bijl. 2 - handreiking-kostenverhaal-en-financiele-bijdragen-omgevingswet

Integraal

Organisch

Meer of minder globale toedeling van functies

Minder globaal, bijvoorbeeld één functie op een locatie

Meer globaal, bijvoorbeeld meer functies op een locatie

Meer of minder gemeentelijke sturing

Meer sturing

Minder sturing

Meer of minder zekerheid over de vier w’s: • Wat wordt ontwikkeld • Door wie • Wanneer • Waar?

Meer zekerheid

Minder zekerheid

Kenmerken integrale en organische gebiedsontwikkeling

De praktijk wijst uit dat bij herontwikkeling vaker sprake is van organische gebiedsontwikkeling dan bij uitleggebieden. Bij transformatie en herontwikkeling van bedrijventerreinen of kantorenlocaties naar gebieden voor wonen en werken is er voor de gemeente veelal geen aanleiding om een actieve grondpolitiek te volgen. Er is sprake van bebouwde percelen waarvan de aankoop over het algemeen voor gemeenten te duur en/of te riskant is. Ook is de hoofdinfrastructuur al aanwezig. Soms is wel enige aanpassing daarvan nodig. Bij gebieden die grotendeels onbebouwd zijn, is er vaak meer reden om integraal te sturen op de ontwikkeling. In die gevallen ontbreekt de belangrijkste infrastructuur nog (wegen-, water- en groenstructuren). Om de eerste delen van nieuwe woongebieden of bedrijventerreinen überhaupt te kunnen ontsluiten en te gebruiken is het nodig op voorhand na te denken over omvang en gewenste ligging van die infrastructuur. Alleen al vanuit dat oogpunt is er voor de ontwikkeling van onbebouwde gebieden vaak meer sturing nodig van de gemeente dan in bebouwde gebieden. Er is een groter belang bij het tevoren opstellen van een stedenbouwkundige invulling. Dat kan reden zijn tot actieve verwerving van gronden voor openbare voorzieningen en op zijn minst tot het actief streven naar overeenkomsten.

41 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Deze typeringen maken duidelijk dat er bij een keuze voor integrale gebiedsontwikkeling meer naar duidelijkheid en zekerheden wordt gestreefd dan bij een keuze voor organische gebiedsontwikkeling. In het laatste geval accepteren gemeenten de aanwezige onzekerheden. Overwegingen bij keuze tussen kostenverhaal met tijdvak en kostenverhaal zonder tijdvak In de wet is het onderscheidende criterium tussen integrale respectievelijk organische gebiedsontwikkeling gelegd in het wel of niet hanteren van een tijdvak. Uit het voorgaande volgt echter dat er meer verschillen zijn. Een keuze kan daarom niet alleen worden gemaakt op het punt van wel/ geen onzekerheid over de periode van de gebiedsontwikkeling. Ook de strategie van de gemeente is relevant of de gemeente kiest voor de insteek van een integrale dan wel een organische ontwikkeling. Bij een integrale ontwikkeling kunnen er tal van onzekerheden zijn en is een keuze voor het model zonder tijdvak niet op voorhand uit te sluiten. Een keuze voor een organische ontwikkeling zal in de regel mede ingegeven zijn door de vele onzekerheden, maar daarmee is een keuze voor het model met tijdvak nog niet op voorhand uitgesloten. De keuze vergt dus maatwerk.

9.8

Mogelijkheid om te switchen en onderscheid te maken Omdat de keuze voor kostenverhaal met of zonder tijdvak wordt gemaakt in de kostenverhaalregels in het omgevingsplan, is het in beginsel mogelijk die keuze te herzien. Daar is een wijziging van die kostenverhaalregels in het omgevingsplan voor nodig. Dit is een ingrijpende keuze. Een gemeente zal zeer goed moeten motiveren, waarom er geswitcht wordt. Bedacht dient te worden dat de verandering niet alleen financiële en andere gevolgen heeft voor de gemeente, maar juist ook voor de eigenaren die nog een kostenverhaalbeschikking moeten aanvragen. Voor degenen die al een kostenverhaalbeschikking hebben ontvangen, heeft de verandering geen gevolgen. Voor de gevolgen bij de eindafrekening zie paragraaf 16.4. Voor een kostenverhaalsgebied is slechts één systeem mogelijk. Niet uitgesloten is dat bij locatieontwikkeling een knip gemaakt kan worden tussen delen. Voor het deel dat actief ontwikkeld wordt zou de gemeente kunnen kiezen voor kostenverhaal met tijdvak en voor het deel dat organisch ontwikkeld wordt voor kostenverhaal zonder tijdvak. Het maken van zo’n onderscheid roept veel vragen op en zal goed gemotiveerd moeten worden. Zo’n onderscheid vereist dat beide delen voldoen aan de eisen die aan kostenverhaalsgebieden worden gesteld.

Elk kostenverhaalsgebied moet op zichzelf een ruimtelijk of functioneel samenhangend ontwikkelingsgebied zijn. Gemotiveerd moet worden dat de gebieden echter niet tezamen een ruimtelijk en functioneel samenhangend ontwikkelingsgebied vormen.

9.9

Stappen integraal kostenverhaal (kostenverhaal met tijdvak) Integraal kostenverhaal gaat ervan uit dat het gehele kostenverhaalsgebied binnen een bepaald tijdvak ontwikkeld wordt. Er is dus maar één scenario waarmee gewerkt wordt. De separate Bijlage Rekenvoorbeelden bij deze handreiking legt uit hoe de berekening bij integraal kostenverhaal werkt aan de hand van een casus. Hierna volgt een kort overzicht van de stappen: Fase 1: Grondslagen en berekening Stap 1: Stel de uitgangspunten vast • Bepaal de rentevoet en indexeringsmaatstaf (die kunnen gedifferentieerd worden) • Bepaal de omslagmethode van de kosten • Bepaal de methode voor de raming van de inbrengwaarde • Bepaal het tijdvak

42 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Stap 2: Bepaal het kostenverhaalsgebied Zie paragraaf 9.2. Stap 3: Raam kosten en opbrengsten en bepaal de bedragen per bouwactiviteit • Raam alle kosten die voorkomen op de kostensoortenlijst van het Omgevingsbesluit (zie ook paragraaf 10.3 en 10.4). De kosten kunnen worden uitgesplitst volgens de kostensoortenlijsten A en B. • Pas daarop de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit toe. Bij de raming van de kosten wordt van de bovenwijkse voorzieningen bepaald voor welk deel ze toerekenbaar zijn aan kostenverhaalplichtige activiteiten in het kostenverhaalsgebied. • Raam opbrengsten. De opbrengsten bestaan uit grondopbrengsten en bijdragen van derden. • Zet de kosten en opbrengsten uit in de tijd. • Bereken netto contante waarde of eindwaarde. De kosten en opbrengsten worden teruggerekend naar netto contante waarde of vooruitgerekend naar de eindwaarde. Beide methodes zijn toepasbaar. • Bereken kostenverhaalbijdrage per soort bouwactiviteit. Bereken op basis van de omslagmethode de kostenverhaalbijdrage per eenheid (bijvoorbeeld aantallen woningen, aantal m² bvo, aantal m² grondoppervlakte). De belangrijkste elementen van fase 1 worden vastgelegd in het omgevingsplan (zie hoofdstuk 11). Fase 2: Toepassing kostenverhaal bij aanvraag kostenverhaalbeschikking Hoe dit gaat bepaalt het omgevingsplan. Dat kan als volgt: a.

Vermenigvuldig voor de kostenverhaalbeschikking het aantal aangevraagde activiteiten met het bedrag per activiteit. b. Bepaal het bedrag aan de hand van de voor de gehele locatie toegedeelde activiteiten. c. Neem het hoogste bedrag van a en b op in de kostenverhaalbeschikking.40 d. Trek daar vervolgens de inbrengwaarde en door de aanvrager gemaakte kosten van af om de netto kostenverhaalbijdrage vast te stellen.

