BIJLAGE 4: Rapportage onderzoek gemeente specifiek organiseren

Vanwege een kleinere bezetting moeten medewerkers meer allround worden met meer afwisseling in taken. Niet iedereen kan (en wil) dit. De afgelopen jaren hebben veel medewerkers een duidelijke voorkeur uitgesproken voor meer specialistische taken. Hierdoor neemt de kans op hogere persoonsverloop toe.

Medewerkers werken meer voor hun eigen gemeente wat meer verbinding geeft met de doelgroep. Kansen hangen af van waar deze taak ingebed wordt, waarbij verbreding leidt tot meer aantrekkelijkheid op arbeidsmarkt.

versie 8 september

Servicelevels hoeven niet achteruit te gaan, als er voldoende gekwalificeerd personeel is. Dit vraagt extra capaciteit om dit voor elke gemeente te borgen.

Opsplitsen zal kwetsbaarheid verhogen en vraagt integreren van deze taak in een breder takenpakket met meer generalistische functies.

23

Gemeentelijke grip

Gemeente specifiek organiseren leidt tot kortere lijnen tussen beleid, uitvoering en administraties. Dit wordt belangrijker naarmate beleidsverschillen tussen gemeenten groter worden. Gemeente specifiek organiseren biedt gemeente meer ruimte om ook te variëren in administratieve werkwijzen en vraagt minder onderlinge afstemming over hoe de administratieve processen bij verandering in beleid aan te passen. Als niet gemeente specifiek, dan worden deze administraties in de bedrijfsvoering ondergebracht. Dit leidt tot meer afstand met overige taken in het sociaal domein. Dit leidt tot minder grip op integrale dienstverlening binnen het sociaal domein.

Dit betreft momenteel een beleidsarme taak dat uitgevoerd wordt langs wettelijke kaders. Door veranderingen in de participatiewet wordt dit terrein beleidsrijker met meer ruimte voor gemeenten om eigen keuzen te maken. Dit betreft onder andere meer ruimte voor toepassen van de menselijke maat. Als gemeenten verwachten hier andere keuzen in te maken, dan biedt gemeente specifiek organiseren meer grip op andere wensen in de uitvoering.

Gemeentelijke kleur

Gemeente specifiek organiseren heeft naar verwachting weinig impact op gemeentelijke kleur, aangezien administratieve taken hier weinig invloed op hebben. Er is al ruimte om verschillen in werkwijze te hanteren zoals mantelzorgpluim en PGB-tarieven. Bovendien hebben de administraties geen tot beperkte contact met burgers. Hierdoor mogelijk om de administraties als bedrijfsmatig taak in de bedrijfsvoering te beleggen.

Gemeente specifiek organiseren biedt gemeenten meer ruimte aan eigen gemeentelijke kleur te geven aan beleid m.b.t. terugvordering en verhaal in lijn met mogelijk meer ruimte die de participatiewet hiervoor gaat bieden.

versie 8 september

24

Overzicht consequenties voor kosten De ontvlechting van administratieve taken in het sociaal domein leidt zowel tot incidentele kosten als structurele kosten: Toelichting

WMO-JeugdUitkeringsadministratie

Terugvordering & verhaal

TOTAAL

Tussen 5-10%

2023

2024

2023

2024

2023

2024

€50 €100k

€25 €50k

€8 €16k

€4 - €8k

€118 €206k

€29 €58k

INCIDENTEEL Hoger tijdelijke inhuur

40k extra per fte inhuur 100% in 2023 50% in 2024

Suite plus applicatie ICT ontvlechtings- W&I kosten 75k met 20%

€60 €90k

onzekerheid Alleen in 2023

STRUCTUREEL Hogere personele kosten ICT beheer

Tussen 5-10% meer kosten voor administraties Tussen 10-40% voor T&V 0,5 – 1 fte extra beheer voor drie omgevingen

€100 - €200k

€32k – €128k

€172 – 408k

€40 - €80k

Toelichting: 



Hoger tijdelijke inhuur: De ontvlechting zal leiden tot hogere tijdelijke inhuurkosten door de aandacht dat dit van medewerkers vraagt, en groei in vertrek van medewerkers in een arbeidsmarkt waarin het lastig is om nieuwe medewerkers aan te trekken. We gaan uit van 5% tot 10% van de personeelscapaciteit in de uitvoering. Uitgangspunt voor inhuurkosten = 40k hoger dan eigen formatiekosten. We verwachten dat extra inhuur in 2024 nog nodig is door nog openstaande vacatures en opbouwfase. Echter de helft minder dan in 2023.  Administraties = huidige bezetting ongeveer 25 fte. 5%-10% = 1,25 à 2,5 fte meer inhuur.  Terugvordering & verhaal = uitgegaan van 4,0 fte plus (2,4 fte plus 2 medewerkers debiteurenadministratie). 5-10% = 0,2 – 0,4fte ICT-ontvlechtingskosten: het gemeente specifiek organiseren leidt ertoe dat de bevoegdheden voor toegang tot burgergegevens in de applicaties van Suite (Participatie, Sociaal Domein en Sociale Regie) aangepast moeten worden. Dit komt omdat medewerkers alleen de gegevens mogen inzien van burgers waar ze voor werken. We verwachten dat dit een eenmalige investering vraagt van 75k (ruwe inschatting ICT) voor splitsing en inrichting van drie omgevingen, en uiteenrafelen van de databases. Met onzekerheid van 20% komen we uit tussen 60-90k. 25

Structurele kosten door meer benodigde capaciteit (wegvallen schaalvoordelen en onderlinge uitwisselbaarheid in piekmomenten) en structurele hogere inhuurkosten in kleinere teams: 





Hogere kosten administraties. Ontvlechting zal leiden tot afname van schaalvoordelen. We schatten dit tussen 5 – 10% van personele capaciteit van de Uitkerings-, WMO- en Zorgadministratie. Dit betekent 1,25 tot 2,5fte meer. €80k per fte leidt tot structurele kosten van tussen €100 en €200k. De onderkant van deze marge betekent dat keuzen gemaakt moeten worden in de dienstverlening aangezien niet alles op hetzelfde niveau kan blijven. Terugvordering & verhaal: De ontvlechting vraagt meer personele capaciteit om dit voor drie gemeenten te organiseren. Toename van personeelskosten is nodig voor een gezonde en weerbare formatie. We schatten dit tussen 10-40% meer dan de huidige 4,0fte, dus 0,40-1,6fte meer. €80k per fte leidt tot structurele kosten tussen €32k – €128k. De marges zijn zo breed omdat dit sterk afhankelijk is hoe deze taak georganiseerd gaat worden en welke keuzen afzonderlijke gemeenten zullen maken in dienstverleningsniveaus. ICT-beheer: ondersteunen van drie omgevingen leidt tot een hogere beheerlast. We schatten dit tussen 0,5 – 1 fte extra beheer voor drie omgevingen, waardoor we extra structurele kosten van €40 - €80k verwachten.

In deze scenario’s gaan we ervan uit dat ICT-applicaties centraal ingekocht en beheerd blijven worden. Als in de toekomst de gemeenten hier andere keuzen in maken, zullen ook daar kosten toenemen door afname van schaalvoordelen. 1.1.4

KCC-Maatschappij

KCC-Maatschappij is nu onderdeel van cluster maatschappij en onderdeel van een groter team met SDV en Leerplicht. KCC-Maatschappij werkt geïntegreerd voor de drie gemeenten, en handelt de eerste lijnsvragen af voor het sociaal domein. Of KCC-Maatschappij gemeente specifiek te organiseren of geïntegreerd hangt samen met hoe beleid en servicenormen zich gaan ontwikkelingen. Blijft het grotendeels gelijk of verwachten we dat dit uit elkaar gaat lopen? Als dit te veel uit elkaar gaan lopen, dan is het logischer om ook het KCC-Maatschappij gemeente specifiek te organiseren. Vanwege de kwetsbaarheid is inbedding van deze taak nodig in een breder team. Dit kan of in het bredere sociaal domein of met KCC. Integreren in KCC is voorkeur van zowel MT Maatschappij als KCC. Daarmee hangt de keuze voor KCC-Maatschappij samen met de keuzen die gemaakt gaan worden voor het KCC en wat gemeente specifiek wordt georganiseerd in het sociaal domein. Als het KCC en/of administraties sociaal domein gemeente specifiek, dan logisch om ook KCC-maatschappij gemeente specifiek te organiseren. Als KCC in de bedrijfsvoering worden ondergebracht, dan mogelijk om KCC-maatschappij te integreren in gezamenlijke KCC voor drie gemeenten.

