bijl. 2 - handreiking-kostenverhaal-en-financiele-bijdragen-omgevingswet

Uit de regels rond persoonsbescherming en de in de Wet open overheid (Woo) voorziene uitzondering voor vertrouwelijke bedrijfsgegevens, vloeien beperkingen voort. Daarnaast speelt een andere uitzondering op openbaarheid in de praktijk een grote rol.14 Die bepaalt dat indien financiële en economische belangen van de gemeente door openbaarmaking geschaad worden, dat belang zwaarder kan wegen dan het belang dat met openbaarheid is gediend. Uit jurisprudentie blijkt dat deze uitzondering van toepassing kan zijn op een anterieure overeenkomst. Dat is onder andere het geval wanneer de onderhandelingspositie van de gemeente bij de verwerving en aankoop van gronden ten behoeve van de realisatie van nog te plannen bouwprojecten en nog te sluiten transacties wordt verzwakt.15 Uit de Woo volgt dat de belangrijkste afspraken dus openbaar moeten worden gemaakt, maar dat dat niet hoeft te gelden voor de exacte bedragen.

Memorie van toelichting Aanvullingswet grondeigendom, Kamerstukken II, 2018/19, 35133, nr. 3, p. 179. Artikel 10 lid 2 aanhef en onder b van de Wet openbaarheid van bestuur. 15 ECLI:NL:RVS:2015:2993. 13 14

22 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

5.6

Gevolgen van kostenverhaalregels voor de anterieure overeenkomst Als het bestuursorgaan kostenverhaalregels vaststelt, hebben die geen gevolgen voor anterieure overeenkomsten over kostenverhaal. De afspraken over kostenverhaal in de anterieure overeenkomst gaan voor. Alleen als de initiatiefnemer een kostenverhaalbeschikking aanvraagt en zijn kostenverhaalbijdrage op grond van de overeenkomst nog niet heeft voldaan, krijgt hij te maken met de kostenverhaalregels. De kostenverhaalbijdrage in de kostenverhaalbeschikking moet immers gebaseerd worden op de kostenverhaalregels en niet op de overeenkomst. Het bedrag in de kostenverhaalbeschikking zal waarschijnlijk niet hetzelfde zijn als het overeengekomen bedrag in de overeenkomst. Dat kan tot een geschil in het kader van de overeenkomst leiden. Het bedrag aan kostenverhaal in een anterieure overeenkomst zal meestal niet precies overeenkomen met het bedrag aan kostenverhaal dat bij het planologisch besluit zou worden vastgesteld. Door tijdsverloop en ontwikkelingen zullen de ramingen van kosten en opbrengsten veranderen. In de Wro was expliciet bepaald dat als in een overeenkomst een bedrag aan kostenverhaal was opgenomen, er voldaan werd aan het criterium “anderszins verzekerd”.

In de memorie van toelichting bij de Aanvullingswet grondeigendom wordt benadrukt dat de huidige praktijk bij anterieure overeenkomsten kan worden voortgezet.16

16

Memorie van toelichting Aanvullingswet grondeigendom, Kamerstukken II, 2018/19, 35133, nr. 3, p. 171.

23 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

6

Overeenkomst vrijwillige financiële bijdrage gebiedsontwikkeling

6.1

Inleiding De Omgevingswet biedt een expliciete grondslag voor een overeenkomst over een vrijwillige financiële bijdrage gebiedsontwikkeling bij een wijziging van het omgevingsplan, een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een projectbesluit. Een vrijwillige financiële bijdrage gebiedsontwikkeling is een financiële bijdrage aan kosten van ontwikkelingen die niet onder kostenverhaal vallen, maar wel bijdragen aan de kwaliteit van een gebied. Vereist is een grondslag in een omgevingsvisie of een programma. Deze mogelijkheid is overgenomen uit de Wro. Artikel 6.24, eerste lid, van de Wro, maakte het mogelijk om in een anterieure overeenkomst over grondexploitatie tevens een bijdrage aan gebiedsontwikkeling af te spreken, mits hiervoor een grondslag was gelegd in een structuurvisie. Het gaat nadrukkelijk om een vrijwillige bijdrage die los staat van de financieel-economische uitvoerbaarheid van een project voor de gemeente. Als er geen vrijwillige financiële bijdrage is overeengekomen kan de gemeente dat gegeven niet gebruiken als grond om medewerking te weigeren aan een project.

6.2

Toepassingsbereik van de vrijwillige financiële bijdrage Bij een aantal activiteiten mag een overeenkomst over een vrijwillige financiële bijdrage gesloten worden.17 Dat betreft in de eerste plaats de kostenverhaalplichtige activiteiten. Zie voor een toelichting van die activiteiten paragraaf 8.2. Daarnaast noemt het Omgevingsbesluit onder b en c nog een aantal activiteiten. Die zijn nieuw in vergelijking met de Wro. Dat zijn: “b. de bouw van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, voor: 1. land- of tuinbouw, voor zover de oppervlakte ten minste 100 m² bedraagt; 2. opwekking of winning, omzetting of transport van energie of van gasvormige, vloeibare of vaste stoffen als energiedrager; 3. infrastructuur, voor zover het gaat om wegen, vaarwegen, spoorwegen of telecommunicatie-­ infrastructuur;18 4. handelsreclame; of 5. recreatie; en c. andere activiteiten met het oog op het gebruik op grond van een nieuw toegedeelde functie, voor zover het gaat om het gebruik van: 1. een of meer bestaande gebouwen, niet zijnde recreatiewoningen, mits de bruto-vloer­­ oppervlakte van het nieuw toegelaten gebruik ten minste 1.500 m² bedraagt; 2. gronden, mits de grondoppervlakte van het nieuw toegelaten gebruik ten minste 1.000 m² bedraagt; of 3.

een of meer bestaande recreatiewoningen voor permanente bewoning.” 19 De toelichting bij het besluit20 stelt over deze uitbreiding: “Privaatrechtelijke afspraken over financiële bijdragen worden ook gemaakt met initiatiefnemers van parkeer- en evenemententerreinen, windparken en zonne-akkers of het gebruik van recreatiewoningen voor permanente bewoning. Soms worden voor het inpassen van deze activiteiten in de fysieke leefomgeving elders voorzieningen getroffen, zoals de aanleg van groenvoorzieningen, ondersteunende infrastructuur of de aanleg van een waterberging. Bij voorkeur worden deze voorzieningen door de initiatiefnemer zelf gerealiseerd. Als de initiatiefnemer niet in staat is om de voorziening te treffen, hebben gemeenten en provincies behoefte aan de mogelijkheid om met de initiatiefnemer afspraken te kunnen maken over een bijdrage in de financiering van de voorziening.”21 Artikel 8.20 Omgevingsbesluit. De aanleg van infrastructuur is normaal gesproken een kostenpost en geen kostendrager. Toepassing van deze categorie is alleen denkbaar als betaald moet worden voor het gebruik van de infrastructuur. 19 Artikel 8.20 Omgevingsbesluit. 20 Aanvullingsbesluit grondeigendom, nota van toelichting p. 68. 21 Aanvullingsbesluit grondeigendom Omgevingswet, Staatsblad 2020, 532, p. 68. 17

18

24 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

6.3

Doel en grondslag van de vrijwillige financiële bijdrage Doel De nota van wijziging, waarbij de vrijwillige financiële bijdrage is toegevoegd aan het wetsvoorstel, geeft de volgende uitleg van die bijdrage: “De bijdrage is bedoeld voor de ontwikkeling van een gebied op basis van een omgevingsvisie of programma. Bij het aangeven van het verband tussen de activiteit en de ontwikkeling dient ingegaan te worden op de financiering en realisatie van de ontwikkelingen waaraan wordt bijgedragen ten behoeve van de integrale gebiedsontwikkeling en verbetering van de omgevingskwaliteit. Het zal ook steeds ontwikkelingen in het gebied van de omgevingsvisie of het programma moeten betreffen.” 22 Hieruit kan geconcludeerd worden dat er een verband moet zijn tussen de betalende activiteit en de gebiedsontwikkeling. Eisen aan onderbouwing Uit de nota van wijziging kan worden afgeleid dat de omgevingsvisie of het programma de hoofdlijnen van de bekostiging en planning van de ontwikkeling van het gebied uiteen moet zetten. De investeringen waarvoor een bijdrage nodig is, moeten benoemd worden en tevens moet een indicatie van de benodigde bijdrage worden gegeven.

