bijl. 2 - handreiking-kostenverhaal-en-financiele-bijdragen-omgevingswet

Ook hier geldt dat het inschakelen van een onafhankelijke taxateur aan te bevelen is. Toepassing inbrengwaardesystematiek bij andere kosten Voor de gronden die niet zijn betrokken in een aanvraag om een kostenverhaalbeschikking gelden niet de eisen die aan de raming van de inbrengwaarde zijn gesteld. Dat betreft dus gronden die eigendom zijn van de gemeente of waarover een overeenkomst is gesloten. Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid dienen deze kosten echter met dezelfde maatstaven te worden geraamd als de onderdelen van de inbrengwaarde. Dat geldt dus voor de kostensoorten A1 (waarde van gronden en te slopen opstallen), A3 (het vrijmaken van gronden), A5 (slopen, et cetera) en A6 (bodemsanering). Dat betekent ook dat de toestand voorafgaand aan het planologisch besluit maatgevend is en kosten periodiek worden geïndexeerd.

73 74

Aanvullingsbesluit grondeigendom, nota van toelichting, p. 65. Artikel 8.17 lid 1 onder a Omgevingsbesluit.

59 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

11 Kostenverhaalregels, andere regels en procedures 11.1

Inleiding kostenverhaalregels Op basis van de Omgevingswet kunnen regels over kostenverhaal worden gesteld in het omgevingsplan. Het omgevingsplan is onder andere de opvolger van bestemmingsplannen en exploitatieplannen. De gemeenteraad kan een omgevingsplan wijzigen en mag dat delegeren aan burgemeester en wethouders. Daarnaast kunnen gedeputeerde staten en de minister, die het aangaat, een omgevingsplan wijzigen via een projectbesluit. Het onder de Wro verplichte exploitatieplan is niet meer nodig. Dat is geïntegreerd in het omgevingsplan. Om regels over kostenverhaal in het omgevingsplan mogelijk te maken heeft de Omgevingswet een speciale grondslag gecreëerd. In het exploitatieplan konden ook regels over locatie-eisen, aanbesteding en woningbouwcategorieën worden opgenomen. Een specifieke grondslag daarvoor is onder de Omgevingswet niet meer nodig. Op grond van artikel 4.2 kunnen deze regels in het omgevingsplan worden gesteld over activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Een koppeling aan kostenverhaal is niet meer nodig. Dat is een belangrijke verandering ten opzichte van de Wro. Dankzij deze integratie is de afzonderlijke planfiguur exploitatieplan niet meer nodig en kunnen de regels uit het exploitatieplan geïntegreerd worden met andere regels over de locatieontwikkeling.

Zoals in paragraaf 9.1 is aangegeven maakt de Omgevingswet onderscheid tussen twee situaties: kostenverhaal met tijdvak (integrale ontwikkeling) en kostenverhaal zonder tijdvak (organische ontwikkeling). Voor beide situaties verschillen de kostenverhaalregels op onderdelen. In het omgevingsplan kunnen overigens naast regels over activiteiten ook andere regels worden opgenomen. Bijvoorbeeld aanvullende regels over procedures, participatie, adviescommissies en nadeelcompensatie. Een belangrijk verschil voor de grondexploitatiepraktijk vormt de digitale inbedding. De kostenverhaalregels maken deel uit van het omgevingsplan. Dat moet worden opgesteld conform de digitale standaard STOP-TPOD. Alleen dan kan de wijziging van het omgevingsplan worden vastgesteld. Die eis geldt dus ook voor de kostenverhaalregels en de regels over locatie-eisen en woningbouwcategorieën. Zie daarover paragraaf 11.8. De separate Bijlage Modelregels bij deze handreiking bevat voorbeelden van kostenverhaalregels. Die voorbeelden passen in de door de VNG opgestelde staalkaarten voor het omgevingsplan.

11.2

Kostenverhaalregels inhoudelijk De Omgevingswet biedt een specifieke grondslag voor het opnemen van bepalingen over kostenverhaal in het omgevingsplan.75 Die regels kunnen en moeten gesteld worden als kostenverhaal noodzakelijk is. De regels moeten worden opgenomen in de wijziging van het omgevingsplan die een aangewezen bouwactiviteit mogelijk maakt, waarvoor nog geen kostenverhaal verplicht is. Als een gemeente verzuimt kostenverhaalregels vast te stellen in de wijziging van het omgevingsplan, is de wijziging in strijd met de Omgevingswet en vatbaar voor vernietiging. De Omgevingswet schrijft voor dat een omgevingsplan bij kostenverhaal met tijdvak het volgende moet bevatten:76 • •

75 76

Aanwijzing kostenverhaalsgebied Per kostenverhaalsgebied: - Het tijdvak Artikel 13.14 lid 1 Omgevingswet. Artikel 13.14 lid 1 en 13.15 leden 1 en 2 Omgevingswet.

60 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

- Een raming van de kosten - Een evenredige toedeling van kostensoorten waarvan het gebied ten dele profijt heeft - Een raming van de opbrengsten van alle daarin gelegen gronden - Regels over de verdeling van de kosten over aangewezen activiteiten - Regels over de eindafrekening van de kosten Een omgevingsplan voor kostenverhaal zonder tijdvak moet het volgende bevatten:77 • Aanwijzing kostenverhaalsgebied • Per kostenverhaalsgebied: - Een bepaling dat er geen tijdvak geldt - Het maximum van de globaal te verhalen kosten voor het gehele kostenverhaalsgebied - Een evenredige toedeling van kostensoorten waarvan het gebied ten dele profijt heeft - Regels over de verdeling van de kosten over aangewezen activiteiten - Per activiteit het maximum van de te verhalen kosten - Regels over de eindafrekening van de kosten De separate Bijlage Modelregels bij deze handreiking bevat voorbeeldbepalingen met toelichting.

11.3

Fasering en koppelingen In een omgevingsplan kunnen bepalingen worden opgenomen over fasering van activiteiten. Onder de Wro was dat wel mogelijk in het exploitatieplan, maar slechts beperkt in een bestemmingsplan. Ook kan een omgevingsplan regels over koppelingen tussen activiteiten bevatten. Dat was in een exploitatieplan al mogelijk, maar in een bestemmingsplan niet altijd. De bepalingen kunnen in het omgevingsplan worden geïntegreerd met alle andere bepalingen over de gebiedsontwikkeling.

11.4

Locatie-eisen In een omgevingsplan kunnen bepalingen worden opgenomen over locatie-eisen.78 Daaronder vallen eisen aan de inrichting van de openbare ruimte, het bouw- en woonrijp maken en de nutsvoorzieningen. Onder de Wro was dat alleen mogelijk in het exploitatieplan. Omdat de reikwijdte van een omgevingsplan de gehele fysieke leefomgeving van de gemeente betreft en als doelstelling het doelmatig gebruik, beheer en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften heeft, is een ruimer scala aan locatie-eisen mogelijk dan onder de Wro. Er kunnen ook eisen gesteld worden uit een oogpunt van bijvoorbeeld waterkwaliteit en beperking en hergebruik van afval. De bepalingen kunnen in het omgevingsplan worden geïntegreerd met alle andere bepalingen over de gebiedsontwikkeling. Een belangrijk doel van de Omgevingswet is om niet meer te regelen dan nodig is voor het bereiken van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Als een regel nodig is dienen de lasten zoveel mogelijk beperkt te worden. Er is een voorkeur voor algemene regels. Zo nodig kunnen die worden aangevuld met een meldingsplicht of een informatieplicht. Alleen als toetsing vooraf nodig is, kan verboden worden een activiteit te verrichten zonder omgevingsvergunning.

77 78

Artikel 13.14 lid 2 en 13.15 leden 1 en 2 Omgevingswet. Artikelen 2.4 en 4.1 lid 1 Omgevingswet.