Kwaliteit

KCC-maatschappij Opsplitsen betekent dat anders georganiseerd moet worden, aangezien subteam te klein is om de huidige functies en formatie dusdanig over gemeenten te verdelen dat een volwaardige bezetting ontstaat. Servicelevels hoeven niet achteruit te gaan, als er voldoende gekwalificeerd personeel is. Dit vraagt extra capaciteit om langere wachttijden en meer klachten te voorkomen. Risico dat kwaliteit van beantwoording van vragen afneemt door minder investering in kennisbank met veel gestelde vragen wat belangrijk is voor de dienstverlening. 26

Opsplitsen leidt tot toename van kennis van lokale vraagstukken in het sociaal domein. Kwetsbaarheid Deze taak is momenteel al kwetsbaar. Zo is in februari het werk stil komen te liggen doordat de drie beschikbare medewerkers overbelast waren, doordat van 5 personen 1 ziek en 1 aan het re-integreren is. Daarom uitgebreid naar 6 personen (4,5 fte). Opsplitsen zal deze kwetsbaarheid verhogen en vraagt anders organiseren. Echter ook de wens om anders te organiseren in de huidige situatie om de kwetsbaarheid te verkleinen, met een voorkeur voor onderbrengen in gemeentelijke KCC. Kansen voor Medewerkers werken meer voor hun eigen gemeente wat meer verbinding geeft met medewerkers de doelgroep. Kansen hangen af van waar deze taak ingebed wordt. Inbedding in KCC leidt tot meer inhoud en verbreding waardoor meer aantrekkelijkheid op arbeidsmarkt. Gemeentelijke Gemeente specifiek organiseren biedt de mogelijkheid om eigen servicenormen, grip zoals bereikbaarheid te bepalen. Meer grip vraagt bredere inbedding om kwetsbaarheid te verkleinen. Indien gemeente specifiek dan heeft elke gemeente te mogelijk om deze taak op een eigen manier te organiseren, bijvoorbeeld in combinatie met andere taken zoals gemeente specifiek KCC, sociaal domein en/of met lokale partners. Gemeentelijke Gemeentelijk specifiek organiseren leidt tot betere verbinding met sociaal domein en kleur lokale vraagstukken.

Kosten KCC-Maatschappij

INCIDENTEEL Hoger tijdelijke inhuur

STRUCTUREEL Meer structurele capaciteit

Toelichting

KCC-Maatschappij

De ontvlechting zal leiden tot hogere tijdelijke inhuurkosten voor continuïteit en vervanging vacatures. We schatten dit op 5 à 10% van de huidige bezetting, dus 0,25-0,5fte meer a 40k per fte. Zowel in ontvlechtingsjaar (2023) als de helft in de opbouwfase in 2024.

2023

2024

€10 - €20k

€5 - €10k

De ontvlechting vraagt meer personele capaciteit om dit voor drie gemeenten te organiseren. We schatten dit tussen ongeveer 10-40% meer dus 0,5-2,0 fte meer. 80k per fte leidt tot structurele kosten tussen 40k – 160k. De marges zijn zo breed omdat dit sterk afhankelijk is hoe deze taak georganiseerd gaat worden en welke keuzen afzonderlijke gemeenten zullen maken in dienstverleningsniveaus.

€40 - €160k

27

1.2 Kwalitatieve consequenties van gemeente specifiek organiseren op organisatieniveau 1.2.1

Consequenties voor inhoudelijke domeinen

Het ruimtelijke en veiligheidsdomein werkt in de werkprocessen al grotendeels gebiedsgericht en gemeente specifiek. Dit maakt het goed mogelijk om het ruimtelijk en veiligheidsdomein gemeente specifiek te organiseren, ook al heeft het een grote impact op de aansturing, organisatie en medewerkers. De ontvlechting heeft met name nadelige gevolgen op ontwikkeling van professionaliteit, flexibiliteit in uitwisseling en voor specialistische kennis die nu aanwezig is die straks niet per gemeente afzonderlijke ingevuld kan worden. De consequenties zullen het grootste zijn voor taakgebieden die gemeente breed werken. Hier zal de ontvlechting (tijdelijke) consequenties hebben voor kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten. Het sociaal domein werkt gedeeltelijk gemeente specifiek. Zo werken de wijkteams gemeente specifiek vanuit gezamenlijke beleidskaders met centraal georganiseerde aanbestedingen. Daarnaast hebben wijkteamleiders BAR-brede taken, zoals aansturing Lokaal Zorg Netwerk en medewerkers urgentieaanvragen huisvesting, doorontwikkeling wijkteams en inkoop jeugdhulp. Een groot deel van de taken in het sociaal domein zijn niet gemeente specifiek georganiseerd. Dit geldt voor het team beleid Sociaal Domein, contractmanagement, Inkomen, Participatie, WMO, SDV, KCC-Maatschappij en de (financiële) administraties.

Het gemeente specifiek organiseren van deze taken, heeft consequenties voor de dienstverlening door andere keuzen, leidt tot minder onderlinge uitwisselbaarheid en vraagt een ander soort meer generalistische medewerkers. Hierdoor wordt een hoger verloop verwacht onder huidige meer specialistische functies. Het gemeente specifiek organiseren biedt zowel kansen als risico’s. De belangrijkste kans is om integraal samenwerken in de uitvoering beter voor elkaar krijgen. Dit betreft de samenwerking in de dienstverlening voor inwoners tussen wijkteams en overige medewerkers zoals van WMO, participatie, SDV, inkomen, contractbeheer en toezicht & handhaving. De lijnen worden korter door kleinschaliger organiseren. En de verbinding tussen medewerkers makkelijker als medewerkers van alle disciplines – net als de wijkteams – voor één gemeente werken. Randvoorwaarde hierbij is wel medewerkers in de buurt van elkaar gehuisvest zijn, bijvoorbeeld op één locatie. Het gemeente specifiek organiseren kent ook risico’s. De belangrijkste zijn: 





Verschraling van aanbod voor inwoners. Zorg & hulpverlening wordt nu voor de gemeenten gezamenlijk ingekocht en leidt tot een ruimer aanbod voor burgers in zorg- & hulpverlening. Als dit alleen per gemeente wordt ingekocht leidt dit tot minder aanbod of dezelfde aanbod tegen hogere kosten omdat schaalvoordelen wegvallen. Verzwakking van positie in de regio zoals de jeugd- en arbeidsmarktregio. Hierdoor zullen de gemeenten minder voor elkaar kunnen krijgen en meer volgend moeten worden in regionale ontwikkelingen. Verschraling van specialistische kennis: op veel onderwerpen is er nu een specialist zoals SHV, armoedebeleid, inburgering en re-integratie, contractbeheer, kwaliteit. Dit verdwijnt en leidt ertoe dat (diepte) kennis van thema’s minder wordt. In de toekomst wordt het voor gemeenten lastiger om vooruit te lopen in ontwikkelingen en zal de aansluiting met landelijke ontwikkelingen verminderen.

28

1.2.2

Consequenties voor de bedrijfsvoering

De veranderingen in het primair proces hebben meerdere consequenties voor de bedrijfsvoering, al blijft de bedrijfsvoering een gezamenlijke dienst. We voorzien consequenties op het niveau van beleid, organisatie, uitvoering en dienstverleningsconcept.  





Beleid: we verwachten dat de vraag naar maatwerk per gemeente toeneemt door gemeente specifiek organiseren van processen met eigen gemeentelijke MT’s. Organisatie: Slechts een beperkt aantal taken binnen de bedrijfsvoering, zoals planning & control, zijn nu gemeente specifiek georganiseerd. De meeste adviesfuncties binnen de bedrijfsvoering zijn nu gericht op domeinen/clusters. Logischerwijs verandert dit voor adviesfuncties naar gemeenten. Denk bijvoorbeeld aan financiële, HR en informatie-adviseurs. Dit zal leiden tot een betere aansluiting tussen de bedrijfsvoering en de afzonderlijke gemeenten. Advies kan dan beter aansluiten bij lokale vraagstukken en de bedrijfsvoering kan beter gekoppeld worden aan lokale opgaven van gemeenten. Daarentegen zal de kennis en aansluiting tussen bedrijfsvoering en de domeinen afnemen. Processen, systemen en uitvoering: door meer gemeente specifiek beleid verwachten we dat op termijn processen en werkwijze meer uit elkaar gaan lopen. Dit zal betekenen dat de efficiëntie voordelen afnemen. Daarom is het van tevoren nodig om afspraken te maken over een zekere mate van eenduidigheid om schaalvoordelen te behouden en te voorkomen dat onnodig onderscheid gemaakt gaat worden in processen en systemen.

