22.05.03A 8 Bijlage 1 Rapport Natuurinclusief Nederland - natuur overal en voor iedereen.pdf
Tekst van het document
digheden de energie te richten op bodemzuivering en het tegengaan van
niet in de marktprijs van producten of diensten doorberekend. De financiële
verdroging. In plaats daarvan wordt de laatste tijd steeds vaker gekeken
prikkels in het huidige economische systeem stellen niet of nauwelijks
of er in Natura 2000-gebieden méér drinkwater kan worden gewonnen.
voorwaarden aan het voorkomen van natuurschade en belonen nauwelijks
Onder de huidige wetgeving is de ruimte om daar water uit de grond te
activiteiten die bijdragen aan natuur.
halen echter beperkt, met het oog op de instandhouding van deze gebieden. Sommige drinkwaterbedrijven zien de bescherming van natuurgebieden
We zien dit mechanisme in de praktijk onder meer terug in de manier
daarom als een sta-in-de-weg (Harmsen, 2022). Hiermee onderschatten ze
waarop Europese landbouwsubsidies worden toegekend. Hierbij wordt
de waarde van de natuur voor de drinkwaterwinning.
natuur- en biodiversiteitsverlies niet of maar heel beperkt meegewogen. Voor het ontvangen van deze subsidies moeten agrarische bedrijven
Formeel wordt het natuurbelang door beleidsmakers standaard meege-
voldoen aan landelijke richtlijnen voor ‘goede landbouw- en milieucondi-
nomen in maatschappelijke kosten-batenanalyses. Dergelijke analyses
ties’. Deze condities zijn echter niet gericht op het voorkomen van schade-
beperken zich echter veelal tot de mogelijk nadelige effecten op wettelijk
lijke effecten van agrarische activiteiten op beschermde natuurgebieden.
beschermde soorten en habitats. De belevingswaarde van natuur voor
Alleen aan subsidies voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer worden
burgers of de beschikbaarheid van essentiële ecosysteemdiensten zijn
voorwaarden gesteld die betrekking hebben op bescherming van de
moeilijker te kwantificeren en laten zich vaak alleen in kwalitatieve termen
biodiversiteit in het landelijk gebied. Maar natuur- en landschapsbeheer
omschrijven (CE Delft & Arcadis, 2018). Het risico daarvan is dat deze
(zie ook § 3.1) vormen slechts een zeer klein onderdeel van het Europese
factoren in de afweging naar de achtergrond verdwijnen (Rli, 2021c).
landbouwbeleid.
Bovendien is het gebruik van maatschappelijke kosten-batenanalyses niet in alle gevallen verplicht. Overheden kunnen besluiten een lichter instru-
In het nieuwe Europese landbouwbeleid zal toekomstbestendig boeren
mentarium te hanteren.
sterker worden beloond, zo is de bedoeling (LNV, 2021a). Boeren krijgen dan een toeslag per hectare als ze ervoor kiezen te voldoen aan concrete
Natuur wordt in de praktijk als ‘gratis’ en onuitputtelijk beschouwd
eisen op het gebied van bijvoorbeeld koolstofvastlegging, verbetering van
Voor economische activiteiten zijn de diensten die de natuur ons levert
bodem- en waterkwaliteit, vermindering van gewasbeschermingsmiddelen
ogenschijnlijk ‘gratis’ beschikbaar. In de besluitvorming over economische
en verbetering van natuurkwaliteit. Boeren moeten een minimaal aantal
activiteiten is er nauwelijks oog voor het risico dat deze hulpbronnen op
punten behalen op elk van de doelen om voor vergoeding in aanmerking te
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 3
30
komen. Voor extra punten boven het minimum wordt een hogere vergoe-
effectief gebleken. Een samenhangende aanpak van natuur met maatschap-
ding uitbetaald (LNV, 2021a). Enkele Nederlandse gemeenten hebben nu
pelijke opgaven komt hierdoor moeilijk van de grond.
al een subsidieregeling voor agrariërs die gebaseerd is op een dergelijk puntensysteem (zie kader).
Rol provincies, gemeenten en waterschappen De invulling en uitvoering van het natuurbeleid ligt sinds 2013 grotendeels
Groenfonds Midden-Delfland
in handen van de provincies. De beleidsambities waaraan zij gestalte
Vier gemeenten rond Midden-Delfland financieren via een gezamenlijk
moeten geven zijn vastgelegd in het Natuurpact (IPO & LNV, 2013) en later
groenfonds het behoud en beheer van natuur, landschap en cultuurhis-
verbreed in een gezamenlijk ‘ambitiedocument’ (IPO & LNV, 2019). Het is
torie in dat gebied. Het fonds betaalt agrarische bedrijven voor groene
aan de provincies om de vastgelegde ambities en doelen te verwezenlijken.
diensten op basis van een puntensysteem. De bedoeling is hiermee het
Daarbij zullen zij op veel punten moeten afstemmen met elkaar en met
agrarisch cultuurlandschap in stand te houden en de relatie tussen stad
waterschappen en gemeenten. De effectiviteit van het eigen provinciale
en land te versterken.
natuurbeleid is immers mede afhankelijk van de maatregelen die in de naastgelegen gebieden worden getroffen. Bijvoorbeeld als het gaat om het regelen van de waterhuishouding of om de aanpak van exoten (zie
Ook voor andere sectoren bevat het overheidsbeleid tot op heden weinig
hoofdstuk 7 in deel 2). Juist deze onderlinge afhankelijkheden blijken in de
financiële prikkels om natuurschade te voorkomen of natuurverrijking te
praktijk evenwel een voetangel. Van de benodigde afstemming is te weinig
belonen. Zo wordt industriële grondwateronttrekking gefaciliteerd door de
sprake en er wordt vaak langs elkaar heen gewerkt. Mede daardoor worden
lage prijs die daarvoor wordt gerekend (Waterforum, 2020).
de nationale doelen van het natuurbeleid niet gehaald (PBL, 2020a; zie hoofdstuk 3 in deel 2).
3.4 Niet genoeg samenwerking tussen overheden
Rol rijkoverheid
Er zijn de afgelopen jaren opeenvolgende (sector)afspraken gemaakt tussen
Logischerwijs is het in een situatie als deze aan het Rijk (in casu de
Rijk en provincies om de natuurkwaliteit te verbeteren. Vooralsnog zonder
minister van LNV) om in te grijpen. Daar ligt immers de eindverantwoor-
veel succes. Bij de invulling van het natuurbeleid is de samenwerking
delijkheid voor het behalen van de nationale natuurdoelen. Het is ook de
tussen overheden onderling en met andere partijen tot op heden weinig
minister van LNV die over een aantal van die doelen namens Nederland verantwoording moet afleggen aan de EU (Van den Berg & Korsten, 2020;
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 3
31
Arcadis, 2021) en aan mondiale gremia zoals het platform van de bij het
een natuurinclusieve samenleving. Gemeenten zijn ook (net als de water-
Biodiversiteitsverdrag aangesloten partijen.
schappen) betrokken bij de aanpak van opgaven in gebieden in het kader van het Interbestuurlijk Programma Vitaal Platteland en bij het bestuur van
Het Rijk heeft formeel de bevoegdheid om in te grijpen bij een provinciale
enkele Nationale Parken.
overheid, bijvoorbeeld als er bij de uitvoering van het natuurbeleid sprake is van taakverwaarlozing. Ook kan het Rijk eventuele Europese boetes
Een aantal gemeenten voert op dit moment actief beleid om openbare
wegens het niet-nakomen van afspraken over natuurbescherming op
ruimtes te vergroenen of de stedelijke groenopgave te verbinden met de
decentrale overheden verhalen.10 Dergelijk ingrijpen vereist echter zicht op
woningbouwopgave, en zo de biodiversiteit binnen de gemeentegrenzen
voortgang van de realisatie van de beleidsdoelen. Deze voortgang wordt
te versterken. Het bereiken van een samenhangende aanpak blijkt evenwel
op provinciaal niveau nog onvoldoende systematisch gemonitord. Zo is het
moeilijk, onder andere doordat er sprake is van schotten tussen rijks
voor het Ministerie van LNV onduidelijk in hoeverre de uitvoering van de
programma’s, onvoldoende financiering van beheer en gebrek aan kennis
Natura 2000-beheerplannen op koers ligt. Er is op rijksniveau en op provin-
(LNV, 2021d).
ciaal niveau geen onafhankelijk toezicht op en monitoring van de realisatie van de beleidsdoelen (Van den Berg & Korsten, 2020). Rol gemeenten Gemeenten zijn niet betrokken geweest bij de opeenvolgende bestuursakkoorden over natuur, zoals het Natuurpact (2013), of bij de totstandkoming van het Programma Natuur. Ze voeren ook geen formele taken uit in het kader van de Wet natuurbescherming (IPO & LNV, 2013; LNV, 2020b). Gemeenten vervullen voor het natuurbeleid echter wel een loketfunctie. Ze zijn als vergunningverlener betrokken bij uitvoering van de Wet natuurbescherming en hebben een rol bij het inrichten en beheer van openbaar groen. Maar bovenal vervullen ze een prominente rol bij het werken aan 10 Het Rijk heeft deze bevoegdheid uit hoofde van de Wet revitalisering interbestuurlijk toezicht en de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten (NErpe).
