Het raadsakkoord houdt het debat open, maar dat heeft tot gevolg dat partijen er in de kakofonie van thema’s niet meer tussen komen. Het raadsakkoord kent vaak geen vaste richtinggevende lijnen, maar waar vinden partijen onderweg dan houvast? Het raadsakkoord probeert bewust grotere en verder weg gelegen thema’s te benoemen, maar dat gaat ten koste van de concretisering en de diepgang. En voor sommige partijen is dat ook allemaal veel te vaag. Waar de één een gezamenlijke ambitie een toonbeeld vindt van teamgeest, is het voor de ander maar vaagtaal en maakt het duikgedrag voor verantwoordelijkheid mogelijk.
Waar we vooraf misschien hadden gehoopt op een consistent beeld van wat de sterke en zwakke punten van raadsakkoorden zijn, zien we vooral dat er ‘punten’ zijn van raadsakkoorden, die voor de één sterk en de ander zwak zijn. De werkelijke vraag lijkt daarmee niet te zijn wat de voordelen en de nadelen van raadsakkoorden zijn, maar wat eenieder kan doen om de sterke punten van het akkoord te benutten en tevens de belangrijkste zwaktes daarvan af te dekken. Een raadsakkoord is bijvoorbeeld per definitie ‘open’ geformuleerd. Althans meer open dan een traditioneel coalitieakkoord. Dat vinden sommigen fijn ‘(‘ruimte’), anderen vervelend (‘leegte’). Dat betekent dat er procesmanagement nodig is om ervoor te zorgen dat de ruimte die het raadsakkoord biedt niet in leegte verzandt en dat de ruimte goed benut wordt. Een raadsakkoord is hard werken ‘Trouwen is een werkwoord’, zo luidt het door ambtenaren van de burgerlijke stand vaak uitgesproken cliché. Cliché of niet, het is op raadsakkoorden goed van toepassing. Veel van de sterke kanten van raadsakkoorden vereisen een voortdurende inspanning van betrokkenen. De essentie van een raadsakkoord is dat de helderheid van een door de kleinst mogelijke meerderheid afgesproken en dichtgetimmerde agenda wordt ingeruild voor een open agenda die gaandeweg van wisselende meerderheden moet worden voorzien.
Dat vereist het vermogen om te agenderen en om meerderheden te vormen. In een traditioneel coalitieakkoord moet een initieel gesloten meerderheid behouden blijven; de inspanning van coalitiepartijen is dan om de rijen gesloten te houden en eventuele twijfelaars binnen de coalitie al dan niet met stroop, stok of secondelijm
24
Een routekaart voor raadsakkoorden
binnenboord te houden. Oppositiepartijen doen er ondertussen alles aan om in kiertjes en gaatjes te wrikken in een poging om een breuk in de gesloten gelederen te forceren. Dat is de aard van het werk dat raadsleden kennen – en waar ze met een raadsakkoord vanaf willen. Maar daar komt dus ander soort werk voor in de plaats. Raadsleden moeten agenderend en formerend werk doen. Het benoemen van eigen thema’s, het luisteren naar thema’s van anderen, het met elkaar sorteren, clusteren en filteren van thema’s in behapbare programma’s die tot uitvoering kunnen worden gebracht. En omdat in het proces van het raadsakkoord alle partijen strikt genomen allemaal evenveel te zeggen hebben en er geen formele hiërarchie is tussen partijen kan dat alleen als ze er samen uitkomen. Het makkelijke deel van het werken met raadsakkoorden is het inbrengen van de eigen thema’s. Het veel moeilijkere deel is het vanuit al die thema’s komen tot gedeelde punten. Dat betekent niet alleen spreken, maar ook luisteren. Daar begint het formerende werk van het werken met raadsakkoorden: het vinden van meerderheden en het zoeken naar common ground. Niet alleen de eigen punten benoemen, maar soms juist de eigen thema’s onder de noemer van een ander plaatsen. Elkaar onderwerpen gunnen en niet blijven hangen in het voorlezen van het eigen verkiezingsprogramma.
Het raadsakkoord biedt daarvoor alle ruimte, maar het werkt pas goed als betrokkenen ook de vervolgstappen kunnen en durven nemen. Raadsakkoorden zijn ‘gewoon’ hard werken. De aard van het werk verandert, de hoeveelheid en de intensiteit niet. Weten is nog geen doen; goede voornemens geen garantie Raadsakkoorden drukken vaak een ambitie uit om andere politiek te gaan bedrijven. Na verkiezingen en bij collegevorming is dat besef vaak breder gedeeld, dan gedurende de rit. Dit is een kracht van het systeem, maar ook een zwakte. De ambitie om iets anders te willen, is onvoldoende garantie dat het anders gebeurt. Maar goede voornemens zijn geen garantie. Voor werkelijke verandering zijn afspraken nodig om het ook daadwerkelijk anders te doen. Zeker als het de bedoeling is om bepaalde gebruiken of ingesleten gewoonten bij te sturen. De gebruikelijke wens om een dun coalitieakkoord te sluiten en de belofte open te blijven staan voor goede ideeën van de oppositie, zoals bij menig formatieproces zijn te beluisteren, zijn dan ook onvoldoende. Dat zijn de ambities om het anders te willen, geen afspraken om het anders te doen. Ambities kunnen hoogstens niet worden gehaald, afspraken kunnen worden geschonden. Om die reden zijn heldere, handhaafbare procesafspraken waarop de griffie of andere raadsfracties toezien een belangrijk onderdeel van het recept.