Bijlage rekenkamerrapport bouwen in balans.pdf
Tekst van het document
bouwen in balans onderzoek naar woonbeleid Barendrecht
Rekenkamer
Barendrecht
bouwen in balans onderzoek naar woonbeleid Barendrecht
Rekenkamer
Barendrecht
voorwoord
Voor u ligt het rekenkamerrapport over het woonbeleid van de gemeente Barendrecht. Woonbeleid staat in het middelpunt van de belangstelling. Een enquête van Ipsos wees uit dat wonen voor 36% van de stemmers het belangrijkste thema was. En met de woonprotesten die nog vers in het geheugen, een belangrijk onderwerp voor elke gemeenteraad. De woningmarkt en het woonbeleid zijn complex. Het lijkt zo eenvoudig om te bepalen hoeveel huizen er zijn en hoeveel mensen een woning zoeken, maar schijn bedriegt. Er zijn veel verschillende indicatoren, cijfers zijn veel zachter dan ze lijken, definities wijzigen en er zijn veel partijen betrokken. Het eerste doel van dit rapport is om inzicht te bieden in die complexiteit. Hoe wordt de woningmarkt in beeld gebracht? Wat zegt dat? En hoe staat de Barendrechtse woningmarkt ervoor? Welke mogelijkheden heeft een gemeente om de woningmarkt te beïnvloeden? En welke daarvan worden in Barendrecht benut? De belangrijkste conclusie van dit rapport is dat de aansluiting tussen vraag en aanbod niet verbeterd is. Maar dat was ook niet de insteek van de Barendrechtse woonvisie. Die was erop gericht de samenstelling van de woonvoorraad te behouden en daartoe 50% van de nieuwbouw te laten bestaan uit dure woningen. Door de jaren heen is er wel meer aandacht gekomen voor goedkope en betaalbare woningen.
De gemeenteraad drong daar effectief op aan en ook de niet-vrijblijvende afspraken die in de regio zijn gemaakt over sociale huur droegen daaraan bij. Duidelijk is dat er in Barendrecht een tekort is aan woningen voor de laagste en midden inkomens. Tijdens de afronding van dit onderzoek werd de Nationale bouw- en woonagenda gepubliceerd, waarin het streven van tenminste 30% sociale huur in de woningvoorraad van elke gemeente is opgenomen. Barendrecht is daar nu ver van verwijderd. De belangrijkste les uit dit onderzoek is om je als gemeente niet te groot te maken en ook niet te klein. De gemeente Barendrecht kan niet alleen het woonbeleid bepalen. Dat wordt ingekaderd door regionale en landelijke afspraken en samenwerking met andere partijen, zoals corporaties en ontwikkelaars. De kunst is binnen die kaders de ruimte op te zoeken voor eigen keuzes en beleid. En die ruimte is er wel degelijk. Dat vergt in Barendrecht een beter samenspel tussen raad, college en ambtenaren. Daar zijn onze aanbevelingen dan ook op gericht: de analyse van vraag en aanbod kan beter, de woonvisie moet herijkt worden als daar aanleiding toe is en de raad heeft periodieke rapportages met totaaloverzicht nodig. In deze beleidsdocumenten moet ook nadrukkelijk worden ingegaan op de consequenties van regionale afspraken en de Barendrechtse inzet in het regionale samenspel.
De rekenkamer merkt wel op dat de beschikbare ambtelijke beleidscapaciteit zeer beperkt is en niet in relatie staat tot de complexiteit van de opgave.
3
bouwen in balans
Dit rapport is het eerste in een reeks rekenkamerrapporten over het woonbeleid in deze regio. Ook voor Rotterdam, Albrandswaard, Capelle aan den IJssel en Lansingerland onderzoeken wij de woonvisies. Al deze gemeenten participeren in dezelfde woonregio. Gezien het belang van het onderwerp zullen wij ook een synthese-rapport uitbrengen, waarin we de bevindingen in de verschillende gemeenten op elkaar zullen betrekken. Marjolein van Asselt directeur
4 bouwen in balans
voorwoord
3
bestuurlijke nota
9
1
inleiding
11
2
bestuurlijke conclusies
13
conclusies op hoofdlijnen
13
conclusies toegelicht
14
3
aanbevelingen
23
4
reactie college
25
5
nawoord: aandachtspunten gemeenteraad
27
nota van bevindingen
29
1
2
3
5
inleiding
31
aanleiding
31
verantwoordelijkheden en betrokken partijen
32
doelstelling onderzoek
32
afbakening
33
andere woonvisie-onderzoeken
33
leeswijzer
33
rolverdeling binnen woonbeleid
35
inleiding
35
recente bestuurlijke ontwikkelingen wonen en volkshuisvesting
35
wettelijke kaders en landelijk beleid
37
rol rijksoverheid
37
wettelijke kaders
38
landelijk beleid
40
provinciaal en regionaal beleid
41
rol provincie
41
samenwerking binnen regio
43
gemeentelijk beleid
46
rol gemeente
46
capaciteit gemeente
47
woonvisie Barendrecht 2016-2025
47
coalitieakkoord en collegeprogramma’s
50
samenvatting
51
inzicht in vraag en aanbod
53
inleiding
53
bouwen in balans
4
5
6 bouwen in balans
definities vraag, woningaanbod en doelgroepen
53
gemeentelijke definities
53
landelijke definities sociale huur
54
doelgroepen woonvisie
55
samenstelling woningvoorraad
56
verhouding vraag en woningaanbod
59
wijzigingen doelgroepen na vaststelling woonvisie
60
monitoring vraag en woonaanbod
61
inleiding
61
monitoring lage inkomensgroep en sociale voorraad
62
monitoring middeninkomens, hogere inkomens en nieuwbouw
66
monitoring via (behoefte)onderzoeken
67
informatievoorziening aan gemeenteraad
68
ontwikkeling vraag en aanbod
68
ontwikkeling vraag: inkomens
69
ontwikkeling aanbod: woningwaarden
71
aansluiting op doelstellingen gemeente
74
samenvatting
75
gemeentelijke instrumenten
79
inleiding
79
juridisch instrumentarium
79
inleiding
79
Woningwet: passend toewijzen
79
Huisvestingswet: huisvestingsverordening
80
opkoopbescherming
82
ruimtelijk instrumentarium
83
inleiding
83
sturen via bestemmingsplan
83
verordening middeldure huur
83
grondbeleid
84
overig beleidsinstrumentarium
86
inleiding
86
starterslening
86
instrumenten gericht op ouderen
88
samenvatting
89
samenwerking in woonveld
91
inleiding
91
regionale afspraken
91
samenwerkingsafspraken woningcorporaties
94
totstandkoming en monitoring prestatieafspraken
94
afspraken over behoud Vestia-voorraad
95
afspraken nieuwbouw
96
afspraken beschikbaarheid
97
afspraken woonruimtebemiddeling
98
afspraken marktpartijen
101
inleiding
101
toepassing Verordening middeldure huur: de Botter
101
de Gouwe Hoeck: Verklaring van geen bedenkingen
103
de Stationstuinen
103
6
7 bouwen in balans
anti-speculatiebeding
105
overige vormen van overleg en samenwerking
105
samenvatting
106
samenvatting en conclusies
109
onderzoeksvraag
109
rolverdeling binnen het woonveld
109
ontwikkeling van vraag en aanbod
110
gemeentelijke instrumenten
112
samenwerkingen in woonveld
114
invloed gemeentelijk beleid op aansluiting vraag en aanbod
115
bijlagen
117
onderzoeksverantwoording
119
bronnenlijst
124
begrippenlijst
129
lijst van afkortingen
131
bestuurlijke nota
1
inleiding
Het woonbeleid staat vol in de aandacht. Als gevolg van stijgende huizenprijzen komen starters nog maar moeilijk aan een woning en op de huurmarkt nemen de wachttijden toe. In tijden van ‘woningnood’ kijken burgers naar de overheid. Dat is niet vreemd, aangezien artikel 22 van de Grondwet “bevordering van voldoende woongelegenheid” een “voorwerp van zorg der overheid” noemt. Binnen het gedecentraliseerde woonveld zijn gemeenten verantwoordelijk voor de lokale woningbouwopgave. Tegelijkertijd zijn zij afhankelijk van andere partijen, zoals de rijksoverheid die hen wettelijke instrumenten geeft, van woningcorporaties waarmee zij prestatieafspraken sluiten en van marktpartijen die de woningen bouwen. Ook is er volop samenwerking met andere gemeenten in de regio Rotterdam. In dit rapport onderzoekt de rekenkamer hoe en in welke mate het woonbeleid van de gemeente Barendrecht heeft geleid tot een betere aansluiting tussen vraag en aanbod op de Barendrechtse woningmarkt. De bestuurlijke nota bevat de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek. In de nota van bevindingen staan de feitelijke bevindingen uit het onderzoek die als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.