9.10

Stappen organisch kostenverhaal (kosten verhaal zonder tijdvak) Organisch kostenverhaal gaat ervan uit dat het bouwprogramma, het bouwrijp maken en het tempo van realisatie flexibel zijn. De separate Bijlage Rekenvoorbeelden bij deze handreiking legt uit hoe de berekening van organisch kostenverhaal werkt aan de hand van een casus. Hieronder volgt een overzicht van de stappen: Fase 1. Grondslagen en globale begrenzing kostenverhaal Stap 1: Stel uitgangspunten vast • Bepaal, voor zover nog nodig, de rentevoet en indexeringsmaatstaf. • Bepaal, voor zover nog nodig, de omslagmethode van de kosten. • Kies, voor zover nog nodig, voor de raming van de inbrengwaarde een methode. Stap 2: Bepaal kostenverhaalsgebied Zie paragraaf 9.2.

40

De gemeente kan de regels hierover ontlenen aan art. 6.19 Wet ruimtelijke ordening.

43 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Stap 3: Stel scenario’s op Organisch kostenverhaal gaat er niet vanuit dat het gehele kostenverhaalsgebied binnen een bepaald tijdvak ontwikkeld wordt. Er zijn meerdere scenario’s denkbaar, waarin zowel met de kosten als de opbrengsten, de koppelingen van onderdelen en investeringen, de fasering en het tijdpad gevarieerd kan worden. Stap 3 betreft het opstellen van enkele scenario’s. Daaruit blijkt ook welke risico’s de gemeente loopt. De gemeente zal zelf moeten bedenken wat realistische scenario’s zijn. Bijvoorbeeld: 1.1 80% bouw en 100% openbare ruimte in 12 jaar 1.2 80% bouw en 100% openbare ruimte in 18 jaar 2.1 70% bouw en 70% openbare ruimte in 12 jaar 2.2 70% bouw en 90% openbare ruimte in 18 jaar 3.1 60% bouw en 60% openbare ruimte in 12 jaar 3.2 60% bouw en 75% openbare ruimte in 18 jaar Andere scenario’s gaan wellicht uit van koppelingen: bepaalde openbare voorzieningen worden niet aangelegd zolang niet 50% van de geboden mogelijkheden is benut. Voor de scenario’s worden alle kosten globaal geraamd. Op de kosten worden de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit toegepast. Bij de raming van de kosten wordt van de bovenwijkse voorzieningen bepaald voor welk deel ze toerekenbaar zijn aan kostenverhaalplichtige activiteiten in het kostenverhaalsgebied.

Naast deze kosten wordt ten behoeve van de scenario’s ook een aanname gedaan over de waarde­­­­ vermeerderingen in het kostenverhaalsgebied. De kosten in de scenario’s worden uitgezet in een per scenario te bepalen tijdvak en teruggerekend naar netto contante waarde of vooruit berekend naar eindwaarde. Vervolgens wordt berekend wat het kostenverhaal oplevert na correctie voor de waardevermeerdering. Stap 4: Kies scenario en bepaal kostenverhaalplafond en maximum per kostenverhaalplichtige activiteit Uit de scenario’s wordt een keuze gemaakt voor het bepalen van het kostenverhaalplafond voor het kostenverhaalsgebied en het maximum aan kostenverhaal per activiteit. Neem de keuzes op in het omgevingsplan. Fase 2. Toepassing kostenverhaal bij aanvraag De berekening bij de kostenverhaalbeschikking bestaat uit verschillende stappen: Stap 1: Bereken bruto kostenverhaal Raming van de kosten. Er kan niet volstaan worden met de eerdere raming ten behoeve van het omgevingsplan. Het gaat in deze fase om een gedetailleerde raming van de kosten voor het gehele kostenverhaalsgebied. Stap 2: Toets totale kosten aan kostenverhaalplafond Het kostenverhaal kan niet hoger zijn dan het plafond dat in het omgevingsplan staat.

Stap 3: Raam te verhalen bedrag per eenheid activiteit De kosten voor het kostenverhaalsgebied moeten worden omgeslagen over alle verwachte activiteiten in het kostenverhaalsgebied. Omdat de wet voorschrijft dat de kosten worden verdeeld naar rato van de opbrengsten, moet een raming van de opbrengsten worden opgesteld. Stap 4: Toets aan het maximumbedrag per eenheid activiteit In het omgevingsplan is een maximumbedrag per eenheid activiteit opgenomen. Het bedrag aan kostenverhaal per activiteit mag niet hoger zijn dan het maximumbedrag per activiteit in het omgevingsplan. Zo nodig resulteert deze toetsing in een bijstelling naar beneden van

44 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

het te verhalen bedrag per activiteit. Na deze toetsing resulteert een bruto verhaalbaar bedrag per eenheid activiteit. Stap 5: Bereken bruto kostenverhaalbijdrage van de aanvraag Het aantal aangevraagde bouwactiviteiten wordt vermenigvuldigd met de resulterende bedragen per eenheid. Daaruit volgt de bruto kostenverhaalbijdrage. Stap 6: Raam waardevermeerdering van de locatie van de aanvraag Het gaat om de waardevermeerdering van de locatie. Dat zijn de gronden die zijn inbegrepen in de aanvraag. De opbrengsten van de locatie worden verminderd met de inbrengwaarde. Stap 7: Bereken netto kostenverhaalbijdrage De gemeente vergelijkt de bruto kostenverhaalbijdrage met de waardevermeerdering. Het kostenverhaal mag niet hoger zijn dan de waardevermeerdering. Na de vergelijking resulteert de netto kostenverhaalbijdrage die wordt geheven. Uit de opsomming van de stappen in fase 2 blijkt dat het voor een gemeente vaak lastig zal zijn om dit binnen een periode van 8 weken af te ronden. Om de het proces goed te laten lopen, zijn duidelijke organisatorische afspraken nodig en zullen sommige elementen actueel gehouden moeten worden.

45 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

10 De verhaalbare kostensoorten 10.1

Opzet De wet beperkt het kostenverhaal tot een aantal specifieke kostensoorten en geeft ook regels over de berekening daarvan en over criteria waaraan ze moeten voldoen. Eerst worden de kostensoorten besproken (paragraaf 10.2). Daarbij geldt een onderscheid tussen kostensoorten, die bij elk type kostenverhaal verhaald kunnen worden (paragraaf 10.3) en kostensoorten die alleen bij kostenverhaal met tijdvak verhaald kunnen worden (paragraaf 10.4). De verhaalbare kosten kunnen niet zonder meer worden opgevoerd in de kostenverhaalregels of kostenverhaalvoorschriften. Ze moeten ook voldoen aan drie criteria: profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. Die worden behandeld in paragraaf 10.5. De verhaalbare kosten die deze toets doorstaan hebben worden gebruikt bij de ramingen in het omgevingsplan, de omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteit of het projectbesluit en bij de berekening van het daadwerkelijke kostenverhaal voor de kostenverhaal­beschikking. Tot slot wordt ingezoomd op twee speciale verzamelcategorieën: de plankosten (paragraaf 10.6). en de inbrengwaarde (paragraaf 10.7).

10.2

Verhaalbare kostensoorten bij kostenverhaal met of zonder tijdvak De verhaalbare kostensoorten staan in het Omgevingsbesluit.41 De kostensoortenlijst heeft een limitatief karakter. Het bevoegd gezag kan geen andere kosten verhalen dan op de kostensoortenlijst staan. Dat geldt voor de kosten van werken, werkzaamheden en maatregelen binnen het kostenverhaalsgebied, waarvan alleen dat gebied profijt heeft. En het geldt ook voor de kosten van de aanleg van zogenoemde gebiedsoverstijgende werken, werkzaamheden en maatregelen binnen en buiten het kostenverhaalsgebied, waarvan meerdere kostenverhaalsgebieden en de bestaande stad profijt hebben. Het gaat dan vooral om hoofdwegen, werken voor de waterhuishouding en groenvoorzieningen. Ook voor gebiedsoverstijgende kosten geldt dat het moet gaan om kosten die op de kostensoortenlijst staan. Bij alle kostensoorten die op de kostensoortenlijst staan worden per kostenverhaalsgebied de te verwachten werkelijke kosten geraamd. Daarop geldt één uitzondering: de plankosten (paragraaf 10.6) worden niet geraamd, maar berekend volgens een speciale regeling. Die regeling staat in hoofdstuk 13 en bijlagen 34 en 34a van de Omgevingsregeling. De kostensoortenlijst is verdeeld in twee categorieën, A en B.