Dienstverleningsconcept: Bovenstaand vraagt dat in de bedrijfsvoering duidelijker onderscheid gemaakt wordt tussen aanbod en vraaggerichte dienstverlening. Dit zal consequenties hebben voor de sturing, financiering en verantwoording van de bedrijfsvoering, waarbij de gemeenten meer grip krijgen op de vraaggerichte dienstverlening. o Aanbodgericht betreft beleidsarme uitvoering (zoals financiële administratie) die eenduidig uitgevoerd worden om schaalvoordelen te behouden. Duidelijke afspraken over het niveau van de aanbod gedreven dienstverlening is nodig om de betaalbaarheid en efficiëntie voordelen voor een gezamenlijke bedrijfsvoering naar de toekomst toe te garanderen. o Vraaggericht betreft de dienstverlening waar ruimte is om onderscheid tussen gemeenten te maken en waarin de dienstverlening – gedeeltelijk tegen meerprijs – maatwerk levert aan de afzonderlijke gemeenten.

Overzicht consequenties binnen de bedrijfsvoering vertaald naar k’s en g’s Kwaliteit Kwetsbaarheid

Kansen voor medewerkers Gemeentelijke grip

Bedrijfsvoering Diepte kennis van adviseurs over domeinen neemt af door minder specialisatie. Daarentegen beter advies over aansluiting bedrijfsvoering op lokale opgaven. Impact beperkt tot functies die gemeente specifiek worden ingericht zoals communicatie en financiën. Hierin minder uitwisselbaarheid. We verwachten tijdelijke kwetsbaarheid door hogere uitstroom van medewerkers tijdens de ontvlechting en toename in werkdruk door faciliteren van de veranderingen. Met name verandering voor adviesfuncties. In plaats van specialisatie per domein, vindt focus plaats op primair één gemeente. We verwachten hogere uitstroom door deze verandering, aangezien dit niet aantrekkelijk is voor alle adviseurs. Dit vraagt gedeeltelijk aantrekken van andere type – meer generalistische – adviseurs. Bedrijfsvoering is volgend aan het primair proces. Als dit verandert, dan zal bedrijfsvoering zich ook meer oriënteren op lokale opgave en behoeften van de gemeentelijke MT’s. 29

Gemeentelijke kleur 1.2.3

Meer ruimte voor maatwerk om invulling te geven aan gemeentelijke kleur in de bedrijfsvoering.

Overzicht van kwalitatieve consequenties

Hieronder geven we de belangrijkste kwalitatieve consequenties aan van gemeente specifiek organiseren van processen langs de g’s en k’s:

Kwaliteit -

-

-

-

-

Verminderen van de professionaliteit van de dienstverlening door minder functionele gebieden en meer generalistische functies. Waarschijnlijk vermindering van strategisch denkkracht, ontwikkel- en innovatievermogen in het primair proces. Daarentegen verhoging van de kwaliteit van de aansluiting bij lokale opgaven door meer oriëntatie op en kennis van lokale uitdagingen. Met meer integraliteit in beleidsvorming op de lokale situatie. Meer ruimte voor gemeenten om eigen keuzen te maken in hoe kwaliteit wordt gedefinieerd en om eigen prestatieniveaus te hanteren. Algemeen beeld is dat behoud van huidige prestatieniveaus mogelijk is maar gepaard gaat met hogere structurele kosten voor personeel. Kwaliteit van beleidsvorming en uitvoering neemt af op specialistische gebieden. Dit geldt met name voor specialistische terreinen waar BAR nu maar 1 of 2 specialisten op heeft, zoals ondermijning, bomen, spelen. Dit kan gedeeltelijk opgevangen worden door samenwerking met partners of inhuur van specialistische kennis met het risico dat dit gepaard gaat met hogere kosten met minder lokale aansluiting. Kwaliteit van de bedrijfsvoering blijft naar verwachting intact. Wel zal de dienstverlening van de bedrijfsvoering zich moeten aanpassen op de verandering van een domein- naar gemeente specifieke organisatie van het primair proces.

Dit zal de aansluiting op gemeentelijke opgaven versterken, maar gepaard gaan met minder ontwikkeling op domein specifieke opgaven. De ontvlechting zal leiden tot een (tijdelijke) dip in de kwaliteit en productie in het primaire proces en bedrijfsvoering, aangezien de interne tijd die dit van medewerkers vraagt met impact op motivatie en toename van personeelsverloop.

Kwetsbaarheid -

-

-

Formatieve robuustheid neemt af omdat medewerkers van het primaire proces worden onderverdeeld tussen 3 gemeenten. Dit vraagt een andere organisatie van taken en processen. Op meerdere plekken zal dit leiden tot verhoging van de kwetsbaarheid van de dienstverlening met meer risico op discontinuïteit bij uitval, verzuim en/of vacatures. Dit risico is bij gemeente Albrandswaard het grootst door kleinere schaal. Minder flexibiliteit en onderlinge vervangbaarheid van medewerkers met soortgelijke specialisaties. Meer generalistische functies leiden daarentegen ook tot meer onderlinge vervangbaarheid op taken. Tijdelijke hoge kwetsbaarheid van de dienstverlening in transitiefase door hogere verwachte uitstroom door ontvlechting (met name van specialisten) in een periode met krappe arbeidsmarkt. Dit vraagt meer externe inhuur tijdens de ontvlechtings- en opbouwfase (hogere kosten) met risico dat niet op alle plekken voldoende capaciteit gevonden kan worden, en vacatures (nog) langer openstaan.

30

Kansen voor medewerkers -

-

-

-

Verandering in de manier waarop de gemeenten aantrekkelijk zijn als werkgever. Enerzijds aantrekkelijker voor medewerkers die zich meer willen richten op één gemeente of zich meer generalistisch willen ontwikkelen. Anderzijds minder aantrekkelijk voor medewerkers die het aantrekkelijk vinden om voor meerdere gemeenten te werken en zich willen specialiseren. Dit is een tegenovergestelde ontwikkeling van de afgelopen jaren en heeft daarom veel impact. Voor medewerkers die zich al primair op één gemeente richten of hun takenpakket willen verbreden biedt de verandering voornamelijk kansen of is dit neutraal. Voor medewerkers die in taken werken die vergaande zijn geïntegreerd is het beeld dat de verandering voor de meerderheid onaantrekkelijk is. Daar wordt een grote uitstroom van medewerkers verwacht met name van specialisten. Mede door de huidige arbeidsmarkt waar ze makkelijk elders aan de slag kunnen. Opvullen van vrijkomende functies zal moeilijk zijn in huidige arbeidsmarkt. Ontvlechten van geïntegreerde onderdelen leidt tot opknippen van huidige teams en integratie van medewerkers in nieuwe teams met vaak een andere leidinggevende. Dit zal verstorend werken op de sociale relaties van medewerkers en in veel gevallen leiden tot gevoel van verlies. Tegelijkertijd biedt het kansen voor nieuwe sociale verbindingen.

Huisvesting: de ontvlechting zal leiden tot standplaatswijziging voor een deel van de medewerkers. Impact beperkt omdat medewerkers al gewend zijn te pendelen. Voor medewerkers van Albrandswaard zal de impact groter zijn, als daar ruimte gecreëerd wordt om de gemeente specifieke medewerkers te huisvesten, aangezien daar nu beperkt gewerkt wordt.

Gemeentelijke grip -

Meer gemeentelijke grip op en betere aansluiting van primaire processen op gemeentelijke opgaven. Meer ruimte voor bestuur om eigen accenten te leggen in dienstverlening met eigen prestatieniveaus Minder afstemming nodig met andere gemeenten door meer gemeente specifieke processen, waardoor slagvaardiger besluitvorming op deze onderwerpen. Minder financiële en administratieve complexiteit door minder onderlinge verrekeningen

Gemeentelijke kleur -

-

Meer ruimte om “colour locale” in beleid en uitvoering te realiseren. In de dienstverlening en contacten met burgers vaker medewerkers die dedicated voor één gemeente werken en daardoor verdiepte kennis van de lokale netwerken en vraagstukken hebben. Mogelijkheid om processen anders te organiseren, eventueel met meer eigen (lokale) partners Medewerkers gaan zich identificeren en profileren als behorend bij één gemeente. Ook in variant 1, maar sterker in variant 2.