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 3
32
4 OPLOSSINGSRICHTINGEN EN AANBEVELINGEN De analyse van het nationale natuurbeleid die wij in de voorgaande hoofdstukken hebben gepresenteerd, brengt ons tot de constatering dat er in ons land sprake is van een biodiversiteitscrisis. Het natuurvraagstuk is urgent en vergt politieke prioriteit. Wij zien vier oplossingsrichtingen voor ons die simultaan zouden moeten worden ingezet. Wat de overheid hiervoor kan doen, hebben we vertaald in een aantal concrete aanbevelingen.
Wereldwijd gaat de natuur in een zorgwekkend tempo achteruit. Dat geldt zeker ook voor Nederland. Van agrarische gebieden tot natuurgebieden, van binnenwateren tot stedelijke gebieden: overal lopen de natuurkwaliteit en de biodiversiteit terug. Dat is dramatisch, want vitale natuur vormt een basisvoorwaarde voor het menselijk bestaan. De biodiversiteitscrisis waarin ons land zich bevindt, hangt samen met de klimaatcrisis en is ook van eenzelfde orde. Het is cruciaal om de teruggang van natuur te keren en te zorgen voor herstel. De urgentie om nu in te grijpen en onherstelbare schade te voorkomen is groot. Doorgaan op dezelfde weg, met het huidige natuurbeleid,
33
is volstrekt onvoldoende. Vanwege deze urgentie én de voorliggende
In figuur 4 laten we zien dat in onze ogen deze vier oplossingsrichtingen
kansen vergt het natuurvraagstuk naar ons oordeel een prominente plek
nodig zijn om het biodiversiteitverlies in Nederland om te buigen naar
op de politieke en bestuurlijke agenda. De plannen die staan vermeld in
biodiversiteitsherstel.
het coalitieakkoord kunnen daaraan overigens zeker een bijdrage leveren. Het instellen van twee fondsen met in totaal € 60 miljard maakt veel van de noodzakelijke investeringen mogelijk. Daarnaast is de keuze voor een gebiedsgerichte aanpak naar ons oordeel een stap in de goede richting.
4.1 Verbreed de focus van het natuurbeleid: natuur overal en voor iedereen Het verbreden van de focus van het natuurbeleid is om verschillende
Wat wij voor ons zien is een natuurinclusief Nederland, met natuur overal
redenen van belang. Om te beginnen wordt natuur daarmee voor iedereen
en voor iedereen. Een Nederland met gezonde beschermde natuurgebieden,
bereikbaar, ook dichtbij huis. Dit draagt bij aan de gezondheid en het
met bijzondere plant- en diersoorten en met bijzondere landschappen. Een
welzijn van mensen. Bovendien maken we daarmee de natuur als geheel
Nederland dat ook buiten de beschermde gebieden, in het agrarisch gebied,
sterker. Dat is belangrijk, want de verschraling van natuurkwaliteit buiten
in dorpen en in steden, royaal is voorzien van openbaar groen en water.
de beschermde natuurgebieden is ernstig. Door de natuurkwaliteit ook daar
Een Nederland waar iedere Nederlander in de eigen straat en buurt volop
naar een gewenst minimumniveau te brengen, komen de natuurdoelen
natuurervaringen opdoet en zich fysiek en mentaal gezond voelt. En een
binnen de beschermde gebieden gemakkelijker binnen bereik en blijft
Nederland waarin het natuurbeleid een integraal onderdeel vormt van het
unieke en bedreigde natuur in Nederland als geheel behouden. Tegelijkertijd
overige beleid en de daarmee samenhangende economische en politieke
komen we op die manier onze internationale afspraken na. Een bredere
besluiten.
focus maakt de beleidsinzet, kortom, als geheel effectiever.11
Hieronder schetsen wij vier oplossingsrichtingen met aanbevelingen om te
Voor het streven naar een gewenst minimumniveau van natuurkwaliteit
komen tot een dergelijk natuurinclusief Nederland. Wij denken dat aanpas-
buiten beschermde gebieden (zowel in het landelijk als stedelijk gebied)
singen nodig zijn in: (1) de focus van het natuurbeleid, (2) de verbinding
biedt het concept ‘basiskwaliteit natuur’ houvast: het geheel van condities
met andere maatschappelijke opgaven, (3) de waardering en weging van
waaraan in een bepaald gebied ten minste moet zijn voldaan met het oog
natuur in economie en politieke besluitvorming en (4) de bestuurlijke samenwerking.
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 4
11 In het coalitieakkoord wordt het begrip ‘landschapsgrond’ geïntroduceerd als nieuwe ruimtelijke bestemming. Het begrip lijkt niet strijdig met een bredere focus voor natuur. Het is echter nog niet uitgewerkt en daarom niet in dit advies betrokken (zie hoofdstuk 3 in deel 2).
34
Figuur 4: Vier oplossingsrichtingen zorgen voor biodiversiteitsherstel in Nederland
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 4
35
op het bereiken dan wel in stand houden van een minimale kwaliteit van
inzet nodig in en rond de beschermde natuur. Het gaat om basiskwaliteit én
de natuur, waardoor algemene soorten weer algemeen worden of blijven
topkwaliteit. Wij doen in dit verband de volgende aanbevelingen:
(Biesmeijer et al., 2021; zie hoofdstuk 8 in deel 2). Aanbevelingen Concreet moeten, om basiskwaliteit natuur te realiseren, drie soorten condi-
• Rijk en provincies: maak de uitbreiding en de inrichting van het
ties op orde zijn:
Natuurnetwerk Nederland tijdig af en torn niet aan de bescherming van
1. de milieuomstandigheden (abiotische factoren zoals waterstanden en de
de Natura 2000-gebieden. Dit is een belangrijke voorwaarde om de inter-
kwaliteit van bodem en water); 2. de inrichting (zoals verkaveling en landschapselementen, weg- en waterinfrastructuur en recreatieve voorzieningen); 3. het gebruik en beheer (zoals intensiteit van het landgebruik en type beheer).
nationaal afgesproken instandhoudingsdoelen te bereiken. • Rijk, provincies en gemeenten: zorg dat in de regionale omgevingsvisies gebiedsgewijs en met betrokkenen in het gebied invulling wordt gegeven aan minimumvereisten voor basiskwaliteit natuur in die gebieden (zie ook § 4.4). Gemeenten: betrek deze minimumvereisten vervolgens bij de gemeentelijke omgevingsplannen en bij het opstellen van leidraden voor
De concrete condities waar het om gaat verschillen per gebied en worden
de inrichting van de openbare ruimte; dit is van betekenis zowel voor
gebaseerd op ecologische analyses, type landschap en gebruik en de
nieuwbouw als voor bestaande wijken.
cultuurhistorische en belevingswaarden van het gebied. Het referentiekader
• Rijk: richt – als onderdeel van de ecologische autoriteit zoals voorge-
voor wat algemene soorten flora en fauna zijn, wordt gebaseerd op ecologi-
steld in het coalitieakkoord – een landelijk kennisnetwerk natuur op, dat
sche analyses, en komt in nauwe samenspraak met bewoners en betrokken
provincies en gemeenten ondersteunt bij de gebiedsgewijze invulling van
partijen tot stand. Samen wordt besloten wat gebiedseigen is, welke
basiskwaliteit natuur.