Categorie A omvat kostensoorten die bij elke vorm van kostenverhaal worden verhaald en categorie B kostensoorten die alleen bij kostenverhaal met tijdvak worden verhaald. A gaat over de niet-uitgeefbare gronden. B gaat over de gronden waar bouwactiviteiten met inbegrip van de bijbehorende tuinen, erven en terreinen plaats zullen vinden. Die worden uitgeefbare gronden genoemd.42 Bij integrale ontwikkeling (met een tijdvak) worden ook de door initiatiefnemers te maken kosten op eigen terrein (de kosten onder B) in de berekeningen meegenomen als te verhalen kostensoorten. Bij organische ontwikkeling (zonder tijdvak) geldt alleen tabel A en tellen de kosten onder B niet mee als te verhalen kostensoorten. Verhaalbare kostensoorten: 43 Tabel A: Kostensoorten bij kostenverhaal met of zonder tijdvak

In artikel 8.15 van het Omgevingsbesluit worden de kostensoorten in de tabellen A en B van bijlage IV aangewezen als verhaalbare kostensoorten. Artikel 13.15, derde lid, van de Omgevingswet biedt de mogelijkheid om bij het aanwijzen van kostensoorten onderscheid te maken tussen kostenverhaalsgebieden waarvoor wel en geen tijdvak geldt. 42 Zie het onderscheid tussen respectievelijk A2 en B1, A3 en B2, A4 en B3 en A5 en B4. 43 De toelichting in de ze paragraaf is ontleend aan en bevat deels citaten uit de toelichting bij het Aanvullingsbesluit grondeigendom, p. 59-62 en 103-106 en de toelichting bij het Omgevingsbesluit, p. 323-324. 41

46 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

A1  De kosten van het vaststellen van een omgevingsplan of een projectbesluit of het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, inclusief het daarvoor benodigde onderzoek A2  De waarde van de gronden die worden gebruikt voor de uitvoering van de onder A8 en A9 bedoelde werken, werkzaamheden en maatregelen, inclusief de waarde van de te slopen opstallen, geraamd overeenkomstig artikel 8.17, eerste lid A3 De kosten van het vrijmaken van de gronden, bedoeld onder A2, van persoonlijke rechten en lasten, eigendom en bezit en beperkte rechten of zakelijke lasten A4 Het tijdelijk beheer van de door of vanwege de gemeente, de provincie of de Staat verworven percelen, verminderd met de uit het tijdelijk beheer te verwachten opbrengsten A5 De kosten van het slopen, verwijderen en verplaatsen van opstallen, obstakels, funderingen, kabels en leidingen op de gronden, bedoeld onder A2 A6 De kosten van bodemsanering, het dempen van oppervlaktewateren en het verrichten van grondwerken op de gronden, bedoeld onder A2 A7 De kosten van de noodzakelijke compensatie van in het kostenverhaalsgebied verloren gegane natuurwaarden, groenvoorzieningen en watervoorzieningen A8 De kosten van de aanleg of wijziging van: 1.

Wegen, gebouwde en ongebouwde openbare parkeergelegenheden, pleinen, voet- en rijwielpaden, gebouwde openbare fietsenstallingen, faciliteiten voor ondergrondse afvalinzameling, waterpartijen, watergangen, voorzieningen voor de waterhuishouding, bruggen, tunnels, duikers, kades, steigers, en andere rechtstreeks met de aanleg daarvan verband houdende werken en bouwwerken; 2. Infrastructuur voor openbaar-vervoervoorzieningen met bijbehorende werken en bouwwerken; 3. Groenvoorzieningen, natuurvoorzieningen en openbare niet-commerciële sportvoorzieningen; 4. Openbare verlichting en brandkranen met aansluitingen; 5.  Straatmeubilair, speeltoestellen, sierende elementen, kunstobjecten en afrasteringen in de openbare ruimte; 6. Distributienetwerken voor elektriciteit, warmte, gas en water, inclusief bijbehorende werken en bouwwerken; en 7.

Riolering, inclusief bijbehorende werken en bouwwerken A9 De kosten van werken, werkzaamheden en maatregelen die noodzakelijk zijn voor het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit A10 De kosten van voorbereiding en toezicht op de uitvoering van de onder A3, A5, A6, A8 en A9 bedoelde werken, werkzaamheden en maatregelen, inclusief het daarvoor benodigde onderzoek A11 Nadeelcompensatie aan derden als bedoeld in hoofdstuk 15 van de wet A12 Niet-terugvorderbare BTW, niet-gecompenseerde compensabele BTW of andere niet-terugvorderbare belastingen, over de kostenelementen, genoemd onder A1 en A3 tot en met A10 A13 De rente van geïnvesteerde kapitalen en overige lasten, verminderd met renteopbrengsten A14 De kosten van andere door of in opdracht van het bestuursorgaan te verrichten werkzaamheden, voor zover die werkzaamheden rechtstreeks verband houden met de in deze bijlage bedoelde werken, werkzaamheden en maatregelen

47 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

10.3

Toelichting kostensoorten bij elke vorm van kostenverhaal A1 Kosten voor het vaststellen van een omgevingsplan of een projectbesluit of het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, inclusief het daarvoor benodigde onderzoek Hieronder vallen alleen de kosten die het bestuursorgaan in het kader van de voorbereiding en vaststelling van het besluit of het verlenen van de vergunning maakt. De kosten van eventuele beroepsprocedures vallen daarbuiten. De kosten van beroepsprocedures vallen ook niet onder een andere kostensoort. Bij het ‘benodigde onderzoek’ kan onder andere worden gedacht aan milieukundig bodemonderzoek, akoestisch onderzoek, ander milieukundig onderzoek, archeologisch en cultuurhistorisch onderzoek.44 Het verrichten van grondmechanisch onderzoek (onderzoek naar de stabiliteit van de bodem) valt niet in deze categorie. Het wordt gerekend tot de plankosten. A2 De waarde van de gronden en te slopen opstallen die worden gebruikt voor de uitvoering van werken, werkzaamheden en maatregelen in het openbaar gebied Deze kostensoort beperkt zich tot gronden in de openbare ruimte. Kosten voor uitgeefbare gronden vallen hier niet onder. Zie daarvoor kostensoort B1 (paragraaf 10.4).

Om precies te zijn gaat het om de waarde van gronden die nodig zijn voor de werken, werkzaamheden en maatregelen die genoemd zijn onder A8 en A9, inclusief de waarde van de te slopen opstallen, geraamd overeenkomstig artikel 8.17 lid 1 Omgevingsbesluit. Als er gronden zijn waar geen werken, werkzaamheden of maatregelen worden uitgevoerd voor de onderdelen uit A8 en A9, vallen die niet onder deze kostensoort A2. Dat soort gronden doet niet mee in het kostenverhaal en hoort daarom buiten het kostenverhaalsgebied gelaten te worden. De kostensoort ‘waarde van de gronden’ betreft de marktwaarde van de gronden in het kosten­­­­ verhaalsgebied die voor de werken, werkzaamheden en maatregelen nodig zijn. A3 De kosten van het vrijmaken van de gronden bedoeld onder A2 van persoonlijke rechten en lasten, eigendom en bezit en beperkte rechten of zakelijke lasten Deze kostensoort beperkt zicht tot gronden in de openbare ruimte. Kosten voor uitgeefbare gronden vallen hier niet onder. Zie daarvoor B2 (paragraaf 10.4). Onder deze kostensoort vallen de wettelijke transactiekosten bij verwerving, de kosten van de eventuele onteigeningsprocedure en de vergoeding voor het afkopen of wijzigen van persoonlijke en zakelijke rechten, waaronder huur, pacht, eigendom en beperkte zakelijke rechten.