31

1.3 Kwantitatieve consequenties: overzicht van kosten en baten voor het geheel De kosten en baten bestaan uit: 1. Structurele kosten en baten door taken anders te organiseren. a. Structurele kosten hangen samen met kosten van anders organiseren, en afname van de schaalvoordelen in de processen en systemen. b. Structurele baten hangen samen met afname van coördinatielast door minder onderlinge afstemmingskosten in het primair proces en minder bestuurlijke drukte.4 2. Incidentele ontvlechtings- en frictiekosten om de veranderingen te realiseren. Uitgangspunten voor de berekeningen 









Marges: De kosteninschatting die we geven zijn indicatief met een hoge mate van onzekerheid. Daarom geven we marges aan. Het is momenteel nog te vroeg om de precieze kosten te bepalen. Deze hangen af van detailkeuzen over de invulling van het gemeente specifiek organiseren van processen en welke dienstverleningsniveaus gemeenten hierin kiezen. Dit geldt ook voor de bedrijfsvoering. In een vervolgfase als meer duidelijkheid is over de toekomstige organisatie, dienstverleningsniveaus en formatie kunnen de kosten preciezer worden ingeschat. We hebben alleen kosten meegenomen die samenhangen met de ontvlechting van de dienstverlening. Eventueel huidige tekorten of andere ontwikkelingen die leiden tot meer of minder kosten in de komende jaren hebben we buiten beschouwing gelaten (denk aan autonome groei van de salarislast). Voor drie onderdelen: buitendienst, KCC (inclusief KCC-Maatschappij) en administraties sociaal domein hebben we in diepte gekeken naar wat de verwachte kosten zijn van gemeente specifiek organiseren. Voor de overige onderdelen hebben we een inschatting gemaakt door enerzijds gebruik te maken van externe benchmarks en ervaringscijfers. We hebben voortgebouwd op eerder onderzoek bij de BAR, en gebruik gemaakt van onderzoeksrapporten van andere samenwerkingen en ontvlechtingen.

Anderzijds hebben we de inzichten uit de verdiepte onderdelen geëxtrapoleerd om rekening te houden met de specifieke situatie van BARorganisatie. In ons overzicht geven we de totale kosten weer voor de drie gemeenten gezamenlijk. We hebben niet gekeken naar de specifieke kosten per gemeente. De kosten per gemeente zullen enerzijds samenhangen met de verdeelsleutels, anderzijds met specifieke keuzen die gemeenten afzonderlijk maken voor de taken die gemeente specifiek worden georganiseerd. We zijn uitgegaan van de bezetting per 25-4-2022. We gaan uit van formatiekosten van gemiddeld 80k per fte per jaar. Inhuurkosten zijn gemiddeld 40k per jaar meer.

4

Een voorbeeld (formatieclaim) om het onderwerp bestuurlijke drukte in beide varianten te illustreren. Variant 1: Een aanvraag formatieclaim (€) moet naar de BAR-directie, het dagelijks bestuur van de BARorganisatie en dan naar de afzonderlijke gemeenten (college en eventueel raad). Bij instemming dragen de afzonderlijke gemeenten hun deel bij aan de formatieclaim vanuit de BAR (de financiële bijdrage aan de BARorganisatie). Variant 2: Aanvraag formatieclaim (€) naar college (en eventueel raad) - bij goedkeuring wordt aan de claim uitvoering gegeven. Bij variant 2 is de bestuurlijke drukte minder dan in variant 1.

32

1.3.1

Overzicht structurele baten en kosten Aannames

Structurele kosten na ontvlechting

2% tot 3% op primair proces Voor ongeveer 600 fte

- €960 – - €1.440k

STRUCTURELE BATEN Minder afstemmingskosten STRUCTURELE KOSTEN Ontvlechting primair proces

5-10% meer personele kosten Ontvlechting betreft ongeveer 400 fte Bedrijfsvoering 2-5% van personeelskosten in 2022 van €19,5 miljoen Huisvestingskosten Uitbreiding werkplekken voor 50-70fte SUBTOTAAL ALGEMEEN (KOSTEN – BATEN)

€1.600 - €3.200k

STRUCTURELE KOSTEN VERDIEPTE ONDERDELEN

Gedeeltelijk ontvlechten Eigen buitendienst, gezamenlijke werf en materieel

Helemaal Ontvlechten Eigen buitendienst, werf & materieel

€165 - €600k Eigen burgerzaken, gezamenlijke KCC

€805 - €1.800k Eigen burgerzaken en KCC

€56 - €224k

€221 – €834k

Alleen terugvordering & verhaal (T&V)

Eigen T&V en SDadministraties

SUBTOTAAL KOSTEN VERDIEPTE ONDERDELEN

€32- €128k €253 - €952k

€172 – €408k €1.198 - €3.042k

TOTAAL STRUCTURELE KOSTEN

€1.483 - €3.987k

€2.428 - 6.077k

Buitendienst

Zie kosten van scenario’s in paragraaf Buitendienst.

KCC (inclusief KCC Maatschappij)/ dienstverlening

Zie kosten van scenario’s in paragraaf KCC en KCCmaatschappij.

Administraties Sociaal Domein

Zie kosten van scenario’s in administratie SD.

€390 - €975k €200 - €300k €1.230 - €3.035k

Totale apparaatskosten BAR-organisatie (begroting 2022) Percentage toename apparaatskosten 2,0 – 5,4%

€73,5 miljoen 3,3 – 8,3%

Samenvattend  Voor de onderdelen waar de wens is om deze gemeente specifiek te organiseren, schatten we de structurele toename van kosten in tussen €1,2 en €3,0 miljoen.  Indien wordt gekozen om zowel de Buitendienst, dienstverlening/KCC, als de administraties Sociaal Domein helemaal te ontvlechten dan verdubbelen de kosten naar €2,4 tot €6,0 miljoen. Dit betreft een stijging van 3,3% tot 8,3% van de huidige apparaatskosten.  Als deze onderdelen maar gedeeltelijk worden ontvlochten, namelijk behouden van gezamenlijke werf en materieel, KCC en administraties Sociaal Domein, nemen de structurele kosten toe met €1,5 tot €4,0 miljoen. Dit betreft een stijging van 2,0% tot 5,4% van de huidige apparaatskosten.

33

Toelichting onderdelen  Minder afstemmingskosten: Het bedienen van drie gemeenten via een gedeelde ambtelijke organisatie vraagt afstemming in de werkzaamheden, die tijd en kosten met zich meebrengt. In een brede studie door Seinstra Van de Laar uit 2016, worden de afstemmingskosten van ambtelijke fusies becijferd op ongeveer 3%. We schatten in dat dit een goede indicatie is van de huidige personeelskosten die de BAR-organisatie kwijt is aan afstemming. Minder afstemming leidt tot het vrijkomen van capaciteit in het primair proces als gevolg van het gemeente specifiek organiseren van processen. Aangezien in het primair proces waarschijnlijk afstemmingskosten blijven op een aantal gezamenlijke uitvoerende functies schatten we het voordeel op 2 tot 3%. De formatie van het primair proces betreft ongeveer 600 fte. Dit leidt tot een voordeel van €960 tot €1.440k.  Structurele kosten primair proces: we verwachten hogere kosten voor het primair proces door het wegvallen van gerealiseerde efficiency voordelen door ontvlechting. Additionele capaciteit zal nodig zijn om de taakuitvoering lokaal te organiseren. Inschatting is dat dit minimaal 5% betreft en maximaal 10% van de personeelskosten betreft. Dit correspondeert met de toename in kosten van de onderdelen die we verdiept hebben.

Deze 10% is ook gebaseerd op ervaringscijfers van ontvlechtingsvoorbeelden van andere samenwerkingsorganisaties. We verwachten dit als maximum, aangezien door middel van anders organiseren en/of mogelijke keuzen van bestuur over lagere of andere dienstverleningsniveau ook volstaan kan worden met minder groei van de personele kosten. Voor de berekening gaan we uit van 400fte in het primair proces. Dit is exclusief formatie van taken die al gemeente specifiek zijn zoals wijkteams, en de drie onderdelen waarvan we de kosten apart hebben opnemen, namelijk de buitendienst, dienstverlening met KCC’s en administraties sociaal domein. Dit om dubbeltelling te voorkomen.  Structurele kosten bedrijfsvoering. Ook al blijft de bedrijfsvoering gezamenlijk georganiseerd, zal de ontvlechting van het primair proces ook leiden tot toename van bedrijfsvoeringskosten. Denk bijvoorbeeld aan meer capaciteit die nodig is voor groei in maatwerk vragen, ontvlechting van specialistische adviesfuncties, meer werk voor applicatiebeheer, meer rapportages en dashboards, en uitbreiding van software-licenties voor drie omgevingen. We schatten dit tussen de 2% en 5% afhankelijk van hoe ver processen uit elkaar gaan lopen en hoe de vraag naar meer maatwerk toeneemt. Als uitgangspunt nemen we de totale personeelskosten van de bedrijfsvoering in 2022. Dit betrof €19,5 miljoen.