soorten worden gekoesterd en moeten worden behouden. Wanneer wordt
• Rijk: pas de Wet natuurbescherming (later Omgevingswet) aan, zodat de
voldaan aan de (gebiedseigen) condities kunnen de bij het gebied beho-
natuurinclusieve ontwikkeling van grotere gebieden conform de stan-
rende algemene soorten daar ook daadwerkelijk voorkomen of terugkeren.
daard Nationale Parken Nieuwe Stijl wettelijk mogelijk wordt. • Rijk: ondersteun de beweging naar een natuurinclusieve samenleving
Het realiseren van een basiskwaliteit voor de natuur buiten natuurgebieden
met natuureducatie.
vergt een verbreding van de focus van het natuurbeleid. Daarnaast blijft
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 4
36
Figuur 5: Proces om te komen tot gebiedseigen kenmerken van basiskwaliteit natuur
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 4
37
4.2 Verbind natuurherstel met andere maatschappelijke opgaven
Ook op andere plekken in het land is de afgelopen jaren met succes de
Er liggen tal van kansen om het herstel van de natuur, zowel binnen als
van de natuurkwaliteit. Dit gebeurde bijvoorbeeld in het kader van het
buiten beschermde gebieden, te verbinden met de grote maatschappelijke
programma Ruimte voor de Rivier en het programma Maaswerken. De
opgaven waar ons land voor staat. Dit geldt als eerste voor de maatschap-
betekenis hiervan in termen van natuurwaarden overtreft op veel punten
pelijke opgaven die in de ruimte hun beslag krijgen: de woningbouwop-
de verwachtingen. Zo blijkt, met passend beheer, het aantal vissoorten
gave, de klimaat- en energieopgave en de verduurzaming van de landbouw.
spectaculair te stijgen (Stoffers et al., 2021).
opgave voor hoogwaterbescherming gecombineerd met verbetering
In ons advies Geef richting, maak ruimte (Rli, 2021b) constateerden wij al dat een geïntegreerde aanpak van de diverse maatschappelijke opgaven essentieel is omdat de beschikbare ruimte beperkt is. Ook het Rijk, de
De door ons voorgestelde integrale benadering sluit goed aan bij de Fit for
provincies en een brede coalitie van maatschappelijke organisaties hebben
55-voorstellen uit de Europese Green Deal en bij het internationale beleid
recent voorstellen geformuleerd voor een geïntegreerde en natuurin-
gericht op verduurzaming. De Europese Commissie en andere instellingen
clusieve aanpak in zowel steden als het landelijk gebied (Colleges van
bepleiten hierbij om natuurlijke processen leidend laten zijn bij het zoeken
Gedeputeerde Staten et al., 2021; Samen voor biodiversiteit, 2021; LNV
naar geïntegreerde oplossingen voor ruimtelijke opgaven, oftewel om te
et al., 2021). Ook de waterschappen kiezen voor een natuurinclusieve
werken met nature-based solutions; zie kader.
aanpak (Unie van Waterschappen [UvW], 2020). Wat geïntegreerde en natuurgebaseerde oplossingen zoal kunnen opleveren, is de afgelopen
‘Natuurgebaseerde oplossingen’ voor ruimtelijke opgaven
jaren gebleken bij verscheidene ruimtelijke projecten in het landelijk gebied
Traditioneel worden ruimtelijke opgaven aangepakt met ‘harde’
en in steden (zie hoofdstuk 7 in deel 2; zie kader).
middelen, zoals beton en machines. Natuurgebaseerde oplossingen gaan uit van het idee dat het effectiever is om mét de natuur te werken dan
Voorbeelden van geïntegreerde en natuurgebaseerde oplossingen voor
ertégen. De kracht van de natuur wordt ingezet als bondgenoot in het
hoogwaterbescherming
oplossen van problemen.
Bij de Zandmotor bij Kijkduin is in 2011 een zandlichaam in zee aangelegd
De Europese Commissie (2021b) definieert natuurgebaseerde oplos-
ter bescherming van de kust. Daarmee werd naast hoogwaterbescher-
singen als “[solutions that are] inspired and supported by nature, which
ming tegelijkertijd de biodiversiteit versterkt én werden de mogelijk-
are cost-effective, simultaneously provide environmental, social and
heden voor recreatie vergroot.
economic benefits and help build resilience. Such solutions bring more,
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 4
38
and more diverse, nature and natural features and processes into cities,
de preventieve als de curatieve zorg. Daarmee worden de kosten van de
landscapes and seascapes, through locally adapted, resource-efficient
zorg in ons land verlaagd. Dat rechtvaardigt – binnen de grenzen van de
and systemic interventions.”12 Dergelijke multifunctionele oplossingen
Zorgverzekeringswet – een financiële bijdrage van de zorgverzekeraars aan
versterken de biodiversiteit en ondersteunen de ecosysteemdiensten die
de verbetering van de kwaliteit van de natuur. Met het Programma Gezonde
de natuur mensen te bieden heeft (International Union for Conservation
Groene Leefomgeving is hiermee al een begin gemaakt.13
of Nature and Natural Resources [IUCN], 2020). Het combineren van natuurherstel met andere maatschappelijke opgaven biedt volgens ons dus grote kansen om werk te maken van een natuurincluIn het coalitieakkoord is overeengekomen om twee fondsen in het leven
sieve samenleving en om overal in het land natuur van (ten minste) basis-
te roepen, die een integrale aanpak van de natuur- en andere ruimtelijke
kwaliteit te realiseren. Wij doen in dat verband de volgende aanbevelingen:
opgaven kunnen ondersteunen: het Klimaat- en transitiefonds (€ 35 miljard voor de komende tien jaar) en het transitiefonds van het Nationaal
Aanbevelingen
Programma Landelijk Gebied (ook wel ‘Stikstoffonds’; € 25 miljard tot 2035).
• Rijk: maak natuur onderdeel van de gebiedsgerichte aanpak van het
Het Klimaatfonds is bestemd voor de aanleg van infrastructuur voor groene
stikstofprobleem en combineer die aanpak met andere nationale en
energie, versterking van groene industriepolitiek en verduurzaming van
regionale opgaven in die gebieden. Maak hierover afspraken met provin-
mobiliteit en de gebouwde omgeving. Het Stikstoffonds gaat het kabinet
cies, gemeenten en waterschappen, en benut de in het coalitieakkoord
gebruiken om de natuurkwaliteit met een gebiedsgerichte aanpak te verbe-
voorgestelde fondsen om deze afspraken te ondersteunen. Maak hierbij
teren, door middel van stikstofbronmaatregelen, natuurherstelmaatregelen
ook gebruik van de nationale grondbank die in hetzelfde coalitieakkoord
en natuuruitbreiding.
is aangekondigd, voor de ondersteuning van gebiedsprocessen. Betrek daarbij ook de bossenstrategie.
Natuurherstel kan naast bovengenoemde maatschappelijke opgaven ook
• Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten: maak aan de bedrijven
bijdragen aan het realiseren van een betaalbare en houdbare gezondheids-
in de landbouwsector duidelijk welke normen voortvloeien uit de
zorg. Contact met natuur heeft bewezen positieve effecten op de geestelijk
ecologische opgaven in een gebied (Rli, 2021a). Vereisten voor de
en lichamelijke gezondheid en levert daarmee een bijdrage aan zowel 12 Zie https://ec.europa.eu/info/research-and-innovation/research-area/environment/nature-basedsolutions_en
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 4
13 Zorgverzekeraars zijn betrokken in het Programma Gezonde Groene Leefomgeving van van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en LNV, onder andere bij het verkennen van mogelijkheden om financiële stromen te combineren voor het investeren in een gezonde groene leefomgeving.
39
gebiedsspecifieke basiskwaliteit natuur (zie § 4.1) bieden hierbij een
• Rijk: maak afspraken met zorgverzekeraars over hun bijdrage aan verbe-
houvast en kunnen ook bijdragen aan goede bedrijfscondities (o.a. weer-
tering van de natuurkwaliteit in de leefomgeving als onderdeel van
bare teelten en bestuiving).
preventieve en curatieve zorg.