11
bouwen in balans
2
bestuurlijke conclusies
conclusies op hoofdlijnen aansluiting vraag en aanbod 1 Het Barendrechtse woonbeleid heeft in de periode 2015-2020 niet bijgedragen aan een verbeterde verhouding tussen vraag en aanbod. Dit komt onder meer doordat in de onderliggende probleemanalyse de vraag naar goedkope woningen kleiner en die naar dure woningen groter was dan deze in werkelijkheid zijn. Zo ontbrak een prikkel om woningen in de sociale voorraad te bouwen. 2 De absolute bouwproductie in de periode 2015-2020 bleef met bijna 600 woningen onder de 900 woningen die in de woonvisie werden beoogd. 3 De verhouding tussen vraag en aanbod verslechterde: a Het percentage dure woningen steeg, terwijl het percentage huishoudens in de hoge inkomensgroep daalde. De relatieve stijging van het dure segment is in lijn met de doelstellingen uit de woonvisie. b In het sociale segment groeide de vraag, maar bleef het aanbod ongeveer gelijk. In de periode 2015-2020 behoorde 17% van de opgeleverde nieuwbouwwoningen tot het sociale huursegment. Dat is minder dan het streefpercentage van 25% uit de woonvisie. Substantiële plannen voor sociale nieuwbouw die in lijn zijn met deze beleidsdoelstelling dateren van 2020. inzicht en probleemanalyse 4 Het inzicht van de gemeente in de ontwikkeling van vraag en aanbod was gedurende de periode 2015-2020 beperkt.
Er was geen totaaloverzicht beschikbaar van de prijscategorieën van opgeleverde en geplande nieuwbouw. De regionale monitor die sinds 2019 verschijnt heeft het inzicht in vraag en aanbod op de woningmarkt verbeterd. 5 In het woonbeleid spelen definities van vraag en aanbod een belangrijke rol. Gedurende de looptijd van de woonvisie introduceerde de gemeente twee keer nieuwe definities. Deze verschuivende definities ontnemen het inzicht in de lokale woningmarkt. Daarnaast zijn deze definitiewijzigingen niet uitgewerkt in het beleid. Hierdoor ontstaat het risico dat voor de verkeerde doelgroepen wordt gebouwd. inzet instrumenten en samenwerkingsafspraken 6 In de onderzochte periode is de gemeente Barendrecht zich actiever gaan opstellen binnen het woondossier. Dat geldt in het bijzonder voor instrumenten waarmee de gemeente kan sturen op nieuwbouw. 7 Daarbij is wel sprake van een mismatch tussen de complexiteit van de opgave van het woonbeleid en de beschikbare ambtelijke capaciteit.
13
bouwen in balans
8 Samenwerkingsafspraken met woningcorporaties en marktpartijen zijn binnen het woondossier een belangrijk sturingsinstrument. De afspraken werden in de onderzochte periode concreter en meer gericht op prijssegmenten van op te leveren nieuwbouw. 9 De samenwerking tussen gemeenten in de regio Rotterdam is nauwer en minder vrijblijvend geworden. De regionale dynamiek is waardevol gebleken, maar betekent ook dat het gemeentelijke woonbeleid in toenemende mate wordt ingekaderd door regionale afspraken.
conclusies toegelicht 1 Het Barendrechtse woonbeleid heeft in de periode 2015-2020 niet bijgedragen aan een verbeterde verhouding tussen vraag en aanbod. Dit komt onder meer doordat in de onderliggende probleemanalyse de vraag naar goedkope woningen kleiner en die naar dure woningen groter was dan deze in werkelijkheid zijn. Zo ontbrak een prikkel om woningen in de sociale voorraad te bouwen. De woonvisie vermeldt dat 31% van de Barendrechtse huishoudens in 2016 tot de lage inkomensgroep behoort. Volgens de gemeente woonde 12% van deze groep echter in een koopwoning en beschikte zij daarom over ‘koopwoningvermogen’ (zie ook paragraaf 3-2-5 van de nota van bevindingen). De gemeente deed daarbij een aanname over de waarde van deze woningen. Dankzij dit ‘koopwoningvermogen’ zouden deze huishoudens volgens de gemeente bij een verhuizing een beroep doen op een middeldure of dure woning. 1 Volgens deze redenering zou de vraag naar woningen in het sociale segment kleiner zijn dan op basis van inkomensgegevens het geval is. Zo bracht de gemeente een deel van de woonvraag van de lage inkomens onder bij de vraag naar woningen in het dure segment.
Uit deze redenering volgde vervolgens dat er geen sprake was van een tekort aan sociale huurwoningen, maar juist een klein overschot: slechts 19% van de huishoudens zou een beroep doen op de sociale voorraad die 22% van de woningvoorraad uitmaakte. 2 Door de introductie van het begrip ‘koopwoningvermogen’ werd de vraag naar woningen in de sociale voorraad dus kleiner voorgesteld dan deze was, met als gevolg dat er geen prikkel was om in dit segment te bouwen. De redenering om ‘koopwoningvermogen’ mee te laten wegen in de berekening van de vraag in het sociale segment staat haaks op de toewijzingsregels, waarin vermogen niet wordt meegenomen in de beoordeling of iemand in aanmerking komt voor een sociale huurwoning. Daarnaast is onduidelijk waarom iemand met een laag inkomen die woont in een (al dan niet afbetaald) koophuis zou willen verhuizen naar een (middel)dure woning.
1 In de woonvisie (2016) definieerde de gemeente het dure segment als alle koopwoningen vanaf € 180.000 en huurwoningen vanaf € 850. 2 De vraag (19% van de huishoudens) werd in de woonvisie berekend door de totale lage inkomensgroep (31% van de huishoudens) te verminderen met het percentage huishoudens met koopwoningvermogen (12% van de huishoudens). De woonvisie vermeldde dat de sociale voorraad 22% van de woningvoorraad uitmaakte.
14
bouwen in balans
2 De absolute bouwproductie in de periode 2015-2020 bleef met bijna 600 woningen onder de 900 woningen die in de woonvisie werden beoogd. In de woonvisie vermeldt de gemeente het streven om in de periode 2015-2020 zo’n 900 nieuwbouwwoningen aan de voorraad toe te voegen. Uit gegevens van de gemeente en het CBS blijkt dit met zo’n 600 opgeleverde woningen voor twee derde gehaald. De rekenkamer heeft de prijssegmenten van deze opgeleverde woningen niet kunnen vaststellen (zie conclusie 4). 3 De verhouding tussen vraag en aanbod verslechterde: De rekenkamer analyseerde op basis van CBS-data over inkomensverdeling en woningwaarden de ontwikkeling van vraag en aanbod op de Barendrechtse woningmarkt. a Het percentage dure woningen steeg, terwijl het percentage huishoudens in de hoge inkomensgroep daalde. De relatieve stijging van het dure segment is in lijn met de doelstellingen uit de woonvisie. Zoals is te zien in tabel A, ontwikkelden de verdeling van woningwaarden en huishoudensinkomens zich tussen 2015 en 2020 in tegengestelde richting. De verhouding tussen hoge inkomens en dure woningen vertoonde de grootste verandering. Zoals blijkt uit de tabel, groeide het percentage van de woningvoorraad in de dure categorie, terwijl het percentage huishoudens in de hoge inkomensgroep juist daalde.