De omgevingsvisie of het programma moet dus: • het gebied omschrijven of aangeven dat ontwikkeld wordt; • het verband aangeven tussen de activiteit en de ontwikkeling waaraan wordt bijgedragen; • ingaan op de financiering van de ontwikkeling; • een indicatie geven van de gewenste bijdrage; • ingaan op de planning en realisatie van de ontwikkeling. Gebied De wet en de nota van wijziging geven niet veel houvast over de betekenis van “een gebied”. Expliciet vermeld is dat het gebied binnen de begrenzing van de omgevingsvisie (of het programma) moet vallen. Uit de bewuste keuze van het woord ‘gebied’ mag voorts worden geconcludeerd dat daarmee niet de gehele gemeente, provincie of ons land is bedoeld, maar dat het specifieke gebieden betreft. Dat zijn gebieden die ontwikkeld of getransformeerd worden. Voorts betreft het gebieden die buiten het potentiële kostenverhaalsgebied liggen, omdat dan de kosten via het reguliere kostenverhaal verhaald zouden worden. Het betreft volgens de nota van wijziging dus gebieden binnen het eigen grondgebied. De wet lijkt zich niet te verzetten tegen een intergemeentelijk programma als grondslag. Een intergemeentelijke omgevingsvisie is niet mogelijk. De Omgevingswet bepaalt dat een omgevingsvisie het gehele grondgebied van één gemeente betreft.

Bestedingsdoelen De ontvangen bijdragen mogen volgens de nota van wijziging worden besteed aan de “verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van gebieden en de realisatie van maatschappelijke functies.” Als voorbeelden worden genoemd: • De voor woningbouw en bedrijventerreinen gewenste ontwikkelingen; • De aanleg van andere belangrijke maatschappelijke functies zoals: • Natuur - Recreatie - Sport - Waterberging - Infrastructuur - Culturele voorzieningen - Reconstructies in het stedelijk en landelijk gebied

22

Kamerstukken II, 2018/19, 35 133, nr. 5.

25 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Financiële bijdragen voor gebruik of beheer passen niet binnen het kader van deze regeling. Deze beperking kan worden afgeleid uit het feit dat de bijdrage uitsluitend bedoeld is voor de ontwikkeling van een gebied. Het begrip ‘ontwikkeling’ heeft een andere strekking dan gebruik of beheer. De bijdragen kunnen dus evenmin benut worden voor de dekking van apparaatskosten voor gebruik of beheer. Naast deze inhoudelijke eisen stelt de nota van wijziging ook een randvoorwaarde: het moet aannemelijk zijn dat de activiteiten ten laste waarvan de bijdrage wordt gevraagd nog wel financieel uitvoerbaar blijven. Afbakening ten opzichte van kostenverhaal Artikel 13.22 bevat geen expliciete afbakening ten opzichte van kostenverhaal als bedoeld in artikel 13.11. Aangenomen mag worden dat de vrijwillige financiële bijdrage niet kan gaan over kostensoorten die onder kostenverhaal vallen. Dit geldt in het bijzonder voor voorzieningen buiten het kostenverhaalsgebied die aan meerdere gebieden ten goede komen. Anders zou er sprake zijn van een dubbeling.

6.4

Bevoegdheid, vorm, proces en openbaarheid van de vrijwillige financiële bijdrage Bevoegd gezag van de vrijwillige financiële bijdrage Niet alle partijen die gerechtigd zijn een anterieure overeenkomst kostenverhaal te sluiten, kunnen de overeenkomst over de vrijwillige financiële bijdrage aangaan. Alleen burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten en de minister van BZK kunnen dit. 23 Het dagelijks bestuur van een waterschap en andere ministers missen deze bevoegdheid. Vorm Een overeenkomst over de vrijwillige financiële bijdrage is vormvrij. Noch het Burgerlijk Wetboek, noch de Omgevingswet stellen hier eisen aan. Proces Noch de Omgevingswet, noch het Burgerlijk Wetboek bevatten regels over de totstandkoming van de overeenkomst. Openbaarheid De Omgevingswet verplicht tot kennisgeving van de overeenkomst over de vrijwillige financiële bijdrage. 24 Hiervoor gelden dezelfde eisen als voor de overeenkomst over kostenverhaal (zie paragraaf 5.5).

6.5

Nakoming overeenkomst en relatie met verbod activiteit uit te voeren Nakoming van de overeenkomst kan niet bestuursrechtelijk worden afgedwongen. De gemeente kan nakoming van de betalingsverplichting voor de vrijwillige financiële bijdrage alleen langs privaatrechtelijke weg bereiken. Het verbod om de activiteit te starten voordat betaald is, betreft uitsluitend de overeenkomst over kostenverhaal op grond van afdeling 13.6 van de wet. Het verbod heeft geen betrekking op de overeenkomst over een vrijwillige financiële bijdrage. Die is namelijk opgenomen in afdeling 13.7 van de wet. De initiatiefnemer heeft dus voor de vrijwillige financiële bijdrage niet met het wettelijk verbod te maken. Partijen kunnen hierover wel in de overeenkomst afspraken maken.

23 24

Artikel 13.22 lid 1 Omgevingswet. Artikel 13.22 lid 2 jo. artikel 16.138 Omgevingswet en artikel 12 Bekendmakingswet.

26 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

6.6

Verschillen met de Wro Tussen de regeling voor vrijwillige financiële bijdrage in de Omgevingswet en in de Wro bestaat een aantal verschillen: 1. In de Omgevingswet maakt de financiële bijdrage gebiedsontwikkeling geen deel uit van de anterieure overeenkomst over kostenverhaal, maar staat die ernaast. Artikel 13.22 van de Omgevingswet biedt een zelfstandige grondslag voor een overeenkomst over een financiële bijdrage gebiedsontwikkeling. In de praktijk zal er gekozen worden voor één overeenkomst met daarin zowel het kostenverhaal als de financiële bijdrage. 2. De mogelijkheid van afspraken over een financiële bijdrage is niet beperkt tot de anterieure fase. Ook na vaststelling van kostenverhaalregels of kostenverhaalvoorschriften kan de overeenkomst gesloten worden. Dus ook in een posterieure overeenkomst kan de financiële bijdrage worden overeengekomen. Overigens is de kans daarop niet groot. Als er geen vrijwillige financiële bijdrage is overeengekomen kan de gemeente dat niet gebruiken als grond om medewerking te weigeren. 3. De Omgevingswet maakt het mogelijk dat de onderbouwing in verschillende fasen van beleidsvorming wordt gegeven. Dit kan in de omgevingsvisie (opvolger van de structuurvisie), maar ook in een uitwerking daarvan in een programma. Die onderbouwing in een omgevingsvisie of een programma is vereist.

Ontbreekt de onderbouwing, dan kan geen financiële bijdrage overeengekomen worden. Een eventuele betaalde financiële bijdrage kan dan door de wederpartij wegens onverschuldigde betaling terug worden gevorderd. 4. De financiële bijdrage kan niet alleen gevraagd worden bij de voor kostenverhaal aangewezen activiteiten, maar ook bij het toelaten van enkele andere aangewezen activiteiten. De reikwijdte is aanzienlijk verruimd.

27 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

7

Overige onderwerpen anterieure overeenkomst locatieontwikkeling

7.1

Afspraken over het planologisch besluit Partijen komen gewoonlijk overeen dat burgemeester en wethouders aan de gemeenteraad een planologisch besluit zullen voorleggen dat realisatie van het project mogelijk maakt. Burgemeester en wethouders dienen in de anterieure overeenkomst te laten opnemen hoe omgegaan wordt met een vaststelling van een planologisch besluit dat afwijkt van de overeenkomst. Een duidelijke regeling kan voorkomen dat de gemeente schadeplichtig wordt en kan voorkomen dat de gemeenteraad onnodig onder druk wordt gezet om akkoord te gaan.