• Rijk: sluit met de bouwsector 14 een bestuurlijk akkoord over de natuurinclusieve inrichting van woonwijken, natuurinclusieve nieuwbouw en dit akkoord op in woondeals. Leg daarnaast in het ‘Besluit bouwwerken
4.3 Weeg natuurwaarden volwaardig bij economische en politieke besluitvorming
leefomgeving’ vast dat natuurinclusief inrichten, bouwen en renoveren
Het langetermijnbelang van een robuuste economie veronderstelt de
moeten bijdragen aan de minimumvereisten voor een gebiedsspecifieke
beschikbaarheid van natuurlijke hulpbronnen. Die beschikbaarheid veron-
basiskwaliteit natuur. Onderzoek of de Wet natuurbescherming (later
derstelt op haar beurt een duurzame benutting van ecosysteemdiensten.
Omgevingswet) hiervoor een grondslag kan bieden. Zorg wel dat er
Om substantiële stappen te zetten naar een natuurinclusieve samenleving
ruimte blijft voor maatwerk, om een integrale aanpak van ruimtelijke
moeten de oorzaken van natuurverlies worden aangepakt en moeten activi-
opgaven mogelijk te maken en om rekening te kunnen houden met
teiten met positieve effecten op de natuur en biodiversiteit worden gestimu-
het gebiedsspecifieke karakter van basiskwaliteit natuur. De punten-
leerd. Dit vereist dat het natuurbelang volwaardig meetelt in economische
systemen die nu al in verschillende gemeenten worden gehanteerd,
en politieke besluitvorming.
renovatie, inclusief het gebruik van materialen. Neem de afspraken uit
kunnen als voorbeeld dienen. Neem een dergelijk puntensysteem op in de ‘Handreiking decentrale regelgeving klimaatadaptief bouwen en
Om stappen te zetten naar het verweven van natuur en economie bevelen
inrichten’ en betrek zo’n puntensysteem ook in de te maken afspraken
wij aan om gebruik te maken van diverse instrumenten: het ombuigen van
over woondeals.
financiële prikkels en een betere borging van het natuurbelang bij economi-
• Rijk: benoem samen met de VNG, het IPO en de UvW natuurinclusief
sche en politieke besluitvorming. De overheid kan hiertoe aansluiten bij de
handelen tot uitgangspunt voor de aanpak van de energieopgave.
Europese ‘Non-Financial Reporting Directive’ (die bedrijven verplicht om te
Maak daarvoor afspraken met de energiesector over natuurinclusief
rapporteren over de effecten van hun activiteiten op milieu en samenleving)
ontwerpen, bouwen en beheren van installaties en gebouwen. Neem
en de Europese ‘Green Taxonomy’ (een classificatiesysteem voor het cate-
deze afspraken op in de handreiking en de toolbox voor de regionale
goriseren van groene, milieuvriendelijke, bedrijfsactiviteiten).
energiestrategieën 2.0. 14 Het gaat hier om bouwers, project- en gebiedsontwikkelaars.
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 4
40
De overheid kan daarnaast het gebruik van maatschappelijke kosten-
het belang van biodiversiteitsherstel daarin beter worden meegenomen.
batenanalyses bij overheidsbesluitvorming verplicht stellen en het belang
Besteed daarbij aandacht aan de belevingswaarde voor burgers en de
van biodiversiteitsherstel – inclusief de belevingswaarde voor burgers en de
beschikbaarheid van ecosysteemdiensten.
beschikbaarheid van ecosysteemdiensten – nadrukkelijker verankeren in het
• Gezamenlijke overheden: geef zelf het goede voorbeeld. In de eerste
gebruik van de Werkwijzer Natuur. Daarvoor kan ze onder andere gebruik-
plaats door grond in eigen bezit duurzaam en natuurinclusief te beheren,
maken van de ervaringen die zijn opgedaan met environmental economic
te verpachten en te verkopen. Bied daarbij voor pacht en beheer
accounting (UN SEEA, 2021).
langjarige overeenkomsten aan, zoals ook in het coalitieakkoord is voorgenomen (Rli, 2021a). In de tweede plaats door bij overheidsaanbe-
In het verlengde van het bovenstaande bevelen wij het volgende aan:
stedingen het maatschappelijk verantwoord inkopen uit te breiden met standaard vereisten voor biodiversiteit.
Aanbevelingen • Rijk: koppel de aangekondigde, strengere, voorwaarden voor Europese specifieke minimumvereisten voor basiskwaliteit natuur (§ 4.1). De mate
4.4 Werk gebiedsgericht samen: overheden en andere betrokkenen
waarin bedrijven hieraan voldoen om in aanmerking te komen voor
Het verbinden van ruimtelijke opgaven vergt een gebiedsgerichte aanpak,
ecoregelingen, kan worden gemonitord door een onafhankelijke certifi-
waaraan alle betrokken partijen – met onderscheiden rollen en taken –
ceringsautoriteit. Overheden moeten dan zorgen voor adequate handha-
gezamenlijk invulling geven. We ondersteunen daarom de voorgenomen
ving (LNV, 2021a).
gebiedsgerichte aanpak van het kabinet voor integrale aanpak van opgaven
landbouwsubsidies (LNV, 2021a) aan de hiervoor genoemde gebieds-
• Rijk en provincies: koppel bestaande subsidies voor (agrarisch) natuurbe-
voor natuurherstel, klimaat en water in het landelijk gebied.
heer en landschapsbeheer ook aan gebiedsspecifieke minimumvereisten voor basiskwaliteit natuur.
Ook is er ruimte nodig voor een gebundelde inzet van publieke middelen.
• Rijk: neem fiscale maatregelen om natuurschade tegen te gaan. Dat kan
In ons advies Geef richting, maak ruimte! (Rli, 2021b) hebben wij de instel-
bijvoorbeeld door een stikstofheffing in te voeren of door zwaardere
ling bepleit van centrale tafels in elke regio, waar de sectorale ruimtelijke
heffingen te hanteren voor industriële grondwateronttrekking.
opgaven op regionaal niveau in samenhang worden beschouwd. We advi-
• Rijk en andere overheden: verbeter het gebruik van maatschappelijke kosten-batenanalyses zodanig dat het voorkomen van natuurschade en
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 4
seerden ook om rijksbudgetten te ontschotten om een integrale aanpak van opgaven gemakkelijker te maken.
41
Een gebiedsgerichte aanpak van natuur en ruimtelijke opgaven vergt
Aanbevelingen
uiteraard ook regie. Provincies hebben een rol als gebiedsregisseur bij de
• Rijk, provincies en gemeenten: zorg dat de natuuropgave in een gebieds-
gebiedsprocessen (Rli, 2021b). Daarnaast is er meer nationale regie nodig
gerichte aanpak verbonden wordt met andere opgaven als wonen en
om provinciale doelen te verbinden aan nationale doelen (Natura 2000,
energie om daarbij inhoud te geven aan de beoogde basiskwaliteit natuur
Natuurnetwerk Nederland, natuurinclusieve samenleving, biodiversiteits-
(zie ook § 4.1). Hanteer daarbij de landelijke afspraken met betrokken
herstel). Overheden en ook private partijen in een gebied hebben elkaar
sectoren (zie ook § 4.2). Breng deze aanpak onder bij de eerder door de
nodig om voortgang te boeken in natuurkwaliteit. Daarbij is monitoring en
Rli (2021b) geadviseerde integrale regiotafels waardoor per gebied maat-
onafhankelijk toezicht nodig, om elkaar te kunnen aanspreken en zo nodig
werk mogelijk is bij een aanpak van opgaven.
bestuurlijk te kunnen ingrijpen.
• Provincies: pas deze gebiedsgerichte aanpak toe in alle regio’s, zowel landelijke als stedelijke regio’s. Betrek daarbij ook niet-overheidspartijen
In de afgelopen jaren is in verschillende gebieden ervaring opgedaan
en inwoners. Zorg voor verbinding met het Nationaal Programma
met een gebiedsgerichte aanpak. Zo werd in diverse experimenteer
Landelijk Gebied.
gebieden samenwerking tussen overheden en private partijen gefaciliteerd.