Tot de wettelijke transactiekosten behoren onder andere de kosten van de notaris, het Kadaster, taxateurs en de verschuldigde overdrachtsbelasting of btw. De Omgevingswet bevat geen regels over de waarderingsmethode voor het vrijmaken van huur, pacht en dergelijke. A4 Het tijdelijk beheer van de door of vanwege de gemeente, de provincie of de Staat verworven percelen Deze kostensoort betreft de kosten van tijdelijk beheer en onderhoud van gronden die zijn verworven voor het aanleggen van werken en het uitvoeren van werkzaamheden. Het gaat om de netto kosten na aftrek van opbrengsten, bijvoorbeeld de tijdelijke verhuur van gronden en te slopen panden. De kosten worden berekend over de periode totdat gebieden formeel worden opgeleverd. Het gaat alleen om kosten voor tijdelijk beheer van de gemeente, de provincie of de Staat, niet die van een waterschap. A5 De kosten van het slopen, verwijderen en verplaatsen van opstallen, obstakels, funderingen, kabels en leidingen op de gronden, bedoeld onder A2

44

De kostensoort onderzoek is te vergelijken met het onderzoek op grond van artikel 6.2.4 onder a Besluit ruimtelijke ordening.

48 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

A6 De kosten van bodemsanering, het dempen van oppervlaktewateren en het verrichten van grondwerken op de gronden, bedoeld onder A2 Deze kostensoort beperkt zicht tot gronden in de openbare ruimte. Kosten voor uitgeefbare gronden vallen hier niet onder. Zie daarvoor kostensoorten B3 en B4 (paragraaf 10.4). In geval van ‘bouwen op water’ vallen ook de kosten van baggerwerkzaamheden en het aanbrengen van oeverversterkingen onder kostensoort A6. A7 De kosten van de noodzakelijke compensatie van in het kostenverhaalsgebied verloren gegane natuurwaarden, groenvoorzieningen en watervoorzieningen Hieronder vallen de kosten van de noodzakelijke compensatie van natuurwaarden, groenvoorzieningen en watervoorzieningen die binnen het kostenverhaalsgebied verloren zijn gegaan. Van natuur en groenvoorzieningen is sprake als gronden daarvoor zijn aangewezen op basis van regels van het Rijk, de provincie of de gemeente. Compensatie is niet alleen aan de orde bij al gerealiseerde natuur en voorzieningen, maar ook bij natuur en voorzieningen die op basis van wettelijke eisen hadden moeten worden gerealiseerd en bij ruimtelijke reserveringen. De compensatie zal in dat geval de meerkosten van aanleg van natuur en voorzieningen elders betreffen.

Wat watervoorzieningen betreft, is compensatie aan de orde als voorzieningen verdwijnen die een functie hebben voor een gebied dat groter is dan de locatie waar de bouwactiviteiten plaatsvinden. Een voorbeeld is een plas die bij hevige regenval wordt gebruikt als regionale waterberging. Als deze plas wordt gedempt in verband met bouwactiviteiten, dan zullen op regionale schaal maatregelen moeten worden genomen om wateroverlast te voorkomen. Dat kan aanleg van een nieuwe waterberging zijn, maar bijvoorbeeld ook een nieuw gemaal. Ook de kosten van vervangende maatregelen om wateroverlast buiten de kostenverhaalslocatie te voorkomen, kunnen worden verhaald onder kostensoort A7. A8 De kosten van de aanleg of wijziging van de volgende werken: 1. Wegen, gebouwde en ongebouwde openbare parkeergelegenheden, pleinen, voet- en rijwielpaden, gebouwde openbare fietsenstallingen, faciliteiten voor ondergrondse afvalinzameling, waterpartijen, watergangen, voorzieningen voor de waterhuishouding, bruggen, tunnels, duikers, kades, steigers, en andere rechtstreeks met de aanleg daarvan verband houdende werken en bouwwerken; 2. Infrastructuur voor openbaar-vervoervoorzieningen met bijbehorende werken en bouwwerken; 3. Groenvoorzieningen, natuurvoorzieningen en openbare niet-commerciële sportvoorzieningen; 4. Openbare verlichting en brandkranen met aansluitingen; 5.

Straatmeubilair, speeltoestellen, sierende elementen, kunstobjecten en afrasteringen in de openbare ruimte; 6. Distributienetwerken voor elektriciteit, warmte, gas en water, inclusief bijbehorende werken en bouwwerken; en 7. Riolering, inclusief bijbehorende werken en bouwwerken Onder deze kostensoort ‘aan te leggen of te wijzigen werken’ vallen alleen werken die een openbaar karakter hebben of die voor algemeen gebruik zijn bedoeld. Het gaat dan om werken die vrij kunnen worden gebruikt (bijvoorbeeld wegen en parken), waarop iedereen is aangewezen (bijvoorbeeld straatverlichting) of waarvoor een aansluitplicht kan gelden (elektriciteit, warmte, gas en water). Uitgangspunt is dat de kosten van de aanleg van deze werken alleen kunnen worden verhaald voor zover ze niet uit verbruikerstarieven of heffingen worden betaald. Dat geldt voor de distributienetwerken en meestal ook voor gebouwde parkeervoorzieningen. Het betreft alleen aanleg- en wijzigingskosten. Andere kosten, zoals beheer en onderhoud, zijn niet verhaalbaar via afdeling 13.6 van de Omgevingswet. Hieronder volgt een toelichting op enkele van de genoemde werken. Ad 1: Onder het begrip ‘voorzieningen voor de waterhuishouding’ zijn alle voorzieningen te rekenen die nodig zijn voor het waterbeheer.

Bij watervoorzieningen gaat het niet alleen om riolen, vijvers en waterlopen, maar ook om wadi’s, waterpleinen en ondergrondse opslagvoorzieningen, zoals infiltratiekratten. Dit begrip dient ruim te worden uitgelegd.

49 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Gebouwde fietsenstallingen en ondergrondse afvalopslag kunnen nodig zijn bij bouw in binnenstedelijke gebieden waar de ruimte schaars is. Ad 3: Onder het begrip ‘groenvoorziening’ valt alles dat redelijkerwijs tot een groenvoorziening is te rekenen, zoals openbare parken, plantsoenen, speelplaatsen, trapvelden en speelweiden. Ad 6: Distributienetwerken voor elektriciteit, warmte, gas en water verdienen bijzondere aandacht. In deze gevallen biedt de kostensoortenlijst een aanvullende regeling. De kosten van de aanleg van deze netwerken zullen normaal gesproken door de netwerkbeheerders uit verbruikerstarieven worden betaald. Er kunnen zich echter situaties voordoen waarin extra kosten ontstaan, bijvoorbeeld wanneer distributienetwerken in verband met bouwactiviteiten vervroegd moeten worden vervangen of moeten worden omgelegd. In dat geval zullen die extra kosten vanuit het kostenverhaal worden betaald. Ook infrastructuur voor andere warmtealternatieven zoals waterstof en groen gas kan verhaald worden op grond van deze regeling. Ad 7: De aanlegkosten van riolering worden verhaald via kostenverhaal, als ze niet bekostigd worden uit de rioolheffing. In de meeste gemeenten vallen de aanlegkosten niet onder de heffing.

A9 De kosten van werken, werkzaamheden en maatregelen die noodzakelijk zijn voor het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit Deze kostensoort heeft een brede strekking. Wat onder ‘fysieke leefomgeving’ wordt begrepen, is af te leiden uit artikel 1.2 van de Omgevingswet. Met deze omschrijving wordt bereikt dat de kosten van alle maatregelen die noodzakelijk zijn voor het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, verhaalbaar zijn.45 Onder de Wro was deze kostensoort gespecificeerd als: 1. de kosten van maatregelen, plannen, besluiten en rechtshandelingen met betrekking tot gronden, opstallen, activiteiten en rechten in het kostenverhaalsgebied, waaronder ook begrepen is het beperken van milieuhygiënische contouren en externe veiligheidscontouren;46 en 2.

de kosten van “uit een oogpunt van milieuhygiëne, archeologie of volksgezondheid noodzakelijke voorzieningen”.47 Naast de kosten voor de maatregelen die verband houden met milieuhygiëne, archeologie of volksgezondheid, die onder deze grondslag vallen, kunnen hier ook maatregelen onder worden begrepen als het uitkopen van hindercirkels, maatregelen ter verantwoording van het groepsrisico, maatregelen ter bescherming van natuurwaarden en volksgezondheid en bodemsaneringsmaatregelen. Maar ook geluidbeperkende maatregelen als het aanleggen van een geluidsscherm, fysieke maatregelen voor het behoud in situ van archeologische monumenten en het opruimen van niet-gesprongen explosieven (NGE’s) maken deel uit van deze kostensoort. In de eis dat de maatregelen noodzakelijk zijn, ligt een belangrijke beperking besloten voor de kosten die onder deze kostensoort kunnen worden verhaald. Als noodzakelijk moeten worden begrepen de kosten van maatregelen die op grond van regels van de EU, het Rijk, de provincie, het waterschap of de gemeente moeten worden uitgevoerd. A10 De kosten van voorbereiding en toezicht op de uitvoering van de onder A3, A5, A6, A8 en A9 bedoelde werken, werkzaamheden en maatregelen, inclusief het daarvoor benodigde onderzoek Te denken valt aan voorbereiding en toezicht op het bouwrijp maken, de inrichting van de openbare ruimte en het woonrijp maken.