7.2

Locatie-eisen, woningbouwcategorieën, planning en aanbesteding Locatie-eisen Ook onder de Omgevingswet kunnen partijen in een overeenkomst afspraken maken over locatie-eisen. Daaronder worden verstaan eisen aan de werken en werkzaamheden voor: • Het bouwrijp maken (geschikt maken van de grond voor bebouwing); • De aanleg van nutsvoorzieningen; • De inrichting van de openbare ruimte en het woonrijp maken (aanleggen definitieve bestrating en dergelijke). De werken en werkzaamheden kunnen binnen de locatie en zo nodig ook buiten de locatie plaatsvinden. Woningbouwcategorieën en woningtoewijzing Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) bevat instructieregels over woningbouwcategorieën. Die hebben geen betrekking op een anterieure overeenkomst. In een anterieure overeenkomst kunnen bepalingen over woningbouwcategorieën, zoals sociale huurwoningen, sociale koopwoningen, middenhuurwoningen en vrije kavels worden opgenomen. In de overeenkomst kunnen tevens woningtypes, aantallen en situering worden vastgelegd en voor vrije kavels onder andere de methode van toewijzing, de prijsvorming (mits marktconform) en de overdracht. Voor wat betreft woningtoewijzing moet de gemeente de regels van de Huisvestingswet in acht nemen voor de categorieën woningen waarop die wet van toepassing is.

In het omgevingsplan kan de gemeente regels opnemen over woningbouwcategorieën, maar daaraan zijn in het Bkl beperkingen gesteld (zie paragraaf 11.5). Over dit onderwerp kan in een anterieure overeenkomst dus meer geregeld worden dan met een omgevingsplan of omgevingsvergunning. Planning Partijen zullen vrijwel altijd afspraken maken over het tijdvak waarbinnen verschillende onderdelen van de overeenkomst worden uitgevoerd. Ook kunnen de afspraken een fasering bevatten. Voor een ontwikkelingsgebied kan bepaald worden dat het noordelijk deel binnen twee jaar bouwrijp gemaakt zal worden en het zuidelijk deel daarna. Ook kunnen koppelingen worden opgenomen tussen bepaalde activiteiten, zoals werken, werkzaamheden en maatregelen. Een voorbeeld van zo’n koppeling is de bepaling dat de bouw van woningen kan starten zodra er zekerheid is over de aanleg van een geluidsscherm. Aanbesteding Openbare werken moeten worden aanbesteed overeenkomstig de daarvoor geldende wettelijke regels. Een anterieure overeenkomst kan erin voorzien dat een particuliere partij gerechtigd is werken uit te voeren of uit te laten voeren. De gemeente moet daarbij de aanbestedingsregels in acht nemen.

Als de overeenkomst het mogelijk maakt dat de particuliere partij aanbestedingsplichtige openbare werken uitvoert, moet de overeenkomst erin voorzien dat werken boven de aanbestedingsdrempel worden aanbesteed overeenkomstig de Aanbestedingswet.

28 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

7.3

Afspraak over de afdwingbare financiële bijdrage kwaliteitsverbetering Artikel 13.23 van de Omgevingswet biedt de gemeente de bevoegdheid, dus niet de verplichting, om in het omgevingsplan een regeling voor een afdwingbare financiële bijdrage kwaliteitsverbetering op te nemen. Hiertoe wordt bepaald dat op initiatiefnemers van bouwactiviteiten in een of meer gebieden een financiële bijdrage wordt verhaald voor een in het omgevingsplan aangegeven concreet voorgenomen ontwikkeling. Deze bijdrage moet betaald worden door initiatiefnemers die een aangewezen bouwplan willen realiseren. Het betreft een verplichte bijdrage, een soort heffing (zie hoofdstuk 17). Contracteren noodzakelijk De grondslag in het omgevingsplan kan de veronderstelling wekken, dat het niet nodig is om te contracteren over deze bijdrage. Dat is echter wel het geval. De gemeente, die een anterieure overeenkomst over kostenverhaal aangaat, moet ook contracteren over de afdwingbare financiële bijdrage. Die mag namelijk niet meer worden geïnd als er een overeenkomst gesloten is over kostenverhaal. Een overeenkomst als bedoeld in artikel 13.13 Omgevingswet vrijwaart namelijk tegen het innen van de afdwingbare financiële bijdrage kwaliteitsverbetering. 25 Partijen die onderhandelen over een overeenkomst over kostenverhaal, worden geacht daarbij ook eventuele financiële bijdragen te betrekken.

Als in een omgevingsplan is bepaald dat een financiële bijdrage wordt verhaald, maar de gemeente sluit een overeenkomst over kostenverhaal zonder daarin de afdwingbare financiële bijdrage mee te nemen, dan kan betaling van die bijdrage later niet meer via een losse beschikking worden opgelegd. Het sluiten van een overeenkomst zonder daarin een afdwingbare financiële bijdrage mee te nemen zou ook kunnen leiden tot ongeoorloofde staatssteun. Als de overheid nalaat kosten te verhalen leidt dat tot een financieel voordeel voor de ondernemer. Dat voordeel kan onder omstandigheden worden aangemerkt als ongeoorloofde staatssteun. Het is voor burgemeester en wethouders dus zaak om in een overeenkomst overeen te komen dat de wederpartij een op grond van het omgevingsplan te verhalen financiële bijdrage zal voldoen. Partijen zullen in de overeenkomst het bedrag van de verplichte bijdrage baseren op de regels in het omgevingsplan over de afdwingbare financiële bijdrage die gelden ten tijde van het sluiten van de overeenkomst. Als regels in het omgevingsplan over eindafrekening van financiële bijdragen dat toelaten, kunnen partijen bepalen dat er een eindafrekening zal volgen (zie hoofdstuk 16).

Eén anterieure overeenkomst Als ook kostenverhaal aan de orde is, ligt het voor de hand de afspraken over kostenverhaal en de afdwingbare financiële bijdrage in één anterieure overeenkomst te bundelen. Ook als geen overeenkomst over kostenverhaal aan de orde is kunnen partijen contracteren over de afdwingbare financiële bijdrage. 26 Dat lijkt echter een theoretische mogelijkheid zolang de bijdrage alleen van toepassing is bij kostenverhaalplichtige activiteiten. Als de gemeente contracteert over het kostenverhaal en de afdwingbare financiële bijdrage beperkt dat de ruimte voor een vrijwillige financiële bijdrage gebiedsontwikkeling. Als er naast de verplichte bijdrage nog ruimte is voor de vrijwillige financiële bijdrage, kan dat surplus in de overeenkomst vrijwillige financiële bijdrage worden overeengekomen.

25 26

Artikel 13.24 aanhef en onder a Omgevingswet. Dat blijkt uit artikel 13.24 aanhef en onder c waarin bepaald is dat de bijdrage niet wordt vastgesteld als die al anderszins verzekerd is.

29 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

7.4

Nakoming Het verbod om de activiteit te starten voordat betaald is, betreft uitsluitend de overeenkomst over kostenverhaal (zie hoofdstuk 12). Dat verbod is niet verbonden aan een overeenkomst over de vrijwillige of afdwingbare financiële bijdrage. De initiatiefnemer heeft dus voor de financiële bijdrage niet met het verbod te maken. Als er een overeenkomst over een financiële bijdrage is gesloten, kan de gemeente nakoming van de betalingsverplichting voor de financiële bijdrage alleen langs privaatrechtelijke weg bereiken.