• Rijk en provincies: maak afspraken over eenduidige verslaglegging van
Bijvoorbeeld op Schiermonnikoog, waar boeren, overheden en natuur
uitvoeringsinformatie en monitoringsinformatie over de realisatie van de
organisaties in niet meer dan vijf jaar tot een gezamenlijke aanpak kwamen
doelen van het nationale natuurbeleid, zowel in beschermde gebieden
voor grootschalig natuurherstel én een aantrekkelijk langetermijnperspec-
als daarbuiten. Hiermee krijgt het Rijk als stelselverantwoordelijke zicht
tief voor boeren.
op de doelrealisatie. Daartoe moeten ook de dataverzameling en zelf rapportages door alle betrokken overheden op een gestandaardiseerde
Kortom: een goede samenwerking tussen overheden en andere betrokken partijen zorgt ervoor dat de natuur- en andere opgaven in een gebied
wijze plaatsvinden. • Rijk en provincies: beleg expliciet de thans ontbrekende onafhankelijke
sneller, beter en vaak met minder kosten worden opgepakt. Wij bevelen in
toezichthoudende en inspectietaken natuur op rijksniveau en provinciaal
dit verband het volgende aan:
niveau, bijvoorbeeld bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en de omgevingsdiensten. Zorg daarbij voor adequate bemensing en financiering. Benut voorts indien noodzakelijk de ter beschikking staande bevoegdheden om in te grijpen in het kader van interbestuurlijk toezicht.
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 4
42
DEEL 2 | ANALYSE
1 AFBAKENING EN BEGRIPPEN In dit hoofdstuk geven we aan hoe we het onderwerp ‘natuur in Nederland’ hebben afgebakend en wat we verstaan onder een aantal centrale begrippen.
1.1 Afbakening Dit advies heeft betrekking op het Nederlands grondgebied. De Noordzee blijft, vanwege de specifieke internationale regelgeving en problematiek die daar aan de orde is, buiten beschouwing. We kijken evenmin naar de ecologische voetafdruk van Nederland elders in de wereld. Ons uitgangspunt is wel dat maatregelen gericht op biodiversiteitsherstel in Nederland geen negatieve gevolgen mogen hebben voor de natuur of de biodiversiteit elders. Verder betrekken we de situatie op Bonaire, Saba en Sint Eustatius niet in dit advies. Het Nederlandse natuurbeleid richt zich weliswaar óók op het Caribisch deel van Nederland, maar de maatschappelijke en beleidsmatige context van de staat van de natuur op de BES-eilanden (zie Ecorys, 2019) verschilt te sterk met het Europese deel van Nederland om in één advies eenduidige uitspraken over beide situaties te kunnen doen.
43
1.2 Begrippen
Variatie tussen soorten en tussen ecosystemen is van belang voor het goed functioneren van voedselpiramides en het sluiten van kringlopen.
Natuur
Genetische diversiteit en daarmee de omvang van populaties is van belang
In dit advies hanteren we een breed natuurbegrip. We verstaan onder
om de kans op uitsterven van een soort te verkleinen. Daarom zijn ook
‘natuur’ niet alleen de beschermde natuurgebieden en de beschermde
verbindingen tussen ecosystemen en tussen natuurgebieden van belang
planten en dieren, maar ook de natuur in de stad en in het landelijk gebied.
om uitwisseling tussen populaties mogelijk te maken. Met andere woorden
We kijken bovendien zowel naar natuur op land als naar natuur in water.
de verscheidenheid aan soorten is van belang vanwege de vele onderlinge
Zo doen we recht aan de diversiteit van perspectieven van burgers op
relaties (CLO, 2017; Hoogwaterbeschermingsprogramma [HWBP], 2021).
natuur (Buijs & Boonstra, 2020; Buijs, 2009; PBL, 2012). Bovendien sluiten we op deze manier aan bij de definitie die de rijksoverheid sinds 2014 hanteert. In de Rijksnatuurvisie uit dat jaar is de keuze voor een breed
Figuur 6: Biodiversiteit: variatie binnen soorten, tussen soorten en tussen
natuurbegrip gemaakt, onder het motto ‘van voordeur tot Waddenzee’
ecosystemen
(Ministerie van Economische Zaken [EZ], 2014; Rli, 2013). Natuurkwaliteit en biodiversiteit Als we in dit advies spreken over ‘natuurkwaliteit’ bedoelen we zowel de mate waarin natuur tegen een stootje kan (robuustheid) als de mate waarin de natuur in staat is zich te herstellen van verstoringen of zich aan te passen aan wisselende omstandigheden (veerkracht). Een belangrijke maatstaf voor natuurkwaliteit is de biodiversiteit. Biodiversiteit heeft betrekking op de verscheidenheid aan soorten binnen de natuur. Die verscheidenheid heeft betrekking op de genetische variatie binnen soorten, de variatie tussen soorten (planten, dieren, microorganismen en schimmels) en de variatie tussen ecosystemen. Het gaat dus om verscheidenheid op verschillende schalen (zie figuur 6).
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 1
44
Het bepalen van een maatstaf voor goede biodiversiteit in een gebied is
Ecosysteem
lastig om verschillenden redenen. Zo hebben we te maken met het feit dat
Een ecosysteem is een complex systeem van interacties tussen levende
onze eigen referentiekaders over ‘oorspronkelijke natuur’ in de loop der tijd
organismen en de omgeving waarin ze leven. Als in een gebied de natuur-
verschuiven (zie kader).
kwaliteit en de biodiversiteit op orde zijn, zijn er haast ontelbare relaties en interacties binnen ecosystemen. En ook tússen ecosystemen bestaan
Verschuivend referentiekaders voor ‘oorspronkelijke natuur’ in drie
interacties. Trekvogels bijvoorbeeld, leggen jaarlijks grote afstanden af
Achterhoekse generaties
en zijn zodoende afhankelijk van en onderdeel van diverse ecosystemen.
Iedere generatie neemt de natuur waarin zij opgroeit als referentiekader.
De milieukwaliteit en het natuurbeheer over de grens bepaalt mede hoe
Achteruitgang van natuur is een sluipend, zich langzaam voltrekkend
succesvol we in Nederland kunnen sturen op het verbeteren van onze
proces. En de natuur die ons omringt kan heel anders zijn dan die waarin
natuurkwaliteit, en vice versa.
onze ouders of grootouders zijn opgegroeid, en wordt daardoor vaak niet als zodanig ervaren.
Ecosysteemdiensten
In de buurtschap Wijnbergen bij Doetinchem groeiden in de jaren zestig
Ecosysteemdiensten zijn diensten die de natuur de samenleving levert.
van de vorige eeuw in de graanakkers klaprozen, korenbloemen en wilde
Hierbij wordt vaak een onderscheid gemaakt tussen productiediensten
ridderspoor, terwijl er in het vroege voorjaar kieviten en veldleeuweriken
(zoals schoon drinkwater, houtproductie of voedsel), regulerende diensten
rondvlogen. In de bermen stonden veldbies en akkerhoornbloem. In de
(zoals bodemvruchtbaarheid, natuurlijke kustbescherming of natuurlijke
jaren negentig hadden de graanakkers plaatsgemaakt voor maisakkers en
plaagonderdrukking) en culturele diensten (zoals groene recreatie, natuurlijk
waren de bloeiende akkerkruiden vervangen door grassen als kweek en
erfgoed of natuur als inspiratiebron) (PBL, 2016a).
glad vingergras. De akkervogels waren verdwenen, er zeilden nu zwarte kraaien in het vroege voorjaar. In de wegbermen stond fluitenkruid. Sinds
Algemene soorten / sleutelsoorten
2010 is Wijnbergen bebouwd. Opgroeiende kinderen horen nu de zang
We weten steeds beter welke soorten een sleutelrol vervullen in de instand-
van merels en koolmezen. Wilde flora is alleen nog te vinden tussen de
houding van gezond functionerende ecosystemen. We kunnen echter niet
stoepstenen, waar straatgras en paardenbloemen bloeien.
met zekerheid zeggen welke algemene soorten in een bepaald gebied ‘thuishoren’. In dat opzicht zal de natuur ons blijven verrassen. Wel is duidelijk dat verlies van biodiversiteit ecosystemen kwetsbaar maakt. Daarmee
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 1
45
worden ook de diensten die deze ecosystemen ons bieden kwetsbaar, zoals
bodemslib de terugkeer van onderwaterplanten tegengaan. De aanwe-
voedselproductie of beschikbaarheid van schoon drinkwater.
zigheid van witvis, zoals karper en brasem, is daarbij doorslaggevend: doordat ze veel watervlooien wegvangen, worden er veel minder algen
Als sleutelsoorten uit een ecosysteem verdwijnen, veranderen de onder-
gegeten door de weinige resterende watervlooien. Bovendien wervelen
linge relaties binnen het systeem. Het voedsel voor de ene soort verdwijnt
deze vissen bij het voedsel zoeken het bodemslib voortdurend op, waar-
of een andere soort gaat woekeren omdat hij niet meer wordt gegeten.
door het water troebel blijft en er onvoldoende licht kan doordringen
Door het veranderen van onderlinge relaties kan een ecosysteem kwetsbaar
voor groei van onderwaterplanten.
worden en kan het, als de verstoring aanhoudt, na verloop van tijd kantelen.