61 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

11.5

Woningbouwcategorieën Toelichting woningbouwcategorieën In een omgevingsplan mogen regels over woningbouwcategorieën gesteld worden. Het zijn namelijk regels die gericht zijn op de ontwikkeling en het gebruik van de fysieke leefomgeving.79 Het is echter wenselijk deze mogelijkheid te beperken tot woningbouwcategorieën waarvoor aanwijzing noodzakelijk is. Aanwijzing is noodzakelijk wanneer maatschappelijk een grote behoefte bestaat aan woningen in de betreffende categorie, maar deze zonder overheidssturing niet of onvoldoende gerealiseerd worden. Dat geldt bijvoorbeeld voor sociale huurwoningen en vrije kavels. Daarom bevat het Besluit kwaliteit leefomgeving een instructieregel voor het opnemen van woningbouw­categorieën in een omgevingsplan. 80 Bij het opstellen van een omgevingsplan moet deze instructieregel in acht genomen worden. De regel luidt: “Een omgevingsplan dat bouwactiviteiten toelaat waarvoor op grond van artikel 13.11, eerste lid van de wet, kosten moeten worden verhaald, kan regels over te realiseren categorieën woningen bevatten, voor zover het gaat om: a. Sociale huurwoningen, zijnde huurwoningen met een aanvangshuurprijs onder de grens, bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag; b.

Sociale koopwoningen, zijnde koopwoningen met een koopprijs vrij op naam van ten hoogste de kostengrens, bedoeld in de Voorwaarden en Normen Nationale Hypotheekgarantie; c. Geliberaliseerde woningen voor middenhuur, zijnde huurwoningen met een aanvangshuurprijs van ten minste het bedrag, bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag, en ten hoogste een in het omgevingsplan bepaalde, jaarlijks te indexeren aanvangshuurprijs; en d. Woningen die alleen mogen worden gebouwd in particulier opdrachtgeverschap.” Met de zinsnede ”bouwactiviteiten toelaat waarvoor op grond van artikel 13.11, eerste lid van de wet kosten moeten worden verhaald” wordt uitsluitend de formele aanduiding van de soorten bouwactiviteiten aangegeven. Het doet niet ter zake of er feitelijk nog kostenverhaal nodig is. Bij elk aangewezen bouwplan kunnen deze regels worden gesteld. Hieronder volgt een toelichting op de categorieën. Ad a) Sociale huurwoningen Dit zijn huurwoningen met een huurprijs onder de huurtoeslaggrens, die begin 2021 € 752,33 bedraagt. Jaarlijks wordt deze grens aangepast. Ad b) Sociale koopwoningen Hiervoor is de prijsgrens vergeleken met de Wro opgetrokken van maximaal € 200.000 naar € 325.000 voor woningen zonder energiebesparende maatregelen in 2021. Door de koppeling aan de grens voor de nationale hypotheekgarantie kan dit bedrag in de loop der jaren variëren.

Ook kunnen onder de NHG-grens meerdere prijsgrenzen worden gehanteerd, zodat er meerdere categorieën voor sociale koopwoningen ontstaan. Ad c) Middenhuurwoningen De huurprijs van deze woningen bedraagt tenminste het bedrag van de huurtoeslaggrens. De bovengrens kan de gemeente zelf bepalen. Als een gemeente deze categorie wil toepassen, moet in het omgevingsplan een bovengrens aan de huur worden opgenomen. Het Besluit kwaliteit leefomgeving geeft geen maximum aan. Dit is een vrije keuze van de gemeente.

79 80

Aanvullingsbesluit grondeigendom, Stb 2020, 532, nota van toelichting p. 67. Artikel 5.161c lid 1 Besluit kwaliteit leefomgeving.

62 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Ad d) Woningen in particulier opdrachtgeverschap Dit zijn de vrije kavels: woningen die in individueel of collectief particulier opdrachtgeverschap worden gebouwd. Als het omgevingsplan deze categorie mogelijk maakt, moeten in het omgevingsplan ook regels worden opgenomen die zekerstellen dat de woningen echt in particulier opdrachtgeverschap worden gebouwd. 81 Geëist wordt dat een aangewezen bouwplan in de categorie particulier opdrachtgeverschap wordt verricht door een burger of een groep van burgers, georganiseerd als rechtspersoon zonder winstoogmerk of krachtens een overeenkomst, die: a. ten minste een zakelijk recht op het gebruik van de grond verkrijgt; en b. volledige zeggenschap heeft en verantwoordelijkheid draagt over het gebruik van de grond, bedoeld onder a, en over het ontwerp en de bouw van de woning. 82 Regels in het omgevingsplan De sociale huurwoningen, middenhuurwoningen en sociale koopwoningen zijn bestemd voor een bepaalde doelgroep. Het omgevingsplan moet die doelgroep aanwijzen. 83 Tevens moet het omgevingsplan bepalen hoe lang deze soorten woningen in stand moeten blijven voor de in het omgevingsplan bepaalde doelgroep.

84 Daarvoor zijn termijnen gesteld:85 • Voor sociale huurwoningen tenminste 10 jaar na ingebruikname; • Voor middenhuurwoningen tenminste 10 jaar na ingebruikname; • Voor sociale koopwoningen tenminste 1 jaar en ten hoogste 10 jaar na ingebruikname. De Omgevingswet laat zich niet uit over het detailniveau van de regels. Een omgevingsplan kan een percentage bevatten voor een categorie voor de gehele gemeente, voor gebieden of voor een enkel gebied. Het omgevingsplan kan ook exact de kavels aanwijzen voor een bepaalde categorie. Overigens kunnen de regels over woningbouwcategorieën alleen de bouw van woningen betreffen. Dit soort regels kan niet worden gesteld over bestaande woningen. 86 Vergelijking met de Wro Onder de Wro waren in 2008 de categorieën sociale huur, sociale koophuur en vrije kavels mogelijk gemaakt. In 2016 kwam daar de categorie middendure huur bij. 87 Daarbij gold dat een bestemmingsplan een percentage moest bevatten dat in het exploitatieplan op kavelniveau kon worden uitgewerkt. 88 In de Staatsbladversie van 2016 van de Omgevingswet was de categorie sociale koop niet opgenomen. Die is via de Aanvullingswet grondeigendom toegevoegd aan de Omgevingswet. Er zijn wel verschillen: • De koopgrens voor sociale koop was in de Wro € 200.000. Onder de Omgevingswet is die opgetrokken naar de NHG-grens.

• Onder de Omgevingswet kan en moet voor de categorie middenhuurwoning een doelgroep worden aangewezen in het omgevingsplan. Onder de Wro was het niet mogelijk de doelgroep aan te wijzen in een verordening, zoals de doelgroepenverordening. • Onder de Wro vond de aanwijzing van een doelgroep en de maximale huurprijs van sociale huurwoning en middenhuurwoningen plaats in een afzonderlijke (doelgroepen)verordening. In de Omgevingswet is die geïntegreerd in het omgevingsplan.

Artikel 5.161c lid 4 Besluit kwaliteit leefomgeving. Artikel 5.161c lid 4 Besluit kwaliteit leefomgeving. 83 Artikel 5.161c lid 2 Besluit kwaliteit leefomgeving. 84 Artikel 5.161c lid 2 Besluit kwaliteit leefomgeving. 85 Artikel 5.161c lid 3 Besluit kwaliteit leefomgeving. 86 Aanvullingsbesluit grondeigendom, Stb 2020, 532, nota van toelichting p. 68. 87 Artikel 6.13 lid 2 onder c Wet ruimtelijke ordening, uitgewerkt in artikel 6.2.10 Besluit ruimtelijke ordening. 88 Artikel 3.1 lid 1 Wet ruimtelijke ordening. 81 82

63 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

11.6

Aanbesteding Zowel bij integrale als organische ontwikkeling kan het voorkomen dat een particuliere eigenaar opdracht kan geven werken uit te voeren die op grond van de Europese Aanbestedingsrichtlijn89 aanbesteed hadden moeten worden ongeacht de eigendomssituatie. Het gaat dan in ieder geval om openbare werken die boven een bepaalde drempelwaarde zitten: in 2021 € 5.350.000. Ook werken onder de drempelwaarde hebben met Europese regels te maken. Ook daarvoor kan een aanbestedingsplicht gelden uit hoofde van het transparantie- en non-discriminatiebeginsel. In concreto moet de gemeente nagaan of er sprake is van een vaststaand grensoverschrijdend belang. Als dat het geval is moeten aanbestedende diensten voor opdrachten met een waarde onder de drempel een zekere transparantie waarborgen en het voornemen tot het geven van de opdracht vooraf bekendmaken.90 Op grond van de Omgevingswet worden in het omgevingsplan regels gesteld over de fysieke leef­omgeving.91 Deze regels moeten voldoen aan de doestelling van de wet. Een van de doel­­­­­­stellingen is het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften. Een gebruik dat strijdig is met dwingend EU-recht kan niet als doelmatig worden aangemerkt.