Daarbij zien we ook een afhankelijkheid tussen variant 1 en variant 2. In beide varianten nemen de kosten toe, maar variant 2 zal leiden tot hogere toename van kosten voor HR-dienstverlening en ICT-licenties aangezien de gemeenten niet meer werken onder één juridische entiteit en met één werkgeverschap.  Deze toename is overigens minder dan wanneer de bedrijfsvoering helemaal gemeente specifiek zou worden georganiseerd. We schatten de kosten dan tussen de 10%-20% (personele kosten plus systeem-kosten). Dit is gebaseerd op meerdere taakstellingen die op de bedrijfsvoering van de BAR-organisatie hebben plaatsgevonden. Zowel 10% in de beginperiode van de BARorganisatie, als in 2022 en taakstelling van 1,7 miljoen op de organisatie, waarvan ongeveer de helft door de bedrijfsvoering is gerealiseerd. Deze taakstelling betrof ongeveer 5% van personeelslasten van de bedrijfsvoering.  Ook al zijn de absolute kosten voor de bedrijfsvoering de afgelopen jaren gestegen, is deze stijging minder geweest dan als de gemeenten alleen waren blijven opereren. Dit komt door schaalvoordelen. Denk aan stijgende kosten om te voldoen aan wettelijke normen en de stijgende kosten van ICT. In dit geval heeft de samenwerking geleid tot kostenbeheersing. Dit komt bijvoorbeeld terug in benchmark over ICT-kosten per inwoner (van M&I van september 2021).

BAR kwam uit op €86,- per inwoner, terwijl het gemiddelde over alle gemeenten die deelnamen uitkwam op €93,- (plus 8%), en voor 100.000+gemeenten zelfs op €95 (plus 10%). 34







Naar de toekomst toe zien we risico op nog hogere kosten, als door meer gemeentelijke kleur gezamenlijke processen en systemen in de bedrijfsvoering niet meer eenduidig worden. Dit vraagt gezamenlijke afspraken over vasthouden aan eenduidigheid in (beleidsarme) processen in de bedrijfsvoering om efficiëntie te behouden. Huisvestingskosten: de ontvlechting zal leiden tot stijging van de huisvestingskosten. De totale formatie zal uitbreiden, waarbij gemeente specifieke taken in de gemeentehuizen gehuisvest worden. Dit zal leiden tot standplaats wijziging voor veel medewerkers. Met name bij Albrandswaard zullen werkplekken gecreëerd moeten worden. We schatten deze kosten op €200 - €300k. Dit baseren we op het creëren van werkplekken voor 50 tot 70fte. We gaan uit van de huidige norm van 0,7 werkplek per fte, en gemiddeld €6.000,- per fysieke werkplek per jaar (op basis van referentiegegevens). Specifieke onderdelen: de kosten voor Buitendienst, KCC en administraties Sociaal Domein hangen sterk af van keuzen die nog gemaakt moeten worden over de mate van ontvlechting. Daarin leidt met name de ontvlechting van de werf en zwaar materieel tot een grote toename van structurele kosten, namelijk tussen €640k - €1.200k per jaar meer.

1.3.2 Incidentele ontvlechtings- & frictiekosten Doorlooptijd: Qua incidentele kosten gaan we ervan uit dat de ontvlechting en opbouw in 2023 en 2024 plaatsvinden. Indien ontvlechting langer duurt dan schuiven de kosten ook door. We verwachten dat de incidentele kosten toenemen als het tijdspad langer wordt, aangezien de onzekerheid en transitieperiode langer duurt wat meer vervangingsbehoefte en projectkosten vergt.

35

INCIDENTELE EENMALIGE KOSTEN

2023

2024

TOTAAL

ALGEMEEN

Toelichting

Vervangingsbehoefte voor continuïteit dienstverlening Uitbreidingsbehoefte door productieverlies

Meer externe inhuur op vacaturen door hoger verloop Ontvlechting en opbouw leidt tot productieverlies. Waar knelt opvangen door externe inhuur Reorganisatie leidt tot beperkte mismatch op personeel

€680 - €1.040

€340 - €520

€1.020 – €1.560k

€500k - €1.000k

€500 €1.000k

€1.000 – €2.000k

€325 - €650k

€325 - €650k

Interne projectleider en projectteam Expertmatige advies

€160 - €320k

€40 - €80k

€200 - €400k

€200 - €400k

€100 - €200k

€300 - €600k

Ontvlechting van systemen, applicaties en rapportages Huisvesting Eenmalig kosten voor veranderingen in werkplekken SUBTOTAAL INCIDENTELE KOSTEN

€200 - €400k

€50 - €100k

€250 - €500k

p.m.

p.m.

p.m.

€1.740 - €3.160k

€1.355 €2.550k

€3.095 €5.710k

Frictiekosten PROJECTKOSTEN Interne projectteam Externe consultancy ICT ontvlechtingskosten

SPECIFIEKE VERDIEPTE ONDERDELEN Buitendienst

Zie paragraaf Buitendienst KCC (inclusief KCC Zie paragraaf KCC en Maatschappij) KCC-Maatschappij Administraties Zie paragraaf Sociaal Domein administratie SD SUBTOTAAL VERDIEPTE ONDERDELEN

€100 - €175k

TOTAAL INCIDENTELE KOSTEN PERCENTAGE VAN INCIDENTELE KOSTEN

€100 - €175k

€165 - €330k

€45 - €90k

€210 - €420k

€118 - €206k

€29 - €58k

€147 - €264k

€384 - €711k

€74 - €148k

€457 - €859k

€2.123 €3.871k 60%

€1.429 €2.698k 40%

€3.552 €6.569k 100%

Samenvattend: voor de onderdelen waar de wens is om deze gemeente specifiek te organiseren, schatten we de incidentele kosten voor de ontvlechting tussen €3,1 en €5,7 miljoen. Als de specifieke verdiepte onderdelen ook helemaal ontvlochten worden, loopt dit op tot €3,6 tot €6,6 miljoen. We verwachten dat 60% van deze kosten in 2023 vallen en 40% in 2024.

36

Toelichting  Continuïteit dienstverlening: de ontvlechting zal leiden tot een hogere uitstroom en toename van moeilijk in te vullen vacatures. Dit leidt tot hogere inhuurkosten op bestaande formatie. Deze ontwikkelingen constateren we nu al en leidt tot hogere personeelskosten. Inhuurkosten zijn gemiddeld 40k hoger dan medewerkers in dienst. We gaan uit van 4% tot 6% van de formatie verspreid over twee jaar. We rekenen op basis van 650fte. Dit is exclusief Buitendienst, Dienstverlening en Sociaal Domein om dubbeltelling te voorkomen. Dit leidt tot €1.020 - €1.560k extra kosten. Verspreid over twee jaar waarvan in 2023 2/3 en in 2024 1/3.  Tijdelijke uitbreiding van bezetting: Ervaringscijfers laten zien dat ontvlechting en opbouw meer interne tijd vergt, leidt tot hogere verzuim en lagere productie bij opstarten. We schatten productieverlies op tussen 3% en 5% en is gebaseerd op ervaringscijfers elders. Dit leidt tot een tijdelijk dip in productiviteit, en vraagt extra aandacht voor prioritering door bestuur en leidinggevenden, aangezien minder mogelijk is. Voor sommige plekken zal dit productieverlies onacceptabel zijn. Denk bijvoorbeeld aan specifieke dienstverlening waar continuïteit onder druk komt of bij urgente beleidsvragen. Daarom zal extra externe inhuur nodig zijn (gemiddeld 120k per fte). We gaan uit van kosten van 1% tot 2% van de totale formatie van 1 jaar.