Het gaat dus niet om de kosten van het bouwrijp maken zelf. Die kostensoort valt onder de plankosten (zie paragraaf 10.6). Plankosten zijn hoofdzakelijk apparaatskosten van het bevoegd gezag.

Zie de maatschappelijke doelen in artikel 1.3 van de Omgevingswet. Overgenomen uit artikel 6.2.4 onder d Besluit ruimtelijke ordening. 47 Overgenomen uit artikel 6.2.5 aanhef en onder i Besluit ruimtelijke ordening. 45

46

50 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

A11 Nadeelcompensatie aan derden als bedoeld in hoofdstuk 15 van de wet Deze kostensoort betreft een raming van de nadeelcompensatie, voorheen aangeduid als planschade, ten gevolge van de activiteiten in het kostenverhaalsgebied. De kosten van het laten ramen van de nadeelcompensatie en de procedurekosten bij nadeelcompensatie vallen niet onder deze kostensoort, maar onder plankosten (zie paragraaf 10.6). A12 Niet-terugvorderbare btw, niet-gecompenseerde compensabele btw of andere niet-terugvorderbare belastingen, over de kostenelementen, genoemd onder A1 en A3 tot en met A10 Wanneer de gemeente handelt als onderneming en btw betaalt over inkoopfacturen, kan zij die, afhankelijk van de situatie, terugvorderen bij de fiscus. Als de gemeente niet als ondernemer optreedt, kan zij de betaalde btw niet terugvorderen, maar is deze, eveneens afhankelijk van de situatie, compensabel vanuit het btw-compensatiefonds. Niet altijd is de btw die de gemeente betaalt terug te vorderen of compensabel. Verhaalbaar als kostensoort is de btw die betrekking heeft op de kosten, genoemd onder A1 en A3 tot en met A10 en die de gemeente niet kan terugvorderen of gecompenseerd kan krijgen uit het btw-compensatiefonds. A13 De rente van geïnvesteerde kapitalen en overige lasten, verminderd met renteopbrengsten De rente bestaat uit een tweetal componenten: a.

De rente-invloed van de voorgenomen uitgaven en nog te realiseren inkomsten kan worden uitgerekend door deze beide contant te maken en aldus terug te rekenen naar een moment in het heden. b. Tevens kan er al een geïnvesteerd vermogen zijn. Dit heet ook wel de boekwaarde. In dat saldo van al gemaakte kosten en al gerealiseerde opbrengsten kan een rentepost staan. Dit zijn de al daadwerkelijk gemaakte rentelasten. A14 De kosten van andere door of in opdracht van het bestuursorgaan te verrichten werkzaamheden, voor zover die werkzaamheden rechtstreeks verband houden met de in deze bijlage bedoelde werken, werkzaamheden en maatregelen Het gaat hier om kosten van werkzaamheden die niet vallen onder de eerdergenoemde kosten van voorbereiding, ontwikkeling, beheer en toezicht. Voor alle werkzaamheden geldt dat ze aan het betreffende project gerelateerd dienen te zijn. Onder deze kostensoort valt onder andere een deel van de plankosten (zie paragraaf 10.6).

10.4

Toelichting extra kostensoorten bij kostenverhaal met tijdvak In Tabel B staan de kostensoorten die alleen bij kostenverhaalregels voor een integrale ontwikkeling verhaalbaar zijn. Tabel B: Kostensoorten bij kostenverhaal met tijdvak; in aanvulling op tabel A

B1 De waarde van de gronden waar de bouwactiviteiten, bedoeld in artikel 13.11, eerste lid, van de wet, zullen worden verricht, inclusief de waarde van de daar aanwezige, te slopen opstallen, geraamd overeenkomstig artikel 8.17, eerste lid B2 De kosten om de gronden, bedoeld onder B1, vrij te maken van persoonlijke rechten en lasten, eigendom, bezit en beperkte rechten of zakelijke lasten B3 De kosten van het slopen, verwijderen en verplaatsen van opstallen, obstakels, funderingen, kabels en leidingen op de gronden, bedoeld onder B1 B4 De kosten van bodemsaneringswerkzaamheden, het dempen van oppervlaktewateren en het verrichten van grondwerken op de gronden, bedoeld onder B1.

Voor een inhoudelijke toelichting van de kostensoorten onder B zie de toelichting bij corresponderende kostensoorten onder A.

51 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

De kostensoorten B1 tot en met B4 worden bij kostenverhaal met tijdvak beschouwd als verhaalbare kosten, maar bij kostenverhaal zonder tijdvak niet. De kostensoorten onder B voor kostenverhaal met tijdvak omvatten de door initiatiefnemers te maken kosten. Door deze als te verhalen kostensoorten aan te wijzen, kan de praktijk van het kostenverhaal van de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening onder de Omgevingswet worden voortgezet. Als geen tijdvak voor het kostenverhaal wordt vastgesteld, geldt alleen tabel A en tellen de kosten onder B niet mee als te verhalen kostensoorten. Die kosten zijn dan alleen een post bij het berekenen van de waardevermeerdering. De kosten genoemd onder B1 tot en met B4 maken deel uit van de inbrengwaarde. Voor de inbrengwaarde gelden bijzondere regels over de wijze van waardering (zie paragraaf 10.7).

10.5

Toetsing van de kosten: drie criteria (PTP) Alle kosten van de kostensoortenlijst moeten voldoen aan drie eisen. Voldoen ze daar niet aan, dan kunnen ze niet worden verhaald. Aan de hand van de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit (de zogenaamde PTP-criteria) moet worden bepaald of de kosten geheel of deels aan een kostenverhaalsgebied kunnen worden toegerekend.48 De beoordeling aan de PTP-criteria vindt plaats op de schaal van het kostenverhaalsgebied, niet per individuele activiteit. Een kostenpost wordt dus ook verhaald als de kosten ten goede komen aan slechts een klein deel van het kostenverhaalsgebied.49 Profijt Het kostenverhaalsgebied moet nut ondervinden van de te treffen werken, maatregelen of voorzieningen. Deze toets geldt voor het kostenverhaalsgebied als geheel, niet per bouwperceel binnen de locatie. Bij maatregelen zoals het opheffen van stankcirkels en bij compensatie buiten het gebied schuilt het profijt in het feit dat dankzij deze ingrepen een groter gebied ontwikkeld kan worden. 50 Toerekenbaarheid Dit criterium valt in twee onderdelen uiteen: 1. Causaal verband Er moet een verband bestaan tussen de gebiedsontwikkeling en de kosten. De werken, werkzaamheden en maatregelen zouden niet aan de orde zijn zonder de ontwikkeling (causaal verband) of de kosten worden mede gemaakt ten behoeve van de ontwikkeling.