Daarentegen ging tussen 2015 en 2020 een iets groter aandeel van de huishoudens tot de lage en middeninkomens behoren, terwijl het aandeel goedkope en vooral middeldure woningen daalde. 3 Dit komt overeen met de analyse van onderzoeksbureau ABF, dat eind 2021 in een studie naar het regionale woningaanbod vaststelde dat Barendrecht geen dure nieuwbouw koopwoningen meer nodig heeft. Bij recente nieuwbouw werd echter vastgehouden aan het streefpercentage van 50% dure nieuwbouw uit de woonvisie: het project De Botter bestaat voor 50% uit dure woningen en het ontwikkelkader voor de Stationstuinen biedt ruimte aan 35% tot 50% woningen in het dure segment. tabel A: verhouding ontwikkelingen inkomens en woningwaarden Barendrecht (2015-2020) 4 inkomensverdeling
WOZ-waardeverdeling 2015
2020
mutatie
mutatie
2020
2015
lage inkomens
18,8%
19,8%
+ 0,9
- 0,3
6,3%
6,6%
goedkope woningen
middeninkomens
24,3%
24,9%
+ 0,6
- 3,8
31,4%
35,1%
middeldure woningen
hoge inkomens
56,8%
55,3%
- 1,6
+ 4,1
62,3%
58,2%
dure woningen
3 Belangrijk is om op te merken dat de sociale huurvoorraad groter is dan de categorie ‘goedkope woningen’. Sociale corporatiewoningen kunnen een gereguleerde huurprijs en tegelijkertijd een hogere WOZ-waarde hebben. 4 De tabel is samengesteld op basis van inkomens- en WOZ-decielen. Jaarlijks verdeelt het CBS de inkomensverdeling van alle Nederlandse huishoudens en de WOZ-waarden van alle woningen in tien groepen van 10% (‘decielen’). De rekenkamer heeft de Barendrechtse situatie vergeleken met de 30% lage inkomens / goedkope woningen, 30% middeninkomens / middeldure woningen en de 40% hoge inkomens / dure woningen. De categorie ‘goedkope woningen’ is niet hetzelfde als sociale corporatiewoningen, aangezien deze een tot het gereguleerde segment behoren maar tot een hogere WOZcategorie kunnen behoren.
15
bouwen in balans
b In het sociale segment groeide de vraag, maar bleef het aanbod ongeveer gelijk. In de periode 2015-2020 behoorde 17% van de opgeleverde nieuwbouwwoningen tot het sociale huursegment. Dat is minder dan het streefpercentage van 25% uit de woonvisie. Substantiële plannen voor sociale nieuwbouw die in lijn zijn met deze beleidsdoelstelling dateren van 2020. Het aanbod in de sociale voorraad (die vooral bestaat uit huurwoningen) bestaat overwegend uit zo’n 3.900 sociale corporatiewoningen. Daarnaast behoren tussen de 300 en 500 huur- en koopwoningen in particuliere handen tot de sociale voorraad, afhankelijk van de gehanteerde definitie. 5 De rekenkamer telde in jaarstukken van woningcorporaties over de jaren 2015-2020 in totaal 95 opgeleverde sociale huurwoningen. Dit is 17% van de totale nieuwbouwproductie. Het streven van de gemeente van 25% sociale nieuwbouw is daarmee niet gehaald. De huidige planvorming voor de Stationstuinen, die in 2020 in gang werd gezet, levert met 30% sociale huurwoningen op een woningbouwprogramma van zo’n 3.200 woningen wel een substantiële bijdrage aan het sociale segment. Uit monitors blijkt sinds 2015 een toenemende schaarste van woningen in het sociale segment.
Een indicator voor de mate van aansluiting van vraag en aanbod in dit segment is het aantal ‘actief zoekenden’ naar een corporatiewoning (zie ook paragraaf 3-3-2 van de nota van bevindingen). Het aantal actief zoekenden verdrievoudigde bijna. Ook laten de monitors verslechterde slagingskansen zien voor alle categorieën woningzoekenden in het sociale segment. 4 Het inzicht van de gemeente in de ontwikkeling van vraag en aanbod was gedurende de periode 2015-2020 beperkt. Er was geen totaaloverzicht beschikbaar van de prijscategorieën van opgeleverde en geplande nieuwbouw. De regionale monitor die sinds 2019 verschijnt heeft het inzicht in vraag en aanbod op de woningmarkt verbeterd. De gemeente houdt geen totaaloverzicht bij van segmentenverdeling in de nieuwbouwproductie of de planvoorraad. Informatie over de bouwproductie wordt op projectniveau bijgehouden. Het ontbreken van een totaaloverzicht belemmert het inzicht in de voortgang van doelstellingen in het woonbeleid, waarin segmenten een belangrijke plaats hebben. 6 De samenstelling van vraag en aanbod worden op regionaal niveau gemonitord. Sinds 2021 hanteren regiogemeenten een gezamenlijke definitie van de segmenten op de woningmarkt, waar dit voorheen alleen voor de sociale voorraad het geval was. De
5 De particuliere sociale koop- en huurvoorraad wordt berekend op basis van de WOZ-waarden. Tot 2019 € 140.000 daarbij als bovengrens, in 2019 is dit verhoogd naar € 174.000. Zie ook paragraaf 3-2 in de nota van bevindingen. Ook de corporatievoorraad kan stijgen of dalen zonder dat er gebouw of gesloopt wordt, bijvoorbeeld als gevolg van huurstijgingen of -dalingen. Een corporatiewoning met een huur boven de liberalisatiegrens (€ 752,33 in 2021) telt niet mee in sociale voorraad. 6 In conclusie 3 vermeldt de rekenkamer dat in de onderzochte periode 17% van de opgeleverde nieuwbouw uit woningen in het sociale segment bestond. Deze gegevens zijn afkomstig uit de jaarverslagen van de woningcorporaties Patrimonium, Wooncompas en Havensteder (die laatste leverde in de onderzochte periode in Barendrecht echter geen woningen opleverde). De gemeente kon hierover geen gegevens voorleggen.
16
bouwen in balans
recentste regiomonitor bevat ook gegevens over het middensegment. De gemeente heeft hierdoor beter inzicht gekregen in de verhouding tussen vraag en aanbod. De gemeenteraad ontvangt geen periodieke voortgangsrapportages over het gemeentelijk woonbeleid, waarin bijvoorbeeld de samenstelling van de planvoorraad of nieuwbouwproductie inzichtelijk wordt gemaakt. 5 In het woonbeleid spelen definities van vraag en aanbod een belangrijke rol. Gedurende de looptijd van de woonvisie introduceerde de gemeente twee keer nieuwe definities. Deze verschuivende definities ontnemen het inzicht in de lokale woningmarkt. Daarnaast zijn deze definitiewijzigingen niet uitgewerkt in het beleid. Hierdoor ontstaat het risico dat voor de verkeerde doelgroepen wordt gebouwd. Woonbeleid hoort gebaseerd te zijn op een woningmarktanalyse. In de Barendrechtse woningmarktanalyse spelen definities van vraag en aanbod een belangrijke rol. Het gaat in die definities om huishoudinkomensgrenzen en woningwaardegrenzen (WOZwaarden). In de berekening van de vraag vanuit de lage inkomensgroep weegt de gemeente ook een deel van het vermogen van een huishouden mee (het ‘koopwoningvermogen’). Gedurende de looptijd van de woonvisie introduceerde de gemeente echter verschillende nieuwe definities (zie tabel B).
Hierbij legde zij onder meer de bovengrens van de middeninkomens bijna twee keer zo hoog als in de woonvisie het geval was. De gemeente ging niet na hoeveel extra Barendrechtse huishoudens nu tot middeninkomens hoorden – en dus een beroep doen op een woning in dat segment. Bovendien liet de gemeente ook haar doelstellingen over de woningbouwproductie voor deze groep ongewijzigd. Dergelijke definitiewijzigingen hebben serieuze consequenties en zouden dus moeten leiden tot beleidswijzigingen. Dat is niet gebeurd. Daardoor is het gemeentelijke woonbeleid nu onvoldoende onderbouwd met een woningmarktanalyse. Evenmin is de stelling dat koopwoningvermogen de woonvraag van lage inkomens beïnvloedt uitgewerkt met bijvoorbeeld een analyse van de vermogenspositie van huishoudens binnen de gemeente.
17
bouwen in balans
tabel B: definities inkomenscategorieën 2016, 2019 en 2021 verordening middeldure huur
categorie
woonvisie (2016)
lage inkomens
tot € 35.739
tot € 38.035
tot € 40.024
middeninkomens
€ 35.739 tot € 45.000
laag middelduur:
midden 1: € 40.024 tot € 44.655
€ 38.035 tot € 57.053
midden 2: € 44.655 tot € 55.000
hoog middelduur:
midden 3: € 55.000 tot € 65.000
(2019)
huidige definities (2021)
€ 57.053 tot € 76.070 hoge inkomens
hoog 1: € 45.000 tot € 50.000
vanaf € 76.070
hoog 2: € 50.000 tot € 60.000
hoog 1: € 65.000 tot € 75.000 hoog 2: vanaf € 75.000
hoog 3: vanaf € 60.000
6 In de onderzochte periode is de gemeente Barendrecht zich actiever gaan opstellen binnen het woondossier. Dat geldt in het bijzonder voor instrumenten waarmee de gemeente kan sturen op nieuwbouw. De gemeente beschikt over een bescheiden publiekrechtelijk instrumentarium om te sturen op de woningmarkt. Tabel C toont de instrumenten die Barendrecht inzet binnen het woonbeleid. tabel C: overzicht instrumentarium en inzet daarvan instrument
inzet
instrumenten op basis van de Woningwet • passend toewijzen: corporaties dienen 95% van hun woningen onder aftoppingsgrens te reserveren voor primaire doelgroep.