7.5

Verhouding tussen anterieure overeenkomst kostenverhaal en financiële bijdragen In de vorige paragrafen en hoofdstukken is per instrument de verhouding tot andere instrumenten behandeld. Voor de duidelijkheid wordt dat hier bij elkaar gezet. De anterieure overeenkomst kostenverhaal (13.13 Omgevingswet) gaat alleen over kostenverhaal. De anterieure overeenkomst vrijwillige financiële bijdrage (13.22 Omgevingswet) gaat alleen over de vrijwillige financiële bijdrage. Beide onderwerpen kunnen worden samengevoegd in één anterieure overeenkomst. De gemeente kan, indien gewenst, regels voor een afdwingbare financiële bijdrage opnemen in het omgevingsplan. Over de afdwingbare financiële bijdrage mag gecontracteerd worden, maar dat is ook nodig. Want als de gemeente een overeenkomst over kostenverhaal sluit zonder daarin de afdwingbare financiële bijdrage mee te nemen, dan kan betaling van die bijdrage later niet meer worden opgelegd. Het is belangrijk dat een gecombineerde overeenkomst duidelijk aangeeft welke bijdrage afgesproken is voor kostenverhaal, voor de vrijwillige financiële bijdrage en voor de afdwingbare financiële bijdrage. Dat voorkomt onnodige juridische discussies. De afspraken over de afdwingbare financiële bijdrage kunnen worden samengevoegd met de anterieure overeenkomst kostenverhaal en de anterieure overeenkomst vrijwillige financiële bijdrage.

Tips voor gemeenten: • Neem een afspraak over de afdwingbare financiële bijdrage mee in de anterieure overeenkomst kostenverhaal, omdat anders de afdwingbare financiële bijdrage niet kan worden opgelegd. • Als er inhoudelijk overlap is tussen vrijwillige financiële bijdrage en de afdwingbare financiële bijdrage, neem dan het gehele bedrag voor de afdwingbare financiële bijdrage in de anterieure overeenkomst op en het resterende deel als vrijwillige financiële bijdrage.

30 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

8

Kostenverhaal bij omgevingsplan, omgevingsvergunning of projectbesluit

8.1

Verplichting tot kostenverhaal via planologisch besluit De Omgevingswet verplicht tot kostenverhaal bij aangewezen bouwplannen en aangewezen gebruiksactiviteiten voor een nieuw toegedeelde functie. 27 In het Omgevingsbesluit is deze aanwijzing uitgewerkt. 28 De aanwijzing betreft uitsluitend bouwactiviteiten (bouwplannen). Er zijn geen gebruiksactiviteiten aangewezen. Het kostenverhaal betreft de kosten die op de kostensoortenlijst (zie paragraaf 10.3 en 10.4) staan. Die kosten moet de overheid verhalen op de initiatiefnemer. Als een omgevingsplan, omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een projectbesluit een in het Omgevingsbesluit aangewezen bouwplan of functieverandering mogelijk maakt, en er verhaalbare kosten zijn, moeten die kosten in beginsel verhaald worden. Daartoe worden in het omgevingsplan kostenverhaalregels opgenomen of in de omgevingsvergunning of in het projectbesluit kostenverhaalvoorschriften gesteld. Het is echter lang niet altijd nodig om kosten­­­­ verhaalregels of kostenverhaalvoorschriften vast te stellen. Daarover gaat de volgende paragraaf. In de Wro was bepaald dat een gemeente die wilde afzien van kostenverhaal omdat het anderszins verzekerd was, daartoe expliciet moest besluiten. Die verplichting is vervallen.

Het bevoegd gezag moet natuurlijk wel motiveren bij een omgevingsplan dat kostenverhaalregels niet meer nodig zijn, want als er nog wel kostenverhaal nodig is, handelt het bevoegd gezag in strijd met de Omgevingswet door geen kostenverhaalregels of vast te stellen. Datzelfde geldt bij een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit en een projectbesluit.

8.2

Stappenplan om te bepalen of kostenverhaal via planologisch besluit verplicht is Om na te gaan of er daadwerkelijk kostenverhaalregels of kostenverhaalvoorschriften nodig zijn, moet een aantal vragen beantwoord worden. Die vragen kunnen uiteengelegd worden in een aantal stappen, die vervolgens worden toegelicht: Stap 1 Zijn kostenverhaalplichtige activiteiten voorgenomen? Nee

Ja

Stap 2 Betreft het een planologisch besluit waarbij kostenverhaal aan de orde kan zijn? Nee Geen kostenverhaal via Omgevingswet

Ja

Stap 3 Heeft de overheid privaatrechtelijk zeggenschap over de betreffende gronden? Ja

Nee

Stap 4 Is kostenverhaal verzekerd via een anterieure overeenkomst of op andere wijze? Nee

Ja

Stap 5 Ziet het bevoegd gezag af van kostenverhaal? Ja 27 28

Kostenverhaal is geregeld, geen verdere actie verplicht.

Nee

Artikel 13.11 Omgevingswet. Artikel 8.13 Omgevingsbesluit.

31 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Het opnemen van kostenverhaalregels of kostenverhaalvoorschriften in het besluit is noodzakelijk.

Hieronder volgt een toelichting op de stappen. Stap 1: Zijn kostenverhaalplichtige activiteiten voorgenomen? • Ja: ga naar stap 2; • Nee: geen kostenverhaal mogelijk via het planologisch besluit. De mogelijkheid van kostenverhaalregels of kostenverhaalvoorschriften geldt alleen voor nieuwe bouwactiviteiten of functieveranderingen, niet voor al eerder mogelijk gemaakte bouwactiviteiten.

Bouwactiviteiten waarvan kosten moeten worden verhaald, zijn:29 a. de bouw van een of meer gebouwen met een woonfunctie; b. de bouw van een of meer hoofdgebouwen, anders dan gebouwen met een woonfunctie; c. de uitbreiding van een gebouw met ten minste 1.000 m² bruto-vloeroppervlakte of met een of meer gebouwen met een woonfunctie; d. de bouw van een gebouw dat geen hoofdgebouw als bedoeld onder b is, met ten minste 1.000 m² bruto-vloeroppervlakte; e. de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen met andere gebruiksfuncties dan een woonfunctie tot gebouwen met een woonfunctie, mits het ten minste tien woonfuncties betreft of f. de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen met andere gebruiksfuncties dan een kantoorfunctie, een winkelfunctie of een bijeenkomstfunctie voor het verstrekken van consumpties voor het gebruik ter plaatse tot gebouwen met een of meer van deze gebruiksfuncties, mits de cumulatieve bruto-vloeroppervlakte van de nieuwe gebruiksfuncties ten minste 1.500 m² bedraagt.

Hieronder volgt een toelichting op de activiteiten. Ad a) Woningen (gebouwen met een woonfunctie) Onder woonfunctie vallen bouwwerken of delen daarvan met een woonbestemming, zoals vrijstaande woningen, eengezinswoningen, flat of portiekwoningen, studentenhuizen en woonwagens. 30 Van deze aangewezen activiteit is al sprake bij de bouw van één woning. Ad b) Hoofdgebouwen Het begrip «hoofdgebouw» moet worden uitgelegd conform de omschrijving van hoofdgebouw in het Besluit bouwwerken leefomgeving: gebouw, of bouwkundig en functioneel te onderscheiden gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor het verrichten van andere activiteiten dan bouwactiviteiten die op grond van het omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit op het perceel zijn toegestaan en, als meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die toegestane activiteiten het belangrijkst is. 31 Kortom: het belangrijkste gebouw, gelet op de activiteit. In het algemeen zal een eerste aanvraag om een omgevingsvergunning voor een gebouw op een perceel, als het een kostenverhaalplichtige activiteit betreft, worden aangemerkt als een aanvraag voor een hoofdgebouw. Dat later mogelijk nog een ander gebouw op het perceel wordt gebouwd, dat vervolgens als belangrijkste moet worden aangemerkt, doet daarbij niet ter zake. Ad c) Uitbreiding gebouw Geen nadere toelichting.