Ter voorkoming daarvan kan in het omgevingsplan worden bepaald dat het zonder omgevingsvergunning verboden is bepaalde werken uit te voeren. Bij de beoordeling van de aanvraag kan het bevoegd gezag dan toetsen of voldaan wordt aan het aanbestedingsrecht.

11.7

Vergelijking kostenverhaalregels Omgevingswet en Wro en beleidsregels In de volgende tabel worden de mogelijkheden voor regels in het omgevingsplan voor kostenverhaal met en zonder tijdvak vergeleken met regels in het exploitatieplan onder de Wro. Omgevingsplan, kostenverhaal met tijdvak

Omgevingsplan, kostenverhaal zonder tijdvak

verplichte regels

verplichte regels

aanwijzing kosten­­­­ verhaalsgebied

aanwijzing kostenverhaalsgebied

13.14 lid 1 sub a

aanwijzing exploitatiegebied

regel over tijdvak

regel dat er geen tijdvak geldt

13.15 lid 1 aanhef

exploitatieopzet: bepaling tijdvak

regel met evenredige toedeling van kostensoorten waarvan het gebied ten dele profijt heeft

regel met evenredige toedeling van kostensoorten waarvan het gebied ten dele profijt heeft

13.14 lid 1 sub b

exploitatieopzet: evenredige toedeling van kostensoorten waarvan het gebied ten dele profijt heeft

13.14 lid 1 sub c

exploitatieopzet: een raming van de kosten

een raming van de kosten

Grondslag in Omgevingswet

Exploitatieplan Wet ruimtelijke ordening verplichte regels

het maximum van de globaal te verhalen kosten voor het gehele kostenverhaalsgebied

13.14 lid 1 sub c jo. 13.15 lid 1 sub a

per activiteit het maximum van de te verhalen kosten

13.14 lid 1 sub c jo. 13.15 lid 2 sub a

Richtlijn 2014/24. Ministerie van BZK, Reiswijzer gebiedsontwikkeling 2019, p. 109. 91 Artikel 2.4 Omgevingswet. 89

90

64 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Omgevingsplan, kostenverhaal met tijdvak

Omgevingsplan, kostenverhaal zonder tijdvak

een raming van de opbrengsten van alle daarin gelegen gronden

Grondslag in Omgevingswet

Exploitatieplan Wet ruimtelijke ordening

13.14 lid 1 sub d

exploitatieopzet: een raming van de opbrengsten van alle daarin gelegen gronden

de verdeling van de kosten over aangewezen activiteiten

de verdeling van de kosten over aangewezen activiteiten

13.14 lid 1 sub e1

de verdeling van de kosten over aangewezen bouwplannen

regels over de eindafrekening van de kosten

regels over de eindafrekening van de kosten

13.14 lid 1 sub e2

Staan in de Wro

Niet verplichte regels

Niet verplichte regels

fasering

fasering

4.1 lid 1

fasering

koppelingen

koppelingen

4.1 lid 1

koppelingen

locatie-eisen

locatie-eisen

4.1 lid 1

locatie-eisen

woningbouwcategorieën

woningbouwcategorieën

4.1 lid 1

woningbouwcategorieën

aanbesteding

aanbesteding

4.1 lid 1

aanbesteding

aanvraagvereisten ­kostenverhaalbeschikking

aanvraagvereisten ­kostenverhaalbeschikking

4.1 lid 1

n.v.t.

Niet verplichte regels (wel grondslag)

Kostenverhaalregels in omgevingsplan en exploitatieplan

Voor de duidelijkheid wordt hier nogmaals vermeld dat in een omgevingsplan naast elkaar zowel gebieden voor kostenverhaal met tijdvak als zonder tijdvak kunnen voorkomen. Voor een aantal bevoegdheden over onderwerpen die zich niet goed lenen voor regeling in het omgevingsplan, kan de gemeente beleidsregels vaststellen. Vanuit een oogpunt van rechtszekerheid en voorspelbaarheid kan dat wenselijk zijn. Het bestuursorgaan dat de bevoegdheid uitoefent kan die beleidsregels vaststellen. Beleidsregels kostenverhaal

beleidsregels over omgevingsplan met tijdvak

beleidsregels over omgevingsplan zonder tijdvak

beleidsregels over verlening omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit

het afzien van kostenverhaal (toepassing kruimelgevallen)

x

x

x

te hanteren rente

x

x

n.v.t.

te hanteren indexen

x

x

n.v.t.

keuze taxatiemethode

x

x

x

taxatieprotocol

x

x

x

regels voor betaling kostenverhaal­­bijdrage na aanvang activiteit

x

x

x

Voorbeelden beleidsregels kostenverhaal

65 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

11.8

Digitale eisen en juridische bijzonderheden omgevingsplan Digitale standaard Elke wijziging van een omgevingsplan moet worden opgesteld met toepassing van een digitale standaard. Dat is de standaard STOP-TPOD (Standaard Officiële Publicaties – ToepassingsProfiel OmgevingsDocumenten). Een wijziging die niet voldoet aan de standaard kan niet bekendgemaakt worden en kan daardoor niet in werking treden. Dat is een wijziging ten opzichte van de situatie onder de Wro. Voor het opstellen van een exploitatieplan gold geen digitale standaard. Een omgevingsplan is zo opgesteld, dat bij elke regel in het omgevingsplan een digitaal werkingsgebied hoort. Dat werkingsgebied is aangegeven met geocoördinaten. Aan elke regel over locatieontwikkeling en kostenverhaal moet een werkingsgebied worden gekoppeld. Wijzigingen ten gevolge van de Omgevingswet Onder de Wro was een exploitatieplan een zelfstandig document. Dat is veranderd onder de Omgevingswet. Alle voorheen bestaande bestemmingsplannen en exploitatieplannen zijn onderdeel geworden van het omgevingsplan en digitaal ondergebracht in het tijdelijk deel van het omgevingsplan.92 Een nieuw ‘exploitatieplan’ is onder de Omgevingswet een wijziging van het bestaande omgevingsplan. Elke wijziging van het omgevingsplan wordt opgenomen in het nieuwe deel van het omgevingsplan.

Dat omgevingsplan heeft een bepaalde opbouw met hoofdstukken, afdelingen en paragrafen. De wijziging van het omgevingsplan ten behoeve van de locatieontwikkeling en het kostenverhaal moet daarin ingepast worden. Een wijziging gericht op kostenverhaal bevat kostenverhaalregels, de aanwijzing van een kosten­­­­ verhaalsgebied en zo nodig andere regels, zoals locatie-eisen voor de ontwikkeling van de locatie. Juridisch gezien krijgt de wijziging altijd de vorm van een wijzigingsbesluit. “De gemeenteraad van de gemeente.... besluit met het oog op de ontwikkeling van locatie …. het omgevingsplan als volgt te wijzigen: 1. In hoofdstuk … wordt ingevoegd afdeling … of artikel … luidende als volgt ”…”, et cetera. Aan elke bepaling is een werkingsgebied gekoppeld dat op de verbeelding (voorheen plankaart) getoond kan worden. De wijziging van het omgevingsplan wordt verwerkt in het Digitaal Stelsel Omgevingswet en toegevoegd aan het omgevingsplan. Het omgevingsplan dat in het DSO staat is het op die dag geldende plan, waarin alle voorgaande wijzigingen zijn verwerkt. Dat is te vergelijken met wetten.nl waarin de geldende wet is te vinden en alle wetswijzigingen zijn verwerkt. Het is dus niet meer nodig om het oorspronkelijke omgevingsplan te raadplegen en daarna alle wijzigingen van dat plan na te lopen. De toelichting van de wijziging (het raadsvoorstel) wordt niet opgenomen in het DSO.

