22.05.03A 8 Bijlage 1 Rapport Natuurinclusief Nederland - natuur overal en voor iedereen.pdf
Tekst van het document
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND NATUUR OVERAL EN VOOR IEDEREEN MAART 2022
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur
Samenstelling Rli
De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) is het
Ir. J.J. (Jan Jaap) de Graeff (voorzitter)
strategische adviescollege voor regering en parlement op het
Drs. P. (Pallas) Agterberg
brede domein van duurzame ontwikkeling van de leefomgeving
Drs. J.A. (Jeanet) van Antwerpen
en infrastructuur. De raad is onafhankelijk en adviseert gevraagd
Prof. mr. N.S.J. (Niels) Koeman
en ongevraagd over langetermijnvraagstukken. Met een integrale
J. (Jantine) Kriens
benadering en advisering op strategisch niveau wil de raad
Drs. E.M.J. (Emmy) Meijers
bijdragen aan de verdieping en verbreding van het politiek en
Drs. K.J. (Krijn) Poppe
maatschappelijk debat en aan de kwaliteit van de besluitvorming.
Ir. C.M. (Karin) Sluis Prof. dr. E.T. (Erik) Verhoef Em. prof. dr. A.N. (André) van der Zande Junior-raadsleden J. (Joris) van den Boom MSc E. (Eva) Gaaff MSc Y. (Yourai) Mol BPhil
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur Bezuidenhoutseweg 30
Algemeen secretaris
Postbus 20906
Dr. R. (Ron) Hillebrand
2500 EX Den Haag info@rli.nl www.rli.nl
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND
2
INHOUD SAMENVATTING
DEEL 1: ADVIES
6
12
4
OPLOSSINGSRICHTINGEN EN AANBEVELINGEN
33
4.1
Verbreed de focus van het natuurbeleid: natuur overal en
voor iedereen
34
4.2
Verbind natuurherstel met andere maatschappelijke opgaven
38
4.3
Weeg natuurwaarden volwaardig bij economische en
1 INLEIDING
13
politieke besluitvorming
40
1.1
Aanleiding
13
4.4
Werk gebiedsgericht samen: overheden en andere betrokkenen
41
1.2
Breed natuurbegrip
14
1.3
Centrale vraag
14
1.4
Leeswijzer
15
DEEL 2: ANALYSE
43
2
ACHTERUITGANG VAN DE NATUUR IN NEDERLAND
16
1
AFBAKENING EN BEGRIPPEN
43
2.1
Belang van natuur
16
1.1
Afbakening
43
2.2
Natuur- en biodiversiteitsverlies in Nederland
19
1.2
Begrippen
44
3
TEKORTSCHIETENDE EFFECTIVITEIT NATUURBELEID
24
2
OPVATTINGEN OVER HET BELANG VAN NATUUR
47
3.1
Focus natuurbeleid te smal
25
2.1
Belang dat Nederlanders hechten aan natuur
47
3.2
Onvoldoende verbinding tussen natuurbeleid en ander beleid
28
2.1.1 Onderkenning van samenhang tussen natuur, milieu en klimaat
48
3.3
Te weinig aandacht voor natuur bij economische en politieke
2.1.2 Bereidheid om bij te dragen aan natuurvriendelijke samenleving
48 49
afwegingen
28
2.2
3.4
31
2.2.1 Gezondheidseffecten van een groene omgeving
49
2.2.2 Toegang tot ‘groen’ ongelijk verdeeld
50
Niet genoeg samenwerking tussen overheden
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | INHOUD
Relatie tussen natuur en gezondheid
3
2.2.3 Beleidsaandacht voor relatie natuur en gezondheid
50
4.4
2.2.4 Groene leefomgeving als bijdrage aan gezondheidswinst
52
4.4.1 Kwaliteit oppervlaktewater
69
2.3
52
4.4.2 Kwaliteit grondwater
71
2.3.1 Opkomende natuurbeweging
52
4.4.3 Verdroging
71
2.3.2 Van halfnatuurlijk naar nature-based
53
4.5
72
2.3.3 Ecologische Hoofdstructuur en Natura 2000
53
4.5.1 Effecten van stikstofbelasting
72
2.3.4 Draagvlak onder druk
54
4.5.2 Aanpak van stikstofbelasting
74
2.3.5 Natuur als onderdeel van brede welvaart
54
Veranderende opvattingen over natuur in Nederland
5
Condities voor natuur en biodiversiteit in Nederland
68
Effecten en aanpak stikstofbelasting
SAMENHANG TUSSEN BIODIVERSITEIT EN
3
OVERZICHT (INTER)NATIONALE BELEIDSDOELEN
55
KLIMAATVERANDERING
76
3.1
Internationale beleidsdoelen
55
5.1
Twee onderling verbonden crises
76
3.2
Nationale beleidsdoelen
56
5.2
Kansen bij gecombineerde aanpak klimaat en biodiversiteit
79
3.3
Realisatie nationale beleidsdoelen tot nu toe
57
5.3
Voorbeeld: klimaat en biodiversiteit in veenweidegebieden
79
3.4
Coalitieakkoord vierde kabinet-Rutte
60
5.4
Voorbeeld: klimaat en biodiversiteit in de Bossenstrategie
81
4
STAAT VAN DE NATUUR
61
6
FINANCIËLE INSTRUMENTEN VOOR NATUURBELEID
84
4.1
Signalen over de staat van de natuur wereldwijd
61
6.1
Financiering van natuurbeleid
84
4.2
Staat van de natuur in Nederland
62
6.2
Herzien van overheidssubsidies voor schadelijke activiteiten
85
62
6.3
Maatschappelijke kosten-batenanalyses
86
6.4
Financiële transparantie
87
6.5
Instelling van een grondbank
87
4.2.1 Populatieomvang soorten 4.2.2 Conditie Nederlandse ecosystemen (op land) en beschermde habitats
64
4.2.3 Areaal beschermde natuur in Nederland
64
4.3
67
Realisatie doelen Vogel- en Habitatrichtlijn
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | INHOUD
4
7
NATUUR ALS KANS VOOR VERBINDEN VAN OPGAVEN
88
7.1
Samenwerking over bestuurlijke grenzen heen
88
7.2
Natuurlijke processen benutten: nature-based solutions
92
7.3
Verbinden van opgaven: praktijkvoorbeelden
92
8
BASISKWALITEIT NATUUR
97
8.1
Houvast voor een natuurinclusieve leefomgeving
97
8.2
Minimumvereisten voor basiskwaliteit natuur
98
8.3
Operationaliseren van basiskwaliteit natuur
99
8.3.1 Maatregelen op landschapsniveau
99
8.3.2 Maatwerk per type landschap en type gebruik
99
BIJLAGEN
119
TOTSTANDKOMING VAN HET ADVIES
119
OVERZICHT PUBLICATIES
123
8.3.3 Kennisontwikkeling en handreikingen voor realisatie in de praktijk 100 8.3.4 Monitoring en evaluatie van ontwikkelingen per gebied
101
8.4
102
Basiskwaliteit natuur vaststellen in gebiedsprocessen
LITERATUUR
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | INHOUD
104
5
SAMENVATTING Wereldwijd gaat de natuur in een zorgwekkend tempo achteruit. Dat geldt zeker ook voor Nederland. Van agrarische gebieden tot natuurgebieden, van binnenwateren tot stedelijke gebieden: overal lopen de natuurkwaliteit en de biodiversiteit terug. Dat is problematisch, want een vitale natuur is cruciaal voor het tegengaan van klimaatverandering en verduurzaming van de voedselvoorziening. Natuur in de directe leefomgeving is daarnaast essentieel voor de gezondheid en het welbevinden van mensen. Bovendien is een goede staat van de natuur van belang voor de beschikbaarheid van onder meer drinkwater, gezond voedsel en schone lucht. De natuur vormt een bestaansvoorwaarde voor de mens. Tegen de achtergrond van deze biodiversiteitscrisis heeft de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) zich gebogen over de vraag of het bestaande natuurbeleid van de rijksoverheid toereikend is en zo nee, welke koerswijzigingen nodig zijn. Nederlandse natuurbeleid schiet tekort Nederland presteert slecht met het gevoerde natuurbeleid en het Nederlandse natuurbeleid schiet tekort. We zien daarvoor vier oorzaken: • We hanteren in Nederland een te smal natuurbegrip. • Het natuurbeleid is te weinig gekoppeld aan ander beleid. • Natuur heeft een te zwakke positie bij economische en politieke afwegingen. • Overheden werken te weinig samen.
