Bijlage rekenkamerrapport bouwen in balans.pdf

Daarbij gaat het bijvoorbeeld over het streven tot en met 2030 landelijk 900.000 woningen te bouwen, waarvan twee derde woningen in het sociale en middensegment, evenals voldoende woningen voor verschillende aandachtsgroepen. 22 Ook wil het ministerie een ondergrens introduceren voor de sociale huurvoorraad. Elke gemeente zou moeten streven naar een woningvoorraad die voor ten minste 30% uit sociale huurwoningen bestaat. 23

wettelijke kaders en landelijk beleid rol rijksoverheid De rijksoverheid geldt binnen het domein wonen als systeemverantwoordelijke die door middel van financiële middelen, wet- en regelgeving en kaderstelling invloed kan uitoefenen op het woonbeleid. 24 De rijksoverheid hanteert daarbij als doelstelling te zorgen voor “een vrij toegankelijke, vraaggerichte woningmarkt met steun voor degenen die dat nodig hebben”. 25 Om de woningmarkt toegankelijk, betaalbaar en toekomstbestendig te maken streeft het rijk naar samenwerking tussen partijen. Met name provincies, gemeenten, woningcorporaties en projectontwikkelaars spelen een grote rol hierin. Het rijk “jaagt die samenwerking aan” en “neemt zoveel mogelijk belemmeringen weg en biedt perspectief in wetten en regels (…), zodat prettig en betaalbaar wonen voor iedereen mogelijk is én blijft.” 26

19 I&O Research, ‘Verkenning rollen op de woningmarkt. Rolverdeling tussen Rijk, provincies, regio’s en gemeenten’, 3 maart 2020, p. 27 en 54. 20 VVD, D66, CDA en ChristenUnie, ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst. Coalitieakkoord 2021-2025’, 15 december 2021, p. 17. 21 Ministerie van BZK, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, ‘Nationale woon- en bouwagenda’, maart 2022, p. 5. 22 Ministerie van BZK, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, ‘Nationale woon- en bouwagenda, maart 2022. 23 Ministerie van BZK, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, ‘Nationale woon- en bouwagenda, maart 2022, p. 36. 24 Randstedelijke rekenkamer, Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, bijlage ‘overzicht rolverdeling wonen’, december 2019. 25 Rijksoverheid, ‘Rijksbegroting 2020, VII Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties’, p. 49. 26 Rijksoverheid, ‘Rijksbegroting 2020, VII Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties’, p. 49.

37

bouwen in balans

wettelijke kaders Via wet- en regelgeving is vastgelegd welke bevoegdheden en juridische instrumenten de verschillende overheden hebben. Belangrijke wetten in het woondomein zijn de Woningwet 2015, de Huisvestingswet, de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek 2005 (de ‘Rotterdamwet’), de Wet op de Huurtoeslag en de Wet doorstroming huurmarkt. Hierna wordt bij deze wetten kort toegelicht welke mogelijkheden zij gemeenten en andere organisaties op het lokale niveau bieden. Overigens is dit overzicht niet uitputtend. 27 Woningwet 2015 De Woningwet 2015 omvat regels voor de sociale huursector en regelt met name de rol van de woningcorporaties. Deze wet is erop gericht dat woningcorporaties zich concentreren op hun kerntaak: zorgen dat mensen met een laag inkomen goed en betaalbaar kunnen wonen. 28 Daarnaast regelt de wet de wijze waarop gemeenten prestatieafspraken kunnen maken met lokale corporaties. Ook bevat de Woningwet toewijzingsregels voor woningcorporaties. 80-10-10 regeling 29 Een toewijzingsregel uit de Woningwet waar alle woningcorporaties mee te maken hebben is de 80-10-10 regeling. De regeling schrijft voor dat woningcorporaties minimaal 80% van hun vrijkomende sociale woningvoorraad (d.w.z. woningen met een huur tot € 752,33, prijspeil 2021) verhuren aan de sociale doelgroep.

De sociale doelgroep zijn de huishoudens met een gezamenlijk jaarinkomen tot € 40.024 (prijspeil 2021). Corporaties mogen daarnaast 10% van de vrijkomende sociale huurwoningen toewijzen aan huishoudens met een inkomen tussen € 40.024 en € 44.655 (prijspeil 2021), de zogeheten lage middeninkomens. Daarnaast mogen corporaties 10% van de woningen toewijzen aan huurders met een hoger inkomen. Dit wordt aangeduid als de 10% vrije ruimte. Vanaf 2022 verdwijnt de tussencategorie voor lage middeninkomens. Corporaties dienen dan 92,5% van hun woningen toe te wijzen aan de doelgroep. Daarnaast mogen zij 7,5% vrij toewijzen. De corporatie mag dit verhogen tot 15% als zij daarover prestatieafspraken maken met de gemeente en huurdersorganisatie. 30 passend toewijzen De Woningwet 2015 schrijft voor dat corporaties moeten voldoen aan de zogeheten passendheidsnorm. Dit betekent dat zij verplicht zijn om een groot deel van hun woningen te reserveren voor huishoudens die op basis van hun inkomen recht hebben op huurtoeslag, ook wel de ‘primaire doelgroep’ genoemd (zie voor meer toelichting paragraaf 3-2-2). Zij moeten aan minimaal 95% van de huishoudens met een jaarinkomen onder de inkomensgrenzen van passend toewijzen een woning toewijzen met een huur tot aan de aftoppingsgrens (d.w.z. de maximale huur tot waar huurders

27 Er zijn meer wettelijke kaders die van invloed zijn op de lokale woningmarkt, zoals bijvoorbeeld de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte waarop het woningwaarderingsstelsel is gebaseerd dat de huurprijzen van sociale huurwoningen bepaalt. Deze en andere regelgeving wordt hier buiten beschouwing gelaten. 28 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2015/03/17/woningwet-2015-in-vogelvlucht. 29 https://www.platform31.nl/wat-we-doen/kennisdossiers/kennisdossier-woningmarkt/80-10-10-toewijzing. 30 Aedes, ‘Huurbeleid in 2022’, 22 november 2021, verkregen via: https://aedes.nl/huurbeleid-en-betaalbaarheid/huurbeleid-2022

38

bouwen in balans

huurtoeslag ontvangen). In 2021 lag deze grens bij een maandhuur van € 633,25; voor huishoudens vanaf drie personen was dat € 678,66. Huisvestingswet 2014 De Huisvestingswet geeft gemeenten instrumenten om te sturen in de verdeling van woonruimte en de samenstelling van de woningvoorraad. Het voornaamste instrument is de huisvestingsverordening. 31 Hierin kunnen gemeenten regels opnemen over de toewijzing van huurwoningen aan voorrangscategorieën en over de verlening van urgentie aan een deel van de woningzoekenden. Ook is het mogelijk om wijzigingen aan de woningvoorraad (bijvoorbeeld door splitsing) vergunningplichtig te maken. 32 Hoofdstuk 4 en 5 gaan hier nader op in. Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek Deze wet (ook wel bekend als de Rotterdamwet, omdat het initiatief uit Rotterdam kwam) bestaat sinds 2005 en is gewijzigd in 2014. De wet maakt het mogelijk om op de leefbaarheid in bepaalde buurten of wijken te sturen en biedt een drietal mogelijkheden voor selectieve woningtoewijzing. 33 Ten eerste op basis van de aard van het inkomen. De gemeente kan inkomenseisen stellen aan woningzoekenden binnen aangewezen wijken of gebieden, indien zij korter dan zes jaar in de regio woonachtig zijn. De verantwoordelijk minister moet de wijken waar de wet van toepassing is aanwijzen; de gemeente kan daartoe een verzoek indienen.

Na goedkeuring van de gebiedsaanvraag wordt de toepassing van de maatregel door de gemeente vastgelegd in de huisvestingsverordening. Ten tweede kan voorrang worden verleend op basis van sociaal-economische kenmerken. Hiermee kan de gemeente bepaalde doelgroepen voorrang verlenen door woningzoekenden te selecteren op kenmerken zoals de samenstelling van het huishouden, leeftijd en opleidingsniveau. Ten slotte kan de gemeente de verlening van een huisvestingsvergunning afhankelijk maken van een verklaring omtrent het gedrag (VOG) of informatie uit politiegegevens, om zo overlastgevend en crimineel gedrag tegen te gaan. De gemeente Barendrecht maakt geen gebruik van deze wet en heeft dit ook niet overwogen. Wet op de Huurtoeslag De Wet op de Huurtoeslag regelt wie huurtoeslag kan ontvangen en hoe hoog deze is. Dit is van belang voor de definitie van de primaire doelgroep die bestaat uit huishoudens die recht hebben op huurtoeslag. De ‘primaire doelgroep’ waaraan corporaties het grootste deel van hun woningen dienen te verhuren, wordt vastgesteld op basis van de inkomensgrenzen die gelden voor de huurtoeslag. Wet doorstroming huurmarkt De Wet doorstroming huurmarkt bestaat sinds 2015 en heeft vooral de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur van woonruimte verruimd. Ook maakt deze wet het mogelijk dat corporaties een inkomensafhankelijke huurverhoging kunnen berekenen aan

31 Randstedelijke rekenkamer, Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, bijlage ‘overzicht rolverdeling wonen’, december 2019. 32 https://vng.nl/rubrieken/onderwerpen/huisvestingswet. 33 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, factsheet ‘Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek’, oktober 2016.