• het percentage woningen tot de huurtoeslaggrens dat ‘passend’ werd toegewezen aan de primaire doelgroep daalde: van 89% in 2015 naar 80% in 2020.
• regionale afspraak om minimaal 75% van de corporatiewoningen onder de liberalisatiegrens toe te wijzen aan de primaire doelgroep
• in 2020 behoorde 53% van de woningzoekenden die een sociale huurwoning vonden tot de primaire doelgroep.
(sinds 2019).
instrumenten op basis van de Huisvestingswet Verordening woonruimtebemiddeling (huisvestingsverordening) • woningen labelen voor voorrangscategorieën.
• 1.234 woningen (30% van de corporatievoorraad) zijn gelabeld voor
• woningen met voorrang toewijzen aan woningzoekenden met lokale
• maximaal de helft van de advertenties voor corporatiewoningen
ouderen, jongeren of mensen met een beperking. en regionale binding.
vermeldt voorrang voor woningzoekenden met regionale of lokale binding.
• proces van verlening voorrang aan mensen met urgentieverklaring en herhuisvestingskandidaten
18
bouwen in balans
• tussen de 11% (2015) en 34% (2017) van de geslaagde woningzoekenden vond met urgentie een woning.
ruimtelijk instrumentarium • Verordening middeldure huur (sinds 2019)
• het bestemmingsplan voor de Botterlocatie bevat eisen aan percentages sociale en middeldure nieuwbouw (dit laatste op basis van de verordening middeldure huur). Ook in het ontwikkelkader voor de Stationstuinen zijn dergelijke eisen opgenomen, voor de omgeving van de 2e Barendrechtseweg is dit het voornemen. • begin 2021 voerde Barendrecht bij 24 van de 31 ontwikkelingen een
• grondbeleid
faciliterend grondbeleid waarbij de gemeente in de planvormingsfase de randvoorwaarden bepaalt. • streefpercentages voor het sociale (25%) en middeldure (25%) segment
• in de periode 2015-2020 bestond de nieuwbouwproductie voor 17% uit sociale corporatiewoningen, het aandeel middelduur is onbekend.
overige instrumenten • starterslening (gericht op jongeren)
• in de periode 2015-2020 kregen in totaal 13 Barendrechters een starterslening.
• doorstroomregeling grote woningen (gericht op ouderen, sinds 2017)
• in de periode 2017-2020 maakten jaarlijks 10 ouderen gebruik van de
• zelfbewoningsplicht (sinds 2021)
• de zelfbewoningsplicht is van toepassing op alle te bouwen
doorstroomregeling. middeldureldure koopwoningen in de Stationstuinen (het bouwprogramma van zo’n 3.200 woningen zal voor minimaal 20% uit middeldure huur- en koopwoningen bestaan) • anti-speculatiebeding
• het anti-speculatiebeding werd in de onderzochte periode niet ingezet, evenmin wordt gehandhaafd waar dit nog wel van toepassing is.
Barendrecht is zich gedurende de looptijd van de woonvisie actiever gaan opstellen binnen de lokale woningmarkt. Zo kwam er, mede als gevolg van het regioakkoord over de sociale voorraad, meer aandacht voor het thema betaalbaarheid. Bij twee recente nieuwbouwprojecten (de Botter en de Stationstuinen) zette de gemeente in op een hoger percentage sociale huur dan het streefpercentage dat de woonvisie vermeldt. Dit gebeurde in mindere mate voor het middensegment: 10% van de woningen in de Botter en 20% van de Stationstuin zijn koop- of huurwoningen in dit segment. 7 Inzet van de gemeenteraad leidde ertoe dat de ontwikkelaar van de Gouwe Hoeck vier middeldure startersappartementen (of 33% van het totale project) toevoegde (zie ook conclusie 8). De actievere opstelling van de gemeente viel samen met een verruiming van het wettelijk instrumentarium waarmee gemeenten kunnen sturen op de lokale woningmarkt. Zo kwamen er ruimere mogelijkheden om bijvoorbeeld vakantieverhuur en de opkoop van betaalbare woningen door beleggers te reguleren via de huisvestingsverordening. Barendrecht maakt hier vooralsnog geen gebruik van. Wel is Barendrecht aan de slag gegaan met de mogelijkheid om door middel van de Verordening middeldure huur eisen te stellen aan nieuwbouw – bijvoorbeeld over de
7 Het woningbouwprogramma voor de Stationstuinen is nog niet definitief vastgesteld. Het bestaat voor minimaal de helft uit sociale en middeldure woningen, waarvan “minimaal 30%” sociale huur, “minimaal 10%” uit middeldure huur en het “restant” uit middeldure koop.
19
bouwen in balans
huurprijs en de minimale periode waarin de woning beschikbaar blijft voor de doelgroep. Dit is vooralsnog drie nieuwbouwprojecten toegepast of aangekondigd. 7 Daarbij is wel sprake van een mismatch tussen de complexiteit van de opgave van het woonbeleid en de beschikbare ambtelijke capaciteit. De beschikbare ambtelijke capaciteit staat niet in relatie tot de opgaven binnen het woonbeleid. Barendrecht heeft 0,9 fte aan ambtelijke capaciteit voor het woonbeleid. Daarnaast vergen nieuwbouwontwikkelingen expertise op het vlak van bijvoorbeeld bestemmingsplannen, ruimtelijke ordening of technische vraagstukken zoals stikstofbeleid. De rekenkamer heeft de beschikbare expertise voor deze thema’s niet kunnen vaststellen. De provincie Zuid-Holland heeft een subsidieregeling in het leven geroepen waarmee gemeenten externe expertise of capaciteit kunnen inhuren. Barendrecht heeft hier eind 2020 een beroep op gedaan voor een extern onderzoek naar geschikte bouwlocaties voor sociale woningbouw. 8 Samenwerkingsafspraken met woningcorporaties en marktpartijen zijn binnen het woondossier een belangrijk sturingsinstrument. De afspraken werden in de onderzochte periode concreter en meer gericht op segmentering ten aanzien van aantallen en type te bouwen woningen. samenwerking met woningcorporaties De gemeente en lokale woningcorporaties maken jaarlijks prestatieafspraken.
De voorbije jaren werden onder meer concrete afspraken gemaakt over het behoud van woningen van de noodlijdende corporatie Vestia voor de sociale sector. Mede door inzet van de gemeente heeft dit geleid tot de afspraak dat drie Barendrechtse corporaties in totaal 941 woningen van Vestia overnamen, die zo behouden bleven voor het sociale segment. Er vindt geen systematische monitoring plaats of deze afspraken worden nagekomen. Terugkerend zijn ook de prestatieafspraken over sociale nieuwbouw. De afspraken hierover zijn in de onderzochte periode steeds concreter geworden wat betreft aantallen te bouwen woningen en locaties. Voorbeelden zijn de oplevering van 34 sociale huurwoningen aan de Botter in 2021, afspraken over zo’n 110 nog op te leveren sociale huurwoningen en ten minste 30% sociale huurwoningen (of zo’n 1.000 woningen) in het nieuwbouwproject de Stationstuinen. Tot slot heeft het college lokale corporaties gemandateerd om op basis van de Verordening woonruimtebemiddeling woningen te labelen voor voorrangscategorieën. De woonvisie legt in dit kader de nadruk op jongeren en woningzoekenden met een lokale binding. Hoewel over deze labels slechts in beperkte mate herleidbare prestatieafspraken zijn gemaakt, is bijna een derde van de corporatiewoningen gelabeld voor jongeren tot 27 jaar, mensen met een beperking en vooral senioren vanaf 55 jaar.
Over voorrang voor woningzoekenden met een lokale binding zijn wel prestatieafspraken gemaakt.