Die is permanent te raadplegen via www.overheid.nl, decentrale bekendmakingen. Het is wel mogelijk een artikelsgewijze toelichting toe te voegen aan het omgevingsplan, die in het DSO wordt opgenomen. Dat maakt het veel makkelijker voor gebruikers die het omgevingsplan raadplegen. Ze hoeven dan voor de achtergrond van een bepaling niet op zoek te gaan naar het raadsvoorstel, waarin de wijziging is voorgesteld.

11.9

Procedure en bekendmaking omgevingsplan De gemeente moet vooraf kennisgeven van een voornemen om het omgevingsplan te wijzigen.93

92 93

Artikel 22.1 Omgevingswet jo artikel 4.6 lid 1 Invoeringswet Omgevingswet. Artikel 16.29 Omgevingswet.

66 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Bij het opstellen van een wijziging van het omgevingsplan is participatie voorgeschreven. De gemeente kan die naar eigen inzicht vormgeven.94 In bepaalde gevallen moet ook een milieueffectrapportage worden ingepast in de voorbereidings­ procedure. Afhankelijk van de aard en omvang van een bouwlocatie kan het nodig zijn een Mer-beoordelingsprocedure te doorlopen of een milieueffectrapport op te stellen. Burgemeester en wethouders leggen de ontwerpwijziging ter inzage. Naast het ontwerpbesluit moeten alle stukken die daar betrekking op hebben mede ter inzage worden gelegd. Gedurende zes weken kan iedereen een zienswijze indienen. Tenzij de wijziging is gedelegeerd aan burgemeester en wethouders, beoordeelt de gemeenteraad de zienswijzen en besluit die omtrent de vaststelling van de wijziging van het omgevingsplan. Burgemeester en wethouders maken de wijziging bekend door publicatie via de Landelijke Voorziening Bekendmaken en Beschikbaarstellen (LVBB). Die is te vinden op www.overheid.nl. Na vier weken na de bekendmaking treedt de wijziging in beginsel in werking.95

11.10 Rechtsbescherming en openbaarheid wijziging omgevingsplan Beroep Tegen een besluit tot wijziging van een omgevingsplan kunnen belanghebbenden beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Awb stelt als eis dat een belanghebbende over het ontwerp van de wijziging tijdig een zienswijze heeft ingediend, tenzij hem of haar dat redelijkerwijs niet verweten kan worden.96 Bij de kostenverhaalregels zijn degenen die met een kostenverhaalbeschikking te maken kunnen krijgen in ieder geval belanghebbende. Omdat het exploitatieplan niet meer bestaat en de regels over kostenverhaal zijn geïntegreerd in het omgevingsplan, zijn er geen regels meer nodig over afstemming tussen beroepen tegen een exploitatieplan en het ruimtelijk besluit, zoals die voorkwamen in de Wro. Openbaarheid Aan de kostenverhaalregels liggen vaak vertrouwelijke financiële ramingen ten grondslag. Uit jurisprudentie over exploitatieplannen, blijkt dat de rechter de weigeringsgronden om informatie niet over te leggen beperkt uitlegt. Veel onderliggende stukken, waaronder taxaties van inbrengwaardes moeten worden overgelegd. Aangenomen mag worden dat deze lijn in de jurisprudentie ongewijzigd zal worden voortgezet voor kostenverhaalregels bij integrale ontwikkeling, omdat die gezien kunnen worden als de opvolger van het exploitatieplan.

Afgewacht moet worden of de rechter bij de kostenverhaalregels voor organische ontwikkeling dezelfde lijn zal aanhouden.

11.11 Wijziging en intrekking van regels in een omgevingsplan De gemeenteraad kan op elk moment het omgevingsplan wijzigen. Kostenverhaalregels kunnen dus herzien worden zodra dat nodig is. Voor elke wijziging moeten de in paragraaf 11.9 omschreven stappen weer doorlopen worden. Het onderscheid tussen structurele en niet-structurele herzieningen

Artikel 10.2 leden 1 en 2 Omgevingsbesluit. Artikel 16.78 lid 1 Omgevingswet. 96 Deze eis wordt inmiddels genuanceerd. Voor rechtspersonen die opkomen voor milieubescherming en daardoor tot het betrokken publiek behoren (belanghebbenden zijn) mag de toegang tot de rechter niet afhankelijk gesteld worden van deelname aan de voorbereidingsprocedure (hetzelfde lijkt te gelden voor particulieren die tot het betrokken publiek behoren, maar dat zegt het Hof niet met zoveel woorden). Uitspraak Hof van Justitie EU, ECLI:EU:C:2021:7 (Varkens in Nood). 94 95

67 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

in de Wro is vervallen. Ook bij een niet-structurele wijziging moet de volledige procedure doorlopen worden. Het ligt voor de hand om voor alle kostenverhaalsgebieden voor kostenverhaal met tijdvak de kosten en opbrengsten en toedeling van de kosten aan de eenheden activiteiten jaarlijks op een vast moment te actualiseren. Van belang is dat bij kostenverhaal met tijdvak zo nodig ook het tijdvak geactualiseerd wordt. Als het tijdvak verlopen is, heeft dat geen gevolgen voor kostenverhaalbeschikkingen. Ook na verloop van een tijdvak blijft de verplichting bestaan een kostenverhaalbijdrage aan te vragen. Voor de kostenverhaalsgebieden zonder tijdvak kan bezien worden of de kostenverhaalplafonds en maxima per kostenverhaalplichtige activiteit in de kostenverhaalregels bijstelling behoeven. Een bijstelling heeft geen terugwerkende kracht. Aan degenen die al een kostenverhaalbeschikking ontvangen hebben, kan geen aanvullende kostenverhaalbijdrage worden opgelegd. Zodra kostenverhaal voor een kostenverhaalsgebied is afgerond, kunnen de kostenverhaalregels voor dat kostenverhaalsgebied worden ingetrokken. Ze hebben dan immers hun werking verloren. De Omgevingswet regelt niet wanneer de kostenverhaalregels moeten worden ingetrokken. Het is aan de gemeente om het moment van intrekking te bepalen.

Het is mogelijk dat de gemeente wegens gewijzigde inzichten wil stoppen met de verdere ontwikkeling van een gebied. De gemeente kan dan het omgevingsplan wijzigen om de resterende bouwmogelijkheden te schrappen. In de Handreiking Nadeelcompensatie Omgevingswet wordt ingegaan op de mogelijke nadeelcompensatie die dat tot gevolg heeft. In vervolg op de wijziging van het omgevingsplan dient de gemeente in zo’n situatie een eindafrekening op te stellen. Als de gemeente daarna toch weer aangewezen bouwactiviteiten mogelijk maakt in een planologisch besluit geldt daarvoor weer de plicht tot kostenverhaal.

11.12 Kostenverhaalvoorschriften omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit De plicht tot kostenverhaal geldt ook als een aangewezen bouwactiviteit mogelijk wordt gemaakt met een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Daartoe bepaalt de Omgevingswet dat enkele bepalingen over de regeling van kostenverhaal in het omgevingsplan van overeenkomstige toepassing zijn op de omgevingsvergunning.97 Niet alleen burgemeester en wethouders, maar ook Gedeputeerde Staten van een provincie en de minister van BZK kunnen bevoegd gezag zijn voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Het omgevingsplan bevat kostenverhaalregels. Een vergunning bevat echter geen regels, maar voorschriften.98 Dat betekent dus dat in een omgevingsvergunning de kostenverhaalregels omgevormd worden tot kostenverhaalvoorschriften. Met die kostenverhaalvoorschriften kan de kostenverhaalbijdrage berekend worden, als de kostenverhaalbeschikking wordt aangevraagd. Overigens is bij kostenverhaal op grond van een omgevingsvergunning alleen de regeling voor kostenverhaal met tijdvak toepasbaar.99 De omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.100 Daarom kan de vergunning naast

Artikel 13.14 lid 3 Omgevingswet bepaalt dat artikel 13 leden 1 en 2 van toepassing zijn op een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. 98 Artikel 5.34 lid 1 Omgevingswet. 99 Dat volgt uit artikel 13.15 lid 1 Omgevingswet. 100 Artikel 8.0a lid 2 Besluit kwaliteit leefomgeving. 97

68 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

de kostenverhaalvoorschriften tevens voorschriften met betrekking tot fasering, koppelingen, locatie-eisen en woningbouwcategorieën bevatten. In veel gevallen zal de aanvrager van een omgevingsvergunning voor een kostenverhaalplichtige activiteit tegelijkertijd de kostenverhaalbeschikking voor die activiteit aanvragen. Het is niet mogelijk de kostenverhaalbeschikking in de omgevingsvergunning op te nemen. Wel kan het bevoegd gezag de vergunning en beschikking bundelen.