39

bouwen in balans

zogeheten scheefwoners die een te hoog inkomen hebben voor de sociale huurwoning waarin zij wonen. 34 maatregelen om positie starters en middeninkomens te verbeteren Dankzij enkele beleidswijzigingen vergrootte de rijksoverheid de mogelijkheden van gemeenten om starters en middeninkomens op de woningmarkt te ondersteunen. Vanaf 1 januari 2022 treedt de zogeheten opkoopbescherming in werking, die het voor gemeenten mogelijk maakt om in bepaalde buurten de opkoop van woningen door beleggers en investeerders te verbieden. 35 Ook is het voor woningcorporaties makkelijker gemaakt om middeldure huurwoningen te bouwen, onder andere door vereenvoudiging van de markttoetsprocedure die woningcorporaties hiervoor verplicht moeten doorlopen. Vanaf 1 januari 2021 is deze toetsplicht voor corporaties bovendien voor drie jaar opgeschort. 36 Koopstarters op de woningmarkt zijn per 1 januari 2021 vrijgesteld van overdrachtsbelasting. 37 Tot slot heeft de minister van Binnenlandse Zaken in mei 2020 besloten de jaarlijkse huurstijging voor vrije-sector huurwoningen te maximeren. 38 landelijk beleid Naast wetgeving heeft het rijk ook grote invloed op het woonveld door middel van beleidsprogramma’s. In het regeerakkoord 2017-2021 ‘Vertrouwen in de toekomst’ constateerden de regeringspartijen dat het woningaanbod al een aantal jaren sterk achterbleef bij de vraag.

39 Zij stelden dat er woningschaarste is en stelden voor de regeerperiode als doel om meer nieuwe koop- en huurwoningen te bouwen, voldoende koop- en huuraanbod voor specifieke groepen te realiseren en flinke stappen te zetten in de verduurzaming van de woningvoorraad. Hiervoor was samenwerking nodig met private partijen, medeoverheden en corporaties. Daaraan is onder andere invulling gegeven middels de ‘Nationale Woonagenda 2018-2021’, die oplossingsrichtingen en maatregelen formuleert voor het versnellen van de woningbouw, het betaalbaar houden van (sociale) woningen en het bevorderen van doorstroming. 40 De agenda schrijft onder andere voor dat partijen “een lokaal woningmarktoverleg (…) oprichten”, waarin spelers op de lokale woningmarkt samen afspraken maken. 41 Daarnaast wordt een jaarlijkse woningbouwopgave van 75.000 woningen tot 2025 vastgesteld. 42

34 Scheefwoners bestaan uit mensen met een te laag inkomen die in een sociale woning zitten (dure scheefwoners) of mensen met een te hoog inkomen die in een sociale woning zitten (goedkope scheefwoners). 35 Rijksoverheid, ‘Nota van wijzigingen Wet maatregelen middenhuur’, 31 januari 2019. Voor de toekomst werkt het rijk momenteel een set aan maatregelen uit die de betaalbaarheid en beschikbaarheid van betaalbare woningen moet verbeteren, zoals de zelfbewoningsplicht en de mogelijkheid voor gemeenten om opkoopbescherming in te voeren. 36 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, ‘Kamerbrief met reactie op initiatiefnota over wonen en ouderenzorg’, 23 november 2020. 37 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/belastingplan/belastingwijzigingen-voor-ons-allemaal/overdrachtsbelasting, geraadpleegd op 25 september 2020. 38 De jaarlijkse maximale huurverhoging bedraagt 2,5% + inflatie, conform de maximale huurverhoging in de sociale sector. Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie, kamerbrief ‘Betaalbaar wonen voor starters en mensen met een middeninkomen’, 15 mei 2020. 39 VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, ‘Vertrouwen in de toekomst. Regeerakkoord 2017-2021’, 10 oktober 2017, p. 31. 40 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Aedes, Bouwend Nederland, e.a.., ‘Nationale Woonagenda 2018-2021’, 23 mei 2018.

41 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Aedes, Bouwend Nederland, e.a.., ‘Nationale Woonagenda 2018-2021’, 23 mei 2018, p. 3. 42 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Aedes, Bouwend Nederland, e.a.., ‘Nationale Woonagenda 2018-2021’, 23 mei 2018, p. 1.

40

bouwen in balans

versnellen woningbouw Het rijk kan het woningmarktbeleid verder beïnvloeden met specifiek op gemeenten en lokale partijen (zoals ontwikkelaars en woningcorporaties) gerichte maatregelen. Een maatregel om de woningbouw te versnellen zijn de zogeheten woondeals die het ministerie van Binnenlandse Zaken met zes (stedelijke) regio’s heeft gesloten. De Woondeal Zuidelijke Randstad werd in 2019 aangegaan door het rijk, de provincie Zuid-Holland en 24 gemeenten waaronder Barendrecht. Hierin is een aantal (binnenstedelijke) versnellingsprojecten en ‘verstedelijkingslocaties’ aangewezen die ondersteuning krijgen van het rijk in de vorm van “procesgeld en expertise”. Eén daarvan is de locatie rond station Barendrecht (de ‘Stationstuinen’). Een tweede instrument dat het rijk heeft opgezet om de woningbouw te versnellen, is de regeling Woningbouwimpuls. Daarmee krijgen gemeenten een bijdrage voor de bouw van betaalbare woningen. 43 Minimaal de helft van de woningen waarvoor subsidie wordt aangevraagd, dient in de categorie ‘betaalbaar’ te vallen. 44 De regeling is in mei 2020 van start gegaan. In totaal stelt het ministerie van Binnenlandse Zaken € 1 mld. beschikbaar, verspreid over meerdere jaren. 45 In de eerste tranche is in totaal € 290 mln. (exclusief btw) toegekend aan 27 projecten in 21 gemeenten. 46 In de tweede tranche van de Woningbouwimpuls is € 226 mln.

(exclusief btw) toegekend aan 30 projecten in 28 gemeenten. In de derde tranche is € 216 mln. (exclusief btw) toegekend aan 36 projecten in 33 gemeenten. 47 Barendrecht heeft geen aanvragen ingediend voor de 1e en 2e tranche. Voor de 3e tranche diende de gemeente een subsidieaanvraag in voor de ontwikkeling van de Stationstuinen. Deze aanvraag is gehonoreerd, wat heeft geresulteerd in een rijksbijdrage van € 12,9 mln. Meer over het project Stationstuinen volgt in paragraaf 5-4-1.

provinciaal en regionaal beleid rol provincie De Wet ruimtelijke ordening (Wro) maakt de provincie verantwoordelijk voor het landschapsbeleid en ‘zorgvuldig ruimtegebruik’. 48 De provincie voert de regie over de integratie en afweging van ruimtelijke opgaven van (boven)regionaal belang. Op het gebied van wonen houdt dit onder andere in dat de programmering van verstedelijking een taak is van de provincies en (samenwerkende) gemeenten. 49 De provincie kan hiervoor woningmarktregio’s aanwijzen. Als de samenwerking tussen gemeenten uitblijft is het aan de provincies om er voor te zorgen dat deze alsnog tot stand komt. De wijze waarop de provincies invulling geven aan hun regierol is echter

43 Betaalbare woningen zijn in dit verband sociale huurwoningen, middeldure huurwoningen tot € 1.000 en koopwoningen tot de NHG-grens. 44 Hieronder vallen sociale huurwoningen, huurwoningen voor middeninkomens met een huurprijs van maximaal € 1.000 per maand of lager als de bovengrens van middenhuurwoningen door de gemeente lager is vastgesteld en betaalbare koopwoningen met een verkoopprijs onder de NHGkostengrens (voor 2020 is dit € 310.000). Bron: https://www.rvo.nl/subsidie-en-financieringswijzer/woningbouwimpuls, geraadpleegd op 25 september 2020. 45 https://www.rvo.nl/subsidie-en-financieringswijzer/woningbouwimpuls, geraadpleegd op 25 september 2020. 46 https://ez.maps.arcgis.com/apps/webappviewer/index.html?id=ca16054497b144409162953b93bb82a1, geraadpleegd op 19 juli 2021. 47 https://www.woningmarktbeleid.nl/onderwerpen/woningbouwimpuls/projecten-woningbouwimpuls, geraadpleegd op 17 december 2021. 48 In 2022 gaat de Wro naar verwachting over in de Omgevingswet. Bron: https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl. 49 Randstedelijke rekenkamer, Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, december 2019, p.23.