6
Focus natuurbeleid te smal
maatschappelijke opgaven faalt doordat rijksbudgetten niet gebundeld
In het huidige Nederlandse natuurbeleid wordt naar ons oordeel het
kunnen worden ingezet voor een gebiedsgerichte aanpak.
begrip natuur te krap afgebakend. Het beleid is hoofdzakelijk gericht op de beschermde gebieden. Die gebieden zijn echter onderdeel van veel
Te weinig aandacht voor positie natuur bij economische en politieke
grotere ecosystemen, ook buiten de beschermingsgrenzen. Veel dieren in
afwegingen
beschermde gebieden gebruiken bijvoorbeeld de omliggende gebieden
Ondanks brede maatschappelijke zorgen over de toestand van de natuur in
om voedsel te vinden. Met het huidige beleid lukt het niet om de gebieden
Nederland heeft het natuurbelang nog altijd een zwakke positie bij economi-
afdoende te beschermen en te zorgen dat de condities voor (grond)water,
sche en politieke afwegingen. Natuur wordt dikwijls gezien als een kosten-
bodem en milieu op orde zijn.
post en als een deelbelang dat economische groei hindert. Er lijkt sprake te zijn van een blinde vlek voor de betekenis van natuur als bestaansvoor-
De krappe afbakening van het natuurbeleid gaat bovendien gepaard met
waarde voor de mens.
te weinig aandacht voor de natuur in het landelijk en stedelijk gebied. Ook daar is natuurherstel van belang, zowel vanwege het behoud van de dien-
Niet genoeg samenwerking tussen overheden
sten die de natuur levert, als vanwege het belang van een groene leefomge-
Het niet halen van de doelen van het Nederlandse natuurbeleid heeft nog
ving voor de gezondheid en het welbevinden van mensen.
een vierde oorzaak: een gebrek aan samenhangende bestuurlijke aanpak. Effectief natuurbeleid vergt samenwerking en afstemming. In de praktijk
Onvoldoende verbinding tussen natuurbeleid en ander beleid
schort het vaak aan samenwerking tussen overheden onderling en met
De ambitie van de overheid om natuuropgaven te verweven met andere
andere partijen. Het ontbreekt ook aan systematische monitoring van de
maatschappelijke opgaven en te bewegen naar een natuurinclusieve
realisatie van de doelen en onafhankelijk toezicht op het bereiken daarvan.
samenleving, loopt vast. In de praktijk ondervinden goedwillende partijen in de samenleving daarbij allerlei belemmeringen. Boeren kunnen kansen
Oplossingsrichtingen met aanbevelingen
voor een natuurvriendelijke bedrijfsvoering niet verzilveren in een verdien-
Er is in ons land sprake van een biodiversiteitscrisis. Het natuurbeleid
model. In de bouw komt vergroening bij nieuwbouw en renovatie te weinig
verdient dan ook meer prioriteit op de politieke en bestuurlijke agenda.
tot stand door ontbreken van duidelijke beleidsrichtlijnen. De omvorming
Het is cruciaal om de teruggang van natuur te keren en te zorgen voor
van nationale parken tot grotere en natuurinclusieve gebieden wordt
herstel. Daartoe zal de overheid met veel meer inzet moeten werken aan de
belemmerd door te beperkte wettelijke criteria. Een integrale aanpak van
totstandkoming van een natuurinclusief Nederland.
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | SAMENVATTING
7
Zo zal natuurherstel verbonden moeten worden met andere maatschap-
• Rijk, provincies en gemeenten: zorg dat in de regionale omgevingsvisies
pelijke opgaven. De plannen die staan vermeld in het coalitieakkoord
gebiedsgewijs en met betrokkenen in het gebied invulling wordt gegeven
2021-2025 kunnen daaraan zeker een bijdrage leveren. De twee fondsen van
aan minimumvereisten voor basiskwaliteit natuur in die gebieden (zie
in totaal € 60 miljard die het nieuwe kabinet wil instellen ten behoeve van
ook § 4.4). Gemeenten: betrek deze minimumvereisten vervolgens bij de
het klimaat- en het stikstofbeleid maken veel van de noodzakelijke inves-
gemeentelijke omgevingsplannen en bij het opstellen van leidraden voor
teringen mogelijk. Daarnaast is de keuze die in het coalitieakkoord wordt
de inrichting van de openbare ruimte; dit is van betekenis zowel voor
gemaakt voor een gebiedsgerichte aanpak een stap in de goede richting.
nieuwbouw als voor bestaande wijken. • Rijk: richt – als onderdeel van de ecologische autoriteit zoals voorge-
We presenteren in dit advies vier oplossingsrichtingen om te komen tot het
steld in het coalitieakkoord – een landelijk kennisnetwerk natuur op, dat
hier geschetste streefbeeld. We formuleren daarbij ook een aantal concrete
provincies en gemeenten ondersteunt bij de gebiedsgewijze invulling van
aanbevelingen.
basiskwaliteit natuur. • Rijk: pas de Wet natuurbescherming (later Omgevingswet) aan, zodat de
1 Zorg voor natuur overal en voor iedereen
natuurinclusieve ontwikkeling van grotere gebieden conform de stan-
Voor een grootschalig herstel van de biodiversiteit is het essentieel dat
daard Nationale Parken Nieuwe Stijl wettelijk mogelijk wordt.
het natuurbeleid wordt verbreed. Het beleid zal zich moeten richten op ál het groen in ons land, dus zowel op de natuur in beschermde gebieden als
• Rijk: ondersteun de beweging naar een natuurinclusieve samenleving met natuureducatie.
daarbuiten. Het concept ‘basiskwaliteit natuur’ biedt een goed houvast om per gebied een gewenst minimum kwaliteitsniveau te bepalen, zowel voor de natuur zelf als voor de belevingswaarde daarvan.