11.13 Kostenverhaalregels of kostenverhaalvoorschriften via projectbesluit Ook bij een projectbesluit kan kostenverhaal aan de orde zijn. Als een projectbesluit voorziet in aangewezen bouwactiviteiten, die nog niet waren opgenomen in het omgevingsplan, is kostenverhaal noodzakelijk. Als het kostenverhaal niet anderszins verzekerd is, moet het kostenverhaal geregeld worden via het projectbesluit.101 Bevoegd gezag voor een projectbesluit kunnen zijn: Gedeputeerde Staten van een provincie, het dagelijks bestuur van een waterschap, of door de minister die het aangaat, in overeenstemming met de minister van BZK. Overgangsfase De Omgevingswet bepaalt dat projectbesluit het omgevingsplan wijzigt voor zover nodig.102 Bij die wijziging worden ook kostenverhaalregels toegevoegd, als dat nodig is voor het kostenverhaal. Voor het projectbesluit is voor de overgangsfase103, waarschijnlijk tot en met 31-12-2029, echter een bijzondere regeling getroffen. Zolang het nieuwe deel van het omgevingsplan door een gemeente niet is ingevuld, kan het onpraktisch zijn om in het nieuwe deel de wijzigingen ten gevolge van het projectbesluit toe te voegen, omdat het projectbesluit dan een heleboel regels voor de locatie zou moeten toevoegen die een zaak van de gemeente zijn. Daarom hoeft dat niet.

Voor zover een in die periode genomen projectbesluit niet het omgevingsplan wijzigt, maar wel in strijd is met het omgevingsplan, geldt dat besluit als een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.104 Dan moeten in dat projectbesluit – voor zover nodig – kostenverhaalvoorschriften worden gesteld. Het bevoegd gezag voor het projectbesluit mag er echter ook in de overgangsfase voor kiezen het omgevingsplan te wijzigen en daaraan kostenverhaalsregels toe te voegen. Na de overgangsfase Een projectbesluit dat na de overgangsfase genomen wordt, wijzigt het omgevingsplan met regels die nodig zijn voor het uitvoeren en in werking hebben of in stand houden van het project.105 Als een projectbesluit het omgevingsplan wijzigt om de aangewezen bouwactiviteiten mogelijk te maken, worden dus zo nodig in het omgevingsplan kostenverhaalregels toegevoegd. Na de overgangsfase kan dus niet meer gekozen worden voor kostenverhaalvoorschriften. Kan het bevoegd gezag dan nog in plaats van kostenverhaalregels kiezen voor kostenverhaalvoorschriften in het projectbesluit? Nee, dat kan in de praktijk niet. Alleen als er een nieuwe functie wordt toegedeeld is kostenverhaal aan de orde. Maar het toedelen van een nieuwe functie kan een projectbesluit alleen bewerkstelligen door het omgevingsplan te wijzigen.

Omdat de nieuwe functie wordt toegedeeld in het omgevingsplan, moet het kostenverhaal ook via het omgevingsplan geregeld worden.106

Artikel 13.14 lid 3 Omgevingswet bepaalt dat artikel 13 leden 1 en 2 van toepassing zijn op een projectbesluit. Artikel 5.52 lid 1 Omgevingswet. 103 Nog te bepalen bij algemene maatregel van bestuur. 104 Artikel 22.16 lid 1 Omgevingswet. 105 Artikel 5.52 Omgevingswet. 106 Artikel 13.11 lid 1 Omgevingswet. 101 102

69 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Het bevoegd gezag voor het projectbesluit mag de kostenverhaalregels in het omgevingsplan wijzigen door middel van een wijziging van het projectbesluit. Het is de gemeente niet toegestaan om het omgevingsplan zo te wijzigen, dat daardoor de uitvoering van het projectbesluit wordt belemmerd.107 Overigens is bij ‘kostenverhaal verbonden aan een projectbesluit’ alleen de regeling voor kostenverhaal met tijdvak toepasbaar.108

107 108

Artikel 4.19a lid 1 Omgevingswet. Artikel 13.15 lid 1 Omgevingswet.

70 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

12 Verbod om activiteit uit te voeren In de Omgevingswet is een bepaling opgenomen die dient om betaling van de geldsom voor het kostenverhaal veilig te stellen. Als kostenverhaal noodzakelijk is, geldt een verbod de activiteit uit te voeren zolang de kosten niet betaald zijn. Dat verbod is opgenomen in artikel 13.12 van de Omgevingswet. Het verbod heeft een brede werking. De exacte tekst van artikel 13.12 luidt als volgt: “Het is verboden op grond van artikel 13.11, eerste lid, aangewezen activiteiten te verrichten, voordat de op grond van deze afdeling verschuldigde kosten zijn betaald.” Met de op grond van deze afdeling verschuldigde kosten worden bedoeld: • Kosten die zijn overeengekomen in een anterieure overeenkomst kostenverhaal • Kosten die zijn overeengekomen in een posterieure overeenkomst kostenverhaal • Kosten die verschuldigd zullen zijn op grond van kostenverhaalregels • Kosten die verschuldigd zijn op grond van een kostenverhaalbeschikking Het verbod in de Omgevingswet betreft dus alle gevallen waarin kostenverhaal voor aangewezen activiteiten aan de orde is. Ook een anterieure of posterieure overeenkomst wordt nogmaals getoetst. Als een voor de aangewezen activiteit overeengekomen bijdrage niet volledig betaald is, mag de uitvoering van die activiteit niet starten. Uitzonderingen De start van de daadwerkelijke bouw wordt aangemerkt als de start van de bouw.

Het verbod om te starten heeft geen betrekking op het daaraan voorafgaande bouwrijp maken. De initiatiefnemer mag die werkzaamheden uitvoeren zonder betaald te hebben. Het verbod om met de bouw te starten geldt niet als aan de overeenkomst over kostenverhaal voorwaarden zijn verbonden voor het stellen van aanvullende zekerheden voor de betaling.109 In dat geval kan het bevoegd gezag wel voor de start van de bouw toetsen of de genoemde zekerheden inderdaad zijn verstrekt. Als die niet verstrekt zijn, mag worden aangenomen dat het startverbod herleeft. De zekerheden kunnen zowel aan een anterieure als posterieure overeenkomst verbonden zijn. Het verbod is niet langer van toepassing als in de kostenverhaalbeschikking een betalingsregeling is opgenomen, met voorschriften over het stellen van aanvullende zekerheden.110 Mocht desondanks geen betaling plaatsvinden dan kan de gemeente de verschuldigde geldsom bij dwangbevel invorderen.111 Het verbod om de activiteit te starten voordat betaald is, betreft uitsluitend het kostenverhaal. Het verbod heeft geen betrekking op de vrijwillige financiële bijdrage of de afdwingbare financiële bijdrage. Als voor een aangewezen activiteit geen overeenkomst is gesloten en er desondanks geen kosten­­­­ verhaalregels in het omgevingsplan zijn opgenomen, blijft het uitvoeringsverbod buiten toepassing.

Er zijn dan immers volgens het bestuursorgaan geen kosten verschuldigd op grond van afdeling 13.6 (kostenverhaal bij bouwactiviteiten activiteiten vanwege gebruikswijzigingen) Omgevingswet. Het startverbod geldt dan niet. Een gemeente die nalaat kostenverhaalregels op te stellen, vist dus achter het net als het planologisch besluit onherroepelijk is geworden. Reparatie door later alsnog kostenverhaalregels vast te stellen is niet mogelijk. Dat is in strijd met artikel 13.11 Omgevingswet, dat toepassing van het kostenverhaal beperkt tot nieuw aangewezen functies.