41

bouwen in balans

niet wettelijk bepaald. Provincies kunnen hier tot op zekere hoogte zelf invulling aan geven. 50 Dat neemt niet weg dat de sturingsmechanismen van de provincie beperkt zijn. De provincie kan door middel van subsidies direct sturen. In 2021 en 2021 is er in totaal zo’n € 27 mln. aan verschillende subsidies beschikbaar voor gemeenten in de gehele provincie Zuid-Holland. 51 Daarnaast controleert de provincie of gemeenten met hun bestemmingsplannen aansluiten bij het provinciaal belang. In de praktijk zijn de voorbereidingen voor bouwprojecten echter al in een vergevorderd stadium als het bestemmingsplan eenmaal ter beoordeling wordt voorgelegd. Een geïnterviewde sprak van een “al bijna gestolde werkelijkheid” waarop inhoudelijke bijsturing nog maar beperkt mogelijk is. 52 Dit maakt de effectiviteit van deze toets als sturingsinstrument op het woonbeleid beperkt. regionale samenwerking bevorderen Als verantwoordelijke voor de ruimtelijke ordening ziet de provincie Zuid-Holland toe op de (boven)lokale afstemming van woningbouwprogrammering en uitvoering van de woningbouwprogramma’s. 53 De provincie stelt visies op met daarin de contouren van het ruimtelijk beleid binnen de provincie.

Doel is dat gemeenten hun woningbouwprogramma’s op regionaal niveau op elkaar af te stemmen: zowel kwantitatieve (in de zin van aantallen te bouwen woningen), als kwalitatieve afstemming (over bijvoorbeeld prijsklasse, woningtypen en de verhouding tussen koop en huur). Als samenwerking tussen gemeenten uitblijft, dient de provincie deze actief te stimuleren. Dit met als doel te zorgen voor voldoende woningen en een gedifferentieerde voorraad. Hierbij maakt de provincie gebruik van regionale (afspraken)kaders en intergemeentelijke overleggen. In de volgende paragrafen wordt nader toegelicht hoe de provincie Zuid-Holland hieraan invulling heeft gegeven. Als ontwikkelingen in het woondomein niet naar wensen verlopen, kan de provincie de volgende maatregelen treffen: 54 • Voorbereidingsbesluit Door middel van een voorbereidingsbesluit kan de provincie ongewenste ontwikkelingen in bestemmingsplannen (tijdelijk) tegenhouden. Zo kunnen sloopwerkzaamheden tijdelijk worden tegengehouden, in afwachting van een omgevingsplan. • Inpassingsplan Een inpassingsplan is een soort bestemmingsplan, maar dan vastgesteld door de provincie. Een inpassingsplan kan alleen worden vastgesteld als er sprake is van een provinciaal belang en na overleg met de betreffende gemeente(n). Beleid uit

50 Randstedelijke rekenkamer, Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, bijlage ‘overzicht rolverdeling wonen’, december 2019. 51 Gedeputeerde Staten provincie Zuid-Holland, voorstel ‘Vaststellen diverse subsidieregelingen woningbouw’, 23 maart 2021. 52 Interview medewerker provincie Zuid-Holland. 53 RIGO Research en Advies, quickscan ‘Instrumentarium sturing op woonbeleid, provincie Zuid-Holland’, 31 mei 2017, p. 9 en 10. 54 RIGO Research en Advies, quickscan ‘Instrumentarium sturing op woonbeleid, provincie Zuid-Holland’, 31 mei 2017, p. 20.

42

bouwen in balans

inpassingsplannen dient te worden doorgevoerd in bestemmingsplannen van lagere overheden. • Aanwijzing Een aanwijzing volgt op een zienswijze die de provincie tegen een bestemmingsplan of projectbesluit indient. Dit kan gebeuren als een bestemmingsplan niet overeenkomt met een provinciaal belang. Neemt de gemeente de zienswijze niet over, dan kan een aanwijzing een bestemmingsplan of projectbesluit buiten werking stellen, of de provincie kan de gemeente verplichten om het bestemmingsplan aan te passen. Dit kan zowel proactief (vooraf), actief als reactief (achteraf) plaatsvinden. De provincie omschrijft het in een brief zelf als volgt: “In de Visie Ruimte en Mobiliteit (VRM) is opgenomen dat op lokaal niveau wordt bijgedragen aan een evenwichtig gespreide sociale woningvoorraad over de regio. De individuele bijdragen zullen getoetst worden aan de hand van de regionale doelen. Daar waar gemeenten onvoldoende bijdragen aan de regionale doelen zullen we zo nodig proactieve aanwijzingsbesluiten (voetnoot: op basis van artikel 4.2 van de Wet ruimtelijke ordening) nemen en in het uiterste geval regels opnemen in het ruimtelijke beleid om meer sociale woningbouw te realiseren (bijvoorbeeld door het benoemen van een te hanteren percentage sociale bouw bij nieuwbouw)”.

55 ladder voor duurzame verstedelijking Bij zowel de overkoepelende regionale woningbouwprogrammering als bij individuele bouwplannen hanteren provincie en gemeenten als kader de Ladder voor duurzame verstedelijking. Deze ‘ladder’ is ontwikkeld door de rijksoverheid bij wijze van uitwerking van artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening, dat zorgvuldig ruimtegebruik nastreeft. De provincie heeft de ladder vertaald naar de lokale situatie. 56 Het doel van de ladder is om bouwactiviteiten hoofdzakelijk binnen verstedelijkt gebied te laten plaatsvinden. Gemeenten moeten in de toelichting bij bestemmingsplannen die nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maken en de behoefte aan deze bouwplannen onderbouwen. Bij een rechtsgang toetst de bestuursrechter of de gemeente de behoefte voldoende heeft onderbouwd. 57 De provincie stelt hiervoor behoefteramingen op, gebaseerd op de bevolkingsontwikkeling. 58 samenwerking binnen regio Gemeenten werken binnen het woondossier samen in woningmarktregio’s. Hun woonbeleid en ruimtelijke plannen stemmen ze af op de kaders die de provincie daarvoor vaststelt. 59 Daarnaast hebben gemeenten in de regio Rotterdam een gezamenlijke huisvestingsverordening (bekend als de Verordening woonruimtebemiddeling), waarin zij regels hebben opgenomen over de toegang tot sociale huurwoningen (zie ook hoofdstuk 4).

55 Provincie Zuid-Holland, brief ‘Inzet bij de beoordeling van de nu regionale woningmarktafspraken regio Rotterdam’, 20 november 2018. 56 Zie ook https://www.zuid-holland.nl/onderwerpen/ruimte/ladder/ 57 De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft hierover een overzichtsuitspraak gedaan, zie: uitspraak 201608869/1/R3, 28 juni 2017, verkregen via: https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@107931/201608869-1-r3/ 58 Interview medewerker provincie Zuid-Holland. 59 Randstedelijke rekenkamer, ‘Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, bijlage ‘overzicht rolverdeling wonen’, december 2019.