2 Verbind natuurherstel met andere maatschappelijke opgaven Wij zien grote kansen om het herstel van de natuur, zowel binnen als
Aanbevelingen
buiten beschermde gebieden, te verbinden met de grote maatschappelijke
• Rijk en provincies: maak de uitbreiding en de inrichting van het
opgaven waar ons land voor staat. Dit geldt als eerste voor de maatschap-
Natuurnetwerk Nederland tijdig af en torn niet aan de bescherming van
pelijke opgaven die in de ruimte hun beslag krijgen: de woningbouwop-
de Natura 2000-gebieden. Dit is een belangrijke voorwaarde om de inter-
gave, de klimaat- en energieopgave en de verduurzaming van de landbouw.
nationaal afgesproken instandhoudingsdoelen te bereiken.
Natuurherstel kan ook onderdeel zijn van andere opgaven waar Nederland voor staat, zoals een betaalbare en houdbare gezondheidszorg.
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | SAMENVATTING
8
Aanbevelingen
opgaven mogelijk te maken en om rekening te kunnen houden met het
• Rijk: maak natuur onderdeel van de gebiedsgerichte aanpak van het
gebiedsspecifieke karakter van basiskwaliteit natuur. De puntensystemen
stikstofprobleem en combineer die aanpak met andere nationale
die nu al in verschillende gemeenten worden gehanteerd, kunnen
en regionale opgaven in die gebieden. Maak hierover afspraken
als voorbeeld dienen. Neem een dergelijk puntensysteem op in de
met provincies, gemeenten en waterschappen, en benut de in
‘Handreiking decentrale regelgeving klimaatadaptief bouwen en
het coalitieakkoord voorgestelde fondsen om deze afspraken te
inrichten’ en betrek zo’n puntensysteem ook in de te maken afspraken
ondersteunen. Maak hierbij ook gebruik van de nationale grondbank die
over woondeals.
in hetzelfde coalitieakkoord is aangekondigd, voor de ondersteuning van gebiedsprocessen. Betrek daarbij ook de bossenstrategie.
• Rijk: benoem samen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen
• Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten: maak aan de bedrijven
(UvW) natuurinclusief handelen tot uitgangspunt voor de aanpak van
in de landbouwsector duidelijk welke normen voortvloeien uit de
de energieopgave. Maak daarvoor afspraken met de energiesector
ecologische opgaven in een gebied (Rli, 2021a). Vereisten voor de
over natuurinclusief ontwerpen, bouwen en beheren van installaties en
gebiedsspecifieke basiskwaliteit natuur bieden hierbij een houvast en
gebouwen. Neem deze afspraken op in de handreiking en de toolbox
kunnen ook bijdragen aan goede bedrijfscondities (o.a. weerbare teelten
voor de regionale energiestrategieën 2.0.
en bestuiving). • Rijk: sluit met de bouwsector1 een bestuurlijk akkoord over de natuurinclusieve inrichting van woonwijken, natuurinclusieve nieuwbouw
• Rijk: maak afspraken met zorgverzekeraars over hun bijdrage aan verbetering van de natuurkwaliteit in de leefomgeving als onderdeel van preventieve en curatieve zorg.
en renovatie, inclusief het gebruik van materialen. Neem de afspraken uit leefomgeving vast dat natuurinclusief inrichten, bouwen en renoveren
3 Weeg natuurwaarden volwaardig bij economische en politieke besluitvorming
moeten bijdragen aan de minimumvereisten voor een gebiedsspecifieke
Om substantiële stappen te zetten naar een natuurinclusieve samenleving
basiskwaliteit natuur. Onderzoek of de Wet natuurbescherming (later
moeten de oorzaken van natuurverlies worden aangepakt. Omgekeerd
Omgevingswet) hiervoor een grondslag kan bieden. Zorg wel dat er
zullen activiteiten die positieve effecten hebben op de natuur en biodi-
ruimte blijft voor maatwerk, om een integrale aanpak van ruimtelijke
versiteit, moeten worden gestimuleerd. Dat vereist dat het natuurbelang
dit akkoord op in woondeals. Leg daarnaast in het Besluit bouwwerken
volwaardig meetelt in economische en politieke besluitvorming. Om 1
Het gaat hier om bouwers, project- en gebiedsontwikkelaars.
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | SAMENVATTING
stappen te zetten naar het verweven van natuur en economie bevelen we
9
aan om gebruik te maken van diverse instrumenten: het ombuigen van
langjarige overeenkomsten aan, zoals ook in het coalitieakkoord is
financiële prikkels en een betere borging van het natuurbelang bij econo
voorgenomen (Rli, 2021a). In de tweede plaats door bij overheidsaanbe-
mische en politieke besluitvorming.
stedingen het maatschappelijk verantwoord inkopen uit te breiden met standaard vereisten voor biodiversiteit.
Aanbevelingen Europese landbouwsubsidies (Ministerie voor Landbouw, Natuur en
4 Werk gebiedsgericht samen: overheden en andere betrokkenen
Voedselkwaliteit [LNV], 2021a) aan de hiervoor genoemde gebieds
Het verbinden van ruimtelijke opgaven vergt een gebiedsgerichte aanpak,
specifieke minimumvereisten voor basiskwaliteit natuur. De mate waarin
waaraan alle betrokken partijen – met onderscheiden rollen en taken –
bedrijven hieraan voldoen om in aanmerking te komen voor ecorege-
gezamenlijk invulling geven. We ondersteunen daarom het voornemen van
lingen, kan worden gemonitord door een onafhankelijke certificerings
het kabinet om te komen tot een integrale, gebiedsgerichte aanpak van
autoriteit. Overheden moeten dan zorgen voor adequate handhaving.
opgaven voor natuurherstel, klimaat en water in het landelijk gebied.
• Rijk: koppel de aangekondigde, strengere, voorwaarden voor
• Rijk en provincies: koppel bestaande subsidies voor (agrarisch) natuur beheer en landschapsbeheer ook aan gebiedsspecifieke minimum
Aanbevelingen
vereisten voor basiskwaliteit natuur.
• Rijk, provincies en gemeenten, zorg dat de natuuropgave in een gebieds-
• Rijk: neem fiscale maatregelen om natuurschade tegen te gaan. Dat kan
gerichte aanpak verbonden wordt met andere opgaven als wonen en
bijvoorbeeld door een stikstofheffing in te voeren of door zwaardere
energie, om daarbij inhoud te geven aan de beoogde basiskwaliteit
heffingen te hanteren voor industriële grondwateronttrekking.
natuur (zie ook § 4.1). Hanteer daarbij de landelijke afspraken met
• Rijk en andere overheden: verbeter het gebruik van maatschappelijke
betrokken sectoren (zie ook § 4.2). Breng deze aanpak onder bij de eerder
kosten-batenanalyses zodanig dat het voorkomen van natuurschade en
door de Rli (2021b) geadviseerde integrale regiotafels waardoor per
het belang van biodiversiteitsherstel daarin beter worden meegenomen.
gebied maatwerk mogelijk is bij een aanpak van opgaven.