Dit betreft totaal tussen €1 - €2 miljoen. De gaan uit van de helft in 2023 en de andere helft in 2024.  Frictiekosten: De ontvlechting vraagt een reorganisatie. Dit kan leiden tot frictiekosten daar waar arbeidsvoorwaarden en functies niet passend zijn, door boventalligheid of lagere inschaling van medewerkers. Het bedrag is sterk van afhankelijk van de mate waarin huidige functies, formatie en medewerkers passen in de nieuwe organisaties en functies. We nemen aan dat arbeidsvoorwaarden tenminste voor 2 jaar behouden worden, dat een aantal medewerkers lager ingeschaald wordt of vervroegd met pensioen gaan. Deze kosten zullen lager zijn dan in andere periodes, vanwege een goede arbeidsmarkt waardoor bij frictie medewerkers snel elders aan de slag kunnen. Daarom schatten we dit bedrag op 0,5% à 1,0% van de totale salarislast (in 2022 betrof dit €65M). Dit betreft €325 - €650k. Voorwaarde is wel dat alle medewerkers in principe geplaatst worden bij één van de gemeenten. Als veel boventalligheid ontstaat dan zal dit bedrag een veelvoud worden.  Projectkosten. De ontvlechting zal een projectteam vragen met meerdere specialisten en/of adviseurs uit de bedrijfsvoering die hier voor een groot deel van hun tijd aan moeten besteden. Dit betreft functies als HR-adviseur, financieel adviseur en informatieadviseur.

Dit vindt primair in 2023 plaats, en vraagt budget voor vervanging van deze medewerkers in hun reguliere werkzaamheden. Voor variant 1 gaan we uit van ongeveer 2 fte (=160k) verspreid over meerdere personen. In variant 2 gaan we uit van het dubbele, namelijk 4fte = 320k. Daarnaast verwachten we incidentele kosten voor externe consultancy tussen €300-€600, waarbij in variant 2 dit aan de bovenkant zal zitten door grotere complexiteit en benodigde (arbeids)juridische expertise.  ICT-ontvlechtingskosten: de ontvlechting van het primair proces zal voor ICT leiden tot extra incidentele kosten om aanpassingen te maken in huidige systemen, applicaties en managementinformatie. Waarschijnlijk nodig om email-adressen, andere systemen, rapportages en dashboards gemeente specifiek te maken. Voor de specifieke onderdelen hebben we gezien dat aanpassing van één applicatie al snel 50-100k vraagt. Daarom schatten we aanvullende kosten van €250 - €500k, waarvan het grootste gedeelte in 2023 valt.  Bedrijfsvoering: De ontvlechting zal veel extra werk vragen van veel mensen in de bedrijfsvoering – naast hun reguliere werkzaamheden - in een periode met een verhoogd risico op uitstroom. Denk aan extra werk voor HR door hogere uitstroom/vacatures en verzuimrisico’s, of binnen financiën om de ontvlechting te vertalen naar aanpassingen in de administraties.

Dit betekent dat er merkbaar minder tijd zal zijn voor reguliere dienstverlening. 37

1.4 Overzicht verschillen tussen variant 1 en 2 In de vorige hoofdstukken hebben we gekeken naar het effect van gemeente specifiek organiseren van taken. Keuzen hierin hebben het grootste effect op de k’s en g’s. Daarnaast heeft de keuze tussen variant 1 en 2 impact. Dit is echter beperkter. 1.4.1 kwalitatieve verschillen De belangrijkste kwalitatieve verschillen zijn: -

Nog meer gemeentelijke grip en eigen kleur in variant 2 met meer slagvaardigheid door minder complexe besturing. In variant 2 is er een afname van kansen voor medewerkers door minder mobiliteit en verandering in loongebouwen Albrandswaard. In kwaliteit en kwetsbaarheid zien we beperkte verschillen. De consequenties hangen sterker af van nog te maken keuzen over de invulling van de gemeente specifieke processen.

Opsplitsen naar gemeentelijk specifieke processen en nog te maken keuzen, hebben meer consequenties op de dienstverlening dan verschillen tussen variant 1 en 2.

Naast bovenstaand constateren we een groot verschil tussen variant 1 en 2 in de besturing, juridische constructie en HR-werkgeverschap (zie hiervoor hoofdstuk met beantwoording van onderzoeksvraag 2). Daarnaast verwachten we dat naar de toekomst toe beleid, processen en systemen meer uit elkaar gaan lopen in variant 2 door minder onderlinge afhankelijkheid.

Kwaliteit

Variant 1 Variant 2 Impact op kwaliteit wordt grotendeels bepaald door gezamenlijke en individuele keuzen in de dienstverlening in het primair proces. Het van elkaar leren zal grotendeels afhangen van de culturen die ontstaan en de mate waarop collega’s van verschillende gemeenten elkaar opzoeken. Dit wordt veel minder dan in de huidige situatie, maar kan nog wel plaatsvinden in zowel variant 1 als 2. De verwachting is dit in variant 1 meer gebeurt, vanwege meer onderlinge afhankelijkheden en andere beleving door onderdeel te zijn van één organisatie.

Kwetsbaarheid Impact op kwetsbaarheid wordt grotendeels bepaald door gezamenlijke en individuele keuzen in de dienstverlening in het primair proces, en de mate waarin robuuste organisaties ontstaan. Dit is zowel in variant 1 als 2 minder, vooral voor Albrandswaard. We zien wel nuanceverschillen tussen variant 1 en 2. De uitwisselbaarheid in variant 1 is gemakkelijker aangezien de juridische structuur dit faciliteert. Dit zal echter veel minder zijn dan in de huidige situatie, waarbij sterke afhankelijk van de opstelling van de te vormen gemeentelijke MT’s. Kansen voor Mobiliteit en doorgroeiAfname van interne mobiliteit in primaire medewerkers mogelijkheden van medewerkers processen. Minder doorgroeimogelijkheden voor tussen gemeenten makkelijker medewerkers in kleinere organisatie. Negatieve door één werkgeverschap. impact op aantrekkelijkheid van Albrandswaard Gelijke CAO, HR-beleid, functie- en als werkgever door lagere loongebouw in loongebouw voor alle tegenstelling tot Ridderkerk en Barendrecht waar medewerkers van de gemeenten. dit hetzelfde blijft. Gemeentelijke Gemeente specifiek organiseren Meer slagvaardigheid in besluitvorming door grip van primair proces leidt tot meer eenvoudiger besturing en minder afhankelijkheid. Gemeentelijke grip en ruimte voor gemeentelijke Keuzeruimte in eigen HR-beleid voor kleur in beleid en uitvoering kleur medewerkers.

Medewerkers zullen zich meer identificeren met één van de gemeenten.

38

Meer ruimte om in inkoop eigen keuzen te maken door minder onderlinge afhankelijkheid en minder risico op verplichte gezamenlijke Europese aanbestedingen. 1.4.1 Verschillen in kosten tussen variant 1 en 2 Op de meeste structurele en incidentele kostenposten zien we geen verschil tussen variant 1 en 2. Op een aantal posten verwachten we wel dat er verschillen optreden (zie onderstaand tabel). Deze verschillen liggen binnen de marges die we in de vorige paragraaf hebben aangegeven. Afhankelijk van de kostenpost komen variant 1 en 2 uit aan de boven- of aan onderkant van de marges. -

-

De totale structurele kosten zijn tussen de 1,5M en 6,0M (tussen 2,0-8,3% van totale apparaatskosten), afhankelijk van wat ontvlochten wordt en keuzen die gemaakt worden in de invulling van gemeente specifieke processen. Bij variant 2 schatten we de kosten structureel 0,37M lager liggen dan bij variant 1. Dit betreft ongeveer 0,5% van de apparaatskosten. Er is een goede kans dat dit voordeel verdwijnt, aangezien dit voordeel samenhangt met Btw-afdracht dat mogelijk in beide varianten verdwijnt. In dat geval zijn de structurele kosten tussen variant 1 en 2 verwaarloosbaar, namelijk 30k in voordeel van variant 1. De totale incidentele kosten liggen tussen 3,5M en 6,5M. We schatten dat de incidentele kosten bij variant 2 0,55M hoger liggen dan in variant 1 door hogere ICT ontvlechting- en projectkosten.