43

bouwen in balans

Barendrecht behoorde tot 2015 tot de Stadsregio Rotterdam. Na de opheffing van de Stadsregio vormden de betrokken gemeenten het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam (SvWrR). 60 Daarbinnen maakt Barendrecht onderdeel uit van de subregio Zuidrand, waaronder ook Albrandswaard, Ridderkerk en Rotterdam-Zuid vallen. De kaart in figuur 2-1 toont de deelnemende gemeenten. figuur 2-2: gemeenten in Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam

bron: SvWrR

De SvWrR kent verschillende vormen van periodiek overleg: 61 • Subregiotafel wonen: overleg tussen wethouders met de portefeuille wonen binnen de subregio. • Regiotafel wonen: minimaal drie keer per jaar vindt er bestuurlijk overleg plaats tussen alle wethouders met de portefeuille wonen van alle regiogemeenten over regionale afstemming van beleid, uitvoering en monitoring van de afspraken in het regioakkoord. Hierbij worden ook vertegenwoordigers van de provincie Zuid-Holland en Maaskoepel namens de woningcorporaties uitgenodigd. • Stuurgroep wonen: overleg van vertegenwoordigers van de verschillende subregiotafels ter voorbereiding op de Regiotafel Wonen. Op ambtelijk niveau vindt voorbereiding van deze overlegmomenten plaats. De SvWrR heeft zelf geen personeel in dienst. Ondersteuning komt van een stafbureau dat is gekoppeld aan de gemeente die als voorzitter optreedt – op het moment van schrijven is dat de gemeente Nissewaard. De deelnemende gemeenten dragen hier financieel aan bij naar rato van hun inwoneraantal. 62 regionale woonvisies De provincie Zuid-Holland heeft haar visie op het ruimtelijk beleid uitgewerkt in een provinciale structuurvisie. 63 Dit visiedocument vormde weer het uitgangspunt voor de

60 De andere betrokken gemeenten zijn: Albrandswaard, Brielle, Capelle aan den IJssel, Hellevoetsluis, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland, Nissewaard, Maassluis, Ridderkerk, Rotterdam, Schiedam, Vlaardingen en Westvoorne. De bestuursovereenkomst werd in 2019 verlengd. 61 SvWrR, ‘Bestuursovereenkomst voor het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam 2020-2024’, 10 oktober 2019, p. 4-5. 62 In 2020 kwamen de kosten voor het stafbureau, de regiomonitor en overige projectkosten van de SvWrR voor Barendrecht neer op € 21.530,30. SvWrR, ‘Financiële consequenties samenwerkingsverband’, 10 oktober 2019. 63 Gedeputeerde Staten provincie Zuid-Holland, ‘Visie op Zuid-Holland. Provinciale structuurvisie’, 27 november 2012.

44

bouwen in balans

provinciale woonvisie die invulling geeft aan ontwikkelingen op de provinciale woningmarkt. 64 Binnen deze kaders maken de verschillende woningmarktregio’s binnen de provincie Zuid-Holland samenwerkingsafspraken. In 2010 publiceerde de voormalige Stadsregio Rotterdam het ‘Verstedelijkingsscenario 2020’, dat het uitgangspunt bevatte dat 80% van de nieuwbouwproductie binnenstedelijk (en dus niet ‘in het groen’) moet plaatsvinden. 65 In 2014 ondertekenden Barendrecht en regiogemeenten de Stadsregionale woonvisie 2014-2020 ‘Dat spreken we af’, dat voortborduurde op het Verstedelijkingsscenario. Deze stadsregionale woonvisie legde onder meer nadruk op zoveel mogelijk binnenstedelijk bouwen en het streven naar een kleinere sociale voorraad die beter verspreid is over de regio. De gemeente Barendrecht en de daar werkzame corporaties zegden toe zich in te spannen om de sociale voorraad minimaal op peil te houden. In 2017 is de regionale woonvisie geactualiseerd. 66 regioakkoord nieuwe woningmarktafspraken regio Rotterdam 2019 Begin 2019 sloten de veertien regiogemeenten samen met 25 woningcorporaties en de provincie Zuid-Holland een akkoord dat in het bijzonder gericht was op een ‘evenwichtigere’ spreiding van de sociale voorraad over de regio. 67 Directe aanleiding van de totstandkoming van het akkoord was een oproep daartoe van de provincie.

Voor de periode na 2020 was namelijk onduidelijk hoe invulling zou worden gegeven aan de spreiding van de sociale voorraad en het dreigende tekort aan betaalbare woonruimte. 68 Nieuw in dit ‘meer evenwicht-scenario’ is dat de vraag naar woningen in de sociale voorraad regionaal in plaats van lokaal wordt gedefinieerd. Daarmee vormt het akkoord een nieuwe fase in een langer lopende discussie over een verdeling van de sociale voorraad. Zo meldden regiogemeenten in het Verstedelijksscenario uit 2010 al dat “sociale huurwoningen overmatig [zijn] geconcentreerd in oudere delen van Rotterdam, Schiedam, Vlaardingen en Maassluis.” Deze gemeenten zouden graag zien dat gemeenten met weinig goedkope woningen een deel van de huisvesting van de lagere inkomens zouden overnemen. 69 Het regioakkoord vormt zo een trendbreuk, in die zin dat gemeenten een herverdeling van de sociale voorraad afspraken. Hoofdstuk 3 gaat nader in op de onderbouwing en monitoring van de afspraken en hoofdstuk 5 op de uitvoering ervan.

64 Provincie Zuid-Holland, ‘Woonvisie 2011-2020 Provincie Zuid-Holland’, 2011. 65 Stadsregio Rotterdam, ‘Op weg naar een gezonde woningmarkt. Verstedelijkingsscenario 2020 Regio Rotterdam’, augustus 2010. 66 Gemeenten stadsregio Rotterdam, 18 woningbouwcorporaties en 17 projectontwikkelaars , ‘woonvisie Regio Rotterdam ‘Dat spreken we af’, februari 2014, p.51. In Barendrecht gaat het om 4.000 woningen, te weten 21,9% van de toenmalige totale woningvoorraad in die gemeente. SvWrR, ‘Dat spreken we af! Actualisatie. Woningmarktstrategie & woonvisie Regio Rotterdam 2014 tot 2020’, 28 juni 2017. 67 SvWrR, ‘Regioakkoord nieuwe woningmarktafspraken regio Rotterdam’, vastgesteld op 23 januari 2019. 68 Gedeputeerde Staten provincie Zuid-Holland, brief ‘Informatie voortgang proces woonregio Rotterdam naar aanleiding van de regionale woonvisie 2017’, 23 februari 2018. 69 Stadsregio Rotterdam, ‘Op weg naar een gezonde woningmarkt. Verstedelijkingsscenario 2020 regio Rotterdam’, augustus 2010, p. 23.

45

bouwen in balans

gemeentelijk beleid rol gemeente De gemeente is verantwoordelijk voor de lokale afstemming en uitvoering van woningbouwprogramma’s en is daarmee een belangrijke speler in het woonbeleid. De gemeente kan de bouw van (nieuwbouw)woningen ruimtelijk mogelijk maken en faciliteren door het vaststellen van een structuurvisie, de woonvisie, bestemmingsplannen en grondbeleid. Gemeenten zijn op basis van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) verplicht een structuurvisie op te stellen waarin zij een visie ten aanzien van het ruimtelijk beleid verwoorden. Hierin staat op hoofdlijnen waar welke soort woningen in de gemeente gebouwd mogen worden. 70 Grondbeleid is een middel om ruimtelijke doelstellingen op het gebied van de volkshuisvesting, lokale economie, natuur en groen, infrastructuur en maatschappelijke voorzieningen te realiseren. Er bestaan verschillende vormen van grondbeleid (waarover meer in paragraaf 4-3-4). Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente de gronden zelf. Bij een passief of faciliterend grondbeleid stelt de gemeente enkel de kaders (in het bestemmingsplan) en laat de grondverwerving en -uitgifte over aan private partijen. Een tussenvorm van grondbeleid is het publiek-privaat samenwerkingsmodel. De sturingsmogelijkheden en risico’s voor de gemeente verschillen per type grondbeleid. 71 In een woonvisie zet de gemeente haar woonbeleid uiteen.

Dit vormt het uitgangspunt voor het maken van prestatieafspraken met lokale woningcorporaties. 72 Een gemeente zonder een dergelijk vastgesteld woonbeleid kan geen prestatieafspraken afdwingen. De corporaties en de huurdersorganisaties worden bij voorkeur bij de totstandkoming van de woonvisie betrokken. De gemeente blijft echter verantwoordelijk voor het woonbeleid. Paragraaf 2-5-3 gaat nader in op de Barendrechtse woonvisie. Naast de structuur- en woonvisie, beschikt de gemeente over andere instrumenten waarmee zij invloed op de woningbouw kan uitoefenen. In bestemmingsplannen kan zij de gebruiks- en bouwmogelijkheden per gebied vastleggen, waaronder bijvoorbeeld ook het aandeel huurwoningen voor lagere of middeninkomens. Tevens beschikt de gemeente over enkele publieksrechtelijke instrumenten op basis van wet- en regelgeving, maar zij kan ook gebruikmaken van financiële instrumenten zoals subsidies. Hoofdstuk 4 gaat hier nader op in. Daarnaast zijn gemeenten aangewezen op goede samenwerkingsafspraken met marktpartijen, particuliere verhuurders en vooral woningcorporaties aangezien gemeenten zelf geen woningen bouwen. Hoofdstuk 5 gaat nader in op deze regierol van de gemeente.