De overgang van een helder naar een troebel meer verloopt niet
Een ecosysteem verandert dan in korte tijd drastisch. Als dat proces van
hetzelfde als andersom. Om troebel water weer helder te krijgen is het
kantelen zich eenmaal heeft voltrokken, is het moeilijk de oude toestand
niet genoeg om het voedingsstoffenniveau onder de kritische belasting
weer terug te krijgen. De omslag van heldere meren naar troebele meren is
te brengen. Er zijn in de troebele toestand namelijk diverse factoren die
hier een voorbeeld van (zie kader).
kunnen verhinderen dat bij het bereiken van die kritische belasting weer helder water ontstaat: een hoge witvisstand, opwerveling van bodemslib
Rol van witvis bij omslag van helder naar troebel meer
door windwerking. Voordat een troebel meer uiteindelijk weer helder
Het water van meren en plassen kan helder en rijk aan onderwater-
wordt, moet er dus heel veel gebeuren.
planten zijn, maar ook troebel, arm aan onderwaterplanten en rijk aan algen. Dit hangt af van de mate waarin er sprake is van belasting door voedingsstoffen zoals stikstof en fosfaat. Bij een hoge voedingsstoffenbe-
Natuurinclusiviteit
lasting kan helder water plotseling troebel worden. De belasting waarbij
Natuurinclusiviteit heeft betrekking op de mate waarin maatschappelijke
dit omslagpunt optreedt heet de kritische belasting.
en economische activiteiten ‘verweven’ zijn met de natuur. Dit houdt in dat
De heldere c.q. troebele toestand van een meer is betrekkelijk stabiel en
bij de uitvoering van de activiteiten (en ook van tevoren, bij de besluitvor-
kan lange tijd blijven bestaan. Een meer blijft helder doordat een goed
ming erover) goed rekening is gehouden met de natuur. Het doel daarvan
ontwikkelde vegetatie van onderwaterplanten voedingsstoffen opneemt
is: (a) dat activiteiten geen negatieve effecten hebben op natuurwaarden,
en het bodemslib vasthoudt, waardoor algenetende vissen weinig kans
(b) dat optimaal gebruikgemaakt wordt van wat de natuur te bieden heeft
krijgen. Een water blijft troebel doordat de vele algen en opgewerveld
en (c) dat wordt bijgedragen aan versterking van de natuur. Het gaat bij
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 1
46
natuurinclusief handelen dus om drie componenten: voorkomen van natuurschade, benutten van natuurlijke kansen en verbeteren van natuurkwaliteit. Zie voor praktische voorbeelden hoofdstuk 7 in dit deel 2.
2 OPVATTINGEN OVER HET BELANG VAN NATUUR In dit hoofdstuk beschrijven we enkele onderzoeken naar het belang dat burgers hechten aan natuur. Aansluitend bespreken we actuele inzichten over de relatie tussen natuur en gezondheid en belichten we de huidige beleidsaandacht voor dit onderwerp. Tot slot staan we stil bij een aantal belangrijke thema’s die de standpunten bepalen in het internationale en nationale debat over natuur.
2.1 Belang dat Nederlanders hechten aan natuur Uit publieksonderzoek dat I&O Research (2021) op verzoek van de Rli heeft uitgevoerd, blijkt dat Nederlanders natuur van groot belang vinden. Negen op de tien Nederlanders vinden natuur ‘essentieel’. Dat vinden ze onder andere omdat natuur belangrijk is voor hun gezondheid, omdat ze ervan kunnen genieten en omdat natuur van belang is voor opgroeiende kinderen. In antwoord op de vraag welke van de door hen genoemde redenen de belangrijkste is, scoort ‘de natuur als basis voor alles wat leeft’ het hoogst (zie figuur 7).
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 1
47
Figuur 3.3 - Redenen geordend naar mate van belangrijkheid (allen: N = 2.250, meerdere antwoorden mogelijk).
Figuur 7: Belangrijkste redenen waarom mensen natuur van belang vinden
mensen de lockdown tijdens de eerste golf van de coronapandemie dragelijker vonden omdat ze even konden ‘ontsnappen’ in de natuur. Volgens dit
5%
3% 1% 1%
● omdat de natuur de basis is voor alles ● omdat natuur belangrijk is voor de gezondheid van mensen
6%
● omdat de natuur bewaard moet worden voor toekomstige generaties ● omdat dieren en planten recht hebben op leven, net als mensen
8% 44%
● omdat kinderen moeten kunnen opgroeien met voldoende natuur ● omdat de natuur zorgt voor ons voedsel en water
9%
● omdat je er van kunt genieten ● omdat het bezoeken van natuur een leuke vrijetijdsbesteding is
10%
● omdat je veel kunt leren van de natuur 11%
● omdat de natuur gebruikt kan worden om medicijnen te maken
onderzoek hechten mensen daarbij vooral belang aan natuur in de stad of in de nabije omgeving van de stad (Motivaction, 2020). 2.1.1 Onderkenning van samenhang tussen natuur, milieu en klimaat Het belang dat mensen hechten aan natuur vertaalt zich echter niet in de prioriteitenlijstjes voor overheidsbeleid. Dit bleek ook al uit eerder onderzoek: onderwerpen als milieu en klimaat scoren hoger (De Boer & Langers, 2017). Het onderzoek van I&O Research werpt nieuw licht op deze uitkomst. Mensen maken zich wel zorgen over de natuur, maar associëren natuur vooral met iets positiefs, waarvan ze kunnen genieten. De onderwerpen milieu en klimaat daarentegen, worden wél als maatschappelijke problemen beschouwd. Tegelijkertijd onderstrepen mensen de samenhang tussen deze
Bron: I&O Research, 2021
onderwerpen: als het beter gaat met het milieu en het klimaat, gaat het ook beter met de natuur en de biodiversiteit (I&O Research, 2021). Daarnaast blijkt dat veel Nederlanders graag dichter bij de natuur willen staan. Van de Nederlanders die (bijna) nooit een natuurgebied bezoeken,
2.1.2 Bereidheid om bij te dragen aan natuurvriendelijke samenleving
zouden zes op de tien dat vaker willen doen. Veel mensen maken zich ook
De lage score die natuur in het publieksonderzoek krijgt als prioriteit voor
zorgen over de natuur. Ruim 80% van de mensen vindt het tamelijk tot
overheidsbeleid, heeft te maken met het idee dat bij veel respondenten leeft
zeer waarschijnlijk dat plant- en diersoorten uit Nederland verdwijnen en
dat de mens niet veel invloed heeft op de natuur. Ze zien natuur als iets
eenzelfde hoeveelheid mensen vindt dat erg (I&O Research, 2021).
wat er altijd is (ook als er geen mensen zijn) en wat zichzelf reguleert. Deze opstelling verandert in tweede instantie als respondenten mogelijkheden
Ook uit eerder publieksonderzoek komt naar voren dat Nederlanders zich
krijgen voorgeschoteld waarmee ze kunnen bijdragen aan een meer natuur-
verbonden voelen met de natuur en er belang aan hechten (PBL, 2020a; De
vriendelijke samenleving, door rekening te houden met wat goed is voor
Boer & Langers, 2017). Zo blijkt uit een onderzoek van Motivaction dat veel
de natuur. Mensen geven dan aan bereid te zijn hun eigen gedrag aan te
Natuuropvattingen in Nederland | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2 NATUURINCLUSIEF NEDERLAND
24 van 84
48
passen, bijvoorbeeld door bewuster boodschappen te doen, minder de auto
2.2 Relatie tussen natuur en gezondheid
te gebruiken of minder vlees te eten. Wel vinden de meeste Nederlanders dat niet zijzelf als eerste verantwoordelijk zijn voor de toestand van de van
2.2.1 Gezondheidseffecten van een groene omgeving
natuur in Nederland, maar de overheid (I&O Research, 2021).