20
bouwen in balans
samenwerking met marktpartijen In de samenwerking met marktpartijen kan de gemeente een beroep doen op publieksrechtelijke instrumenten of contractafspraken ten aanzien van een individueel project. Een voorbeeld hiervan is de zelfbewoningsplicht voor middeldure koopwoningen die in het zogeheten ontwikkelkader voor de Stationstuinen is opgenomen en via een kettingbeding wordt doorgelegd naar de volgende koper. Dit moet waarborgen dat deze koopwoningen voor het middensegment beschikbaar blijven. De gemeente kan daarnaast een beroep doen op publiekrechtelijke sturingsmechanismes, bovenal via het bestemmingsplan. In de onderzochte periode heeft de gemeente Barendrecht hier gebruik van gemaakt. De eerder genoemde Verordening middeldure huur (zie tabel C en de paragrafen 4-3-3 en 5-4-2 in de nota van bevindingen) stelt de gemeente in staat om in een bestemmingsplan bindende eisen op te nemen ten aanzien van te bouwen nieuwbouwwoningen. De gemeenteraad dwong met behulp van het ruimtelijk instrumentarium een wijziging aan een bouwprogramma af, ten gunste van het middeldure segment. Omdat de ontwikkeling van de Gouwe Hoeck niet binnen het vigerend bestemmingsplan paste, was een omgevingsvergunning nodig waarvoor de raad een ‘Verklaring van geen bedenkingen’ moest afgeven. De raad greep dit aan om de bouw van enkele middeldure huurwoningen af te dwingen.
De initiatiefnemer wijzigde de plannen en splitste twee dure appartementen in vier kleinere en goedkopere woningen. 9 De samenwerking tussen gemeenten in de regio Rotterdam is nauwer en minder vrijblijvend geworden. De regionale dynamiek is waardevol gebleken, maar betekent ook dat het gemeentelijke woonbeleid in toenemende mate wordt ingekaderd door regionale afspraken. Hoewel de regio binnen het woonbeleid geen formele rol heeft, is de samenwerking tussen regiogemeenten van grote invloed op het gemeentelijk woonbeleid. Dit betreft enerzijds de afstemming van regionale kaders en regelgeving. Een voorbeeld daarvan is de verordening woonruimtebemiddeling (zie paragraaf 4-2-3 in de nota van bevindingen) of regionale definities van vraag en aanbod die het gevoerde beleid eenduidiger en beter vergelijkbaar maken. Anderzijds kan de regionale interactie serieuze consequenties hebben voor het gemeentelijke beleid. Zo kwam een herverdeling van de sociale woningvoorraad via het regioakkoord op de Barendrechtse agenda. De provincie Zuid-Holland beoordeelde de gemeentelijke plannen op het (boven)regionale ruimtelijk belang (zie paragraaf 2-41 van de nota van bevindingen).
Op aandringen van de provincie verhoogde de gemeente Barendrecht de bouwproductie om te kunnen voldoen aan de regionale afspraken, waaronder de door de provincie gevraagde extra sociale bouwopgave van 1.470 sociale woningen. Regionale samenwerking is binnen het woondossier haast niet meer weg te denken. Deze bestuurslaag kenmerkt zich door een proces van biedingen en onderhandelingen, waarmee alle colleges of de gemeenteraden binnen de regio
21
bouwen in balans
moeten instemmen. De gemeenteraad zou actiever kunnen worden meegenomen in deze vorm van samenwerking. In de woonvisie beperkt de gemeente zich tot een beschrijving van het “regionaal beleid” waar de gemeente mee te maken heeft. Dat gaat echter voorbij aan het feit dat Barendrecht zelf bij de totstandkoming van dit beleid betrokken is.
22
bouwen in balans
3
aanbevelingen
De rekenkamer onderzocht hoe en in welke mate het woonbeleid van de gemeente Barendrecht heeft geleid tot een betere aansluiting tussen vraag en aanbod op de lokale woningmarkt. De rekenkamer concludeert dat de aansluiting tussen vraag en aanbod in de periode 2015-2020 verslechterde: het aandeel ‘dure’ woningen binnen de gehele woningvoorraad steeg, terwijl het aandeel huishoudens met een ‘hoog’ inkomen juist daalde. Met een kleine 600 opgeleverde woningen werd er daarnaast minder gebouwd dan de ongeveer 900 woningen die in de woonvisie werden beoogd. De samenstelling van de woningvoorraad ontwikkelde zich in lijn met de doelstellingen uit de woonvisie. Daarin streefde de gemeente namelijk naar het behoud van de bestaande verhouding tussen prijssegmenten, wat inhield dat zij vooral inzette op nieuwbouw in het dure segment. Niet in lijn met de woonvisie was het percentage gerealiseerde sociale huurwoningen. Dat bleef met 17% van de totale nieuwbouwproductie in de periode 2015-2020 onder de doelstelling van 25% uit de woonvisie. Gedurende de looptijd van de woonvisie bleek dit streven naar het behoud van de prijssamenstelling van de woningvoorraad echter te schuren met afspraken die op regionaal niveau werden gemaakt. Ook ontstonden er bredere zorgen over betaalbaarheid van woningen voor de middeninkomens: in de gemeenteraad, maar ook op landelijk niveau.
Als gevolg hiervan is de gemeente actiever gaan inzetten op vooral het sociale segment. De rekenkamer komt op basis van deze bevindingen tot de volgende aanbevelingen aan het college van B en W: 1 Actualiseer de woonvisie. Houd zicht op de uitvoering van het beleid door bestaande vormen van registratie op projectniveau samen te voegen tot een totaaloverzicht. Sta ook stil bij de beperkte ambtelijke capaciteit en de inzet daarvan. De huidige woonvisie loopt van 2016 tot 2025. Beleidscontinuïteit is cruciaal binnen het woondossier, waar het jaren duurt voor een nieuwbouwproject is gerealiseerd. Toch kan en moet het beleid tussentijds herijkt worden als daar aanleiding toe is – bijvoorbeeld ten aanzien van het streven om bij nieuwbouw 50% dure woningen te realiseren. Ook kan worden beoordeeld of de uitgangspunten en probleemanalyse nog actueel zijn – bijvoorbeeld in het licht van de prijsontwikkelingen op de woningmarkt, veranderende regelgeving of regionale afspraken. In de huidige registratie van nieuwbouw op projectniveau ontbreekt een totaalbeeld van segmenten van opgeleverde en geplande woningen. Dit ontneemt het zicht op de beleidsuitvoering, waarin segmenten juist een belangrijke rol spelen. In de vorm van periodieke rapportages kan een totaaloverzicht van de nieuwbouwproductie de
23
bouwen in balans
gemeenteraad bovendien ondersteunen bij de beoordeling van de realisatie van de beleidsdoelstellingen. De complexiteit van het woonbeleid staat niet in relatie tot de beschikbare ambtelijke capaciteit. Dit vraagt om bezinning op de vraag of de beschikbare capaciteit volstaat of dat keuzes noodzakelijk zijn met betrekking tot de inzet van deze capaciteit. 2 Wees zuinig met het introduceren van nieuwe definities van vraag en aanbod. Als het onontkoombaar is, werk deze nieuwe definities dan uit in het woonbeleid en de nieuwbouwdoelstellingen. Een analyse van vraag en aanbod vormt de basis van het woonbeleid, en voor die analyse is het nodig dat vraag en aanbod cijfermatig gedefinieerd worden. De gemeente deelt daarvoor de Barendrechtse huishoudens op basis van hun inkomen in naar woonsegment – met andere woorden: het inkomen bepaalt of het huishouden hoort tot de doelgroep voor het goedkope, middeldure of het dure woningsegment. Wanneer de gemeente de inkomensgrens van het middensegment bijvoorbeeld naar boven opschuift, vergroot dit de omvang van deze groep. De gemeente dient dan te bekijken hoeveel huishoudens tot de nieuwe inkomensgroep behoren en hoe groot de bijbehorende Barendrechtse woningvoorraad is.