Artikel 8.13 Omgevingsbesluit. Besluit bouwwerken leefomgeving, nota van toelichting, p. 530. 31 Bijlage I van het Besluit bouwwerken leefomgeving, ingevoegd via het Invoeringsbesluit Omgevingswet, Staatsblad 2020, 400. 29

30

32 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Ad d) Gebouw van minimaal 1.000 m² Het betreft de bouw van een gebouw, dat geen hoofdgebouw is, met ten minste 1.000 m² bruto-vloeroppervlakte (bvo). Ten opzichte van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is onderdeel d deels nieuw. Abusievelijk was de bouw van een losstaand gebouw (anders dan een hoofdgebouw) in het Bro niet aangewezen als kostenverhaalplichtige activiteit. In deze categorie vallen ook kassen van meer dan 1000 m² bvo. In het Bro werden die nog als afzonderlijke categorie aangewezen. Ad e) en f) Verbouwing bestaande gebouwen Kostenverhaal kan ook aan de orde zijn bij verbouwingen van bestaande gebouwen voor een woonfunctie of een andere gebruiksfunctie. Een voorbeeld van voorzieningen waarvoor kostenverhaal nodig is, is de aanleg van aanvullende parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen of bereikbaarheidsvoorzieningen. De wijziging naar een bijeenkomstfunctie voor het verstrekken van consumpties voor het gebruik ter plaatse ziet alleen op horeca. Het is niet doelmatig om bij kleine wijzigingen kostenverhaalregels op te stellen. Daarom geldt een ondergrens van 10 woningen of 1.000 m² bruto-vloeroppervlakte voor de andere gebruiksfuncties. Geen tussenstap nodig over verhaalbare kostensoorten Het is niet nodig om als extra tussenstap na te gaan of er kostensoorten zijn die verhaald moeten worden.

Bijlage IV van het Omgevingsbesluit bevat de kostensoorten voor de kostenverhaalplichtige activiteiten, waarbij kostenverhaal aan de orde is (zie paragrafen 10.3 en 10.4). De lijst is zo breed opgezet dat kostenverhaal altijd aan de orde. Stap 2: Betreft het een planologisch besluit waarbij kostenverhaal aan de orde kan zijn? Gaat het om een wijziging van het omgevingsplan, een verlening van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een vaststelling van een projectbesluit? • Ja: ga naar stap 4; • Nee: geen publiekrechtelijk kostenverhaal aan de orde. De afdeling kostenverhaal in de Omgevingswet wordt alleen toegepast bij de volgende besluiten: • Een omgevingsplan, • Een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of • Een projectbesluit. 32 • Daaruit volgt dat de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten en de minister die het aangaat het bevoegd gezag kunnen zijn voor de toepassing van de regeling voor kostenverhaal. Een verlening van een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit kan geen grondslag vormen voor kostenverhaal. Stap 3: Heeft de overheid zeggenschap over de gronden, waarop de aangewezen activiteiten zijn gepland? Heeft de overheid privaatrechtelijke zeggenschap over de betreffende gronden? • Ja: kostenverhaal niet van toepassing; • Nee: ga naar stap 5.

De regeling kostenverhaal is bedoeld voor het verhaal van kosten van de overheid op particuliere eigenaren. Als de gemeente alle gronden waarop een aangewezen activiteit mogelijk wordt gemaakt in het kostenverhaalsgebied in eigendom heeft, is kostenverhaal niet toepasbaar. Via gronduitgifte kan de gemeente dan de gemaakte kosten geheel of gedeeltelijk terugverdienen.

32

Zie ook paragraaf 9.3.4 van de memorie van toelichting bij de Aanvullingswet grondeigendom.

33 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Als de gemeente gronden in erfpacht heeft uitgegeven is kostenverhaal niet nodig, als erin voorzien is dat de canon wordt aangepast bij functieverandering of extra bouwmogelijkheden. In de meeste erfpachtovereenkomsten is daarin voorzien. Stap 4: Is kostenverhaal verzekerd via een anterieure overeenkomst of op andere wijze? Is kostenverhaal verzekerd voor alle toe te laten activiteiten verzekerd via een anterieure overeenkomst of op andere wijze? • Ja: kostenverhaal is geregeld. Verdere actie is niet verplicht; • Nee: ga naar stap 5. Anterieure overeenkomst In veel gevallen heeft de gemeente voor alle bouwplannen in het kostenverhaalsgebied anterieure overeenkomsten afgesloten. Alleen als dat voor alle aangewezen activiteiten in het potentiële kostenverhaalsgebied het geval is, kan het kostenverhaal verzekerd zijn. Anderszins verzekerd Het sluiten van een anterieure overeenkomst betekent niet automatische dat het kostenverhaal verzekerd is. Indien de ontwikkelaar of eigenaar de kosten nog niet heeft voldaan, moet de gemeente voor het nemen van het planologisch besluit nagaan of er afdoende zekerheid is over betaling. Dat kan blijken uit een bankgarantie of iets dergelijks. Als er geen zekerheid is over betaling van alle kosten die in de overeenkomst zijn opgenomen, is het kostenverhaal niet verzekerd.

Dan moet de gemeente toch nog kostenverhaalregels of kostenverhaalvoorschriften vaststellen. Dit is dus een heel belangrijke toets bij het opstellen van een omgevingsplan. Geen plicht tot kostenverhaalregels Als het kostenverhaal voor alle kostenverhaalplichtige activiteiten verzekerd is, is de verplichting tot het stellen van kostenverhaalregels of kostenverhaalvoorschriften niet langer van toepassing. 33 Een belangrijke kanttekening is hier op zijn plaats. Ook als het kostenverhaal verzekerd lijkt mag het bevoegd gezag kostenverhaalregels of kostenverhaalvoorschriften vaststellen. Dat moet uiteraard wel gemotiveerd worden. Die motivering wordt opgenomen in de toelichting bij het besluit. Stap 5: Ziet het bevoegd gezag af van kostenverhaal? Ja: er vindt geen kostenverhaal plaats via het planologisch besluit. Nee: kostenverhaalregels of kostenverhaalvoorschriften zijn noodzakelijk. Het bevoegd gezag kan in drie gevallen afzien van het toepassen van de wettelijke regeling voor het verhalen van kosten via de afdeling kostenverhaal. 34 Artikel 8.14 van het Omgevingsbesluit maakt afzien van kostenverhaal mogelijk als: a. het totaal van de verschuldigde geldsommen dat op grond van artikel 13.18 van de wet kan worden verhaald, minder bedraagt dan € 10.000; b. er geen verhaalbare kosten als bedoeld in de onderdelen A5 tot en met A9 van bijlage IV zijn; of c.

de verhaalbare kosten alleen de aansluiting van een locatie op de openbare ruimte of de aansluiting op nutsvoorzieningen betreffen. Als een van deze drie situaties zich voordoet, mag het bevoegd gezag afzien van kostenverhaal. Het betreft een facultatieve bevoegdheid. Burgemeester en wethouders hoeven er geen gebruik van te maken. De gevallen zijn inhoudelijk overgenomen uit de Wro en het Bro. Wel is de terminologie aangepast aan de systematiek van de regeling kostenverhaal in de Omgevingswet. Hieronder volgt een nadere toelichting op de situaties.

33 34

Artikel 13.13 lid 3 Omgevingswet. Artikel 13.11 lid 3 Omgevingswet creëert hiervoor de bevoegdheid.

34 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Ad a) Totale opbrengst minder dan € 10.000 Dit is aan de orde als de kosten die met het kostenverhaal zijn gemoeid niet opwegen tegen de te verhalen kosten. Het gaat om de totale te verwachten netto-opbrengsten van alle kostenverhaalbijdragen in het potentiële kostenverhaalsgebied. De bijdragen die in anterieure overeenkomsten zijn overeengekomen tellen niet mee. Als die opbrengsten lager zijn dan€ 10.000, kan het bevoegd gezag besluiten van kostenverhaal af te zien. Ad b) Niet bouwrijp maken Dit kan worden toegepast als er geen kosten voor het bouw- en woonrijp maken van gronden zijn. Bedoeld zijn de kosten van: Het slopen van opstallen en fysiek vrijmaken van gronden, • Bodemsanering, dempen van oppervlaktewater en grondwerken, • Compensatie natuur, groenvoorzieningen en watervoorzieningen in het kostenverhaalsgebied, • Aanleg voorzieningen, • Aanleg voorzieningen en werken en werkzaamheden voor het bereiken van een veilige en gezonde leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. In deze gevallen resteren voornamelijk apparaatskosten. Als het bevoegd gezag alleen zulke kosten maakt, kan het die kosten veelal verrekenen via de leges. Er is dan geen aanleiding om die kosten met toepassing van kostenverhaalregels of kostenverhaalvoorschriften te verhalen.