Besteed daarbij aandacht aan de belevingswaarde voor burgers en de beschikbaarheid van ecosysteemdiensten. • Gezamenlijke overheden: geef zelf het goede voorbeeld. In de eerste plaats door grond in eigen bezit duurzaam en natuurinclusief te beheren,
• Provincies: pas deze gebiedsgerichte aanpak toe in alle regio’s, zowel landelijke als stedelijke regio’s. Betrek daarbij ook niet-overheidspartijen en inwoners. Zorg voor verbinding met het Nationaal Programma Landelijk Gebied.
te verpachten en te verkopen. Bied daarbij voor pacht en beheer
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | SAMENVATTING
10
• Rijk en provincies: maak afspraken over eenduidige verslaglegging van
Figuur 1: Natuurinclusief Nederland
uitvoeringsinformatie en monitoringsinformatie over de realisatie van de doelen van het nationale natuurbeleid, zowel in beschermde gebieden als daarbuiten. Hiermee krijgt het Rijk als stelselverantwoordelijke zicht op de doelrealisatie. Daartoe moeten ook de dataverzameling en zelf rapportages door alle betrokken overheden op een gestandaardiseerde wijze plaatsvinden. • Rijk en provincies: beleg expliciet de thans ontbrekende, onafhankelijke toezichthoudende en inspectietaken natuur op rijksniveau en provinciaal niveau, bijvoorbeeld bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en de omgevingsdiensten. Zorg daarbij voor adequate bemensing en financiering. Benut voorts indien noodzakelijk de ter beschikking staande bevoegdheden om in te grijpen in het kader van interbestuurlijk toezicht. Wat wij voor ons zien is een natuurinclusief Nederland, met natuur overal en voor iedereen. Een Nederland met gezonde natuurgebieden, met bijzondere soorten dieren en planten en bijzondere landschappen. Een Nederland dat ook buiten de wettelijk beschermde natuurgebieden, in agrarische gebieden, in dorpen en steden, royaal is voorzien van groen en water en waar dieren en planten die er ‘thuis horen’ ook voorkomen. Een Nederland waar iedere Nederlander in de eigen straat en buurt volop natuurervaringen opdoet en zich fysiek en mentaal gezond voelt.
En een Nederland waarin het natuurbeleid een integraal onderdeel vormt van ander beleid, zodat het natuurbelang nadrukkelijk meeweegt in economische en politieke besluiten.
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | SAMENVATTING
11
DEEL 1 | ADVIES
12
1 INLEIDING 1.1 Aanleiding Wereldwijd dringt meer en meer het besef door dat de natuur op aarde het zwaar te verduren heeft en dat de variatie aan levende organismen (de biodiversiteit)2 in een zorgwekkend tempo achteruitgaat. De Verenigde Naties (VN) achten herstel van biodiversiteit fundamenteel voor onze welvaart en voor het behoud van een gezonde planeet (Convention on Biological Diversity, 2021). Ook de Europese Commissie heeft recent onderstreept hoe afhankelijk mensen zijn van de natuur voor voedsel, grondstoffen, schone lucht en water, gezondheid en welzijn. De Commissie beschouwt het verlies aan biodiversiteit en de instorting van ecosystemen als een van de grootste bedreigingen voor de mensheid in het komende decennium – ook economisch gezien: de kosten van niet-handelen zijn hoog en zullen naar verwachting stijgen (Europese Commissie, 2020). De EU geeft de laatste jaren dan ook nadrukkelijk prioriteit aan natuurbescherming en het aanpakken van de oorzaken van natuur- en biodiversiteitsverlies. Ook in Nederland wordt de urgentie gevoeld bij zowel de overheid, maatschappelijke organisaties als bedrijven (Ministerie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit [LNV], 2020a, 2020b; Interprovinciaal Overleg [IPO] & LNV, 2019, 2020). Blijkens het coalitieakkoord 2021-2025 zet het 2
Biodiversiteit staat voor variatie aan leefomgevingen van plant- en diergemeenschappen (ecosys temen), variatie aan plant- en diersoorten én variatie binnen die soorten (zie hoofdstuk 1 in deel 2).
13
kabinet de komende jaren expliciet in op natuurbescherming en -herstel
In dit advies hanteren we een breed natuurbegrip. We verstaan onder
en het verbinden van de natuuropgave met landbouw, woningbouw en
natuur niet alleen de natuur in beschermde gebieden.3 Aangezien ons land
infrastructuur.
geen ongerepte wildernisnatuur meer kent, is veel van wat Nederlanders ‘natuur’ noemen in feite historisch cultuurlandschap. Denk aan de heide-
Echter, ondanks deze toegenomen aandacht wordt de natuur wereldwijd
gebieden of de veenweidegebieden. Dergelijk historisch cultuurlandschap
nog altijd geëxploiteerd alsof het een onuitputtelijke bron is. Vele verdragen,
wordt in het beleid van de overheid eveneens tot ‘natuur’ gerekend (zie
verklaringen en beleidsintenties ten spijt zien we de natuur steeds verder
hoofdstuk 1 in deel 2). Veel mensen beleven daarnaast in hun dagelijks
achteruitgaan, zowel wereldwijd als in Nederland. In Nederland is het
bestaan het groen in de eigen achtertuin, het bos in de buurt of het boeren-
verlies aan oorspronkelijke natuur zelfs aanzienlijk groter dan gemiddeld
landschap als natuur. Dit betekent dat we in dit advies ook kijken naar
in Europa. Nederland is een van de landen die binnen de EU het slechtst
natuur in stedelijke gebieden. En we kijken daarbij niet alleen naar het
presteert als het gaat om biodiversiteitsherstel (Compendium voor de
belang van biodiversiteit, maar ook naar de belevingswaarde van natuur.
Leefomgeving [CLO], 2016). De toenemende zorgen over de voortgaande teloorgang van de natuur,
1.3 Centrale vraag
tegen de achtergrond van urgente opgaven als CO2-reductie en klimaat-
In dit advies gaan wij na of het beleid van de rijksoverheid ten aanzien van
adaptatie waarvan de aanpak juist een royale aanwezigheid van robuuste
natuur onder de huidige omstandigheden nog toereikend is – en zo nee,
en vitale natuur vereist, vormde voor de Raad voor de leefomgeving en
welke koerswijzigingen nodig zijn. De centrale vraag in het advies luidt:
infrastructuur (Rli) aanleiding om een advies uit te brengen over het natuurbeleid van de Nederlandse overheid.
Sluit het huidige natuurbeleid van de rijksoverheid nog aan bij de breedte en urgentie van de opgave waar ons land voor staat, gelet op actuele inzichten over het belang van biodiversiteit, veranderende klimaatomstan-
1.2 Breed natuurbegrip
digheden en veranderende opvattingen in de samenleving?
In het voorgaande is het woord ‘natuur’ diverse keren gebruikt, maar wat verstaan we daar precies onder? Het begrip wordt in de samenleving, de politiek en het beleid in uiteenlopende betekenissen gebruikt.
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 1
3
We doelen hier niet alleen op beschermde gebieden op land, maar ook op beschermde gebieden in de grote wateren, de kustgebieden én de Waddenzee.
14
1.4 Leeswijzer Deel 1 van dit advies is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 schetsen we de achteruitgang van de natuur, wereldwijd en in Nederland. We bespreken daarbij tot welke problemen deze ontwikkeling in ons land leidt. In hoofdstuk 3 analyseren we op welke vier punten het huidige Nederlandse natuurbeleid tekortschiet en hoe dat komt. In hoofdstuk 4 schetsen we vier bijpassende oplossingsrichtingen, die we vervolgens vertalen in vier aanbevelingen. In deel 2 is achtergrondinformatie bij dit advies gebundeld, inclusief een toelichting bij enkele centrale begrippen die we in dit advies hanteren.