Artikel 13.12 lid 2 Omgevingswet. Artikel 13.19 lid 1 Omgevingswet. 111 Artikel 13.19 lid 2 Omgevingswet. 109

110

71 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Vergelijking met de Wro Het verbod is vergelijkbaar met het verbod om te bouwen dat in de Wabo was opgenomen. In de Wabo vormde de omgevingsvergunning voor bouwen de toegangspoort. Een in het Bro voor kostenverhaal aangewezen bouwplan kon pas worden gestart, als de omgevingsvergunning voor het bouwen was verleend. Daarbij werd bezien of er een exploitatieplan was en of het daarin opgenomen kostenverhaal anderszins verzekerd was. Daarbij werd ook getoetst of de in een anterieure of posterieure overeenkomst overeengekomen bijdrage was betaald of dat er voldoende zekerheid was over betaling. Zo nodig werd een financieel voorschrift tot betaling van de exploitatiebijdrage aan de bouwvergunning verbonden. Na verlening kon de vergunninghouder meteen starten. Als sanctie bij niet-betaling kon de gemeente de bouw stilleggen.

72 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

13 Posterieure overeenkomst 13.1

Inleiding Ook nadat kostenverhaalregels zijn opgenomen in een omgevingsplan, omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteit of projectbesluit kan een overeenkomst over de ontwikkeling van de locatie worden gesloten. Dat wordt een posterieure overeenkomst genoemd. De ratio van een posterieure overeenkomst ligt er in de praktijk in dat partijen een veelheid van onderwerpen willen regelen over de uitvoering van het project, zoals de fasering, verdeling van werkzaamheden en grondtransacties. Als het omgevingsplan nog nadere invulling van de regels mogelijk maakt, kan tevens die beleidsruimte worden ingevuld, met een voorbehoud als nog nadere planologische besluitvorming nodig is. Voorts kunnen in een contract de bijdrage aan het kostenverhaal en de afdwingbare financiële bijdrage worden vastgezet op het bedrag dat volgens het dan geldende omgevingsplan verschuldigd is. Ook dat kan aantrekkelijk zijn voor partijen.

13.2

Overeenkomst over kostenverhaal Uit artikel 13.18 van de Omgevingswet over de kostenverhaalbeschikking blijkt dat ook na vaststelling van kostenverhaalregels een overeenkomst over kostenverhaal gesloten mag worden. Deze overeenkomst is net als de anterieure overeenkomst gebaseerd op artikel 13.13 van de Omgevingswet. In tegenstelling tot de Wro maakt de Omgevingswet geen onderscheid tussen de anterieure en posterieure overeenkomst. De posterieure overeenkomst kostenverhaal gaat over de op grond van de kostenverhaalregels of kostenverhaalvoorschriften verschuldigde geldsom voor het kostenverhaal. Het is niet toegestaan een hoger of lager bedrag af te spreken. In beide gevallen wordt in strijd gehandeld met de afdeling kostenverhaal in de Omgevingswet. Uit het Burgerlijk Wetboek volgt dat bij een contract in beginsel wet- en regelgeving in acht genomen moet worden.112 In de overeenkomst kan een betalingsregeling worden opgenomen. Betaling na de start van de activiteit kan worden geregeld als in de overeenkomst voorwaarden zijn opgenomen over het stellen van zekerheden voor de betaling. Dat volgt uit artikel 13.13, lid 2. Net zoals bij de anterieure overeenkomst is nadeelcompensatie (planschade) inbegrepen in het kostenverhaal. Een afzonderlijke overeenkomst daarover is niet aan de orde.

Als een posterieure overeenkomst kostenverhaal is gesloten, kan de gemeente geen kostenverhaalbeschikking meer nemen. Artikel 13.18, lid 1, stelt dat een kostenverhaalbeschikking niet mogelijk is als een overeenkomst over kostenverhaal is gesloten. De overeenkomst vrijwaart uiteraard alleen voor zover de te starten activiteit is opgenomen in de overeenkomst. Als een activiteit niet is opgenomen in de overeenkomst, moet de initiatiefnemer daarvoor alsnog een kostenverhaal­ beschikking aanvragen. Als een overeenkomst inzake kostenverhaal is gesloten geldt nog wel het verbod om de activiteit uit te voeren voordat er betaald is,113 tenzij een betalingsregeling in de overeenkomst of de ­kostenverhaalbeschikking anders bepaalt.114 Dat beschermt de gemeente tegen wanbetaling.

13.3

Overeenkomst over afdwingbare financiële bijdrage De posterieure overeenkomst kostenverhaal gaat uitsluitend over het kostenverhaal. Niet inbegrepen is de afdwingbare financiële bijdrage kwaliteitsverbetering op grond van artikel 13.23 van de Omgevingswet. Uit artikel 13.24, aanhef en onder a, volgt dat die bijdrage niet kan worden opgelegd Zie met name artikel 3:40 Burgerlijk Wetboek. Zie memorie van toelichting Aanvullingswet, p. 174. Artikel 13.13 lid 3 Omgevingswet. 114 Zie artikelen 13.13 lid 2 en 13.19 lid 1 Omgevingswet. 112

113

73 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

als een overeenkomst over kostenverhaal is gesloten. Om die bijdrage te kunnen innen, moet de gemeente dus tegelijk met de posterieure overeenkomst over kostenverhaal een overeenkomst over de bijdrage als bedoeld in artikel 13.23 sluiten (zie paragraaf 7.3). Als de gemeente dat nalaat kan de financiële bijdrage niet worden geïnd. Het verbod om de activiteit te starten voordat betaald is, betreft uitsluitend de overeenkomst over kostenverhaal. Dat verbod is niet verbonden aan de afdwingbare of vrijwillige financiële bijdrage. De initiatiefnemer heeft dus voor de financiële bijdrage niet met het verbod te maken. Als er een posterieure overeenkomst over de financiële bijdrage wordt gesloten, kan de gemeente nakoming van de betalingsverplichting voor de financiële bijdrage alleen langs privaatrechtelijke weg bereiken.

13.4

Overeenkomst over vrijwillige financiële bijdrage De Omgevingswet sluit niet uit dat in de posterieure fase een overeenkomst over een vrijwillige financiële bijdrage gebiedsontwikkeling als bedoeld in artikel 13.22 wordt gesloten. De kans dat partijen die in deze fase sluiten is echter gering, omdat de particuliere eigenaar zonder deze overeenkomst zijn project kan realiseren.

13.5

Overige onderwerpen posterieure overeenkomst In de inleiding is aangegeven dat partijen in een posterieure overeenkomst veel onderwerpen kunnen regelen naast het kostenverhaal en de financiële bijdragen. De mogelijkheden zijn echter beperkter dan in de anterieure fase. Bij een posterieure overeenkomst moet het omgevingsplan of de omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteit of het projectbesluit in acht genomen worden. Dat is niet in de Omgevingswet geregeld, maar volgt uit het Burgerlijk Wetboek. Dus als in het omgevingsplan regels over fasering, een tijdvak, koppelingen, locatie-eisen of woningbouwcategorieën staan, mag de posterieure overeenkomst daarvan niet afwijken. Dan is alleen nadere invulling en detaillering toegestaan. Onder andere voor woningbouwcategorieën zijn de mogelijkheden in de posterieure fase beperkter dan in de anterieure fase. In het Besluit kwaliteit leefomgeving zijn de speciale woningbouwcategorieën beperkt tot sociale huur, sociale koop, middendure huur en vrije kavels. In de Wro was bepaald dat in een posterieure overeenkomst geen afspraken waren toegestaan over onderwerpen, die niet geregeld waren in een exploitatieplan maar daarin wel hadden kunnen worden opgenomen. De Omgevingswet bevat die beperking niet.

Toch kan betwijfeld worden of een gemeente in een posterieure overeenkomst alsnog afspraken kan maken over zaken die geregeld hadden kunnen worden in een omgevingsplan. Relevant in dit verband is het leerstuk van onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke weg.115 Jurisprudentie zal uitwijzen welke bewegingsruimte de gemeente heeft.

115

Ingezet met het Windmill-arrest, HR 26 januari 1990, NJ 1991/393.