70 Randstedelijke rekenkamer, ‘Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, bijlage ‘overzicht rolverdeling wonen’, december 2019. 71 https://www.vng.nl/rubrieken/onderwerpen/grondbeleid. 72 https://www.platform31.nl/wat-we-doen/kennisdossiers/kennisdossier-woningmarkt/woningwet/woonvisie-en-prestatieafspraken.

46

bouwen in balans

capaciteit gemeente Wonen valt binnen de gemeente Barendrecht in het cluster Ontwikkeling, leefomgeving en regio. Voor de gehele BAR-organisatie (bestaande uit de gemeenten Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk) en de werkzaamheden binnen de regio is 2,3 fte beschikbaar, verdeeld over drie medewerkers. Voor Barendrecht is dat ongeveer 0,9 fte. 73 Uit gesprekken blijkt dat de werklast binnen dit beleidsveld in de BARorganisatie als hoog wordt ervaren. 74 Dit past in een breder beeld, zoals dat ook naar voren komt in onderzoek van adviesbureau Berenschot naar de BAR-organisatie. Het rapport vermeldt dat “meerdere malen is aangegeven dat mensen ‘omvallen’ door de hoge werkdruk die aanhoudt”. 75 De krappe bezetting op het thema ‘wonen’ in Barendrecht lijkt landelijk geen uitzondering. Vooral kleinere gemeenten hebben hiermee te maken. “Veel gemeenten geven aan dat ze te weinig capaciteit hebben om de complexe opgaven te realiseren”, meldt bijvoorbeeld I&O Research in een onderzoek naar de rolverdeling binnen het woonbeleid. 76 Om extra ondersteuning te bieden, heeft de provincie Zuid-Holland de subsidieregeling ‘Vliegende Brigade’ in het leven geroepen. Gemeenten kunnen op grond hiervan een bijdrage aanvragen voor de inhuur van externe expertise en capaciteit. In 2021 is hiervoor € 3 mln. beschikbaar.

77 De gemeente Barendrecht heeft hierop eind 2020 een beroep gedaan voor een extern onderzoek naar geschikte bouwlocaties voor sociale woningbouw. 78 woonvisie Barendrecht 2016-2025 Het leidend gemeentelijke beleidsdocument op het gebied van wonen is de ‘Woonvisie Barendrecht 2016-2025’. Sinds de vaststelling van de woonvisie is de situatie op de woningmarkt fors veranderd. Ook heeft de rijksoverheid de gemeente nieuwe instrumenten in handen gegeven, bijvoorbeeld met het oog op de regulering van de middeldure huursector. Deze komen verderop in dit rapport aan bod. Het onderstaande gaat in op de uitgangspunten en doelstellingen van de woonvisie 20162025 omdat deze in de onderzochte periode gelden als het vigerend gemeentelijk woonbeleid. uitgangspunten woonvisie In de woonvisie zijn drie “uitgangspunten” geformuleerd. In de eerste plaats de samenwerkingsafspraken van de gemeente met de subregio Zuidrand: “dit betekent dat Barendrecht rekening houdt met de subregionale afspraak om de concurrentiepositie ten opzichte van Rotterdam Zuid te minimaliseren door vooral in te spelen op de lokale vraag van de bevolking”. 79 Het tweede uitgangspunt is een betere aansluiting tussen vraag en aanbod op de Barendrechts woningmarkt. Het

73 Gegevens verkregen in het ambtelijk wederhoor. In het wederhoor werd ook aangegeven dat op het moment van schrijven een vacature open staat waardoor slechts 1,6 fte beschikbaar is, ofwel 2 medewerkers. 74 Interviews medewerkers gemeente. 75 Berenschot, definitief rapport ‘Evaluatie dienstverlening en governance BAR-organisatie’, 12 juni 2019, p. 35 en 46. 76 I&O Research, ‘Verkenning rollen op de woningmarkt. Rolverdeling tussen Rijk, provincies, regio’s en gemeenten’, 3 maart 2020, pp. 43. 77 https://www.zuid-holland.nl/loket/subsidies/subsidies/vliegende-brigade-zuid-holland-woningbouw/ 78 E-mail medewerker gemeente. De subsidieaanvraag resulteerde in het volgende rapport: Antea Group, ‘Herprogrammering sociale woningbouw regio Rotterdam’, 23 april 2021. 79 Gemeente Barendrecht, ‘Woonvisie 2016-2025’, 26 april 2016, p. 26.

47

bouwen in balans

aanbod aan sociale en dure woningen zou namelijk groter zijn dan het aantal huishoudens in deze inkomensgroepen. Daarentegen is er een tekort aan middeldure woningen voor huishoudens met een middeninkomen. Een derde uitgangspunt betreft duurzaamheid, wat inhoudt dat de gemeente inzet op levensloopbestendigheid en energiezuinigheid van de woningvoorraad. 80 doelstellingen woningvoorraad De woonvisie onderscheidt doelgroepen aan de vraagkant aan de hand van de inkomensgroepen ‘laag’, ‘midden’ en ‘hoog’. De woonbehoefte van deze doelgroepen wordt afgeleid van hun inkomens en vertaald naar de WOZ-waarden van woningen of huurprijzen. De omvang van de woningvoorraad uitgedrukt in WOZ-waarden vormt het woningaanbod (zie tabel 2-1).

tabel 2-1: nieuwbouwprogramma naar prijs en koop of huur in Woonvisie 2016-2025 huurprijzen

bestaande

categorie

koopprijs

sociaal

<€ 140.000

<€ 710,68

22%

25%

0%

25%

middelduur

€ 140.000 - € 180.000

€ 710,68 - € 850

10%

25%

max. 5%

min. 20%

duur-1

€ 180.000 - € 205.000

€ 850 - € 950

68%

50%

nader te bepalen

nader te bepalen

duur-2

€ 205.000 - € 260.000

€ 950 - € 1.150

door markt, maar

door markt, maar

duur-3

>€ 260.000

>€ 1.150

min. 5% per

min. 5% per

categorie

categorie

voorraad

nieuwbouw

koop

huur

bron: Gemeente Barendrecht, ‘Woonvisie 2016-2025’, 26 april 2016, p. 31.

lage inkomensgroep De gemeente wil de sociale woningvoorraad in omvang “minimaal gelijk houden”. Deze bestond ten tijde van het verschijnen van de woonvisie uit 4.100 sociale huurwoningen ofwel 22% van totale woningvoorraad. 81 Om dit percentage te behouden streeft de gemeente bij nieuwbouw naar een toename van 25% woningen in het sociale segment. Dit dient enkel in de huursector plaats te vinden. De bestaande sociale huurvoorraad moet volgens de gemeente beter beschikbaar zijn voor meerdere doelgroepen. De gemeente noemt onder meer de volgende maatregelen: • Voor de lage inkomensgroep dienen er meer sociale huurwoningen beschikbaar te komen door ‘goedkope scheefwoners’ te stimuleren om door te stromen naar een woning in de vrije sector. Woningcorporaties kunnen hieraan bijdragen door de inzet van inkomensafhankelijke huurverhoging. • Voor de primaire doelgroep (ofwel huishoudens die op basis van hun inkomen recht hebben op huurtoeslag) is extra aandacht nodig voor een verdeling van de sociale

80 Gemeente Barendrecht, ‘Woonvisie 2016-2025’, 26 april 2016, p. 27. Dit laatste uitgangspunt is in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten. 81 Gemeente Barendrecht, ‘Woonvisie 2016-2025’, 26 april 2016, p. 28, 29.

48

bouwen in balans

voorraad tot de aftoppingsgrens en boven de aftoppingsgrens. De aftoppingsgrens houdt de maximale huur in waarvoor huurders huurtoeslag ontvangen. • De gemeente wil dat minimaal 50% van de toewijzing van vrijkomende sociale huurwoningen aan de lage inkomensgroep met een lokale binding plaatsvindt. Overigens is dit percentage hoger dan de 25% lokale binding die de Huisvestingswet toestaat. 82 • De gemeente wil woningen voor de groep jongeren met lokale binding labelen om meer sociale huurwoningen voor deze doelgroep beschikbaar te maken. Labelen houdt in dat specifieke huurwoningen worden aangemerkt voor een daarbij behorende doelgroep (in dit geval jongeren). Huurders binnen deze doelgroep krijgen voorrang als zij reageren op de woningen met dit label. Meer toelichting over het labelen van huurwoningen is te vinden in paragraaf 5-3-5. middeninkomensgroep De gemeente wil de bestaande 1.900 middeldure woningen (10% van de totale woningvoorraad) behouden en “beschikbaar maken” voor de middeninkomensgroep. Dit probeert de gemeente onder meer door het beschikbaar stellen van startersleningen voor de jongeren met een lokale binding zodat zij een middelduur huis kunnen kopen. Ook stelt de gemeente dat de middeninkomensgroep en de lage inkomensgroep met koopwoningvermogen 83 “mogelijk” voorrang kunnen krijgen bij nieuwbouwprojecten in de middeldure sector.