STRUCTUREEL Afname afstemmingskosten Toename bedrijfsvoerings-kosten BTW- afdracht voordeel TOTAAL STRUCTUREEL INCIDENTIEEL ICT ontvlechtings-kosten Projectkosten TOTAAL INCIDENTEEL

Variant 1: binnen GR gemeente specifiek organiseren

Variant 2: zelfstandige gemeentelijke organisaties

Verschil Variant 1 en 2

- €960 - €1.080k €390 - €585k €0k

-€1.320 – €1.440k €780 – €975 €400k

+ €360k - €390k + €400k + €370

€250 - €350 €500 - €600

€400 - €500 €900 - €1.000

- €150k - €400k - €550k

Toelichting: -

-

Afstemmingskosten. In beide varianten nemen de afstemmingskosten af. In variant 1 verwachten we dat de afstemmingskosten minder afnemen, vanwege meer onderlinge afhankelijkheid, extra bestuurslaag en complexere verrekeningen. We schatten in dat in variant 1 afstemmingskosten afnemen met 2%-2,25% en in variant 2 tussen 2,75%-3%. Dit leidt tot een voordeel van €360k voor variant 2. Bedrijfsvoeringskosten. In variant II zullen de bedrijfsvoeringskosten sterker toenemen dan in variant 1. Variant 2 kent in ieder geval hoger HR-kosten door meerdere zelfstandige organisaties en hogere ICT-licentiekosten vanwege meerdere juridische entiteiten. Tevens verwachten we dat bedrijfsvoeringsbeleid in variant 2 op termijn meer uit elkaar loopt dan in variant 1 door minder onderlinge afhankelijkheid. Daarom gaan we uit van een stijging van 2% tot 3% in variant 1 en 4% tot 5% in variant 2. Dit leidt ertoe dat variant 2 €390k hogere bedrijfsvoeringskosten heeft. 39

-

-

-

Btw-voordeel. Momenteel bedragen de extra kosten voor de gemeenten €600k BTW over de dienstverlening van de GR BAR-organisatie, aangezien het een andere juridische entiteit betreft. In variant 2 neemt dit bedrag af naar alleen de dienstverlening over de bedrijfsvoering. Hierdoor neemt het Btw-afdracht af naar ongeveer €200k. Een voordeel van €400k. De jurisprudentie over dit onderwerp ontwikkelt zich momenteel in het voordeel van de BAR-organisatie. Hierdoor is er kans dat de gemeenten in de toekomst de Btw-afdracht niet hoeft te betalen. In dat geval leidt dit in beide varianten tot een voordeel van 600k. Incidentele ICT-ontvlechtingskosten: In variant 2 verwachten we dat meer systemen ontvlochten moeten worden, o.a. de HR-systemen en de ontvlechting meer kost aangezien verschillende juridische entiteiten. Daarom schatten we de ICT-ontvlechtingskosten in variant 1 tussen €250 €350k (onderkant van aangegeven marge) en in variant 2 tussen €400 - €500k (bovenkant van marge). Dit leidt tot €150k meer kosten voor variant 2. Incidentele projectkosten: In variant 2 zal de ontvlechting complexer zijn omdat er ook een ontvlechting nodig is op HR en juridische vlak. Daarnaast vraagt het opbouwen van drie nieuwe organisaties extra inzet. We schatten dat ervoor zowel interne projectteamleden als externe expertise ongeveer twee keer zoveel inzet nodig zal zijn.

Daarom schatten we de projectkosten van variant 1 op €500 - €600k (onderkant van marge) en in variant 2 tussen €900 - €1.000 (bovenkant).

Samenhang varianten en scenario’s In principe staan de keuzen in de Buitendienst, Dienstverlening/KCC’s en Administraties Sociaal Domein los van elkaar. Elk scenario voor deze onderdelen - of helemaal of gedeeltelijk ontvlechten kunnen georganiseerd worden in zowel variant 1 als variant 2. Echter, variant 2 kent minder onderlinge afhankelijkheid. Hierdoor is de verwachting dat naar de toekomst toe beleid, processen en systemen meer uit elkaar gaan lopen. En hoe meer dit uit elkaar gaat lopen, hoe minder voordeel om taken gezamenlijk te organiseren. Daarom vinden we het helemaal ontvlechten van de uitvoerende taken die we verdiept hebben, logischer bij variant 2. Terwijl als gekozen wordt om deze taken helemaal geïntegreerd te houden, dit beter past bij variant 1. Voor de uitvoerende taken hebben we ook tussenscenario’s verkend. Deze tussenscenario’s passen zowel goed in variant 1 als 2. Deze samenhang hebben we in onderstaand overzicht gevisualiseerd:

SAMENHANG VARIANTEN EN SCENARIOS Buitendienst

Variant 1

Eén buitendienst

Variant 2

Drie buitendiensten met gezamenlijke werf en materieel Eigen burgerzaken (FO plus BO) met gezamenlijke KCC

Dienstverlening/KCC Dienstverlening blijft helemaal geïntegreerd Administraties Sociaal Domein administraties sociaal Domein gezamenlijk

Drie buitendiensten en werven Eigen burgerzaken en KCC

Administraties Sociaal Domein ontvlochten.

40

Onderzoeksvraag 2 en 3 Welke processtappen moeten we zetten om de varianten 1 en 2 te implementeren? Wat is de juridische positie van het algemeen bestuur, dagelijks bestuur, de colleges en de gemeenteraden waar het gaat om besluitvorming over de varianten 1 en 2? Voor beide varianten geldt dat het de wettelijke kaders zijn die in belangrijke mate bepalen hoe het proces van besluitvorming en implementatie verloopt. Hierna bespreken we in hoofdstuk 2.1 die wettelijke kaders en hun uitwerking in de praktijk van variant 1 en 2. In hoofdstuk 2.2 beschrijven we voor beide varianten de procedure van besluitvorming en implementatie en wie welke verantwoordelijkheid heeft (de routekaarten). In het afsluitend hoofdstuk 2.3 formuleren we een aantal maatregelen die moeten voorkomen dat risico’s als een hoge uitstroom van werknemers of hoog verzuim van medewerkers, als gevolg van de transitie, gaan ontstaan. 2.1 Wettelijke kaders 2.1.1. WGR en GR BAR-organisatie Uit de gemeenschappelijke regeling BAR-organisatie (hierna GR BAR) volgt dat de organisatie voor de drie gemeenten een basistakenpakket uitvoert, waarbij de omvang en inhoud in gezamenlijkheid door de colleges van de gemeenten is vastgesteld. Ten behoeve van dit basistakenpakket zijn de gemeenten gehouden aan het afnemen van diensten en producten bij de BAR.

Wanneer het basistakenpakket gewijzigd moet worden, dan is daarvoor een wijziging van de gemeenschappelijke regeling noodzakelijk. In variant 1 is géén wijziging van de gemeenschappelijke regeling noodzakelijk: het basistakenpakket wijzigt immers niet, het wordt anders ingericht qua uitvoering. Dit wordt anders wanneer men de nieuwe systematiek expliciet wenst vast te leggen. Dat laatste is juridisch echter niet noodzakelijk. Het is alleen noodzakelijk dat interne regelingen van het openbaar lichaam, waartoe het dagelijks bestuur in beginsel bevoegd is, worden aangepast. Het kan dan gaan om bijvoorbeeld een organisatieverordening, directiestatuut en mandaatbesluiten. Het dagelijks bestuur is daar zoals gezegd toe bevoegd, en kan bij de besluitvorming eventueel het algemeen bestuur betrekken om zo politiek draagvlak te krijgen. Het algemeen bestuur heeft formeel géén rol, net zo min als de burgemeesters, colleges en raden. Bij variant 2 is wel een wijziging van de gemeenschappelijke regeling noodzakelijk. Er is echter alleen sprake van een wijziging, niet van een (partiële) uittreding. Uittreding in de zin van de Wet gemeenschappelijke regelingen is sowieso binair: je treedt (volledig) uit óf niet. Hier is van volledige uittreding geen sprake.

Wat in de praktijk weleens voorkomt is dat de financiële voorwaarden voor uittreding van overeenkomstige toepassing worden verklaard op een taakvermindering (en dat wordt dan weleens partiële uittreding genoemd, maar dat blijft een verwarrende term). In de gemeenschappelijke regeling van de BAR-organisatie is dat echter niet gebeurd. Er is dus niet geregeld hoe omgegaan wordt met de (financiële) gevolgen van de taakvermindering. Voor de wijziging van de gemeenschappelijke regeling geldt dat dit op voorstel van het algemeen bestuur moet. Daarna beslissen de colleges én de burgemeesters over de ontwerpwijziging. Die ontwerpwijziging gaat vervolgens voor zienswijzen naar de gemeenteraden, waarna de colleges en burgemeesters moeten beslissen wat zij met de ingediende zienswijzen doen. Vervolgens gaat de ontwerpwijziging opnieuw naar de gemeenteraden voor toestemming. De raden moeten dan beslissen of de ontwerpregeling in strijd is met het recht en/of het algemeen belang. Is dat niet zo, dan moet de toestemming verleend worden. Vervolgens kunnen de colleges en burgemeesters 41

definitief besluiten rond de wijziging. Wanneer alle colleges instemmen is de wijziging tot stand gekomen. Na bekendmaking door het gemeentebestuur van Ridderkerk kan de wijziging dan ook in werking treden.5 Na de wijziging van de gemeenschappelijke regeling moet nog de daadwerkelijke overdracht van personeel plaatsvinden. Daartoe hebben het dagelijks bestuur een rol en de colleges van burgemeester en wethouders, al dan niet vertegenwoordigd door de gemeentesecretaris. Ook interne regelingen van de BAR-organisatie zullen moeten worden aangepast, net als bij variant 1. Het voortouw ligt daarbij bij het dagelijks bestuur, op voorstel van de directie. Verantwoordelijkheid voor personeel In beide varianten geldt dat het openbaar lichaam BAR-organisatie werknemers in dienst heeft. Bij variant 2 zijn er daarnaast ook werknemers in dienst bij de afzonderlijke gemeenten. Voor werknemers die in dienst zijn van de BAR-organisatie blijft altijd gelden dat het dagelijks bestuur politiek en juridisch verantwoordelijk is voor dat personeel, net zoals het college van burgemeester en wethouders altijd verantwoordelijk is voor het personeel in dienst bij de betreffende gemeente. In variant 1 is sprake van gedeeld werkgeverschap. Het dagelijks bestuur is verantwoordelijk.