Ad c) Aansluiting op openbare ruimte of nutsvoorziening Het gaat om twee soorten voorzieningen waarvan het bevoegd gezag de kosten ook zonder kostenverhaalregels of kostenverhaalvoorschriften zal kunnen verhalen, namelijk via een overeenkomst of een vergunning. Een voorbeeld van de aansluiting op de openbare ruimte is het maken van een inrit naar de openbare weg en een voorbeeld van de aansluiting op de nutsvoorzieningen is de aansluiting op het rioolstelsel. Beleidsregels Initiatiefnemers willen graag vooraf duidelijkheid over de vraag of de gemeente afziet van kostenverhaal. Vanwege rechtsgelijkheid dient de gemeente hierin een consequente lijn te volgen. Daarin kan de gemeente voorzien door beleidsregels op te stellen, zodat voor aanvragers duidelijk is of de gemeente van de bevoegdheid tot afzien van kostenverhaal gebruik zal maken. Kostenverhaal is nog nodig via een planologisch besluit: vervolgacties Als na het doorlopen van stap 1 tot en met 5 blijkt dat kostenverhaal nodig is, moet het bevoegd gezag de volgende acties uitvoeren: • Bepaal kostenverhaalsgebied (zie paragraaf 9.2), • Kies kostenverhaalmethode (met of zonder tijdvak) (zie hoofdstuk 9), • Stel kostenverhaalregels omgevingsplan of kostenverhaalvoorschriften omgevingsvergunning of projectbesluit op (zie hoofdstuk 11).

Kostenverhaalregels zijn nodig als de activiteiten worden toegelaten door wijziging van het omgevingsplan en kostenverhaalvoorschriften als dit gebeurt door verlening van een omgevingsvergunning. Voor het projectbesluit ligt het ingewikkelder. Er is een overgangsfase voorzien, waarin het projectbesluit kan gelden als een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. 35 In de overgangsfase kan echter ook het omgevingsplan gewijzigd worden en kunnen daar kostenverhaalregels aan worden toegevoegd. Na die overgangsfase zal een projectbesluit het omgevingsplan wijzigen voor zover nodig voor de realisatie en het in werking hebben en in stand houden van het project. 36 Indien nodig kunnen dan kostenverhaalregels worden toegevoegd aan het omgevingsplan.

35 36

Artikel 22.6 Omgevingswet biedt de grondslag voor een overgangsfase. Artikel 5.52 lid 1 Omgevingswet.

35 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

9

Methoden van kostenverhaal

9.1

Methode kostenverhaal: met of zonder tijdvak (integraal of organisch) De Omgevingswet biedt meer flexibiliteit bij het verhalen van kosten dan de Wro. 37 De Wro bood te weinig beleidsvrijheid om het kostenverhaal aan te laten sluiten op de onzekerheden die met organische gebiedsontwikkeling gepaard gaan. In tegenstelling tot integrale gebiedsontwikkeling is er bij organische gebiedsontwikkeling geen blauwdruk en gecontroleerde ontwikkeling voor een gebied. De initiatiefnemers bepalen de invulling, fasering van de werken, werkzaamheden en maatregelen en looptijd. De Omgevingswet biedt zowel de mogelijkheid om de huidige praktijk van kostenverhaal bij integrale gebiedsontwikkeling voort te zetten, als een mogelijkheid voor kostenverhaal bij het organisch ontwikkelen van gebieden waarbij er nog onzekerheden zijn over het eindbeeld en de termijn waarbinnen de (bouw)activiteiten gerealiseerd worden. De verschillende wijzen van berekenen en verdelen van kosten bij integrale en organische gebiedsontwikkeling maken het nodig dat in de regeling voor kostenverhaal twee methoden worden onderscheiden, afhankelijk van het type gebiedsontwikkeling. De keuze voor een van beide methoden is gekoppeld aan het objectieve criterium ‘tijdvak’. Daarmee kan er gekozen worden voor de methode met of zonder tijdvak. Voor beide methodes moet eerst een kostenverhaalsgebied worden bepaald.

Dat wordt uitgelegd in paragraaf 9.2. De paragrafen 9.3 en 9.4 leggen de werking van beide methoden uit. In de paragrafen daarna komen onder andere de verschillen en keuzes aan de orde. In paragraaf 9.10 en 9.11 worden de stappen bij de kostenverhaalmethodes toegelicht.

9.2

Bepaling van het kostenverhaalsgebied Kostenverhaalsgebied omgevingsplan Zowel voor integrale als organische gebiedsontwikkeling moet het kostenverhaalsgebied in het omgevingsplan worden aangewezen. De kosten binnen een kostenverhaalsgebied worden bij elkaar opgeteld en omgeslagen over het geheel van de aangewezen activiteiten. Daarom is de begrenzing van het gebied van belang. Het kostenverhaalsgebied wordt zo begrensd dat alle onderdelen van de beoogde ontwikkeling erin vallen. Het gaat zowel om de gronden waar de kostenverhaalplichtige activiteiten zijn geprojecteerd als om de gronden voor openbare ruimte en andere voorzieningen. Het kostenverhaalsgebied mag uit verschillende niet-aaneengesloten delen bestaan. De begrenzing van het gebied moet gemotiveerd worden op basis van een ruimtelijke of functionele samenhang van de te verrichten activiteiten en investeringen op een locatie. Gronden waarop geen werken of activiteiten zijn voorzien, worden buiten het kostenverhaalsgebied gelaten. Dat geldt bijvoorbeeld voor bestaande bebouwing inclusief erven en tuinen, die gehandhaafd worden. Kostenverhaalsgebieden zullen doorgaans locaties voor meerdere kostenverhaalplichtige activiteiten omvatten, maar kunnen ook één enkele locatie (een enkel perceel) voor een kostenverhaalplichtige activiteit betreffen.

Ook kunnen er bij een wijziging van het omgevingsplan meerdere kostenverhaalsgebieden worden aangewezen. Als voor een gebied het kostenverhaal slechts ten dele is verzekerd door middel van een of meer overeenkomsten, moet het gehele kostenverhaalsgebied, dus inclusief de locaties waarvoor een overeenkomst tot stand is gekomen, worden aangewezen in het omgevingsplan. Die locaties zijn immers nodig voor de berekening en de verevening van het kostenverhaal binnen het kosten­­­­ verhaalsgebied. De gemeenteraad kan de begrenzing in een omgevingsplan alleen aanpassen via een wijziging van het omgevingsplan.

37

Deze paragraaf is ontleend aan de memorie van toelichting bij de Aanvullingswet grondeigendom, p. 168, 170 en 171.

36 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Kostenverhaalsgebied projectbesluit Dit omvat alle kostenverhaalplichtige activiteiten binnen de begrenzing van het projectgebied. Kostenverhaalsgebied omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit Dit omvat alle kostenverhaalplichtige activiteiten waarvoor de vergunning is aangevraagd. Alleen voor de bouwactiviteiten waarvoor het kostenverhaal niet verzekerd is, moet worden afgerekend op grond van de kostenverhaalregels. Voor bouwplannen waarvoor op grond van een anterieure overeenkomst het kostenverhaal is verzekerd, leiden de kostenverhaalregels niet tot een kostenverhaalbeschikking.

9.3

Methode kostenverhaal zonder tijdvak (organische ontwikkeling) In dit systeem raamt de gemeente globaal alle kosten in de openbare ruimte in het kostenverhaalsgebied. Vervolgens stelt de gemeente scenario’s op voor de verwachte ontwikkeling en kiest de meest waarschijnlijke. Bijvoorbeeld een scenario waarin 80% van de bouwplannen binnen 10 jaar gerealiseerd wordt en de gemeente 80% van de kosten moet maken. Belangrijk in deze variant is dat alleen de kosten in het openbaar gebied worden verhaald. De kosten op de bouwkavels blijven buiten het kostenverhaal. Op basis van de aannames in het gekozen scenario neemt de gemeente in het omgevingsplan een plafond op voor het totale kostenverhaal en voor de verschillende bouwactiviteiten. Op het moment dat een initiatiefnemer wil gaan bouwen, vraagt diegene de gemeente om een kostenverhaalbeschikking. De gemeente gaat op dat moment het kostenverhaal uitrekenen. De gemeente raamt nu gedetailleerder de kosten en relateert die aan het bouwprogramma. Daaruit volgt een bedrag per bouwactiviteit. Vervolgens wordt dat bedrag getoetst aan het in het omgevingsplan bepaalde plafond en de maxima per bouwactiviteit. Na correctie daarvoor wordt berekend wat de aanvrager zou moeten betalen: de bruto kostenverhaalbijdrage. Vervolgens voert de gemeente een waardevermeerderingstoets uit.