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 1
15
2 ACHTERUITGANG VAN DE NATUUR IN NEDERLAND Mensen zijn onderdeel van de natuur. Ze geven mede vorm aan de natuur en zijn er zelf op vele manieren van afhankelijk. Niettemin heeft de mens de afgelopen anderhalve eeuw een verwoestende invloed op de natuur uitgeoefend. In dit hoofdstuk staan we stil bij het belang van de natuur, de achteruitgang van de natuur in Nederland en de problemen waar dat toe leidt.
2.1 Belang van natuur We zijn in tal van opzichten afhankelijk van de natuur. De samenhang tussen verduurzamingsopgaven, natuurherstel en versterking van biodiversiteit wordt steeds breder onderkend. Natuur vormt een basisvoorwaarde voor het menselijk bestaan Dat de natuur essentieel is voor ons bestaan, wordt door veel mensen ook daadwerkelijk zo beleefd. Uit een enquête die wij lieten uitvoeren door I&O Research, komt naar voren dat negen van de tien Nederlanders natuur in Nederland ‘essentieel’ vinden.4 Gevraagd naar wat de prioriteiten in het
4
We lichten de uitkomsten van de enquête van I&O Research nader toe in hoofdstuk 2 in deel 2.
16
natuurbeleid van de overheid zouden moeten zijn, onderstrepen de meeste
De gebruiks- en belevingswaarde die de natuur heeft voor de mens wordt in
mensen de samenhang tussen natuur, klimaat, milieu en biodiversiteit: als
de literatuur vaak vertaald in termen van ‘diensten’ die de natuur levert, de
we het milieu beter beschermen, zal het beter gaan met het klimaat, wat
zogenoemde ecosysteemdiensten. Dit begrip verwijst onder meer naar het
uiteindelijk de natuur en de biodiversiteit ten goede zal komen.
feit dat de natuur ons schoon drinkwater en voedsel biedt. Maar het verwijst ook naar bijvoorbeeld de mogelijkheden die de natuur biedt voor recreatie,
Nederlanders vinden natuur essentieel
de inspiratie en verwondering die natuur voor mensen kan bieden en de
Uit het in onze opdracht uitgevoerde publieksonderzoek van I&O
identiteitbepalende waarde die natuur kan hebben voor een gebied en zijn
Research blijkt dat Nederlanders natuur van groot belang vinden – omdat
bewoners.
natuur belangrijk is voor hun gezondheid, omdat ze ervan kunnen genieten, omdat kinderen moeten kunnen opgroeien met voldoende
Mensen zijn voor zowel hun lichamelijke als geestelijke gezondheid in hoge
natuur en groen en omdat de natuur de basis is voor alles wat leeft. Dit
mate afhankelijk van de natuur (Diaz et al., 2018). De wereldwijde uitbraak
laatste vindt 44% van de ondervraagden de belangrijkste reden.
van het coronavirus heeft duidelijk gemaakt dat verstoring van natuurlijke
Het belang dat Nederlanders aan natuur hechten blijkt ook uit het gebruik
ecosystemen een acute bedreiging kan vormen voor de mensheid. De
dat ze ervan maken. Eén op de drie ondervraagden bezoekt dagelijks of
Europese Commissie heeft hierover opgemerkt: “Het risico op het ontstaan
wekelijks een natuurgebied of landschappelijk gebied. En 60% bezoekt
en de verspreiding van infectieziekten neemt toe naarmate meer natuur
dagelijks of wekelijks het groen in de eigen omgeving. Van de mensen
wordt vernietigd” (Europese Commissie, 2021a). De nabijheid van natuur
die (bijna) nooit een natuurgebied bezoeken, zouden zes op de tien dat
bevordert ook de weerstand van mensen tegen ziekte. Bovendien hebben
vaker willen doen. Belemmeringen om vaker de natuur in te gaan zijn tijd
mensen de natuur nodig om te kunnen ontspannen (Centraal Bureau voor
(“Ik ben te druk”), afstand (“Het is te ver rijden”) en geld (“Ik zou dichter
de Statistiek [CBS], 2021a; Beute et al., 2020) – iets wat eens te meer duide-
bij de natuur willen wonen, maar ik heb het geld niet om naar een mooie
lijk is geworden gedurende de coronacrisis. Verder draagt contact met de
plek buiten de stad te verhuizen”). Mensen zouden ook meer groen in de
natuur bij aan de leerontwikkeling van kinderen (Ekkel & De Vries, 2017).
stad willen hebben. Veel mensen maken zich zorgen over de natuur. Een grote meerderheid
De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OECD)
van de ondervraagden (ruim 80%) denkt dat het tamelijk tot zeer waar-
schat de wereldwijde economische waarde van de hier beschreven diensten
schijnlijk is dat plant- en diersoorten uit Nederland zullen verdwijnen en
van de natuur op meer dan anderhalf maal het mondiale bruto binnenlands
eenzelfde hoeveelheid mensen vindt dat ook erg (I&O Research, 2021).
product (OECD, 2019). De totale waarde is nog veel groter, aangezien het
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2
17
belang van de natuur voor de mens zich maar tot op zekere hoogte in
Bij de klimaatopgave is de wisselwerking met natuur onmiskenbaar. Zo leidt
geld laat uitdrukken. Het wordt steeds duidelijker hoezeer het duurzaam
klimaatverandering tot biodiversiteitsverlies. Dit komt doordat een kleine
functioneren van de economie en de welvaart in brede zin5 afhankelijk zijn
temperatuurverhoging al grote gevolgen kan hebben voor de overlevings-
van een goede natuurkwaliteit (Intergovernmental Science-Policy Platform
kansen van planten en dieren. Andersom maakt biodiversiteitsverlies de
on Biodiversity and Ecosystem Services [IPBES], 2019; Steffen et al., 2015;
samenleving kwetsbaarder voor de gevolgen van klimaatverandering. Een
World Bank Group, 2021; Secretariat of the Convention on Biological
bodem waar weinig leven in zit, houdt bijvoorbeeld bij zware buien weinig
Diversity, 2020).
water vast. Er is ook in positieve zin sprake van een samenhang tussen natuur en klimaatverandering. Immers, om klimaatverandering actief tegen
Maatschappelijke opgaven in Nederland hangen onlosmakelijk samen
te gaan is een royale beschikbaarheid van vitale natuur nodig. Bossen en
met natuur
oceanen nemen een substantiële hoeveelheid CO2 op, die anders in de
Nederland staat voor grote ruimtelijke en maatschappelijke opgaven.
atmosfeer terecht zou komen.
Denk aan de aanpak van klimaatverandering, de verduurzaming van het voedselsysteem en de bouw van grote aantallen extra woningen (Rli,
Dit tweerichtingsverkeer in de relatie tussen natuur en klimaatverandering is
2021b). Een goede kwaliteit van de natuur helpt bij de realisatie van
eveneens zichtbaar als we kijken naar de gevolgen van menselijke ingrepen.
deze opgaven (Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale
Zo zorgen boskap en ontwatering van veengrond voor extra CO2-uitstoot.