Contact met de natuur heeft bewezen positieve effecten op de gezondheid van de mens, zowel lichamelijk als geestelijk (World Health Organization
Figuur 8: Maatregelen om bij te dragen aan een meer natuurvriendelijke
[WHO], 2021). Een groene leefomgeving kan dan ook worden ingezet als
samenleving
instrument in de zorg, niet alleen curatief maar ook preventief.
Auto minder gebruiken Planten op balkon/in tuin
13%
50%
Rondom huis vergroenen
50%
Vrijwilliger voor meer groen in de buurt Natuurorganisatie steunen
8%
28% 32%
20%
Ja zou ik (misschien) willen doen
40%
12% 6%
24%
36% 60%
Nee, zou ik niet willen doen
11 7% 1 2
40%
31% 0%
23%
47%
8%
2
4% 4% 2
31%
44%
Bewuster boodschappendoen
11%
29%
61%
Minder vlees eten
Ja doe ik al
28%
46%
2%
De positieve gezondheidseffecten van een groene leefomgeving zijn divers. Om te beginnen heeft een groene leefomgeving invloed op de levensstijl van mensen, wat gunstig is ter voorkoming van aandoeningen zoals harten vaatziekten, diabetes type II en depressie. Mensen die in een groene
7%
80%
n.v.t.
2
Positieve gezondheidseffecten van groen
7% 100%
Weet niet
omgeving wonen zijn zodoende gezonder en leven langer dan mensen in een minder groene woonomgeving, ook na correctie voor sociaal-economische status (Hartig et al., 2014; Gascon et al., 2016). Maar ook andere mechanismen spelen een rol in de gezondheidseffecten van een groene omgeving.
Bron: I&O Research, 2021
Zo verbetert groen de luchtkwaliteit, heeft blootstelling aan groen positieve psychologische effecten en bevordert een groene omgeving gezond gedrag zoals beweging en sociale contacten (Groenewegen, Van den Berg & De
Dat mensen belang hechten aan de natuur in Nederland en bereid zijn een
Vries, 2006; Maas, 2009; De Vries et al., 2013; Van den Berg, Joye & De Vries,
bijdrage te leveren aan een natuurvriendelijker samenleving, kan worden
2018; Beute et al., 2020). In een advies dat de Rli in 2018 uitbracht over de
beschouwd als een steun in de rug voor de transitie die de overheid
stad als ‘gezonde habitat’ wordt eveneens gewezen op het belang van de
nastreeft naar een natuurvriendelijke (‘natuurinclusieve’) samenleving.
leefomgeving voor de gezondheid van mensen (Rli, 2018).
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2
49
Geen ‘gouden standaard’ voor groene inrichting steden
Tabel 1: Verandering van het areaal groen in steden in hectare per periode
De effecten van een groene omgeving zijn niet voor iedereen gelijk.
gebaseerd op Landsat-satellietbeelden
Verschillende typen groen kunnen verschillende positieve effecten hebben. Mogelijk is het precieze effect ook afhankelijk van iemands persoonsken-
Periode
1984 - 1989
1989 - 1999
19999 - 2006
2006 - 2015
merken. Een ‘gouden standaard’ voor de inrichting van stedelijke ruimten
Den Haag
-60
-56
-25
+5
die voor íedereen het beste resultaat oplevert, bestaat dan ook niet (Beute
Utrecht
-141
-38
-82
+3
et al., 2020). Ook is nog niet duidelijk of een groene omgeving met meer
Rotterdam
-129
-53
-38
-3
biodiversiteit sterkere gezondheidseffecten heeft (De Vries & Snep, 2019;
Amsterdam
-44
-40
-24
+2
Marselle et al., 2020). Wel is zeker dat alleen al een groene inrichting van
Heel Nederland
-19542
-7180
-5002
+2077
buurten en straten een positief effect heeft op de gezondheid en het welzijn
Bron: Brand & De Nijs, 2020
van mensen (Spijker & De Vries, 2017). 2.2.2 Toegang tot ‘groen’ ongelijk verdeeld
De Raad voor Volksgezondheid & Samenleving (RVS) heeft in een recent
Groen in de leefomgeving is niet voor iedereen beschikbaar. Het Ministerie
rapport aandacht gevraagd voor de rol die de (groene) inrichting van
van LNV (2021b) constateert in dit verband: “Voor wijken waarin bijvoor-
de leefomgeving kan spelen bij het terugdringen van gezondheids
beeld veel mensen met een lager inkomen wonen, geldt dat de fysieke
achterstanden (RVS, 2021). Volgens de raad zijn verscheidene departe-
leefomgeving vaak nog niet optimaal benut wordt voor een gezonde leef-
menten betrokken bij het terugdringen van die achterstanden en moet het
stijl. Het zijn vaak kwetsbare groepen in kwetsbare buurten. Deze groepen
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) hierin een regierol
hebben vaak minder toegang tot nabij en kwalitatief goed groen” (zie ook
vervullen. Het ministerie zou gebiedsgerichte programma’s moeten inzetten
De Vries, Buijs & Snep, 2020).
voor bevolkingsgroepen met de grootste gezondheidsachterstand.
Veel bewoners van de stad komen zodoende minder gemakkelijk, minder
2.2.3 Beleidsaandacht voor relatie natuur en gezondheid
vanzelfsprekend en minder spontaan in contact met natuur. In recente jaren
De positieve gezondheidseffecten van een groene omgeving bieden
(2006-2015)15 is er overigens een verandering zichtbaar en neemt het areaal
beleidsmakers een kans om het welzijn van mensen te vergroten met
groen in steden licht toe; zie tabel 1.
behulp van gericht natuurbeleid. De waarde van een hoge natuurkwaliteit in de leefomgeving is de laatste jaren dan ook niet alleen onderwerp van
15 Wij hebben geen cijfers beschikbaar over de periode na 2015
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2
50
wetenschappelijk onderzoek, maar ook van beleidsplannen. Voorbeelden
gezondheid integraal te kunnen meenemen in hun beleid rond de fysieke
zijn het Programma Gezonde Groene Leefomgeving (LNV, 2021e) en de
leefomgeving.
in februari 2021 ingediende initiatiefnota over groen in de stad (Tweede Kamer, 2021).
De vier grote steden hebben in het kader van het Programma Gezonde Groene Leefomgeving verschillende voorstellen gedaan, zoals het
Programma Gezonde Groene Leefomgeving
meenemen van de groenopgave van stedelijke regio’s in de uitvoering
In een brief van 16 april 2021 heeft de minister van LNV de Tweede Kamer
van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI), het reserveren van nationale
geïnformeerd over het Programma Gezonde Groene Leefomgeving, dat de
budgetten voor de groenopgave in en rond steden (bijvoorbeeld in een
ministeries van LNV en VWS samen hebben opgezet. In het programma zijn
groenfonds), het prioriteren van natuuraankopen nabij steden in nieuwe
ambities opgenomen voor een gezonde en natuurinclusieve samenleving.
rijksprogramma’s (bijvoorbeeld met inzet van het geld voor de stiksto
De ambitie is dat in 2024 gezondheid een vast onderdeel zal vormen van de
faanpak) en aandacht voor de beheeropgave van lokale overheden.
belangenafweging in het ruimtelijk beleid en dat bij landelijke en decentrale beleidsontwikkeling er meer verbinding tussen het fysieke en het sociale
Initiatiefnota over groen in de stad
beleidsdomein zal zijn. De minister legt in haar brief ook een verbinding met
In het voorjaar van 2021 hebben de Tweede Kamerleden Bromet (GL) en
de Habitatrichtlijn en met verkleining van de ecologische voetafdruk, aange
Von Martels (CDA) een initiatiefnota over groen in de stad gepresenteerd
zien een gezonde en leefbare omgeving niet zonder natuur kan bestaan.
(Tweede Kamer, 2021). In de nota doen zij voorstellen om het welzijn van de inwoners te verbeteren door middel van meer groen in de stad. Ze stellen
Het Programma Gezonde Groene Leefomgeving past volgens de minister
onder meer voor om:
van LNV bij het doel van de nieuwe Omgevingswet om “… een veilige en
• geld vrij te maken voor de scholing van bermbeheerders;
gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit te bereiken
• een streefnorm te stellen voor de afstand tussen groen en bebouwing
en in stand te houden en de fysieke leefomgeving zodanig te beheren, te
van maximaal 350 meter; en
gebruiken en te ontwikkelen dat alle maatschappelijke functies ook op de
• bij de ontwikkeling van nieuwbouwwoningen in het bouwbesluit eisen
lange termijn duurzaam vervuld kunnen worden.” Doel van het programma
te stellen die de natuur en de biodiversiteit ten goede komen, zoals het
is om beleidsmakers van gemeenten, GGD’en en andere professionals
verplicht aanbrengen van groene daken en/of nestmogelijkheden voor
te helpen met kennis, data, infrastructuur en praktische instrumenten om
vleermuizen.