De waardevermeerdering is het bedrag dat de locatie waard is na realisatie van het plan onder aftrek van de inbrengwaarde (zie paragraaf 10.7) en de door de aanvrager gemaakte kosten. De bruto kostenverhaalbijdrage wordt vergeleken met de waardevermeerdering van de locatie. Als de waardevermeerdering hoger is, worden alle kosten verhaald. Is de waardevermeerdering lager, dan worden de kosten verhaald tot het bedrag van de waardevermeerdering.

9.4

Methode kostenverhaal met tijdvak (integrale ontwikkeling) Bij kostenverhaal met tijdvak tellen alle kosten in het kostenverhaalsgebied mee: zowel de kosten die gemaakt worden voor het openbaar gebied als de kosten voor bouwkavels. De gemeente raamt alle kosten en opbrengsten. Vervolgens wordt daarop de zogeheten ‘macroaftopping’ toegepast. Die begrenzing houdt in dat het gemeentebestuur niet meer kosten mag verhalen dan er opbrengsten zijn in het kostenverhaalsgebied. Na toepassing van macroaftopping blijkt welke bedrag aan kostenverhaal per bouwactiviteit mogelijk is. Die bedragen worden in het omgevingsplan vastgelegd. Als de initiatiefnemer wil gaan starten vraagt diegene een kostenverhaalbeschikking aan. De gemeente berekent het bedrag aan kostenverhaal door het bedrag per bouwactiviteit te vermenigvuldigen met het aantal eenheden bouwactiviteiten in de aanvraag. Van dat brutobedrag trekt de gemeente de inbrengwaarde af (zie paragraaf 10.7) en de kosten die de aanvrager heeft gemaakt ten behoeve van de ontwikkeling. Daaruit volgt de netto kostenverhaalbijdrage.

37 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

9.5

Begrenzing van de omvang van het kostenverhaal Een belangrijk uitgangspunt van kostenverhaal is dat initiatiefnemers niet meer hoeven bij te dragen dan de opbrengsten van gronden binnen het kostenverhaalsgebied waar bouwactiviteiten plaatsvinden. Omdat de Omgevingswet een nieuwe methode introduceert voor kostenverhaal zonder tijdvak wordt dit onderwerp hier nader uiteengezet. Macro-aftopping (kostenverhaal met tijdvak) De Omgevingswet bepaalt voor integrale gebiedsontwikkeling (kostenverhaal met tijdvak) dat de totale kosten van het kostenverhaalsgebied worden vergeleken met de totale opbrengsten. Er mogen niet meer kosten worden verhaald dan er opbrengsten zijn. In de praktijk heet dit de ‘macroaftopping’. Deze toets vindt plaats bij de vaststelling van het omgevingsplan, de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of bij het projectbesluit. Dit is een voortzetting van de verplichte macroaftopping onder de Wro. Waardevermeerderingstoets (kostenverhaal zonder tijdvak) In het geval van organische gebiedsontwikkeling is het meestal niet goed mogelijk om bij het vaststellen van kostenverhaalregels de macroaftopping toe te passen. Dit komt omdat de kosten en opbrengsten niet exact bekend zijn.

Bij kostenverhaal zonder tijdvak hoeft daarom in het omgevingsplan alleen een maximum gesteld te worden aan de totaal te verhalen kosten (kostenplafond) en aan de bijdrage per kostenverhaalplichtige activiteit. De macroaftopping is bij organische ontwikkeling vervangen door een waardevermeerderingstoets. De kostenverhaalbijdrage die een initiatiefnemer bij de afgifte van de kostenverhaalbeschikking moet betalen mag niet hoger zijn dan de waardevermeerdering van de grond als gevolg van de activiteit. Daarmee wordt voorkomen dat een initiatiefnemer meer moet betalen dan zijn grond in waarde is gestegen door de nieuwe bouwmogelijkheden die het omgevingsplan biedt. De waardevermeerderingstoets wordt pas uitgevoerd na de aanvraag van de kostenverhaalbeschikking. Dit voorkomt dat het bevoegd gezag onnodig vroeg de kosten moet berekenen en verdelen over de activiteiten. Tevens beperkt dit het risico dat de betaalde bijdrage in grote mate afwijkt van de uiteindelijke kosten die bij de eindafrekening worden berekend. De waardevermeerdering van de grond is het verschil tussen de waarde van de grond na het verrichten van de kostenverhaalplichtige activiteit (ook wel de opbrengsten genoemd) en de inbrengwaarde van de grond voorafgaand aan de vaststelling van het omgevingsplan (dat is de waarde van de grond en de te verwijderen opstallen, die een redelijk handelend koper zou betalen).

Een redelijk handelend koper houdt bij het bepalen van zijn koopprijs rekening met de voor rekening van de initiatiefnemer (aanvrager van de activiteit) komende kosten op de locatie die op de kostensoortenlijst staan, waaronder sloop- en saneringskosten. De inbrengwaarde moet met die kosten verminderd worden. Voor het vaststellen van de waardevermeerdering wordt uitgegaan van de toestand van de grond en de te slopen opstallen voor het nemen van het planologisch besluit. Onvoldoende opbrengst Door de begrenzing van het kostenverhaal kan het in beide systemen voorkomen dat het kostenverhaal onvoldoende zal opbrengen. Een gemeente moet de afweging maken of het plan financieel-economisch uitvoerbaar is. Als er bij vaststelling van het omgevingsplan al een tekort te verwachten is dan moet de gemeenteraad een voorziening treffen voor dat te verwachten tekort. De raming bij het omgevingsplan biedt geen garantie over het resultaat. Er kunnen tegenvallers optreden bij de realisatie. De gemeente maakt bijvoorbeeld wel veel kosten, maar de aanvragen om te bouwen blijven achter. Ook dat is iets voor de gemeente om rekening mee te houden. Het tijdig actualiseren van grondexploitaties en bijstellen van plannen kan helpen de risico’s te beheersen.

38 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

9.6

Verschillen tussen kostenverhaal met en zonder tijdvak Er zijn wetstechnische verschillen en praktische verschillen tussen integraal en organisch kostenverhaal. Het belangrijkste verschil is dat het organisch kostenverhaal (model zonder tijdvak) veel meer flexibiliteit biedt dan integraal kostenverhaal (model met tijdvak). Daardoor kan de gemeente rekening houden met allerlei onzekerheden. Dat is ook een voordeel voor de initiatiefnemer. Die heeft duidelijkheid over de randvoorwaarden voor zijn initiatief en kan na een eenvoudige procedure starten met de uitvoering.

9.6.7

Wetstechnische verschillen Wetstechnisch zijn de verschillen tussen kostenverhaal met tijdvak en kostenverhaal zonder tijdvak: 1. Verschil in behandeling van de kostensoort ‘inbrengwaarde’ Een belangrijk verschil tussen beide systemen betreft de kostensoorten die verhaald kunnen worden. Omdat bij integrale gebiedsontwikkeling het uitgangspunt is dat het hele gebied wordt ontwikkeld, worden de kostensoorten van het hele gebied meegenomen. Dus ook de inbrengwaarde van grond van particuliere eigenaren waarop aangewezen activiteiten zijn toegestaan. Bij organische gebiedsontwikkeling zijn er onzekerheden over het eindbeeld, de kosten, het programma en het tempo. Investeringen in de openbare ruimte zijn afhankelijk van de voortgang van initiatieven in het gebied. Het kostenverhaal is daarom in deze situatie beperkt tot de kosten voor werken, werkzaamheden en maatregelen die nodig zijn voor niet-uitgeefbare gronden. De inbrengwaarde van de uitgeefbare gronden is geen verhaalbare kostensoort. Paragraaf 10.7 geeft een toelichting op de inbrengwaarde. 2. Verschil in maximering van het kostenverhaal Bij integrale gebiedsontwikkeling worden de totale kosten van het kostenverhaalsgebied vergeleken met de totale opbrengsten. Er mogen niet meer kosten worden verhaald dan er opbrengsten zijn. Deze toets vindt plaats bij de vaststelling van het omgevingsplan.