Daarnaast wil de gemeente dat 25% van de nieuwbouw in het middeldure segment wordt gerealiseerd. De middeldure woningen wil de gemeente met name in de huursector realiseren. De gemeente ziet een belangrijke rol voor institutionele en particuliere beleggers, aangezien de gemeente “geen directe mogelijkheid heeft om invloed uit te oefenen op de middeldure sector, tenzij de gemeente de grond in bezit heeft”. 84 hogere inkomensgroep Met betrekking tot de dure woningvoorraad streeft de gemeente naar het behoud van de bestaande 12.700 dure woningen (68% van de totale woningvoorraad) en de realisatie van 50% dure nieuwbouwwoningen. De gemeente laat de dure nieuwbouw zoveel mogelijk over aan de marktpartijen, maar stelt wel een minimum-aandeel per prijscategorie en per huur- en koopcategorie vast om een te eenzijdig aanbod te voorkomen. De woonvisie onderscheidt verder als bijzondere doelgroepen onder meer statushouders en mensen die intramurale of extramurale zorg nodig hebben. Ten aanzien van deze doelgroepen bevat de woonvisie echter geen concrete maatregelen. nieuwbouwplanning 2015 tot en met 2025 De woonvisie bevat ook een overzicht van nieuwbouwplannen gedurende de looptijd van het beleid. Figuur 2-3 toont een overzicht van nieuwbouwprojecten naar

82 Artikel 14 van de Huisvestingswet 2014 maakt een onderscheid tussen lokale en regionale binding. Maximaal 50% van de woningen mag met voorrang worden aangeboden aan “woningzoekenden die economisch of maatschappelijk gebonden zijn aan de woningmarktregio”, maximaal de helft daarvan mag met voorrang worden aangeboden aan woningzoekenden met een lokale binding. 83 Volgens de gemeente beschikken de huishoudens die tot de lage inkomensgroep behoren en in een koopwoning wonen over ‘koopwoningvermogen’. Meer toelichting hierover volgt in hoofdstuk 3. 84 Gemeente Barendrecht, ‘Woonvisie 2016-2025’, 26 april 2016, p. 30.

49

bouwen in balans

woningaantal en het verwachte jaar van oplevering. Hierbij is geen onderscheid gemaakt naar prijsklassen. Gedurende de looptijd van de woonvisie rekent de gemeente op de oplevering van 1.243 nieuwbouwwoningen. figuur 2-3: nieuwbouwplanning 2015 tot en met 2025

bron: Gemeente Barendrecht, ‘Woonvisie 2016-2025’, 26 april 2016, p. 42.

coalitieakkoord en collegeprogramma’s Het lokale woonbeleid krijgt ook aandacht in de coalitieakkoorden en collegeprogramma’s. Zo gaven de betrokken partijen in het coalitieakkoord Barendrecht 2014-2018 aan het belangrijk te vinden dat in Barendrecht voor alle doelgroepen voldoende passende huisvesting aanwezig is. Ook wilden ze onder meer dat zo veel mogelijk sociale huurwoningen aan Barendrechters worden toegewezen, voor zover regionale kaders dat toelaten. 85 In het huidige coalitieakkoord 2018-2022 streven de coalitiepartijen naar een “goede verdeling van koop- en huurwoningen voor alle doelgroepen in Barendrecht” en voor “diversiteit in betaalbare huisvesting” voor alle doelgroepen. Ook wil het college conform de woonvisie dat 25% van de nieuwbouw het sociale segment betreft en wil ze de doorstroming op de woningmarkt bevorderen. 86 In het collegeprogramma geeft het college aan dat er in de periode 2018-2022 minimaal 750 woningen worden bijgebouwd. Ook vraagt het college aandacht voor de benarde positie van starters op de woningmarkt. 87 De rekenkamer constateert dat de beleidslijn door de jaren heen grotendeels in lijn was met de uitgangspunten van de woonvisie. Ten slotte heeft het college in juni 2020 ‘betaalbaar wonen’ benoemd tot één van de acht zogeheten hoofddossiers.

Dat moest in 2020 leiden tot een actieplan om meer betaalbare woningen in Barendrecht te realiseren. 88 In een ambtelijk interview is aangegeven dat hieraan tot nog toe geen concrete invulling is gegeven. 89

85 Gemeente Barendrecht, ‘Collegeprogramma 2014- 2018 – Een sterk Barendrecht. Doe mee!’, 1 oktober 2014. 86 Gemeente Barendrecht, ‘Coalitieakkoord 2018-2022 – Eenheid in verscheidenheid’, mei 2018. 87 Gemeente Barendrecht, ‘Collegeprogramma 2018-2022 – Barendrecht toekomstbestendig!’, november 2018. 88 Gemeente Barendrecht, ‘Stand van zaken Hoofddossier Betaalbaar Wonen’, 2 juni 2020. 89 Interview medewerker gemeente.

50

bouwen in balans

samenvatting Binnen het woonveld regelt het rijk als systeemverantwoordelijke actor de wet- en regelgeving, bevoegdheden en instrumenten waar partijen op de woningmarkt mee werken. Zo bevat de Woningwet 2015 regels voor de sociale huursector en bakent de rol van de woningcorporaties af: zorgen dat mensen met een laag inkomen goed en betaalbaar kunnen wonen. De Huisvestingswet geeft gemeenten instrumenten om te sturen in de verdeling van woonruimte en de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Gemeenten in de regio Rotterdam namen op basis daarvan in 2015 een gezamenlijke Verordening woonruimtebemiddeling aan. De provincie dient samenwerking tussen gemeenten te bevorderen en ziet toe op ‘zorgvuldig ruimtegebruik’. Binnen de regio Rotterdam werken gemeenten samen in het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam. Dit resulteerde in 2019 bijvoorbeeld in regionale afspraken over een ‘herverdeling’ van sociale huurwoningen over regiogemeenten. De provincie kan daarnaast sturen op woningbouw door middel van subsidies en het toezicht op gemeentelijke bestemmingsplannen. Een betrokkene geeft echter aan dat bouwprojecten vaak een “al bijna gestolde werkelijkheid” zijn op het moment dat het bestemmingsplan getoetst wordt en dat inhoudelijke sturing dus nog maar beperkt mogelijk is. Binnen het woonbeleid is de gemeente verantwoordelijk voor lokale woningbouw.

In de praktijk ontbreekt het echter aan een strikte taakverdeling tussen overheidslagen. Dit biedt gemeenten ruimte om invulling te geven aan haar rol, bijvoorbeeld door te kiezen voor een actieve of juist passieve rol. Barendrecht is zich gedurende de looptijd van de woonvisie actiever gaan opstellen binnen de lokale woningmarkt. Zo kwam er meer aandacht voor betaalbaarheid. De gemeente Barendrecht legde haar beleid in 2016 vast in een woonvisie voor de periode tot en met 2025. Op basis van de woonvisie kan de gemeente periodiek afspraken te maken met lokale woningcorporaties en huurdersorganisaties over woningen in het sociale segment. In de woonvisie streeft de gemeente naar een betere aansluiting van vraag en aanbod op de woningmarkt, gedefinieerd aan de hand van lage, midden- en hoge inkomensgroepen. In de periode 2015-2025, de looptijd van de woonvisie, zouden 1.243 nieuwe woningen aan de voorraad moeten worden toegevoegd. In de woonvisie zet de gemeente vooral in op nieuwbouw in het duurdere segment. Op het moment dat de woonvisie verscheen bestond de voorraad voor 68% uit woningen in dit duurdere segment (destijds omschreven als woningen met een WOZ-waarde van € 180.000 of hoger). Nieuwbouwprojecten zouden voor 50% uit dure woningen moeten bestaan.