Umweltveränderungen [WBGU], 2021). Andersom bieden de grote ruimte-
Maar met uitbreiding van bossen en maatregelen tot behoud van veen-
lijke ingrepen de mogelijkheid om gelijktijdig de kwantiteit en kwaliteit van
gronden kan de mens de hoeveelheid CO2 in de atmosfeer ook juist laten
de natuur te verbeteren. De samenhang tussen verduurzamingsopgaven,
afnemen.6 In dat kader zijn de bossenstrategieën van de Europese Unie
natuurherstel en versterking van biodiversiteit wordt ook op Europees
(EU), het Rijk en de provincies belangrijk. Hierin wordt beleid ontwikkeld dat
niveau onderstreept. In de Europese ‘Green Deal’ (een reeks beleidsinitia-
zowel de natuur als het klimaat ten goede moet komen (zie hoofdstuk 5 in
tieven om Europa in 2050 klimaatneutraal te laten zijn) vormt een simultane
deel 2).
aanpak van verduurzaming en natuurherstel het uitgangspunt. Een vergelijkbaar patroon zien we als we kijken naar de relatie tussen verduurzaming van het voedselsysteem en natuur: ook hier is zowel 5
We doelen hier op het begrip ‘brede welvaart’. Dit omvat niet alleen materiële welvaart, maar alles wat mensen van waarde vinden, dus bijvoorbeeld ook gezondheid, milieu en leefomgeving.
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2
6
Samen met de opnamecapaciteit van de permafrostlaag op de aarde zorgen bodems en bossen wereldwijd jaarlijks voor een natuurlijke opname van circa 3,2 gigaton CO2.
18
in positieve als in negatieve zin sprake van een wisselwerking. Zo kan
Natuur in Nederland vormt een schakel in wereldwijde natuurlijke systemen
afnemende biodiversiteit een risico vormen voor een duurzame voedsel-
De natuur in ons land is ook van belang omdat zij een schakel vormt in een
productie. Als bijvoorbeeld insectenpopulaties achteruitgaan, komt de
wereldwijd netwerk van ecosystemen. Zo vervult de natuur in Nederland
opbrengst en de kwaliteit van voedselgewassen in gevaar. Zeker 75% van
een belangrijke functie als tussenstation voor doortrekkende vogels
de veelgebruikte gewassen is immers afhankelijk van dierlijke bestuiving
en vissen (Ministerie van Economische Zaken en Klimaat [EZK], 2014).
(IPBES, 2016). Andersom kan een vitale bodem die veel organische stof
Onze natuur speelt dus ook in het bredere perspectief van de natuurlijke
bevat bijdragen aan gezonde en weerbare teelten, zonder grootschalige
systemen op aarde een belangrijke rol, die bescherming verdient.
toepassing van pesticiden (Rli, 2020a; LNV, 2018). Bij de woningbouwopgave zien we dat de negatieve impact op de natuur
2.2 Natuur- en biodiversiteitsverlies in Nederland
die daarvan zou kunnen ontstaan, deels kan worden ondervangen door
De erkenning dat een goede staat van de natuur onmisbaar is voor onze
te zorgen voor de aanwezigheid van voldoende groen van goede kwaliteit
welvaart in brede zin is de afgelopen decennia zowel internationaal als
in steden en dorpen. Dit helpt tegelijkertijd om een gezonde leefomge-
nationaal vertaald in beleid, verdragen en verklaringen (zie hoofdstuk 3
ving te realiseren. Contact met natuurlijk groen heeft namelijk bewezen
in deel 2). Dit is op zichzelf hoopgevend, maar de toestand van de natuur
positieve effecten op de gezondheid, zowel lichamelijk als geestelijk (Van
is dat allerminst. Wereldwijd is er steeds minder natuur en van de natuur
den Berg, Joye & De Vries, 2018; zie hoofdstuk 2 in deel 2). Zo beperkt een
die er is, gaat de kwaliteit zienderogen achteruit (IPBES, 2019; Europees
groene omgeving op warme dagen de hittestress: het verkoelende effect
Milieuagentschap, 2020). Dit is ook de algemene trend in Nederland.
van de schaduw van bomen kan de gevoelstemperatuur verlagen met wel 2 graden Celsius (Klok et al., 2019). Daarnaast wordt de negatieve impact
Toestand van de Nederlandse natuur
van woningbouw op de natuur beperkt wanneer tegelijkertijd wordt gewerkt
Ondanks nationale doelen en internationale afspraken presteert Nederland
aan de transitie naar een circulaire economie. De toepassing van biobased
slecht op het vlak van natuurbescherming en herstel. Doelen worden niet
materialen in de bouwsector is daarbij essentieel. Zo kan beton vaak goed
gehaald, afspraken worden niet nagekomen. Het verlies van oorspronkelijke
worden vervangen door hout. Ook voor isolatie bestaan ruim voldoende
natuur is in Nederland aanzienlijk groter dan gemiddeld in Europa. Onze
biobased materialen. Als het volledige technisch potentieel wordt bereikt,
natuur verschraalt en verdwijnt in hoog tempo (CBS, 2021a; Europees
zou dat in Nederland resulteren in een jaarlijkse reductie van 3,5 megaton
Milieuagentschap, 2020; zie hoofdstuk 4 in deel 2). Daarnaast stagneert
CO2-uitstoot, alleen al met toepassing in nieuwbouw (NIBE, 2019).
de beoogde groei van het areaal aan beschermde gebieden (IPO & LNV,
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2
19
Figuur 2: Belang van natuur
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2
20
2021; LNV, 2021b). Ook zijn de benodigde verbindingen tussen natuurge-
• Otters waren eind jaren tachtig van de vorige eeuw in Nederland uitge-
bieden nog steeds lang niet allemaal gerealiseerd (Planbureau voor de
storven door versnippering van leefgebieden, verkeer en milieuvervui-
Leefomgeving [PBL], 2020a). Tegelijkertijd neemt de hoeveelheid ‘groen’
ling. Na verbetering van leefgebieden en waterkwaliteit is de otter
per inwoner in zowel stedelijk als landelijk gebied al vele jaren af (CBS,
vijftien jaar geleden opnieuw geïntroduceerd en inmiddels is er weer
2021a). Het uitvoeringstempo van de inrichting van meer en betere natuur
een levensvatbare populatie. De otter heeft zich in grote delen van het
in Nederland ligt, kortom, te laag (LNV, 2021b).
rivierengebied verspreid. • Libellen, kokerjuffers en andere watergebonden insecten zorgen voor
In agrarische gebieden en ook in open natuurgebieden zoals heidevlaktes is
een groei van de biodiversiteit. Dit heeft vooral te maken met verbete-
het aantal karakteristieke diersoorten sinds 1990 met ruim 50% afgenomen
ring van de waterkwaliteit sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw.
(CLO, 2020a; Wereld Natuur Fonds [WNF], 2020). Ook in onze binnenwateren, kustgebieden en stedelijke gebieden staat de biodiversiteit onder druk. In stedelijke gebieden daalde tussen 1990 en 2018 het aantal karakte-
Oorzaken van natuur- en biodiversiteitsverlies
ristieke diersoorten met gemiddeld bijna 50% (CLO, 2020b).
De belangrijkste oorzaken van het natuur- en biodiversiteitsverlies in Nederland zijn al langere tijd bekend:
In de beschermde natuurgebieden van ons land is de trend beter. Toch is hier nog geen sprake van biodiversiteitsherstel (PBL, 2020a; CLO, 2020c).