74 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

14 Kostenverhaalbeschikking 14.1

Overzicht Als het kostenverhaal niet geregeld is via een overeenkomst, loopt het daadwerkelijke opleggen van kostenverhaal via een beschikking. De Omgevingswet spreekt van een “bij beschikking vastgestelde verschuldigde geldsom”, de memorie van toelichting van “een beschikking bestuurlijke geldschuld” 116. In deze handreiking noemen we het een kostenverhaalbeschikking. De initiatiefnemer moet die aanvragen bij het bevoegd gezag. In de kostenverhaalbeschikking wordt de verschuldigde geldsom opgelegd voor de aangevraagde bouwactiviteiten. De verschuldigde geldsom noemen we kostenverhaalbijdrage. Degene tot wie de beschikking is gericht is verplicht het bedrag te betalen. Totdat betaald is, geldt in beginsel een bouwverbod.

14.2

Procedure

14.2.1

Bevoegd gezag De kostenverhaalbeschikking moet worden aangevraagd bij burgemeester en wethouders als sprake is van door de gemeente vastgestelde kostenverhaalregels in het omgevingsplan of kostenverhaalvoorschriften in een door burgemeester en wethouders verleende omgevingsvergunning. Gedeputeerde staten zijn bevoegd gezag bij kostenverhaalvoorschriften in een omgevingsvergunning voor een project van provinciaal belang en bij kostenverhaalvoorschriften in een provinciaal projectbesluit. Zij zijn ook bevoegd gezag als via het projectbesluit kostenverhaalregels zijn toegevoegd aan het omgevingsplan. De minister van BZK is bevoegd gezag bij kostenverhaalvoorschriften in een omgevingsvergunning voor een project van nationaal belang. De minister die het aangaat is bevoegd gezag bij kosten­­­­ verhaalvoorschriften in een rijksprojectbesluit en bij kostenverhaalregels in een omgevingsplan, die ingevolge een projectbesluit daarin zijn opgenomen.117

14.2.2

Aanvraag en aanvraagvereisten De Omgevingsregeling bevat aanvraagvereisten voor een aantal besluiten op grond van de Omgevingswet. De Omgevingsregeling bevat echter geen aanvraagvereisten voor de kostenverhaalbeschikking. De gemeente kan die echter wel stellen. Ze kunnen worden opgenomen in het omgevingsplan. Advies is om dat te doen. Als de gemeente geen eisen stelt, gelden de eisen die in de Awb zijn opgenomen.118 Die laten veel ruimte voor interpretatie en bieden de aanvrager minder duidelijkheid. Aanvraagvereisten kostenverhaal met tijdvak Het ligt voor de hand dat de aanvrager gevraagd wordt bij kostenverhaal met tijdvak de volgende zaken te overleggen: • • • •

Een nauwkeurige omschrijving van de aangevraagde aangewezen activiteiten, voor zover nodig met aantallen, m² terrein of m² bruto vloeroppervlakte; Bewijsstukken van uitgevoerde werken, werkzaamheden en maatregelen ten behoeve van de openbare ruimte; Bewijsstukken van betaling daarvoor; Bewijsstukken van kosten voor de kostensoorten B2, B3 en B4 die gemaakt zijn voor vaststelling van het planologisch besluit.

Aanvullend kunnen aanvraagvereisten gesteld worden voor de situatie dat de aanvrager wil starten met de bouw, voordat de bijdrage betaald is.

Die term is ontleend aan Titel 4.4 (bestuurlijke geldschulden) van de Algemene wet bestuursrecht. De Omgevingswet bepaalt dit niet expliciet. De memorie van toelichting bij de Aanvullingswet grondeigendom stelt dat dit de toedeling is (p. 257). 118 Artikel 4:2 Algemene wet bestuursrecht. 116 117

75 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Opgenomen kan worden dat de aanvrager dat in de aanvraag moet vermelden. Tevens kunnen eisen gesteld worden aan garanties voor de betaling en het moment van betaling. Aanvraagvereisten kostenverhaal zonder tijdvak Het ligt voor de hand dat de aanvrager gevraagd wordt bij kostenverhaal zonder tijdvak de volgende zaken te overleggen: • Een nauwkeurige omschrijving van de aangevraagde aangewezen activiteiten, voor zover nodig met aantallen, m² terrein of m² bvo; • Bewijsstukken van kosten voor de kostensoorten B2, B3 en B4 die gemaakt zijn voor vaststelling van het planologisch besluit. Niet nodig zijn bewijsstukken van uitgevoerde werken, werkzaamheden en maatregelen buiten de locatie van de aangevraagde activiteiten. Die kosten spelen geen rol bij de kostenverhaalbeschikking. Aanvullend kunnen aanvraagvereisten gesteld worden voor de situatie dat de aanvrager wil starten met de bouw, voordat de bijdrage betaald is. Opgenomen kan worden dat de aanvrager dat in de aanvraag moet vermelden. Tevens kunnen eisen gesteld worden aan garanties voor de betaling en het moment van betaling. Vragen om aanvulling Als de aanvraag niet compleet is of volgens het bevoegd gezag onvoldoende is, kan het bevoegd gezag vragen om aanvulling. Als die uitblijft of onvoldoende is kan het bevoegd gezag besluiten de aanvraag buiten behandeling te laten.119 14.2.3

Aanhouding kostenverhaalbeschikking Als de planologische grondslag voor een kostenverhaalbeschikking vervalt, moet het bestuursorgaan de verkregen kostenverhaalbijdrage terugbetalen aan de aanvrager. De aanvrager kan dan niet opnieuw worden aangeslagen. Hij ontloopt dan het kostenverhaal. Om die situatie te voorkomen voorziet de Omgevingswet in een aanhoudingsregeling. Het bestuursorgaan moet een beslissing op een aanvraag van een kostenverhaalbeschikking aanhouden als het onderliggende planologisch besluit (wijziging van het omgevingsplan, omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of projectbesluit) nog niet onherroepelijk is.120 De aanhouding duurt in beginsel totdat dat onderliggende besluit onherroepelijk is. Zo kan voorkomen worden dat een kostenverhaalplichtige activiteit wordt uitgevoerd, zonder dat de grondslag voor het kostenverhaal onherroepelijk is. Het bevoegd gezag kan de aanhoudingsplicht echter doorbreken. Dat kan als aan een van de volgende voorwaarden is voldaan: a. Als het beroep geen gevolgen kan hebben voor de beoordeling van de kostenverhaalplichtige activiteit of de aan de omgevingsvergunning voor die activiteit te verbinden voorschriften. b.

Als die gevolgen volgens het bestuursorgaan niet opwegen tegen het belang dat met het geven van de kostenverhaalbeschikking is gediend.121 Bij de situatie onder a kan gedacht worden aan een beroep tegen bijvoorbeeld een in het omgevingsplan opgenomen beperking van de bouwhoogte of toegestane functies. Bij de situatie onder b kan het bestuursorgaan bijvoorbeeld van oordeel zijn dat het beroep niet zal slagen en dat het kostenverhaal dus overeind blijft, of dat de gevolgen zeer gering zijn of dat met het project een groot maatschappelijk belang is gediend. Overigens blijkt uit de koppeling aan beroep dat bij een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, die met de reguliere procedure is voorbereid, de aanhouding niet doorbroken kan worden tijdens de behandeling van een bezwaarschrift. Artikel 4:5 Algemene wet bestuursrecht. Artikel 16.75 leden 1 en 2 Omgevingswet. 121 Artikel 16.75 lid 3 Omgevingswet. 119

120

76 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

14.2.4

Beoordeling aanvraag en berekening kostenverhaalbijdrage Als de aanvraag compleet is kan de gemeente de beschikking opstellen. Daartoe moet de gemeente de hoogte van de kostenverhaalbijdrage berekenen (zie paragrafen 14.3 en 14.4). Als de aanvrager verzoekt om later te mogen betalen, moet de gemeente daaraan in beginsel meewerken. Dan moet de gemeente wel voorschriften verbinden aan de beschikking over het stellen van aanvullende zekerheden.

14.2.5

Zienswijze aanvrager De aanvrager kan een zienswijze indienen over het ontwerp van de kostenverhaalbeschikking. Het bestuursorgaan zendt de ontwerpbeschikking aan de aanvrager en stelt daarbij een termijn voor het indienen van een zienswijze.122 Een termijn van twee weken lijkt redelijk. In de zienswijze kan de aanvrager eventuele onjuistheden of verkeerde aannames in de berekening aanvechten. Desgewenst kan de aanvrager de aanvraag intrekken.