Het kan bij bovenwijkse voorzieningen ook gaan om voorzieningen die al in het verleden zijn uitgevoerd, mits toen al rekening was gehouden met de toekomstige ontwikkeling van het kostenverhaalsgebied. 2. Kosten die op een andere manier bekostigd zijn Wanneer uitgaven langs andere weg gedekt dan wel gefinancierd worden, of wanneer dat gebruikelijk is, zijn deze niet toerekenbaar. Nutsvoorzieningen (gas, water, elektra, kabel, telefoon) worden doorgaans langs andere weg bekostigd. Wanneer de gemeente een deel van de aanlegkosten moet betalen omdat kabels, leidingen en daarbij behorende bouwwerken vóór het einde van de afschrijvingstermijn moeten worden vervangen, kunnen deze kosten wél toerekenbaar zijn. Dat is soms ook het geval met een onrendabel deel van een investering, als sprake is van onzekerheid over plannen de termijn van ontwikkelen. Onderhoudskosten zijn in geen geval toerekenbaar, omdat die uit reguliere opbrengsten gefinancierd behoren te worden.

Artikel 13.11 lid 1 onder a en b Omgevingswet. Memorie van toelichting Aanvullingswet grondeigendom, Kamerstukken II, 2018/19, 35133, nr. 3, p. 177. 50 De paragraaf over de PTP-criteria is mede ontleend aan de handreiking Grondexploitatiewet, red. J.A.M van den Brand, E.W. van Gelder en H.W. van Sandick, SDU Uitgevers, tweede druk, 2010, p. 131-133. 48 49

52 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Proportionaliteit De meeste kosten die in het kostenverhaalsgebied worden gemaakt zullen volledig toerekenbaar zijn aan het kostenverhaalsgebied. Dat ligt anders bij kosten voor voorzieningen of maatregelen die ook een functie hebben voor andere kostenverhaalsgebieden, zoals bovenwijkse voorzieningen, of bestaande gebieden. Van deze kosten mag slechts een deel aan het kostenverhaalsgebied toegerekend worden. Daarop ziet het criterium ‘proportionaliteit’. In dat geval zal de gemeente moeten bepalen hoeveel profijt het kostenverhaalsgebied van die werken, werkzaamheden en maatregelen ondervindt in vergelijking met andere gebieden. Hierbij zal de gemeente in het algemeen gebruik kunnen maken van de onderzoeken die zijn verricht voor plannen als het gemeentelijk verkeer- en vervoersprogramma en het gemeentelijk groenprogramma of voor investeringsbeslissingen over de aanleg van infrastructuur of groenvoorzieningen. Daarin is in het algemeen te zien in welke mate de toekomstige bewoners en bedrijven in het kostenverhaalsgebied gebruik zullen maken van de betreffende voorzieningen. Ook andere programma’s op grond van de Omgevingswet kunnen houvast verschaffen. Als meerdere gebieden profijt hebben van een werk, maatregel of voorziening moeten de kosten naar evenredigheid worden toegedeeld aan de gebieden.

10.6

Plankosten Een deel van de hiervoor genoemde kostensoorten wordt tot de plankosten gerekend. Plankosten zijn in het bijzonder de kosten van werkuren van ambtenaren of van deskundigen die door het bestuursorgaan worden ingehuurd. 51 Voor de plankosten is een bijzondere regeling getroffen. De plankosten worden anders behandeld dan andere kostensoorten. De regeling van de plankosten staat in de Omgevingsregeling. 52 Deze regeling is van toepassing als kosten worden verhaald op basis van een omgevingsplan, een projectbesluit of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De regeling is niet van toepassing op anterieure overeenkomsten. Bij anterieure overeenkomsten kunnen overheden en ontwikkelaars vrij onderhandelen over de plankosten. Dat neemt niet weg dat dat de regeling van de plankosten in de Omgevingsregeling een schaduwwerking kan hebben op anterieure overeenkomsten. De Omgevingsregeling stelt een maximum aan de plankosten die het bevoegd gezag in rekening mag brengen. Het doel hiervan is dat overheden sober en doelmatig gebruik maken van de mogelijkheden om plankosten te verhalen. Het bevoegd gezag mag geen hogere, maar desgewenst wel lagere plankosten rekenen dan in de Omgevingsregeling is bepaald. 53

10.6.1

Onderdelen van de plankosten De plankosten bestaan uit de volgende kostensoorten:54 • Opstellen en vaststellen omgevingsplan • Opstellen stedenbouwkundig plan • Opstellen beeldkwaliteitsplan • Taxatie inbrengwaarde percelen • Taxatie en aankopen onroerende zaken • Onteigening van onroerende zaken • Vestigen voorkeursrecht Zie voor een uitgebreidere toelichting van de plankosten de Aanvullingsregeling grondeigendom Omgevingswet, Staatscourant 1 juli 2021, nr. 34636, p. 106-110 en 125-127 en voor een summiere toelichting op sommige onderdelen die ongewijzigd uit de Omgevingsregeling zijn overgenomen de toelichting bij de Omgevingsregeling, Staatscourant 22 november 2019, nr. 56288, p. 565-567 en 576-577. 52 Artikelen 13.1 tot en met 13.9 Omgevingsregeling en Bijlagen XXXIV en XXXIVa bij de Omgevingsregeling 53 Artikel 13.2 lid 1 Omgevingsregeling. 54 Artikel 13.1 jo. Bijlagen XXXIV en XXXIVa bij de Omgevingsregeling. 51

53 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

• • • • •

Inrichtingsplan openbare ruimte Voorbereiding, directievoering en toezicht, inclusief grondmechanisch onderzoek, voor slopen, ophogen en voorbelasten en bouw- en woonrijp maken Projectmanagement Projectmanagement-assistentie Planeconomie (inclusief de kosten van een eindafrekening)

Buiten de regeling vallen de volgende kosten:55 a. Het verrichten van onderzoek als bedoeld in bijlage IV, onder A1 en A10, bij het Omgevingsbesluit, met uitzondering van het verrichten van grondmechanisch onderzoek. Bedoeld zijn onderzoeken: • Voor het vaststellen van het planologisch besluit (kostensoort A1). • In het kader van voorbereiding en toezicht op de uitvoering van werken, werkzaamheden en maatregelen voor: - Vrijmaken van gronden (kostensoort A3) - Slopen, verwijderen en verplaatsen (kostensoort A5) - Bodemsanering, demping en grondwerken (kostensoort A6) - Aanleg of wijziging van voorzieningen (kostensoort A8) - Werken, werkzaamheden en maatregelen voor bereiken omgevingskwaliteit (kostensoort A9) b. Het voorbereiden van en toezicht houden op bodemsanering, bedoeld in bijlage IV, onder A10, bij het Omgevingsbesluit. Dit betreft bodemsanering in het openbaar gebied. c. Kostensoorten als bedoeld in artikel 13.14, eerste lid, onder b, van de wet, die niet worden gemaakt in een gebied waar kostenverhaal van toepassing is. Bedoeld zijn kostensoorten waarvan het kostenverhaalsgebied ten dele profijt heeft: de bovenwijkse voorzieningen. Vereist is dat de kosten buiten het kostenverhaalsgebied worden gemaakt. Deze uitzonderingen zijn inhoudelijk overgenomen uit de regeling plankosten exploitatieplan. 10.6.2

Berekening plankosten De plankosten worden berekend door toepassing van de Omgevingsregeling. De plankosten vormen een van de kostenposten die worden meegenomen in de raming van de kosten en opbrengsten van het kostenverhaal. De plankosten worden forfaitair bepaald, dat wil zeggen dat er met vaste aantallen werkuren per product en vaste tarieven wordt gewerkt. Bij kostenverhaal met tijdvak worden alle in het kader genoemde kostensoorten in rekening gebracht met betrekking tot het gehele kostenverhaalsgebied. Bij kostenverhaal zonder tijdvak vallen niet onder de plankosten: a. Voor uitgeefbare gronden, de kosten van voorbereiding en toezicht op de uitvoering van: • Vrijmaken van gronden (kostensoort B2) • Slopen, verwijderen en verplaatsen (kostensoort B3) • Bodemsanering, demping en grondwerken (kostensoort B4) b. De plankosten van partieel ophogen en voorbelasten van gronden Bovendien zijn de plankosten voor het omgevingsplan, het stedenbouwkundig plan en het beeldkwaliteitsplan lager geraamd. Uitgangspunt is dat bij kostenverhaal zonder tijdvak met globale plannen wordt gewerkt. Daarentegen is bij kostenverhaal zonder tijdvak het product “opstellen van scenario’s” ten behoeve van het opstellen van het kostenplafond toegevoegd. Deze verschillen leiden ertoe dat de maximaal verhaalbare plankosten bij kostenverhaal zonder tijdvak lager zijn dan bij kostenverhaal met tijdvak.