Ten aanzien van woningen in het sociale en middeldure segment streeft de gemeente in de woonvisie naar een aandeel van elk 25% bij nieuwbouw. Gedurende de looptijd van de woonvisie is er meer aandacht gekomen voor betaalbaarheid. Sinds 2020 geldt ‘betaalbaar wonen’ als zogeheten hoofddossier, al is hier vooralsnog geen concrete invulling aan gegeven. Landelijk blijken kleinere gemeenten vaak te kampen met een krappe bezetting op dit beleidsterrein. Dit geldt ook voor Barendrecht, waar drie medewerkers

51

bouwen in balans

Rekenkamer

Barendrecht verantwoordelijk zijn voor het woonbeleid. De gemeente heeft eind 2020 een beroep gedaan op een provinciale subsidie om externe expertise in te huren.

52

bouwen in balans

3

inzicht in vraag en aanbod

inleiding Dit hoofdstuk richt zich op het gemeentelijk inzicht in vraag en aanbod van de woningmarkt. In dit hoofdstuk worden de volgende deelvragen behandeld: • Welk inzicht heeft de gemeente in de ontwikkeling van vraag en aanbod? • Hoe hebben vraag en aanbod zich ontwikkeld? • Hoe verhoudt de ontwikkeling van vraag en aanbod zich tot de doelstellingen van de gemeente? Paragraaf 3-2 behandelt eerst de definities van vraag, woningaanbod en doelgroepen waarop het beleid is gestoeld. In paragraaf 3-3 komt de wijze waarop de gemeente de uitvoering van het beleid monitort, en aldus inzicht verkrijgt, aan bod. In paragraaf 3-4 analyseert de rekenkamer aan de hand van CBS-microdatabestanden hoe vraag en aanbod zich in de onderzochte periode hebben ontwikkeld.

definities vraag, woningaanbod en doelgroepen gemeentelijke definities Definities van vraag en aanbod zijn bepalend voor het woonbeleid. Op basis van deze definities brengt de gemeente in kaart of het woningaanbod aansluit bij de vraag, en waar eventueel bijsturing nodig is. Zoals tabel 3-1 laat zien, definieert de gemeente in de Woonvisie 2016-2025 vraag en aanbod aan de hand van inkomens en daarbij behorende woningwaarden.

tabel 3-1: definities van doelgroepen en woningaanbod, woonvisie 2016 inkomensgroep

inkomen

koopcategorie

koopprijs

huurcategorie

huurprijs

laag

< € 35.739

sociaal

<€ 140.000

sociaal

< € 710,68

midden

€ 35.739 - € 45.000

middelduur

€ 140.000 - € 180.000

middelduur

€ 710,68 - € 850

hoog-1

€ 45.000 - € 50.000

duur-1

€ 180.000 - € 205.000

duur-1

€ 850 - € 950

hoog-2

€ 50.000 - € 60.000

duur-2

€ 205.000 - € 260.000

duur-2

€ 950 - € 1.150

hoog-3

> € 60.000

duur-3

>€ 260.000

duur-3

> € 1.150

bron: Gemeente Barendrecht, ‘Woonvisie 2016-2025’, 26 april 2016, p. 10-11, 19, 24.

De keuze voor de afbakening van de verschillende doelgroepen is deels ingegeven door landelijke regelgeving, en deels door regionale afspraken en keuzes van de gemeente. De rijksoverheid bepaalt de inkomensgrenzen op grond waarvan huishoudens al dan niet in aanmerking komen voor sociale huurwoningen en eventueel huurtoeslag. Er is daarentegen geen rijksbeleid of regionale afspraak dat

53

bouwen in balans

definieert waar de middeninkomens ophouden en de (zeer) hoge inkomens beginnen. Deze definities bepaalt de gemeente zelf. Deze paragraaf behandelt de definities die ten grondslag liggen aan de analyse van vraag en aanbod. De rekenkamer beperkt zich daarbij tot inkomensgroepen en de woningvoorraad. Naast de inkomensgroepen vermeldt de woonvisie ook doelgroepen op basis van leeftijdscategorieën, evenals zorgbehoevenden, vergunninghouders en arbeidsmigranten. Deze zijn hier buiten beschouwing gelaten. landelijke definities sociale huur In de Woningwet is vastgelegd dat woningcorporaties minimaal 80% van hun vrijgekomen sociale huurwoningen moeten toewijzen aan de sociale doelgroep, ook wel de ‘EC-doelgroep’ genoemd. Dit verwijst naar landelijke regelgeving omtrent toewijzing van sociale huurwoningen die met instemming van de Europese Commissie (EC) is ingevoerd, met als doel staatssteun te beperken. De EC-doelgroep bestond ten tijde van de totstandkoming van de woonvisie in 2016 uit huishoudens met een inkomen van maximaal € 35.739. In dat jaar golden huurwoningen met een huur tot € 710,68 (de ‘liberalisatiegrens’) als sociale huurwoningen. De EC-doelgroep is opgebouwd uit twee subdoelgroepen: de primaire doelgroep en de secundaire doelgroep. De primaire doelgroep bestaat uit huishoudens die op basis van hun inkomen recht hebben op huurtoeslag.

90 De secundaire doelgroep bestaat uit huishoudens die geen recht hebben op huurtoeslag, maar waarvan het inkomen wel onder de ‘EC-grens’ valt. Ook deze huishoudens komen in aanmerking voor een sociale huurwoning van een woningcorporatie. In tabel 3-2 zijn de door het rijk bepaalde inkomensgrenzen voor de primaire en secundaire doelgroep weergegeven. tabel 3-2: inkomensgrenzen primaire en secundaire doelgroep bovengrens inkomen 1-1-

bovengrens inkomen 1-1-

2016

2020

eenpersoonshuishouden

€ 22.100

€ 23.225

meerpersoonshuishouden

€ 30.000

€ 31.550

€ 35.739

€ 39.055

huishouden primaire doelgroep

secundaire doelgroep een- of meerpersoonshuishouden

bron: www.belastingdienst.nl. 91

Zoals beschreven in hoofdstuk 2, is het onderscheid tussen de primaire en secundaire doelgroep van belang omdat corporaties sinds 2016 passend moeten toewijzen. Dit houdt in dat zij aan minimaal 95% van de primaire doelgroep een woning moeten toewijzen.

90 De inkomensgrens is afhankelijk van het type huishouden (alleenstaande of meerpersoonshuishouden) en leeftijd (onder of boven de AOW-leeftijd). 91 De inkomensgrenzen worden jaarlijks geïndexeerd. Voor primaire huishoudens boven de 65 jaar wijken de grenzen de meeste jaren licht af (circa € 100). Deze zijn hier niet weergegeven.

54

bouwen in balans

doelgroepen woonvisie Zoals beschreven zijn de grensbedragen van de lage inkomensgroep, evenals de huurprijzen van sociale huurwoningen, gebaseerd op landelijk beleid. Definities van andere inkomensgroepen en het woningmarktsegment waarop zij een beroep doen, stelt de gemeente zelf vast (zie tabel 3-1). Deze paragraaf gaat nader in op de beschrijving van de doelgroepen die de woonvisie onderscheidt. lage inkomensgroep De lage inkomensgroep bestaat, zoals vermeld, uit huishoudens met een inkomen tot € 35.739 (prijspeil 2016). Deze groep woont in de sociale woningvoorraad. Dit zijn bovenal huurwoningen tot de liberalisatiegrens in bezit van woningcorporaties. Daarnaast kan deze doelgroep een beroep doen op sociale koopwoningen met een WOZ-waarde tot € 140.000. Deze prijsgrens is regionaal vastgesteld en per 1 januari 2021 verhoogd tot € 180.000. In de woonvisie stelt de gemeente vast dat de lage inkomensgroep in 2012 uit zo’n 5.800 huishoudens bestond, of 31% van het totaal. 92 Daarvan woonden 3.600 huishoudens (of 19% van het totaal) in een (sociale) huurwoning. 93 Bijzondere aandacht besteedt de gemeente aan de ruim 2.200 huishoudens (of 12%) die een laag inkomen hadden, maar in een koopwoning woonden.