Deze confrontatie tussen vraag en aanbod geeft immers inzicht in tekorten of overschotten en vormt daarmee de uitgangspunten van het beleid en de nieuwbouwdoelstellingen die daaruit voortkomen. Ook de keuze om vermogen te laten meewegen in het lokale woningmarktbeleid zou gestoeld moeten zijn op een gegevensanalyse van de vermogens van de Barendrechtse huishoudens. 3 Formuleer een visie op de wisselwerking tussen de gemeente en de regio, en de rol van de gemeenteraad daarbij, en leg deze aan de raad voor. Hoewel de regio geen formele rol heeft in het woonbeleid, is er binnen het bestel een belangrijke rol weggelegd voor regionale samenwerking. De provincie ziet immers toe op belangen die het niveau van de gemeente ontstijgen en wijst hiervoor woningmarktregio’s aan. In de regio Rotterdam is deze vorm van samenwerking de afgelopen jaren bovendien minder vrijblijvend geworden; als gevolg van regionale afspraken over de ‘herverdeling’ van de sociale voorraad en gezamenlijke monitoring van vraag en aanbod. Door het toegenomen belang van de regio wordt het woningbouwbeleid niet alleen binnen de gemeente bepaald. De woonvisie kan worden benut om een visie te schetsen op de wisselwerking tussen het Barendrechtse woonbeleid en de regionale samenwerking. Daarin zou niet alleen stil moeten worden gestaan bij hetgeen waartoe de regio verplicht.
Ook kan de meerwaarde van regionale samenwerking worden benoemd. Daarnaast kan ook de Barendrechtse inzet op regionaal niveau worden uitgewerkt.
24
bouwen in balans
4
reactie college
Op 10 maart jl. hebben wij van u het conceptrapport woonvisie Barendrecht ontvangen. U stelt ons in de gelegenheid om te reageren op de bestuurlijke conclusies en aanbevelingen en verzoekt ons om uiterlijk 31 maart a.s. expliciet per aanbeveling aan te geven of deze wordt overgenomen. Navolgend treft u onze reactie aan op uw conclusies gevolgd door uw aanbevelingen en onze reactie daarop. Ten aanzien van uw conclusies zijn wij van mening dat deze niet (geheel) recht doen aan de door ons behaalde resultaten en dat betreuren wij. Wij waarderen het echter dat u na intensief onderzoek van ruim twee jaar enkele aanbevelingen heeft kunnen formuleren welke wij dankzij het uitstel van de nieuwe woonvisie nog in het proces kunnen meenemen. Aanbevelingen rekenkamer en reactie college: 1 Actualiseer de woonvisie. Houd zicht op de uitvoering van het beleid door bestaande vormen van registratie op projectniveau samen te voegen tot een totaaloverzicht. Sta ook stil bij de beperkte ambtelijke capaciteit en de inzet daarvan. Wij nemen deze aanbeveling over. Het traject voor de nieuwe woonvisie is vorig jaar reeds gestart en de vaststelling ervan staat in de planning voor het 4' kwartaal van 2022. Wij nemen het advies van een totaaloverzicht ter harte en hebben uiteraard ook oog voor de ambtelijke capaciteit en inzet 2 Wees zuinig met het introduceren van nieuwe definities van vraag en aanbod.
Als het onontkoombaar is, werk deze nieuwe definities dan uit in het woonbeleid en de nieuwbouwdoelstellingen. Wij zouden deze aanbeveling graag overnemen. Echter, de nieuwe definities van vraag en aanbod zijn niet zozeer geïntroduceerd door de gemeente maar zijn het gevolg van aanpassingen van definities door het rijk en de regio. Als gemeente worden wij daarmee geconfronteerd waarna wij daar vervolgens zo goed mogelijk op proberen in te spelen 3 Formuleer een visie op de wisselwerking tussen de gemeente en de regio, en de rol van de gemeenteraad daarbij, en leg deze aan de raad voor. Wij zullen de mogelijkheden voor de aanbevolen visie onderzoeken.
25
bouwen in balans
Rekenkamer
Barendrecht
26
bouwen in balans
5
nawoord: aandachtspunten gemeenteraad
Het woonbeleid is complex, de maatschappelijke urgentie hoog. De gemeente speelt binnen dit beleidsveld een belangrijke rol. Tegelijkertijd wordt het handelen de gemeente ingekaderd door landelijke regels, afspraken met regiogemeenten en bouwende partijen. De vraag is daarom niet of de gemeente zich inspant, maar of die inspanningen bijdragen aan meer balans op de woningmarkt. De aanbevelingen in dit rapport hebben als doel om bevindingen over het verleden om te zetten in lessen voor de toekomst. Op 5 april 2022 ontving de rekenkamer een schriftelijke reactie van het college op dit rapport. De onderstaande tabel biedt een overzicht van de reactie per aanbeveling.
reactie college op aanbevelingen aanbeveling
reactie college
1
Het college neemt deze aanbeveling
Actualiseer de woonvisie. Houd zicht op de uitvoering van het beleid door bestaande vormen van registratie op
over.
projectniveau samen te voegen tot een totaaloverzicht. Sta ook stil bij de beperkte ambtelijke capaciteit en de 2
inzet daarvan. Wees zuinig met het introduceren van nieuwe definities
De reactie van het college op deze
van vraag en aanbod. Als het onontkoombaar is, werk
aanbeveling is onduidelijk.
deze nieuwe definities dan uit in het woonbeleid en de nieuwbouwdoelstellingen. 3
Formuleer een visie op de wisselwerking tussen de gemeente en de regio, en de rol van de gemeenteraad
De reactie van het college op deze aanbeveling is onduidelijk.
daarbij, en leg deze aan de raad voor.
Het college stelt in haar reactie op aanbeveling 2 dat de gemeente geconfronteerd wordt met definitiewijzigingen van de rijksoverheid en de regio. De rekenkamer wijst er op dat een deel van de definities afkomstig is van de gemeente. Zo introduceerde de gemeente de term ‘koopwoningvermogen’ en wijzigde zij de definitie van een middeninkomen zonder het effect hiervan uit te werken in het beleid. Zo kwam de inkomensgrens voor de doelgroep van middenwoningen bijna twee keer zo hoog te liggen, maar werd niet nagegaan wat het gevolg daarvan was voor de vraag naar deze woningen. Het college wijst ook naar definities die op regionaal niveau zijn vastgesteld. De rekenkamer wijst erop dat dit afspraken zijn en dat deze afspraken in overleg tussen deelnemende gemeenten, waaronder Barendrecht, tot stand komen. Dus de gemeente
27
bouwen in balans
Barendrecht kan juist in dat regionale verband actief aandacht vragen voor definitiekwesties. Tot slot hanteert de rijksoverheid enkel definities ten aanzien van prijzen en inkomensgrenzen in het sociale segment. In het verlengde van de bovenstaande opmerking over regionale afspraken, hoopt de rekenkamer dat het nieuwe college gaat inzetten op een visie op de wisselwerking tussen Barendrecht en andere gemeenten in de regio. Het woonbeleid kenmerkt zich (net als veel andere beleidsterreinen) door de nadruk op regionale samenwerking. Niet alleen dient de raad op de hoogte te zijn van hetgeen er binnen de regio wordt afgesproken, maar ook van de Barendrechtse inzet binnen deze bestuurslaag. Die visie heeft de gemeenteraad nodig om haar kaderstellende rol te kunnen invullen. Afspraken binnen de regio hebben immers gevolgen voor het woonbeleid in Barenrecht en het zicht dat de gemeenteraad krijgt op de woningmarkt. De nieuwe woonvisie die het college aankondigt voor eind 2022 kan een geschikte aanleiding zijn om dit nader uit te werken.
28
bouwen in balans
nota van bevindingen
1
inleiding
aanleiding Het woonbeleid staat vol in de aandacht. Starters komen als gevolg van stijgende huizenprijzen (landelijk werden appartementen sinds 2013 65% duurder 8) nog maar moeilijk aan een woning en op de huurmarkt nemen de wachttijden toe. In de regio Rotterdam reageren gemiddeld meer dan 300 woningzoekenden op een vrijgekomen sociale huurwoning. 9 Volgens Rotterdamse corporaties zijn meer dan 1.000 reacties echter “al lang geen uitzondering meer”. 10 En ook in de vrije sector stegen de huren de voorbije jaren fors. 11 Er zijn zelfs aanwijzingen dat hoge woonlasten bijdragen aan groeiende ongelijkheid in de maatschappij. Zo bleek uit onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) dat kopers in 2020 over veertien keer zoveel vermogen beschikten als huurders – de waarde van de woning niet meegerekend. 12 In tijden van ‘woningnood’ kijken burgers naar de overheid. Dat is niet vreemd, aangezien artikel 22 van de Grondwet “bevordering van voldoende woongelegenheid” een “voorwerp van zorg der overheid” noemt. Binnen het gedecentraliseerde woonveld zijn gemeenten verantwoordelijk voor de lokale woningbouwopgave. Tegelijkertijd zijn zij afhankelijk van andere partijen, zoals de rijksoverheid die hen wettelijke instrumenten geeft, van woningcorporaties waarmee zij prestatieafspraken sluiten en van ontwikkelaars die de woningen bouwen.