55

Artikel 13.1 Omgevingsregeling.

54 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Opzet regeling In de Omgevingsregeling worden vrijwel alle plankosten per product of activiteit berekend. 56 Bij de regeling plankosten exploitatieplan werden enkele categorieën plankosten nog berekend als jaarlijkse kosten per project, waaronder de kosten van projectmanagement, projectmanagement­ assistentie en planeconomie. Dat was niet langer mogelijk omdat de betreffende plankosten bij kostenverhaal zonder tijdvak van jaar op jaar sterk kunnen fluctueren. Daarbij werd het in verband met de kostenbeheersing wenselijk geacht om de kosten per product of activiteit inzichtelijk te maken. Daarom zijn de kosten van projectmanagement, projectmanagementassistentie en planeconomie in de Omgevingsregeling toegedeeld aan producten als het vaststellen van het omgevingsplan en het stedenbouwkundig plan. Daarop geldt één uitzondering: bij projectmanagement en planeconomie is nog een kleine post gereserveerd voor vaste kosten die niet aan één product of activiteit zijn toe te schrijven. Complexiteitsfactor De nieuwe systematiek kent één opslag of afslag. Dat is de opslag of afslag met een complexiteitsfactor. 57 De plankosten zijn geschat voor een vrijwel onbebouwde locatie van 15 hectare buiten de bebouwde kom. Als de locatie anders is, worden sommige bedragen per product of activiteit gecorrigeerd met een complexiteitsfactor om de plankosten passend te maken voor de locatie.

Die wordt bepaald door de volgende factoren: • • • • • •

Ligging kostenverhaalsgebied Type opgave Verwervingssituatie Type programma Onderzoeken Woon- en werkmilieu (dichtheid)

De Omgevingsregeling kent twee complexiteitsfactoren: een algemene en een stedenbouwkundige complexiteitsfactor. Hierbij worden verschillende van de bovengenoemde factoren in ogenschouw genomen. De stedenbouwkundige complexiteitsfactor is van toepassing bij het opstellen van het stedenbouwkundig plan. De algemene complexiteitsfactor is bij een reeks andere producten van toepassing, maar niet bij taxatie, verwerving, onteigening, het vestigen van een voorkeursrecht en ophogen en voorbelasten. Historische kosten Plankosten die voorafgaand aan het vaststellen van het omgevingsplan of het projectbesluit of het verlenen van de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit worden gemaakt, kunnen ook voor verhaal in aanmerking komen. De periode van voorbereiding is op minimaal twee en maximaal vier jaar gesteld ten opzichte van het moment van het vaststellen, afhankelijk van de complexiteit van het project. 58 Maximum Zowel bij kostenverhaal met als zonder tijdvak geeft de berekening aan wat het maximum van de plankosten is. Het bestuursorgaan mag eventueel wel lagere kosten in rekening brengen, bijvoorbeeld wanneer de feitelijke plankosten lager zijn dan de op basis van deze regeling berekende maximale kosten. 59

Artikel 13.2 lid 1 Omgevingsregeling. Artikel 13.2 leden 2 en 3 Omgevingsregeling. 58 Artikel 13.3 Omgevingsregeling. 59 Artikel 13.2 lid 1 Omgevingsregeling. 56 57

55 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Andere berekeningsmethode Het bestuursorgaan mag kiezen voor een andere berekeningsmethode voor de plankosten. Het is echter wel gebonden aan het maximum dat resulteert bij toepassing van de regels voor berekening van de plankosten in de Omgevingsregeling.60 Dat maximum mag niet overschreden worden. De opzet van de regeling zorgt ervoor dat plankosten overal op basis van dezelfde uitgangspunten worden berekend. Tevens maakt het aan de initiatiefnemers van bouwactiviteiten duidelijk hoe de plankosten zijn opgebouwd. Alle ramingen van werkuren en kosten zijn gebaseerd op een sobere en doelmatige uitvoeringspraktijk. 10.6.3

Andere regeling plankosten voor kleine bouwactiviteiten Voor kleine bouwactiviteiten zou het te ver voeren om alle plankosten te berekenen. Kleine activiteiten zijn activiteiten waarbij op een locatie een of enkele bouwwerken met een beperkte oppervlakte worden gerealiseerd.61 Voor een kleine activiteit zullen niet veel investeringen in werken, werkzaamheden en maatregelen nodig zijn. Daarom gelden bij kleine activiteiten vaste bedragen voor de plankosten, zodat het kostenverhaal op een eenvoudige en efficiënte manier kan plaatsvinden en niet alle kosten afzonderlijk hoeven te worden berekend. Daarbij zijn echter de plankosten van civieltechnische werkzaamheden buiten beschouwing gelaten, omdat die van geval tot geval kunnen verschillen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de plankosten voor het aanleggen van inritten of andere werkzaamheden in de openbare ruimte. Deze plankosten komen bovenop de vaste bedragen voor kleine projecten in de Omgevingsregeling en worden door de gemeente afzonderlijk geraamd.

10.6.4

Relatie plankosten met leges Kosten die verband houden met het afgeven van de kostenverhaalbeschikking of een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit worden niet tot de plankosten gerekend. Plankosten zijn gemeenschappelijke kosten die door de initiatiefnemers van bouwactiviteiten gezamenlijk worden gedragen omdat ze niet individueel zijn toe te rekenen. De afgifte van een omgevingsvergunning is een individuele dienst waarvan de kosten via de leges behoren te worden verrekend.62 Kosten die via de afdeling kostenverhaal worden verhaald, kunnen niet ook nog eens via de leges in rekening worden gebracht.

10.7

Inbrengwaarde De inbrengwaarde is een verzamelterm voor verschillende kostensoorten. Omdat daarvoor bepaalde eisen aan de waardering gelden worden ze in deze paragraaf behandeld. De rol van de inbrengwaarde in de methode voor het kostenverhaal staat in hoofdstuk 9. De inbrengwaarde is de waarde die een redelijk handelende koper over zou hebben voor de aankoop van de gronden en te slopen opstallen. Deze waarde speelt op verschillende manieren een rol in het kostenverhaal: • Kostenverhaal met tijdvak: als een initiatiefnemer wil gaan bouwen, wordt de inbrengwaarde afgetrokken van de bruto kostenverhaalbijdrage in de kostenverhaalbeschikking (zie paragraaf 14.3). • Kostenverhaal zonder tijdvak: bij de waardevermeerderingstoets wordt de inbrengwaarde afgetrokken van de waardevermeerdering (zie paragraaf 14.4). Omdat ten aanzien van kostensoorten die tot de inbrengwaarde worden gerekend bijzondere eisen worden gesteld, wordt de inbrengwaarde hier al behandeld.

Het maximum bij toepassing van artikel 13.2 Omgevingsregeling. Artikel 13.5 Omgevingsregeling. 62 Toelichting Aanvullingsregeling grondeigendom Omgevingswet, p. 106. 60 61

56 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

10.7.1

Onderdelen inbrengwaarde De inbrengwaarde bestaat uit verschillende onderdelen. De regels over inbrengwaarde gelden uitsluitend voor gronden die zijn betrokken in een aanvraag voor een kostenverhaalplichtige activiteit.63 De inbrengwaarde omvat de volgende onderdelen: • De waarde van de gronden en de te slopen opstallen (kostensoort B1 op de kostensoortenlijst)64 • De kosten om die gronden vrij te maken van persoonlijke rechten en lasten, eigendom, bezit en beperkte rechten of zakelijke lasten (kostensoort B2) • De kosten van het slopen, verwijderen en verplaatsen van opstallen, obstakels, funderingen, kabels en leidingen op die gronden (kostensoort B3) • De kosten van bodemsanering, het dempen van oppervlaktewateren en het verrichten van grondwerken op die gronden (kostensoort B4) In de kamerstukken is een ruimere omschrijving van de onderdelen B3 en B4 gegeven. Bij de raming van de inbrengwaarde moeten namelijk de kosten van het bouw- en woonrijp maken betrokken worden.65 Voor alle onderdelen van de inbrengwaarde eist de Omgevingswet dat die worden geraamd op basis van objectief bepaalbare maatstaven.66 Ten opzichte van de Wro is onderdeel B4 toegevoegd aan de inbrengwaarde. Hierdoor komen de onderdelen van de inbrengwaarde weer in lijn met de systematiek bij onteigening.