In de brede uitleg van het begrip werkgeverschap (uitgelegd in het kader hieronder) moeten de gemeenten dan niet alleen gezamenlijke kaders opstellen voor wat betreft het instrumentarium, maar ook ten aanzien de ontwikkeling van de organisatie en de werknemers. Als de bereidheid tot gezamenlijke kaders er niet is ontbreekt de basis voor samenwerking in variant 1. Het voorgaande laat onverlet dat gemeenten binnen die gezamenlijke kaders eigen keuzes kunnen maken ten aanzien van benodigde capaciteit en kwaliteit. Als we nader inzoomen op het begrip ‘werkgeverschap’ dan zien we dat discussies over werkgeverschap meestal beperkt blijven tot het instrumentarium dat daarvoor is gereserveerd in het gemeentelijke personeelsbeleid. Het wordt veelal gedefinieerd in termen van arbeidsvoorwaarden, imago en loopbaanmogelijkheden.

Van Hout en Lourens (2017) komen tot een bredere definitie: ‘Goed Werkgeverschap6 ontstaat uit de bewuste koppeling van beleidsambities en personeel en de voortdurende verbinding van de strategische keuzes in beleidsprocessen, in organisatie-inrichting en in human resource management.’ In die benadering blijft werkgeverschap niet beperkt tot HRM instrumentarium, maar gaat het ook om het voortdurend aanpassen van de organisatie (structuur, cultuur, etc.) en werknemers (individuen) aan veranderende eisen en verwachtingen van inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties, etc.

5

In artikel 31, vierde lid, van de GR is bepaald dat de gemeente Ridderkerk de bekendmakingen doet (art. 26 Wgr).

Goed werkgeverschap is ook opgenomen in het BW. De werkgever en de werknemer zijn verplicht zich als een goed werkgever en een goed werknemer te gedragen, (artikel 7:611 BW). 6

42

Figuur 2: aangrijpingspunten voor goed werkgeverschap

Hoeveel ruimte is er in variant 1 om als individuele gemeente autonome beslissingen te nemen over personeel en organisatie, terwijl het werkgeverschap bij de GR ligt? Als de GR zo wordt aangepast dat het bestuur alleen met instemming van de desbetreffende gemeente kan beslissen over de inrichting van die kolom, kan door middel van volmacht de bevoegdheden op personeel vlak worden toebedeeld aan de leidinggevende van die kolom. Het is niet verboden om die volmacht te verlenen aan de gemeentesecretaris van de desbetreffende gemeente, maar het juridische advies is om dat niet te doen. Tussen de gemeentesecretaris en het bestuur van de BAR bestaat immers geen enkele, ook geen arbeidsrechtelijke, relatie. Het bestuur is als werkgever dan verantwoordelijk voor besluiten die door de ‘externe’ gemeentesecretaris worden genomen. Dit juridische gegeven heeft overigens in de afgelopen jaren geen noemenswaardige problemen opgeleverd. Mogelijk verschuift ook het formele werkgeverschap door het op deze manier in te richten. De kans is immers reëel dat als de feitelijke invloed van een gemeente zo groot wordt op een deel van de organisatie, de aldaar werkzame werknemers op enig moment geacht worden in dienst te zijn bij de gemeente en niet bij de BAR-organisatie. De gemeente draagt dan het feitelijke én formele werkgeverschap.

Dat betekent dat de gemeente ook aangesproken kan worden op de arbeidsvoorwaarden en nakoming daarvan. Denk in dit verband ook aan de Waadi die dan zijn effect kan hebben op de arbeidsrelatie.7 Dat gebeurt niet op een specifiek moment, maar is afhankelijk van de opstelling van werknemers, bijvoorbeeld in ontslagkwesties en discussies over het eigenrisicodragerschap. Ook kan schadeveroorzakende onduidelijkheid bestaan bij de vraag wie formeel verantwoordelijk is, de gemeente of de GR, voor de begeleiding bij langdurig zieke werknemers. Verder kan de vraag gesteld worden wie verantwoordelijk is voor de arbeidsomstandigheden, schade, etc. Wijziging van de huidige GR naar een bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO) In 2020 is onderzoek gedaan naar de juridische haalbaarheid van een BVO als rechtsvorm en de meerwaarde van deze rechtsvorm ten opzichte van de huidige rechtsvorm van de BAR-organisatie. Advocatenkantoor Pels Rijcken heeft geconcludeerd dat er juridisch gezien geen belemmeringen zijn om de BAR-organisatie om te vormen naar een BVO.

7

Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi). Met andere woorden: dan zou de BAR-organisatie gezien kunnen worden als een intermediair en de gemeente als werkgever.

43

Het dagelijks bestuur heeft hierover niettemin negatief besloten. Zij constateerde dat ‘het voor de werkwijze van de BAR-organisatie geen duidelijke voordelen oplevert, omdat daarin in de praktijk niets verandert ten opzichte van de bestaande situatie.’ Het argument dat een BVO leidt tot minder bestuurlijke drukte was in 2020 onvoldoende om tot wijziging van de regeling over te gaan. In het kader van de besluitvorming over de rechtsvorm in 2020 zijn de voor- en nadelen van de huidige rechtsvorm (openbaar lichaam) en de BVO uiteengezet: Openbaar lichaam

Voordelen Gemengde regeling: deelname burgemeester als bestuursorgaan.

BVO

Past goed bij het doel en waarom van de samenwerking (raden en colleges zijn autonoom in het bepalen van hun beleid) Sluit aan bij de heersende gedachte over de BAR-organisatie Ongeleed bestuur: toezicht en controle passend bij een uitvoeringsorganisatie. Kortere besluitvormingstermijnen. Figuur 3: voor- en nadelen rechtsvorm OL en BVO

Nadelen Geleed bestuur: bestuurlijke drukte en langere besluitvormingstermijnen. Uitsluitend collegeregeling: geen deelname burgemeester als bestuursorgaan aan de regeling (mede toezichthouder) Eén bestuurslaag: interne verantwoording AB en DB ontbreekt/ gemeentebelang en organisatie belang in één bestuur. Afstand tot BAR-organisatie wordt groter.

Zowel in variant 1 als in variant 2 is er de mogelijkheid om de rechtsvorm te wijzigen naar een Bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO). In variant 2 ligt die zelfs voor hand, omdat de samenwerking zich daar enkel richt op bedrijfsvoeringstaken (en mogelijk een aantal uitvoerende taken). 2.1.2. Arbeidsrecht volgens Burgerlijk Wetboek De BAR-organisatie is een zelfstandige werkgever en dus een zelfstandige entiteit. Het besluit tot beëindiging van de werkzaamheden binnen de BAR-organisatie (als in variant 2 aan de hand is) betekent niet dat de taken en activiteiten verdwijnen. Deze worden overgebracht naar de drie gemeenten (publiekrechtelijke taakoverheveling). In feite komt dit neer op een bedrijfssplitsing van de BAR-organisatie, die op grond van het arbeidsrecht is te beschouwen als overgang van een onderneming.8 Hierbij bepaalt de Nederlandse wet - ter uitvoering van een Europese richtlijn - dat de rechten en verplichtingen van de werknemers die op het tijdstip van overgang voortvloeien uit de arbeidsovereenkomst met de BAR-organisatie van rechtswege overgaan naar de verkrijger van de taken en activiteiten. Concreet betekent dit dat de betreffende werknemers van de BAR-organisatie hun werk van rechtswege volgen naar de gemeente Barendrecht, Albrandswaard of Ridderkerk en daar “van rechtswege” in dienst komen met behoud van hun arbeidsvoorwaarden.