• verkleining en versnippering van leefgebieden van dieren, als gevolg van bebouwing, aanleg van wegen en intensieve landbouw; • verspreiding van milieugevaarlijke stoffen, vermesting en verzuring als
Hoopgevend is wel dat met gerichte maatregelen successen worden geboekt binnen en buiten beschermde gebieden (zie kader).
gevolg van landbouw, industrie en verkeer; • verdroging als gevolg van landbouw, drinkwateronttrekking en klimaatverandering;
Resultaten van biodiversiteitsmaatregelen in Nederland
• verdringing van plant- en diersoorten door (al dan niet opzettelijk geïntro-
• De populatie van akkervogels zoals de bruine kiekendief en de rode
duceerde) invasieve soorten zoals de rivierkreeft of de muskusrat;
wouw groeit de laatste jaren dankzij samenwerking van boeren, het
• overexploitatie zoals overbevissing, overbegrazing en uitputting van
Kenniscentrum Akkervogels en de provincies Limburg en Drenthe.
landbouwgrond; • slecht beheer van wegbermen, watergangen en oevers.
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2
21
De relatieve bijdrage van deze factoren aan het verlies van biodiversiteit kan per gebied, per gemeenschap en per soort verschillen. Maar de combinatie van oorzaken versterkt het negatieve effect dat ze hebben op de natuur in ons land (Wageningen University & Research [WUR], 2019). Stikstofbelasting zorgt voor vermesting en verzuring en vormt in Nederland een belangrijke oorzaak van biodiversiteitsverlies, maar het vormt niet overal de belangrijkste oorzaak. In stikstofgevoelige gebieden hebben versnippering van het leefgebied en/of verdroging van de bodem soms een groter schadelijk effect (PBL, 2021). Ruim 40% van Nederland bestaat uit zandgebied en daar is sprake van een toenemende verdrogingsproblematiek (IPO & LNV, 2021). Van de natuurgebieden in deze zandgebieden is op dit moment al 40% verdroogd (CLO, 2018). Samenvattend: het verlies van natuur en biodiversiteit in Nederland heeft verschillende oorzaken. Veel daarvan hebben gebiedsspecifieke effecten:
Figuur 3: Trends in vraag naar en aanbod van ecosysteemdiensten Productiediensten Niet-drinkwater Drinkwater Houtproductie Biomassa voor energie Regulerende diensten Bestuiving Bodemvruchtbaarheid Erosiebestrijding Waterberging Verkoeling in stad Waterzuivering Kustbescherming Plaagonderdrukking Regulatie luchtkwaliteit Koolstofvastlegging Culturele diensten Groene recreatie Natuurlijk erfgoed Symboolwaarde natuur
de invloed op de natuur hangt samen met onder andere de lokale bodem,
0
20
40
het watersysteem, het landschap en het landgebruik. Intensivering van de Afkomstig uit Nederlandse ecosystemen
oorzaken.
Niet afkomstig uit Nederlandse ecosystemen (import/technisch alternatief/onvervuld) Verandering van aanbod sinds 2000 Toename
Toename
samenleving is immers in belangrijke mate afhankelijk van de diensten die
Stabiel
Stabiel
Afname
Afname
diensten staat onder druk. Blijkens een recente studie van Wageningen
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2
100
Verandering van vraag sinds 2000
De achteruitgang van de natuur in ons land leidt tot problemen. Onze de natuur levert (ecosysteemdiensten). Maar de beschikbaarheid van deze
80
Index (vraag 2020 = 100)
landbouw vormt een belangrijke factor bij verschillende van de genoemde
Ecosysteemdiensten onder druk
60
Bron: WUR, 2021
22
University & Research is in de afgelopen twee decennia bij de meeste
Ook andere studies wijzen erop dat diverse ecosysteemdiensten onder
ecosysteemdiensten een groeiend verschil ontstaan tussen enerzijds de
druk staan. Zo neemt de bodemvruchtbaarheid in Nederland af als gevolg
vraag naar en anderzijds het aanbod van deze diensten (WUR, 2021).7
van een te intensief gebruik van landbouw- en bosbodems. Daardoor
Figuur 3 laat zien dat dit verschil tussen vraag en aanbod is gegroeid bij
verminderen ook andere diensten zoals het watervasthoudend vermogen
de diensten ‘niet-drinkwater’ (denk aan water voor irrigatie of industrieel
van de bodem en de mate waarin de bodem bijdraagt aan koolstofvastleg-
gebruik), ‘schoon drinkwater’, ‘bestuiving’, ‘bodemvruchtbaarheid’, ‘erosie-
ging (Rli, 2020a). Het RIVM wijst daarnaast op groeiende problemen met
bestrijding’ en ‘kustbescherming’.
de waterkwaliteit en de beschikbare hoeveelheid water in meer dan de helft van de grondwaterbronnen die in Nederland worden gebruikt voor drink
We zien in de figuur ook dat voor geen van de genoemde diensten de vraag
waterwinning (Van Driezum, 2020).
volledig vanuit de Nederlandse ecosystemen wordt vervuld. Dit tekort aan diensten kan worden aangevuld via import, bijvoorbeeld van hout uit het
Een groeiend verschil tussen de behoefte aan en de beschikbaarheid van
buitenland. Ook kunnen technische alternatieven worden ingezet, zoals
ecosysteemdiensten kan tot grote economische en maatschappelijke risico’s
het gebruik van kunstmest om een verminderde bodemvruchtbaarheid te
leiden, en de welvaart en het welzijn van de inwoners van Nederland
compenseren. Deze opties kunnen echter ook nadelen hebben: houtimport
aantasten. Het staat ook haaks op het beleidsdoel van een duurzaam
leidt tot een grotere ecologische voetafdruk elders; en het gebruik van
gebruik van deze diensten.
kunstmest leidt tot milieubelasting. Als het tekort aan diensten niet wordt aangevuld – en onvervuld blijft – kan dat tot problemen leiden. Dit is bijvoorbeeld het geval bij natuurlijke waterzuivering, met als gevolg dat het grootste deel van het Nederlandse oppervlaktewater niet voldoet aan de waterkwaliteitsnormen (WUR, 2021).
7
Het verschil tussen vraag en aanbod wordt groter als de vraag toeneemt terwijl het aanbod minder snel toeneemt (dan wel stabiel blijft of afneemt). Door het gebruik van de pijltjes in figuur 3 kan niet uit de figuur worden afgelezen of er sprake is van een minder snelle toename van het aanbod in vergelijking met de vraag, en dus of het verschil tussen vraag en aanbod groeit. Zie daarvoor De Knegt et al. (2020).
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2
23
3 TEKORTSCHIETENDE EFFECTIVITEIT NATUURBELEID Het is slecht gesteld met de realisatie van de doelen van het Nederlandse natuurbeleid. In dit hoofdstuk analyseren we wat de oorzaken hiervan zijn. Dat zijn er vier. Om te beginnen hanteren beleidsmakers een te smalle focus in het natuurbeleid. Daarnaast wordt natuur te veel beschouwd als een afzonderlijke opgave naast andere maatschappelijke opgaven. Verder delft het natuurbelang te vaak het onderspit in de afweging met andere (economische en politieke) belangen. En tot slot werken overheden bij de uitvoering van het natuurbeleid te weinig samen.