10.7.2

Waarderingsmethode inbrengwaarde Voor de onderdelen van de inbrengwaarde gelden aanvullende eisen. Er zijn voor de inbrengwaarde twee waarderingsmethodes toegestaan: a. Raming van de werkelijke waarde, of b. Het gebruik van de WOZ-waarde.67 Onder de Wro was alleen een raming van de werkelijke waarde toegestaan. Door het toevoegen van de WOZ ontstaat meer flexibiliteit en kunnen taxatiekosten bespaard worden. Het gaat bij de waarde van de gronden en te slopen opstallen om de waarde in de toestand voorafgaand aan het vaststellen van het planologisch besluit.68 Dus als bij kostenverhaal zonder tijdvak pas tien jaar na het planologisch besluit een waardevermeerderingstoets wordt uitgevoerd, moet voor de waarde van de gronden een raming worden gedaan voor de toestand tien jaar eerder. Ad a) Raming van de werkelijke waarde De raming van de werkelijke waarde vindt plaats met overeenkomstige toepassing van de artikelen 15.21 tot en met 15.24 van de Omgevingswet. Dat zijn de artikelen over bepaling van de werkelijke waarde van onroerende zaken bij onteigening. Uit artikel 15.22 volgt dat bij de werkelijke waarde wordt uitgegaan van de prijs die een redelijk handelend koper zou betalen. Uit artikel 15.21 volgt dat waardeverhogende veranderingen, die kennelijk zijn aangebracht om de inbrengwaarde te verhogen buiten beschouwing blijven.

Artikel 15.23 bepaalt dat de invloed van overheidswerken op de inbrengwaarde wordt geëlimineerd. Artikel 13.18 lid 2 onder a Omgevingswet jo artikel 8.17 Omgevingsbesluit (voor kostenverhaal met tijdvak) en artikel 13.15 lid 2 onder b Omgevingswet jo artikel 8.18 leden 1 en 2 jo 8.17 Omgevingsbesluit (voor kostenverhaal zonder tijdvak). Voor kostenverhaal zonder tijdvak refereert het Omgevingsbesluit aan de locatie waar de activiteit wordt verricht, maar dat is hetzelfde als de gronden die zijn betrokken in de aanvraag. 64 Artikel 8.17 lid 2 onder a Omgevingsbesluit. 65 Aanvullingsbesluit grondeigendom Omgevingswet, nota van toelichting p. 65. 66 Artikel 13.17 lid 1 Omgevingswet. 67 Artikel 8.17 lid 1 Omgevingsbesluit. 68 Artikel 8.17 lid 2 onder a Omgevingsbesluit. 63

57 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Artikel 15.24 bepaalt dat als de gronden deel uitmaken van een complex (in dit geval het kosten­­­­ verhaalsgebied), de waardeverschillen ten gevolge van de verschillende toegekende functies worden geëgaliseerd. Dus in principe maakt de in het omgevingsplan toegekende functie niet uit. Gronden waaraan een woonfunctie is toebedeeld, krijgen dezelfde waarde als gronden waaraan de functie park is toebedeeld. De egalisatie is niet 100%. Er mag nog rekening worden gehouden met waardeverschillen ten gevolge van een gunstige ligging (zoals een zichtlocatie voor bedrijven), de bodemgesteldheid en bodemsanering. Taxatie De Omgevingswet schrijft niet voor dat de werkelijke waarde geschat moet worden door een onafhankelijke, beëdigde taxateur. Bij het kostenverhaal onder Wro is dat door de rechter als eis gesteld.69 Omdat de Omgevingswet eenzelfde maatstaf kiest mag aangenomen worden dat deze jurisprudentie voorlopig als richtsnoer kan gelden. Toestand en peildatum De waarde van de gronden en de te slopen opstallen wordt geraamd naar de toestand voorafgaand aan het planologisch besluit. Dat betreft de kostensoorten A2 en B1. Met toestand wordt bedoeld dat uitgegaan moet worden van de toenmalige functies en de toenmalige opstallen.

Bij kostenverhaal met tijdvak moet de inbrengwaarde van de gronden en te slopen opstallen bepaald worden naar het moment van vaststelling van de kostenverhaalregels. De wet geeft niet aan of een periodieke herziening mogelijk is. Gelet op de jurisprudentie over exploitatieplannen mag worden aangenomen dat de inbrengwaarde herzien kan worden.70 Bij kostenverhaal zonder tijdvak vindt de raming of taxatie van de inbrengwaarde pas plaats bij de aanvraag van een kostenverhaalbeschikking. Als dat moment veel later ligt dan kan het lastig zijn om de toenmalige situatie te reconstrueren. Daarom wordt aangeraden om een momentopname te maken van de toestand bij de eerste vaststelling van kostenverhaalregels en die aan het dossier toe te voegen. De inbrengwaarde bij kostenverhaal zonder tijdvak wordt bepaald voor het moment of jaar waarin de kostenverhaalbeschikking is aangevraagd. Voor de overige kostensoorten schrijft het Omgevingsbesluit niet voor naar welke toestand die moeten worden bepaald. Voor de kostensoorten A3 en B2 (vrijmaken van rechten) ligt aansluiting bij de peildatum voor de waardering van de gronden voor de hand. Daardoor zijn na vaststelling van het omgevingsplan gecreëerde beperkte rechten of huur, pacht- of gebruiksovereenkomsten niet van invloed zijn op de inbrengwaarde.

Historische kosten Bij B2, B3 en B4 tellen kosten mee die voorafgaand aan de vaststelling van het omgevingsplan of het projectbesluit of de verlening van de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit zijn gemaakt, mits zij direct aan de bouwactiviteiten zijn toe te rekenen.71 Het moet dan gaan om kosten die met het oog op de op handen zijnde ontwikkeling zijn gemaakt.72 Actualisering De gemeente dient bij kostenverhaal met tijdvak de raming van kostensoorten in het omgevingsplan zo nodig te actualiseren.

Voor het eerst de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in ECLI:NL:RVS:2012:BY1740. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:903. 71 Artikel 8.17 lid 2 onder b Omgevingsbesluit. 72 Aanvullingsbesluit grondeigendom, nota van toelichting, p. 49. 69

70

58 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Ad b) WOZ-waarde De WOZ-waarde is de waarde die bij beschikking op grond van artikel 22, eerste lid, van de Wet waardering onroerende zaken is vastgesteld. Voor vrijwel alle opstallen zijn WOZ-waarderingen beschikbaar. Voor onder andere gronden met een bedrijfsmatige landbouw- of bosbouwfunctie wordt echter geen WOZ-waarde bepaald. Dan moet de gemeente dus voor het kostenverhaal een raming van de werkelijke waarde opstellen. De peildatum voor de WOZ-waardering moet liggen in het kalenderjaar waarin de raming wordt vastgesteld. In de kamerstukken is aangegeven dat in één kostenverhaalsgebied beide methodes mogen worden toegepast. Dat moet uiteraard wel goed gemotiveerd worden.73 Om rechtsongelijkheid te voorkomen, heeft het de voorkeur dat de gemeente één waarderingsmethode hanteert. Inbrengwaarde voor te onteigenen gronden Bij gronden die onteigend zijn of worden bestaat de inbrengwaarde uit meer componenten. Het Omgevingsbesluit schrijft een andere inbrengwaarde voor bij gronden: • die onteigend zijn • waarvoor een onteigeningsbeschikking is genomen of • op onteigeningsbasis zijn of worden verworven74 De inbrengwaarde is dan gelijk aan de schadeloosstelling bij onteigening op basis van paragraaf 15.3.1 van de Omgevingswet. In zo’n geval worden naast de inbrengwaarde ook alle bijkomende schades meegeteld. Zie daarover de Handreiking Grondeigendom Omgevingswet.