In dit rapport onderzoekt de rekenkamer in hoeverre de gemeente Barendrecht erin slaagt om te sturen op een betere aansluiting tussen vraag en aanbod op de Barendrechtse woningmarkt. Zo wil de rekenkamer de gemeenteraad en de inwoners van Barendrecht meer inzicht geven in mogelijkheden die de gemeente tot haar beschikking heeft en de mate waarin zij die effectief benut. In een zogeheten stemkastsessie die de rekenkamer organiseerde in december 2019 gaf de gemeenteraad dit onderwerp hoge prioriteit. Om die reden is een onderzoek naar het woonbeleid en de woonvisie opgenomen in het onderzoeksprogramma voor 2020. 13
8 CBS, ‘Prijzen bestaande koopwoningen stijgen in 2020 door naar recordniveau’, 22 januari 2021, verkregen via: https://www.cbs.nl/nlnl/nieuws/2021/03/prijzen-bestaande-koopwoningen-stijgen-in-2020-door-naar-recordniveau. 9 Maaskoepel, ‘De woonruimtebemiddelingsmonitor regio Rotterdam Q1-Q2 2021’, juli 2021. 10 Havensteder, Vestia, Woonbron, Woonstad Rotterdam, brief t.a.v. Commissie BWB ‘Reactie voortgangsrapportage Woonvisie’, 25 oktober 2021. 11 CBS, ‘Grootste huurstijging in zes jaar’, 7 september 2020, verkregen via: https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2020/37/grootste-huurstijging-in-zes-jaar. 12 CBS, ‘Vermogens van huurders groeiden niet, van woningbezitters wel’, 19 oktober 2021, verkregen via: https://www.cbs.nl/nlnl/nieuws/2021/42/vermogens-van-huurders-groeiden-niet-van-woningbezitters-wel. 13 Rekenkamer Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel, ‘Jaarverslag 2019, onderzoeksplannen 2020’, maart 2020.
31
bouwen in balans
verantwoordelijkheden en betrokken partijen De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het woondossier ligt vooral bij de wethouder Wonen. De ambtelijke verantwoordelijkheid voor het onderwerp wonen ligt bij het cluster Ruimtelijke Ontwikkeling. Iedere gemeente is in het woonveld afhankelijk van een groot aantal andere groepen en instituties. De gemeente is immers zelf bijna nooit de partij die bouwt, sloopt of koop- of huurprijzen bepaalt. Ook moet zij haar woonbeleid afstemmen met andere gemeenten en hogere overheden. Belangrijke partijen voor Barendrecht zijn het rijk, de provincie Zuid-Holland, de andere gemeenten van de woningmarktregio Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam (SvWrR) en de woningcorporaties Patrimonium Barendrecht, Havensteder en Wooncompas 14 en hun huurdersverenigingen. Daarnaast spelen private bouwers en verhuurders (van kleinere particuliere verhuurders tot projectontwikkelaars, beleggers en investeerders) een grote rol.
doelstelling onderzoek De gemeente constateert in haar woonvisie Barendrecht 2016-2025 dat de aansluiting tussen de inkomenssamenstelling van de Barendrechtse huishoudens en de prijssegmentering van de woningvoorraad niet optimaal is. 15 Dit uit zich bovenal in een tekort aan middeldure woningen. De rekenkamer wil daarom onderzoeken in hoeverre de woonvisie heeft geleid tot een betere aansluiting tussen vraag en aanbod. Zij wil inzicht krijgen in: • de manier waarop de gemeente middels het woonbeleid de aansluiting tussen vraag en aanbod wilde verbeteren; • de mate waarin dat doel is bereikt; • de bijdrage die het beleid heeft geleverd aan het bereiken van dat doel. Aan de hand van de bovenstaande doelstelling formuleert de rekenkamer de volgende centrale vraag voor het onderzoek naar de woonvisie: Hoe en in welke mate leidt het woonbeleid van de gemeente Barendrecht tot een betere aansluiting tussen vraag en aanbod op de Barendrechtse woningmarkt? Daarbij hanteert de rekenkamer de volgende deelvragen: rolverdeling binnen het woonbeleid 1 Wat is de rolverdeling tussen overheden binnen het woonbeleid en welke formele positie heeft de gemeente daarin? 2 Hoe geeft de gemeente Barendrecht binnen deze rolverdeling in de praktijk invulling aan het eigen woonbeleid? ontwikkeling van vraag en aanbod 3 Welk inzicht heeft de gemeente in de ontwikkeling van vraag en aanbod?
14 Wooncompas is een fusiecorporatie van Woonvisie (Ridderkerk) en Wooncompas (Rotterdam). Tot 2021 was Vestia actief in Barendrecht. 15 Gemeente Barendrecht, ‘Woonvisie Barendrecht 2016-2025’, 26 april 2016, vastgesteld door de gemeenteraad op 28 juni 2016.
32
bouwen in balans
4 Hoe hebben vraag en aanbod zich ontwikkeld? 5 Hoe verhoudt de ontwikkeling van vraag en aanbod zich tot de doelstellingen van de gemeente? gemeentelijke instrumenten 6 Welke instrumenten heeft de gemeente ingezet met het oog op een betere aansluiting van vraag en aanbod? 7 In hoeverre zijn deze instrumenten ingezet zoals in het beleid is beoogd? samenwerkingen in het woonveld 8 Hoe geeft de gemeente invulling aan de samenwerkingen binnen het woonveld? 9 In hoeverre passen de afspraken die de gemeente maakt met samenwerkingspartners bij haar ambities en de waargenomen problemen in het woonveld? 10 In hoeverre voeren de gemeente en haar samenwerkingspartners de afspraken uit en hoe ziet de gemeente hierop toe?
afbakening Met betrekking tot de afbakening van dit onderzoek zijn de volgende punten relevant: • De rekenkamer concentreert zich in dit onderzoek op de periode vanaf 2015 tot nu. De onderzoeksperiode richt zich op de situatie net voor de invoering van de woonvisie en de situatie erna. • De rekenkamer beperkt zich in dit onderzoek tot de doelen en activiteiten in het woonbeleid gericht op het versterken van de aansluiting tussen behoefte en aanbod, omdat deze opgave centraal staat in de woonvisie. • Andere actuele onderwerpen in het woondomein - zoals de aansluiting tussen wonen en zorg of de huisvesting van arbeidsmigranten - worden in principe niet in dit onderzoek betrokken, tenzij zij van grote invloed blijken te zijn op de activiteiten voor het versterken van de aansluiting tussen behoefte en aanbod.
andere woonvisie-onderzoeken De Rekenkamer Rotterdam, die ook fungeert ten behoeve van vijf gemeenten in de regio Rotterdam, voert momenteel naast Barendrecht ook een onderzoek uit naar de woonvisie en het woonbeleid in de gemeenten Albrandswaard, Capelle aan den IJssel, Lansingerland en Rotterdam. Naast publicatie van de afzonderlijke rapporten per gemeente komt er een overkoepelend rapport met een synthese van alle woonvisieonderzoeken met daarin onder meer vergelijkingen tussen de regiogemeenten.
leeswijzer Na dit inleidende hoofdstuk worden in hoofdstuk 2 de rolverdeling en het woonbeleid op het landelijk, regionaal en lokaal/gemeentelijk niveau beschreven. Hoofdstuk 3 gaat in op de mate waarin de gemeente inzicht heeft in vraag en aanbod op de Barendrechtse woningmarkt. Ook kijkt de rekenkamer aan de hand van CBSmicrodata hoe de aansluiting tussen lokale vraag en aanbod zich tussen 2015 en 2020 heeft ontwikkeld, om zo te kunnen beoordelen of beide (gedurende de uitvoeringsperiode van de woonvisie) beter bij elkaar zijn gaan passen.