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2
51
In reactie op de initiatiefnota en de ingediende moties heeft de minister van
doen aan preventie (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
LNV aangegeven dat zij financiering van opleidingen niet als het grootste
[WRR], 2021). Gezien de positieve gezondheidseffecten van een groene
obstakel voor ecologisch bermbeheer ziet. Zij wees daarnaast op bestaande
leefomgeving, kan deze daaraan bijdragen.
programma’s en kennisnetwerken die mogelijkheden bieden voor de verbe tering van scholing. De minister zal op korte termijn wel in gesprek gaan
Vergroening van de leefomgeving vergt investeringen en ondersteuning
met onder andere opdrachtgevers en uitvoerders van bermbeheer om te
van het Rijk. Een complicerende factor hierbij is dat de baten (zoals beteu
bekijken hoe scholing kan worden verbeterd.
geling van de zorgkosten door preventie) vaak niet in dezelfde depar tementale begroting terechtkomen als de lasten. De RVS heeft onlangs
Verder zal de minister van LNV (samen met de minister van Binnenlandse
geadviseerd om op lokaal en regionaal niveau uitgebreider te experimen
Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en in afstemming met de bewindsper
teren met nieuwe financieringsvormen, zoals populatiegerichte financiering
sonen van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) en van VWS, gemeenten
met shared savings (RVS, 2021). Ook kan samenwerking worden gezocht
en provincies) de mogelijkheden onderzoeken voor het instellen van een
met bijvoorbeeld aanbieders van zorg en welzijn en zorgverzekeraars voor
groennorm, bijvoorbeeld per woning. Hiermee geeft de overheid gehoor
cofinanciering.
aan een oproep uit het Manifest Bouwen voor Natuur (2021). Tot slot heeft de minister van LNV aangekondigd te gaan onderzoeken of natuur inclusiviteit kan worden opgenomen in het Besluit bouwwerken leef
2.3 Veranderende opvattingen over natuur in Nederland16
omgeving (LNV, 2021d). 2.3.1 Opkomende natuurbeweging 2.2.4 Groene leefomgeving als bijdrage aan gezondheidswinst
De natuurbeweging in Nederland ontstond in de tweede helft van de 19e
De Nederlandse samenleving gebruikt steeds meer en steeds duurdere
eeuw in reactie op de opkomende industrialisering en verstedelijking van
zorg. In 2020 is € 116 miljard uitgegeven aan zorg en welzijn (inclusief
Nederland. Ze werd gedragen door een kleine, gedreven elite, die werd
kinderopvang); € 8,9 miljard meer dan het voorgaande jaar. De zorguitgaven
geïnspireerd door filosofen en schrijvers als Jean-Jacques Rousseau, John
als percentage van het bruto binnenlands product stegen van 13,2% (2019)
Muir en Henry David Thoreau. Aanvankelijk richtte de aandacht zich vooral
naar 14,4% (2020) (CBS, 2021b). Analyses laten zien dat ook de komende
op bijzondere soorten (zoals reigers en sterns) en bijzondere gebieden
decennia de zorgvraag blijft stijgen, onder andere door de vergrijzing en leefstijlfactoren zoals overgewicht. Het is dan ook cruciaal om meer te gaan
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2
16 De inhoud van deze paragraaf is mede gebaseerd op bijlage III van het eindrapport van de commissie-Van Vollenhoven (Van Vollenhoven et al., 2015).
52
(zoals het Naardermeer). Rond de eeuwwisseling ontstond ook in bredere
uit ‘halfnatuurlijk’ c.q. ‘halfcultuurlijk’ landschap. Beekdalen, heidevelden
kringen interesse voor de natuur, mede onder invloed van het werk van Jac.
en blauwgraslanden zijn immers mede door menselijk handelen gevormd.
P. Thijsse en Eli Heijmans. In deze periode werden ook de eerste natuurorga
Instandhouding van deze natuur blijft daarmee ook afhankelijk van mense
nisaties opgericht, zoals de Nederlandse Vereeniging tot Bescherming van
lijk ingrijpen.
Vogels (1898), de Nederlandsche Ornithologische Vereeniging (1901) en de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland (1905).
In de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw heeft het denken over natuurbescherming een nieuwe impuls gekregen onder invloed van
De groeiende maatschappelijke aandacht voor natuur leidde ook tot meer
een hernieuwde waardering van de rol van natuurlijke processen en
overheidsbemoeienis. Zo werd in 1912 de Vogelwet aangenomen, die
een groeiend milieubesef. Het latere programma Ruimte voor de Rivier
bijna alle inheemse vogelsoorten wettelijk beschermde. En in 1928 werd
weerspiegelt deze zienswijze. In het programma verschoof het accent van
de Natuurschoonwet van kracht, die particuliere landgoedeigenaren met
dijkversterking naar rivierverruiming, waarbij de benodigde vergroting
fiscale maatregelen stimuleerde tot ‘behoud van natuurschoon’. De toene
van de afvoer- en bergingscapaciteit van de rivieren vanuit het oogpunt
mende aandacht voor natuur kreeg ook institutioneel vertaling: in 1944
van waterveiligheid wordt gecombineerd met verbetering van de natuur
werd bij het Ministerie van Onderwijs, Kunsten en Wetenschap een afdeling
kwaliteit en recreatie. Met deze vernieuwende vorm van rivierbeheer gooide
Oudheidkunde en Natuurbescherming ondergebracht. Later, in de jaren
Nederland internationaal hoge ogen. De benadering stond aan de wieg
tachtig van de vorige eeuw, verhuisde de afdeling Natuurbescherming naar
van het vernieuwende concept van nature-based solutions: het aanpakken
het toenmalige Ministerie van Landbouw en Visserij.
van ruimtelijke opgaven door middel van ‘natuurgebaseerde’ oplossingen (zie hoofdstuk 7 in dit deel 2).
2.3.2 Van halfnatuurlijk naar nature-based Het denken over natuurbescherming is in de loop der jaren flink veranderd.
2.3.3 Ecologische Hoofdstructuur en Natura 2000
Aanvankelijk richtte de aandacht zich op bescherming van plant- en dier
In de jaren tachtig van de vorige eeuw onderkende de rijksoverheid dat
soorten. Later groeide de belangstelling voor leefgebieden (habitats) van
het cruciaal was om de natuur beter te beschermen tegen de negatieve
die soorten. Daarbij was de veronderstelling dat voor natuurbehoud mense
invloeden van milieuvervuiling en kunstmatig waterbeheer, en om de
lijke invloeden zoveel mogelijk beperkt moesten blijven. Na de Tweede
leefgebieden van dieren en planten te vergroten. De talloze kleine natuurge
Wereldoorlog veranderde dit inzicht. Onder invloed van de plantenbioloog
biedjes moesten zoveel mogelijk met elkaar worden verbonden (‘ontsnippe
Victor Westhoff ontstond het inzicht dat natuur in Nederland vooral bestaat
ring’). Het toenmalige kabinet introduceerde hiertoe in 1990 de Ecologische
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 2
53
Hoofdstructuur (EHS). Het EHS-beleid was gericht op het tot stand brengen
een obstakel voor economische ontwikkeling. Men vindt dat Nederland
van een samenhangend netwerk van in (inter)nationaal opzicht belangrijke,
als gevolg van de strenge wetgeving op milieu-, natuur- en watergebied
duurzaam te behouden ecosystemen. De EHS omvatte zowel natuurge
‘op slot’ komt te zitten (Beunen & Aarts, 2020). Deze visie vond weerklank
bieden, rivieren, meren en bossen als landbouwgebieden waar nadrukkelijk
in het eerste kabinet-Rutte, dat forse bezuinigingen doorvoerde op het
rekening werd gehouden met inheemse planten en dieren (Joop & Bal,
natuurbeleid.
2006). De bezuinigingen hebben ertoe geleid dat het natuurbeleid de afgelopen In reactie op de al decennia achteruitgaande biodiversiteit in Europa