Vervolgens worden bij de kostenverhaalbeschikking de inbrengwaarde en door de aanvrager gemaakte kosten afgetrokken van de kostenverhaalbijdrage. Bij organische ontwikkeling vindt geen toets voor het gehele kostenverhaalsgebied plaats. Pas bij de aanvraag van de kostenverhaalbeschikking wordt getoetst aan de waardevermeerdering ten gevolge van de aanvraag voor een te verrichten activiteit. Het te verhalen bedrag mag niet hoger zijn dan de waardevermeerdering op het eigen perceel. Daarmee wordt voorkomen dat een initiatiefnemer meer moet betalen dan zijn grond in waarde is gestegen. 3. Verschil in globaliteit kostenverhaalregels in het omgevingsplan Bij kostenverhaal met tijdvak is een raming van alle kosten en opbrengsten en toedeling aan kostenverhaalplichtige activiteiten nodig in het omgevingsplan. Bij het model zonder tijdvak mag in het omgevingsplan volstaan worden met het bepalen van een kostenplafond en een maximum per kostenverhaalplichtige activiteit, dat grofmazig bepaald kan worden. De raming vindt pas plaats bij de aanvraag van de kostenverhaalbeschikking. 4. Verschil bij het moeten opnemen van gegevens in het omgevingsplan In het model zonder tijdvak hoeven geen opbrengsten geraamd te worden. Niettemin zal een gemeente willen inschatten wat het kostenverhaal daadwerkelijk kan opleveren.

Daarvoor volstaat een globale schatting van de opbrengsten en waardevermeerderingen. 5. Verschil wat betreft de mogelijkheid van een negatieve bijdrage In het model met tijdvak worden alle kosten binnenplans verevend. In het rekensysteem wordt een tekort op een deellocatie binnen het kostenverhaalsgebied verevend door een overschot bij een andere deellocatie binnen hetzelfde kostenverhaalsgebied. Hoewel dat in de Omgevingswet niet is geregeld, heeft dit systeem als gevolg dat een eigenaar met een tekort recht heeft op een bijdrage ter

39 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

dekking van dat tekort. 38 Het bevoegd gezag ontvangt dan geen bijdrage, maar moet die betalen. Dan resulteert een negatieve bijdrage voor het bevoegd gezag. In het model zonder tijdvak is de verevening begrensd. De verevening kan er niet toe leiden dat een eigenaar een bijdrage ontvangt ter dekking van een tekort. 6. Verschil in moment bepaling inbrengwaarde Bij kostenverhaal met tijdvak moet de inbrengwaarde van het gehele kostenverhaalsgebied worden geraamd bij vaststelling van het omgevingsplan. Bij het model zonder tijdvak hoeft dat niet. Dat gebeurt pas bij de kostenverhaalbeschikking en dan voor de gronden waarop de aanvraag betrekking heeft. Het gaat overigens in beide gevallen om de inbrengwaarde naar de toestand ten tijde van de vaststelling van het besluit tot wijziging van het omgevingsplan. Bij een lange looptijd is het dus wel zaak om van al het vastgoed de toestand vast te leggen ten tijde van het besluit tot wijziging van het omgevingsplan. Op die manier kunnen bewijsproblemen voorkomen worden. 7. Verschil in aftrek van kosten bij kostenverhaalbeschikking Bij kostenverhaal met tijdvak worden de door aanvrager al gemaakte kosten meegenomen in de kostenverhaalbeschikking. Bij kostenverhaal zonder tijdvak komen die kosten niet in de kostenverhaalbeschikking. De aanvrager moet voor die kosten een afzonderlijke aanvraag doen voor vergoeding. 8.

Verschil in uitwisseling kostensoorten bij eindafrekening De Omgevingswet bepaalt dat bij een model zonder tijdvak de diverse kostensoorten bij de eindafrekening met elkaar uitgewisseld kunnen worden. 39 Als een investering waarvoor bij de kostenverhaalbeschikking is afgerekend vervalt, maar er komt een ander soort investering voor in de plaats wordt die meegeteld bij de eindafrekening. Voor kostenverhaal met tijdvak is dat niet in de wet bepaald. Of uitwisseling dan mogelijk is, wordt in dat geval bepaald door de regels over de eindafrekening in het omgevingsplan. 9. Verschil in planologisch besluit Kostenverhaal zonder tijdvak kan alleen mogelijk worden gemaakt in een omgevingsplan. Die mogelijkheid is er niet bij kostenverhaalvoorschriften in een omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een projectbesluit, of bij kostenverhaalregels in een omgevingsplan op grond van een projectbesluit. 9.6.8

Praktische verschillen Praktisch zijn de verschillen als volgt: 1. Verschillende actualiseringsopgave Bij kostenverhaal met tijdvak heeft de gemeente meer werk in het begin en zal vaker actualisering nodig zijn van de kostenverhaalregels. Bij kostenverhaal zonder tijdvak is er meer werk – in korte tijd – bij de kostenverhaalbeschikking. En als er in dat geval veel eigenaren zijn en er veel kostenverhaalbeschikkingen worden gevraagd heeft de gemeente heel veel werk: telkens moeten dan de kosten van het hele gebied worden geraamd, de inbrengwaarde moet worden bepaald van de gronden waarvoor de beschikking wordt gevraagd en ook de opbrengsten. Dit alles vanwege de waardevermeerderingstoets. 2. Verschil in flexibiliteit Het model zonder tijdvak is veel flexibeler wat betreft tijdvak, fasering en bouwprogramma (zie paragraaf 9.3).

38 39

De gemeente ontvangt immers uit andere kostenverhaalbijdragen het bedrag dat nodig is om de bijdrage te betalen. Artikel 13.20 lid 3 Omgevingswet.

40 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

3. Verschil in kostenverhaal voor de eigenaar, de overige eigenaren en de gemeente In bepaalde gevallen is het totale bedrag aan kostenverhaal hoger bij kostenverhaal met tijdvak. Dat is het geval als het totale saldo binnen het kostenverhaalsgebied positief is, terwijl een of meerdere locaties daarbinnen negatief scoren, omdat de opbrengst daarvan niet hoog genoeg is om de inbrengwaarde plus het kostenverhaal te dragen. Dat komt door de rol van de inbrengwaarde en de overige kosten voor het uitgeefbaar gebied. Bij kostenverhaal zonder tijdvak fungeren die niet als kostensoort. Dat heeft tot gevolg dat die kosten niet kunnen worden omgeslagen over andere eigenaren. Zij hoeven nooit mee te betalen aan de kosten op uitgeefbare percelen van een ander. Dat is voor die eigenaren gunstig. Als de waardevermeerderingstoets tot gevolg heeft dat een eigenaar geen of minder dan het geraamde kostenverhaalsbedrag betaalt, is dat voor de gemeente nadelig. 4. Verschil in ontwikkeling Bij kostenverhaal zonder tijdvak bestaat er een groter risico dat bepaalde locaties binnen kostenverhaalsgebied onrendabel worden voor de ontwikkelaar. Als de inbrengwaarde en overige kosten op de te bebouwen gronden hoger zijn dan de opbrengst, kan de ontwikkeling onrendabel worden voor de eigenaar. Dat onrendabele deel wordt in het model zonder tijdvak niet verevend.

9.7

Keuze tussen de kostenverhaalsmethodes Veelal wordt voor de keuze tussen kostenverhaal met of zonder tijdvak gesproken over het al of niet hebben van een eindbeeld van de ontwikkeling. Dat is echter te grofmazig. In de praktijk is het onderscheid tussen integrale en organische ontwikkelingen vloeiend. Het doet meer recht aan de werkelijkheid om te spreken over meer of minder organisch. Desondanks staan in de tabel hierna enkele typeringen: Kenmerk