Volgens de woonvisie betreft het hier vooral ouderen die in het verleden een woning kochten en nu weliswaar een laag inkomen hebben, maar dankzij hun koopwoning wel beschikken over koopwoningvermogen. middeninkomensgroep De middeninkomensgroep heeft volgens de woonvisie een inkomen tussen € 35.739 en € 45.000. Deze doelgroep doet een beroep op de middeldure woningvoorraad, die volgens de gemeente in 2016 bestond uit woningen met een WOZ-waarde tussen € 140.000 en € 180.000 of een huur tussen de liberalisatiegrens en € 850. Deze groep had in 2012 een omvang van ruim 2.100 huishoudens (11% van het totaal). De gemeente gaat ervan uit dat het aandeel van deze groep ten opzichte van de totale Barendrechtse bevolking tot 2025 gelijk zou blijven, maar vermeldt niet waarop deze prognose gebaseerd is. 94 Ook ontbreekt een analyse van de koppeling tussen de middengroep en de vraag die deze uitoefent op de woningmarkt, bijvoorbeeld door middel van een verwijzing naar de woonquote die inzicht geeft in verantwoorde woonlasten. Ten aanzien van nieuwbouw verwijst de woonvisie enkel in algemene bewoording naar “huidige hypotheekregels”. 95 De gemeente staat in dit verband ook stil bij de groep ‘goedkope scheefwoners’: huishoudens die met een laag inkomen een sociale huurwoning hebben betrokken en daar zijn blijven wonen en in de loop der tijd meer inkomen hebben.

De gemeente stelt dat uit gegevens van Havensteder zou blijken dat 40% van de huishoudens (op een bezit van toen zo’n 500 woningen) scheef woonde. Patrimonium had bij 30% van

92 Gemeente Barendrecht, ‘Woonvisie 2016-2025’, 26 april 2016, p. 10. Deze gegevens zijn afkomstig van de ‘Feitenkaart aandachtsgroepen volkshuisvestingsbeleid Rotterdam en regio 2012’ die in februari 2015 is gepubliceerd. 93 Gemeente Barendrecht, ‘Woonvisie 2016-2025’, 26 april 2016, p. 11. 94 Gemeente Barendrecht, ‘Woonvisie 2016-2025’, 26 april 2016, p. 11. 95 Gemeente Barendrecht, ‘Woonvisie 2016-2025’, 26 april 2016, p. 18.

55

bouwen in balans

de huurders een inkomensafhankelijke huurverhoging doorgevoerd. 96 Goedkope scheefwoners zouden volgens de gemeente moeten worden verleid om te verhuizen naar het middeldure segment. Corporatiemedewerkers nuanceren in interviews het probleem van scheefwoners: vaak zou het mensen betreffen die stabiliteit in de wijk brengen en geen overlast veroorzaken. hogere inkomensgroep De hogere inkomensgroep omschrijft de gemeente als huishoudens met een inkomen vanaf € 45.000. Zij doen een beroep op woningen met een WOZ-waarde vanaf € 180.000 of een huur boven de € 850. In 2012 bestond deze groep uit ruim 10.500 huishoudens (58% van alle huishoudens). De gemeente ging er vanuit dat het aandeel van deze groep ten opzichte van de totale Barendrechtse bevolking tot 2025 gelijk zou blijven. 97 Deze verwachting is niet onderbouwd. samenstelling woningvoorraad De stand van de woningvoorraad in 2015 vormt het uitgangspunt van de woonvisie. De totale woningvoorraad (18.800 woningen) bestond uit 13.500 koopwoningen en 5.300 huurwoningen. De woonvisie bevat verder informatie over de woningsamenstelling op basis van bouwperiode, woningtype en WOZ-waarde. De sociale woningvoorraad bestaat vrijwel volledig uit sociale huurwoningen. Het aantal sociale koopwoningen, evenals koopwoningen in het middeldure segment, is verwaarloosbaar.

Binnen de sociale huurvoorraad is het overgrote deel in handen van woningcorporaties. Van de 5.300 huurwoningen zijn er 4.100 (22% van totale woningvoorraad) in bezit van woningcorporaties. Op de totale huurwoningvoorraad is 77% corporatiebezit. Van het totaal aantal huurwoningen waren volgens de woonvisie 1.200 in bezit van particuliere verhuurders (23% van de huurwoningvoorraad). Bijna 900 woningen waren in handen van drie grote verhuurders. De gemeente heeft daarnaast inzicht in verschillende huurcategorieën van sociale huurwoningen, verkregen van de woningcorporaties. Op basis van WOZ-waarden stelt de gemeente vast dat er binnen de particuliere huurwoningvoorraad weinig woningen zijn met een huur van maximaal € 850 en dat er vooral woningen voor de hoge inkomensgroep beschikbaar waren. Een overzicht van de werkelijke huurprijzen van particuliere verhuurders was niet bekend bij de gemeente. berekening woningvoorraad en -vraag regioakkoord 2019 Zoals aangegeven in hoofdstuk 2 sloten gemeenten in de regio Rotterdam in 2019 een akkoord over de verdeling van de sociale woningvoorraad. 98 De ambities daarin gaan uit van een totale regionale woningvoorraad van 638.300 woningen in 2030, een toename van 53.700 woningen ten opzichte van 2017. De vraag naar betaalbare woningen werd vastgesteld op 322.221 woningen, of een afname van zo’n 19.000 woningen ten opzichte van 2017.

Deze sociale voorraad zou bovendien “evenwichtig verdeeld” moeten worden over de regiogemeenten. In de praktijk betekent dit dat zo’n

96 Sinds 2013 kunnen woningcorporaties huurders die meer verdienen dan de inkomensgrens voor de EC-doelgroep een extra huurverhoging geven. 97 Gemeente Barendrecht, ‘Woonvisie 2016-2025’, 26 april 2016, p. 11. 98 SvWrR, ‘Regioakkoord nieuwe woningmarktafspraken regio Rotterdam’, 28 januari 2019, p. 5, 11, 19-20.

56

bouwen in balans

11.000 woningen mogen verdwijnen uit de sociale voorraad van Rotterdam, Schiedam en Vlaardingen en moeten worden toegevoegd aan de voorraad van gemeenten met een kleine sociale voorraad, zoals Barendrecht. De regionale afspraken gaan uit van een ruimere definitie van de ‘sociale voorraad’ dan landelijk gangbaar is. Hier verwijst de sociale voorraad namelijk niet slechts naar het corporatiebezit met een huurprijs onder de liberalisatiegrens, maar ook naar woningen met een lage WOZ-waarde in particulier eigendom. Het onderstaande kader gaat nader in op de herkomst van deze definitie.

waar komt de ‘sociale voorraad’ vandaan? De minst kapitaalkrachtige huishoudens zijn aangewezen op woningen in de sociale voorraad. Vaak worden hiermee corporatiewoningen bedoeld. Als gevolg van een ruimere definitie vallen binnen de regio Rotterdam meer woningen in dit segment. In 2011 stonden gemeenten binnen de toenmalige Stadsregio Rotterdam op het punt om woningmarktafspraken te ondertekenen. Rotterdam en Schiedam stelden dit echter uit tot het Centrum voor Onderzoek en Statistiek (nu OBI) de omvang van de sociale voorraad opnieuw had onderzocht. De Rotterdamse wethouder Wonen sprak over een “mismatch” in sommige gemeenten, waar de sociale voorraad kleiner was dan de doelgroep, terwijl de goedkope voorraad in andere gemeenten juist groot was. 99 Het onderzoek hanteerde een bredere definitie van de sociale voorraad dan het landelijke onderscheid tussen sociale en geliberaliseerde huurwoningen. 100 De ‘sociale voorraad’ bestond in dit onderzoek uit corporatiewoningen tot de liberalisatiegrens plus woningen in particulier bezit met een WOZ-waarde tot € 140.000. 101 Deze definitie is enkele keren bijgesteld. Zo tellen in de modellen voor het Regioakkoord uit 2019 ook sociale huurwoningen die in de toekomst een commerciële functie krijgen (zgn. ‘niet-DAEB’ woningen onder de liberalisatiegrens) mee. 102 Ook geldt sinds 2021 een WOZwaarde van € 180.000 als bovengrens.

De onderstaande tabel toont dat de regionale sociale voorraad als gevolg van een ruimere definitie in omvang toeneemt. 103 Dit komt doordat meer woningen voor dit segment worden meegeteld en niet doordat er bijvoorbeeld meer sociale huurwoningen bij zijn gekomen. Zo vermeldt de tabel dat de omvang van de regionale sociale voorraad tussen 2017 en 2019 als gevolg van de ruimere definitie met ruim 20.000 woningen toenam, terwijl uit de regiomonitor blijkt dat het aantal sociale corporatiewoningen in diezelfde periode met ruim 2.000 daalde. 104 Deze rekenmethode heeft vooral gevolgen voor gemeenten met een groot aantal goedkope woningen in private handen. Omdat veruit de meeste goedkope woningen in Barendrecht corporatiebezit zijn, verandert deze telling weinig aan de omvang van de sociale voorraad in deze gemeente.