14.2.6

Beslistermijn Het bestuursorgaan moet in beginsel binnen acht weken de kostenverhaalbeschikking geven. Dat is inclusief de periode die verstrijkt tussen de toezending van de ontwerpbeschikking en de ontvangst van een ingediende zienswijze, of indien de aanvrager niet reageert, de gehele zienswijzetermijn.123 Om de termijnen te halen dient de gemeente een ontwerpbeschikking binnen vijf weken aan de aanvrager te sturen en aan de aanvrager een termijn van twee weken te bieden om te reageren. Dan is er nog een week om de zienswijze te beoordelen en de beschikking zo nodig aan te passen. Voor een gemeente is de termijn van acht weken zeer krap, omdat er vaak nog moet worden getaxeerd en geraamd voordat de beschikking kan worden opgesteld.

14.2.7

Beschikking en voorschriften omtrent latere betaling In de beschikking wordt de hoogte van de kostenverhaalbijdrage vermeld. De beschikking gaat vergezeld van een berekening van de bijdrage. Het bedrag moet immers gemotiveerd worden. Als de aanvrager verzoekt om later te mogen betalen, moet de gemeente voorschriften verbinden aan de beschikking over het stellen van aanvullende zekerheden.124

14.2.8

Bekendmaking en inwerkingtreding kostenverhaalbeschikking De beschikking wordt bekendgemaakt door toezending aan de aanvrager. Op die dag treedt de beschikking in werking en ontstaat de betalingsverplichting voor de aanvrager.

14.2.9

Bezwaar en beroep Tegen de beschikking kan bezwaar worden ingesteld bij het bestuursorgaan. Daarna staan beroep en hoger beroep open.

14.2.10

Rechtsgevolg betaling Na betaling is het verbod op uitvoering van de aangewezen activiteit in verband met kostenverhaal niet langer van toepassing.

14.2.11

Invordering bij dwangbevel Als betaling uitblijft kan het bestuursorgaan de kostenverhaalbijdrage invorderen bij dwangbevel.125 Overigens mag de aanvrager meestal niet bouwen zolang er niet betaald is. Dat vormt vaak een forse prikkel om tot betaling over te gaan.

Artikel 16.76 Omgevingswet. Artikelen 4:14 (beslistermijn) en 4:15 lid 2 onder b Awb (opschorting). Die laatste bepaling lijkt op deze situatie van toepassing. 124 Artikel 13.19 lid 1 Omgevingswet. 125 Artikel 13:19 lid 2 Omgevingswet. 122

123

77 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

14.3

Berekening kostenverhaalbijdrage bij kostenverhaal met tijdvak De berekening van de kostenverhaalbijdrage bij kostenverhaal met tijdvak bestaat uit verschillende stappen:126

Stap 1: Bepaal de bruto kostenverhaalbijdrage per aangevraagde activiteit Stap 2: Aftrek van de inbrengwaarde, met inbegrip van de kostensoorten B2, B3 en B4 Stap 3: Aftrek van de kosten die door de aanvrager zijn gemaakt

De aanvrager kan ook andere grondstukken bij de aanvraag betrekken, mits daar werken, werkzaamheden of maatregelen zijn uitgevoerd die staan in onderdeel A van de kostensoortenlijst. Hieronder volgt een toelichting per stap. Stap 1: Bepaal de bruto kostenverhaalbijdrage De eerste stap in de berekening is het bepalen van de bruto kostenverhaalbijdrage. Als kostenverhaalregels zijn opgesteld, staan de kosten, opbrengsten en het bedrag per bouwactiviteit in het omgevingsplan. Bij opname in het omgevingsplan zijn de kosten getoetst aan het profijt, de toerekenbaarheid en proportionaliteitcriteria en is de macro-aftopping toegepast. De gemeente kan dan in principe de bruto kostenverhaalbijdrage berekenen door het aantal aangevraagde activiteiten te vermenigvuldigen met het bedrag per activiteit. Het bedrag van de opbrengsten in het omgevingsplan mag echter alleen gebruikt worden als die geraamd zijn voor het hetzelfde jaar als waarin de kostenverhaalbeschikking wordt genomen.127 Als de gegevens ouder zijn, moet de gemeente dus ten behoeve van de beschikking de opbrengsten opnieuw ramen. Stap 2: Aftrek van de inbrengwaarde De tweede stap bestaat uit het verwerken van de inbrengwaarde van de gronden, waarop de bouwactiviteit plaatsvindt. De Omgevingswet noemt dat de gronden waarop de aanvraag betrekking heeft.128 Zie over de inbrengwaarde paragraaf 10.7.

De inbrengwaarde bestaat uit: • • • •

B1 De waarde van de gronden en te slopen opstallen. B2 De kosten om die gronden vrij te maken van persoonlijke rechten en lasten, eigendom, bezit en beperkte rechten of zakelijke lasten. B3 De kosten van het slopen, verwijderen en verplaatsen van opstallen, obstakels, funderingen, kabels en leidingen op die gronden. B4 De kosten van bodemsanering, het dempen van oppervlaktewateren en het verrichten van grondwerken op die gronden.

Het gaat om kosten die de aanvrager heeft gemaakt. De gemeente trekt de inbrengwaarde af van de bruto kostenverhaalbijdrage. Voor zover de kosten nog niet zijn gemaakt, gaat het om de raming die ten grondslag ligt aan de kostenverhaalregels. Zo mogelijk worden de ramingen vervangen door de werkelijk gemaakte kosten. Stap 3: Aftrek van kosten die door de aanvrager zijn gemaakt De derde stap behelst de aftrek van de kosten die door de aanvrager zijn gemaakt. Het gaat niet om kosten die onder de inbrengwaarde vallen. Die zijn al afgetrokken. Het gaat om kosten die gemaakt zijn buiten de gronden die betrokken zijn bij de aangevraagde bouwactiviteit. Dat zijn kostensoorten Artikel 13.18 lid 2 Omgevingswet. Artikel 8.16 Omgevingswet. 128 Artikel 13.18 lid 2 onder a Omgevingswet. 126

127

78 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

die vallen onder onderdeel A van de kostensoortenlijst (zie paragraaf 10.3). Bijvoorbeeld kosten voor het maken van een weg en een groenvoorziening op het terrein van de aanvrager, die deel uit zullen maken van de openbare ruimte. Het gaat om kosten die al gemaakt zijn door de aanvrager. Toekomstige werken en werkzaamheden kunnen niet verrekend worden bij de kostenverhaalbeschikking. De kosten moeten daadwerkelijk zijn gemaakt. De aanvrager moet daarvoor bewijsstukken overleggen. Zie over daarna gemaakte kosten hoofdstuk 15. Er zit nog een beperking in de regeling. De aftrekbare kosten mogen niet hoger zijn dan het bedrag dat daarvoor is geraamd in het planologisch besluit. Na aftrek van deze kosten resteert de netto kostenverhaalbijdrage, die in de kostenverhaalbeschikking wordt opgenomen. Aangegeven is dat de inbrengwaarde en kosten die de aanvrager gemaakt heeft, worden afgetrokken van de bruto kostenverhaalbijdrage. Daardoor kan de netto kostenverhaalbijdrage neerkomen op een negatieve bijdrage. Dat betekent in ieder geval dat de aanvrager geen kostenverhaalbijdrage verschuldigd is. De kostenverhaalbeschikking zal een bedrag van nul euro bevatten. In de Omgevingswet is echter niet geregeld dat de gemeente in dat geval een bijdrage moet verstrekken aan de aanvrager. Daarvoor bevatte de Wro wel een regeling. De gemeente behoort die echter wel te verstrekken.

Dat volgt uit het systeem van kostenverhaal. Dat is gebaseerd op binnenplanse verevening. Bij kostenverhaal met tijdvak kan de gemeente geconfronteerd worden met de noodzaak een bijdrage te verstrekken aan een initiatiefnemer. De negatieve bijdrage uit de Wro is dus niet achter de horizon verdwenen. Zie daarover paragraaf 9.6.7 (punt 5). Als geen kostenverhaalbijdrage verschuldigd is, geldt er geen bouwverbod.129