33
bouwen in balans
In hoofdstuk 4 komen de instrumenten die de gemeente inzet om haar woonbeleid te verwezenlijken aan bod. Vervolgens worden de samenwerkingsafspraken die de gemeente tussen 2015 en 2020 aanging in hoofdstuk 5 behandeld. Hoofdstuk 6 sluit af met een samenvatting en enkele conclusies. In bijlage 1 is de onderzoeksverantwoording opgenomen. Bijlage 2 bevat een overzicht met gebruikte documenten en bronnen en de begrippenlijst is opgenomen in bijlage 3. Een lijst met gebruikte afkortingen staat in bijlage 4. opbouw hoofdstukken Elk hoofdstuk start met een korte inleiding waarin de onderzoeksvraag is weergegeven die in het betreffende hoofdstuk wordt behandeld. Indien van toepassing wordt daarbij ook het bijbehorende normenkader weergegeven. Elk hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvattende paragraaf. gekleurde kaders In de nota zijn licht blauwe en groene tekstblokken te vinden. De lichtblauwe tekstblokken bevatten nadere informatie of uitleg over feiten waarover in het rapport wordt geoordeeld. De groene tekstblokken bevatten aanvullende informatie die voor de oordeelsvorming niet essentieel is, maar een nadere toelichting geven over bijvoorbeeld gebruikte begrippen en instrumenten.
34
bouwen in balans
2
rolverdeling binnen woonbeleid
inleiding Dit hoofdstuk geeft een beschrijving van de context waarin het gemeentelijk woonbeleid zich afspeelt. Daarbij staan de volgende onderzoeksvragen centraal: • Wat is de rolverdeling tussen overheden binnen het woonbeleid en welke formele positie heeft de gemeente daarin? • Hoe geeft de gemeente Barendrecht binnen deze rolverdeling in de praktijk invulling aan het eigen woonbeleid? In paragraaf 2-3 wordt eerst ingegaan op de rol van het rijk en vervolgens in het beleid van de rijksoverheid inzake volkshuisvesting, alsook de wettelijke kaders. Daarna zal in paragraaf 2-4 worden ingegaan op het woonbeleid op het regionale niveau en de rol van de provincie erin. Tot slot wordt het woonbeleid op het gemeentelijke niveau toegelicht. Eerst volgt echter in paragraaf 2-2 een korte beschrijving van de ontwikkeling van de bestuurlijke verhoudingen op het gebied van wonen in de afgelopen jaren.
recente bestuurlijke ontwikkelingen wonen en volkshuisvesting Alvorens in paragraaf 2-3 nader in te gaan op de rollen van de verschillende overheidslagen waar het wonen betreft, schetst de rekenkamer enkele algemene kenmerken van het huidige stelsel en ontwikkelingen die daaraan vooraf gingen. Gedurende de twintigste eeuw is de overheid een steeds actievere rol gaan spelen waar het woningbouw betreft: van het stellen van kaders tot het direct subsidiëren van woningbouw. De rijksoverheid stond vaak aan de basis van grote nieuwbouwontwikkelingen en kon daarvoor zelfs bouwlocaties aanwijzen en daarvoor subsidies verstrekken, zoals dat bijvoorbeeld gebeurde bij de Vinex-locatie Carnisselande. De periode sinds de jaren ’90 kenmerken zich daarentegen door een geleidelijke decentralisatie van de ruimtelijke ordening in het algemeen en het woonbeleid in het bijzonder. Dit uitte zich onder meer in de verzelfstandiging van de woningcorporaties en de afbouw van nieuwbouwsubsidies. In 2001 verdween de Rijksplanologische Dienst die de overheid adviseerde over de ruimtelijke ordening. Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu werd in 2010 opgesplitst tussen verschillende ministeries. Het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) werd verantwoordelijk voor het woonbeleid, de overige taken gingen over naar het ministerie van Infrastructuur en Milieu.
In 2012 verscheen de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, waarin de rijksoverheid veertien nationale belangen binnen
35
bouwen in balans
het ruimtelijk beleid benoemde. 16 Het realiseren van voldoende woningen was geen ‘nationaal belang’ en gold als taak voor de gemeenten. De verantwoordelijkheid voor het woonbeleid is sindsdien verdeeld over meerdere bestuurslagen. Figuur 2-1 toont een samenvatting van deze taakverdeling. Tot de taakomschrijving van de provincie hoort ook het simuleren van intergemeentelijke samenwerking op regionaal niveau. Hoewel de regio geen formele bestuurslaag is, werken gemeenten in de regio Rotterdam intensief samen. figuur 2-1: verdeling verantwoordelijkheden woonbeleid
bron: I&O Research, ‘Verkenning rollen op de woningmarkt. Rolverdeling tussen Rijk, provincies, regio’s en gemeenten’, in opdracht van het ministerie van BZK, 3 maart 2020, p. 20.
Uit het onderzoek van I&O Research in opdracht van BZK, waarin de bovenstaande figuur is opgenomen, blijkt dat er landelijk niet altijd een eenduidig beeld is van de precieze taken en bevoegdheden binnen het huidige stelsel. Ook in de regio Rotterdam is het stelsel in beweging. Zo liet de provincie Zuid-Holland in 2017 onderzoeken welke sturingsinstrumenten zij nu precies tot haar beschikking heeft binnen het woonbeleid. 17 Het hierboven genoemde rapport van I&O Research constateerde op basis van gesprekken met ambtenaren bij verschillende bestuurslagen het volgende: “Bij die decentralisatie zijn de taken en rollen en instrumenten voor provincies en gemeenten naar het oordeel van veel geïnterviewden op diverse schaalniveaus niet scherp gedefinieerd, ofwel het Rijk heeft volgens hen die decentralisatie niet ingekaderd in ‘systeemwijzigingen’ binnen de rolverdeling tussen Rijk, provincie en gemeente. Geïnterviewden bij provincies en gemeenten geven aan dat het ontbreekt aan een rijksdienst voor ruimtelijke vraagstukken, een landelijke ruimtelijke visie en instrumenten en middelen om ontwikkelingen af te dwingen. Het huidige stelsel laat volgens geïnterviewden ruimte aan zowel een brede als een smalle taakopvatting van provincies en gemeenten. Die is volgens hen niet eenduidig en wordt verschillend ingevuld.
Dit kan volgens de geïnterviewden leiden tot ad-hoc beleid, te weinig efficiency of een gebrekkige doorwerking van nationale doelen naar feitelijke uitvoering.” 18 Ook schreven de onderzoekers dat rijk, provincie en gemeente “elk zelfstandig te weinig capaciteit, financiële middelen en instrumenten hebben om het doel [t.a.v. woningbouw – rekenkamer] te bereiken”. Doordat een strikte taakomschrijving ontbreekt, hebben gemeenten enige ruimte om te kiezen voor een bredere of juist een 16 Deze zijn opgenomen in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening, zie: https://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/ruimtelijke/wetruimtelijke/algemene-regels/besluit-algemene. 17 RIGO Research en Advies, quickscan ‘Instrumentarium sturing op woonbeleid, provincie Zuid-Holland’, 31 mei 2017. 18 I&O Research, ‘Verkenning rollen op de woningmarkt. Rolverdeling tussen Rijk, provincies, regio’s en gemeenten’, 3 maart 2020, p. 10, 26-27.
36
bouwen in balans
smallere taakopvatting binnen de lokale woningmarkt. 19 Een meer of juist minder actieve rol kan bijvoorbeeld tot uiting komen in ambities in de woonvisie of de bereidheid om sturingsinstrumenten al dan niet in te zetten. Met het aantreden van het kabinet Rutte 4 in 2022 vindt er een kentering plaats in de taakopvatting van de rijksoverheid binnen het woondossier. Het regeerakkoord kondigde een nieuwe minister voor Volkshuisvesting & Ruimtelijke Ordening aan, met een “regiefunctie voor het ruimtelijk beleid, zowel ten aanzien van verstedelijking als ten aanzien van andere opgaven met een sterke ruimtelijke component”. 20 De ‘Nationale woon- en bouwagenda’, die in maart 2022 verscheen, werkt de aanpak en taakopvatting van de rijksoverheid nader uit. Het ministerie schrijft daarin: “Wonen is een grondrecht. Een kerntaak van de overheid. De afgelopen jaren hebben we de rol van de Rijksoverheid voor dit grondrecht te klein gemaakt. Te veel is gedacht dat de markt als vanzelf en alleen een oplossing zou bieden voor de woningnood. Te lang is geloofd dat de optelsom van alle gedecentraliseerde keuzes zou leiden tot de oplossing.” 21 De doelstellingen van de agenda zijn samengevat onder de noemers beschikbaarheid, betaalbaarheid en kwaliteit.