Met de natuur in Nederland is het, zoals we in hoofdstuk 2 hebben beschreven, ronduit slecht gesteld. De doelstellingen van het Nederlandse natuurbeleid worden niet gehaald (zie hoofdstuk 3 in deel 2). Die doelen komen grotendeels voort uit internationale afspraken 8 over onder meer het reduceren van de belasting van de natuur, de aanpak van de onderliggende oorzaken van biodiversiteitsverlies en het behoud van ecosysteemdiensten.
8
Nederland committeerde zich in 2010 aan de Aichi-doelen; zie hoofdstuk 3 in deel 2.
24
Nederland leeft deze afspraken niet of slechts gedeeltelijk na. Datzelfde
Gefragmenteerde bescherming
geldt voor de Europese richtlijnen voor natuurbescherming, versterking
Het huidige Nederlandse natuurbeleid is hoofdzakelijk gericht op
van de biodiversiteit, verbeteren van waterkwaliteit en bevorderen van
beschermde gebieden, die als afgezonderde reservaten worden benaderd.
landschapskwaliteit.
In de praktijk lukt het onvoldoende om deze gebieden en de soorten in Nederland effectief te beschermen. Dit komt doordat de begrenzing van
Ook komt er tot op heden weinig terecht van de afspraken die Rijk en
de gebieden er geen rekening mee houdt dat ze onderdeel zijn van veel
provincies hebben gemaakt over gezamenlijke inspanningen voor de tran-
grotere ecosystemen, die zich uitstrekken buiten de beschermingsgrenzen.
sitie naar een ‘natuurinclusieve samenleving’, waarin maatschappelijke en
Het in stand houden van natuurgebieden en de plant- en diersoorten daar-
economische activiteiten geen negatieve effecten meer hebben op natuur
binnen is juist sterk afhankelijk van het functioneren van de landschappen
en biodiversiteit en waarin de kansen die natuur biedt worden benut bij de
buiten de beschermingsgrenzen. Veel dieren gebruiken immers omliggende
aanpak van maatschappelijke opgaven.9
gebieden om voedsel te vinden, of doorkruisen die gebieden op trektocht naar de plekken waar ze overwinteren.
In de nu volgende paragrafen bespreken we vier oorzaken die ertoe hebben geleid dat de doelstellingen van het Nederlandse natuurbeleid niet worden
Een gezond natuurgebied is bovendien onderdeel van een groter land-
gehaald.
schappelijk systeem, waarin de condities voor (grond)water, bodem en milieu op orde moeten zijn. Dit betekent dat ook de inrichting en het beheer in het omliggende landschap op orde moeten zijn. Het kan bijvoorbeeld
3.1 Focus natuurbeleid te smal
voor de waterhuishouding van een natuurgebied nodig zijn om bij het
Bij het sturen op goede condities in beschermde natuurgebieden wordt in
nemen van maatregelen naar de grotere landschappelijke samenhang te
het huidige beleid het begrip ‘natuur’ dusdanig krap afgebakend, dat het
kijken (Commissie Verkenning Nationale Parken, 2020).
beleid maar beperkt effectief is. Dit komt tot uitdrukking in de gefragmenteerde manier waarop natuur wordt beschermd, in het gebrek aan aandacht
De ontwikkeling van zogenoemde Nationale Parken Nieuwe Stijl, die vanaf
voor natuur buiten de beschermde natuurgebieden en in de afstand die veel
2015 door het Rijk is ingezet, is een voorbeeld van een dergelijke benade
mensen ervaren tot de natuur.
ring. In de Nationale Parken Nieuwe Stijl wordt de beschermde natuur ingebed in een ruimere omgeving en wordt de natuur verbonden met
9
Zie hoofdstuk 1 in deel 2 voor een nadere toelichting op het begrip ‘natuurinclusief’.
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 3
sociaal-economische ontwikkelingen (zie kader). Deze ontwikkeling past ook
25
bij de natuurinclusieve ambities. De wettelijke criteria voor aanwijzing tot
kwetsbare soorten en leefgebieden in internationaal beschermde natuur-
Nationaal Park (Wet natuurbescherming, artikel 8.3) spitsen zich echter toe
gebieden (de zogenoemde Natura 2000-doelen) en naar het herstel van de
op beschermde natuur, waardoor aanwijzing van Nationale Parken Nieuwe
ecologische waterkwaliteit (op grond van de Europese Kaderrichtlijn Water).
Stijl die een bredere oriëntatie hebben, wordt belemmerd. Twee aanvragen
Deze toespitsing van het beleid zien we ook terug in de verdeling van de
kregen tot nu toe geen formele status, ook al was de beoordeling van de
budgetten die het Ministerie van LNV aan natuurdoelen besteedt. Terwijl er
plannen overwegend positief (LNV, 2021c; Adviescommissie Nationale
honderden miljoenen euro’s worden uitgetrokken voor de uitvoering van de
Parken, 2021; Ketelaar, 2021).
Europese natuurrichtlijnen en voor natuurherstel in beschermde gebieden, trekt het Rijk in 2022 slechts circa € 6 miljoen euro uit voor – onder andere
Nationale Parken Nieuwe Stijl
– natuurinclusieve landbouw en natuurinclusief bouwen en de ontwikkeling
De huidige Nationale Parken en andere (Natura 2000-)natuurgebieden
van Nationale Parken Nieuwe Stijl (zie hoofdstuk 6 in deel 2).
vormen relatief kleine ‘groene eilanden’ in het landschap. Door hun beperkte omvang zijn ze weinig robuust en daardoor kwetsbaar voor
De eenzijdige focus van het beleid op beschermde natuurgebieden betekent
invloeden van buiten, zoals stikstofuitstoot. Ook zijn ze vaak slecht met
een grote beperking. De beleidsinzet beperkt zich het laatste decennium
elkaar verbonden, zodat uitwisseling van biodiversiteit moeizaam tot
hoofdzakelijk tot datgene waartoe Nederland in Europees verband verplicht
stand komt.
is. Andere elementen uit het natuurbeleid, zoals de rijksfinanciering voor
Bij de opschaling van Nationaal Park naar Nationaal Park Nieuwe Stijl
nationale landschappen, zijn komen te vervallen. Buiten natuurgebieden
worden de natuurkernen omzoomd door een ruime landschapszone,
geldt weliswaar een wettelijke beschermingsplicht voor bedreigde plant- en
waarin natuur, landschap en cultureel erfgoed samenkomen. De
diersoorten, maar die wordt nauwelijks geëffectueerd en gehandhaafd.
Nationale Parken Nieuwe Stijl worden bovendien onderling verbonden
Daar delft het natuurbelang vaak het onderspit in de afweging met andere
via ecologische corridors (Nationale Parken Bureau, 2018).
belangen. Dit is ten koste is gegaan van de natuur buiten die beschermde gebieden, zowel in kwantiteit als kwaliteit (zie ook de hoofdstukken 2 en 4 in deel 2).
Gebrek aan aandacht voor natuur buiten natuurgebieden Bij de uitvoering van het natuurbeleid gaat op dit moment verreweg de
Zo zijn er in agrarische gebieden de afgelopen decennia geen eisen gesteld
meeste aandacht uit naar de realisatie van het Natuurnetwerk Nederland
aan landschappelijke kwaliteit of natuurkwaliteit. Ook natuurbeschermings-
(voorheen Ecologische Hoofdstructuur), naar het behoud van bijzondere en
organisaties hebben zich hoofdzakelijk gericht op de beschermde gebieden,
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 3
26
waardoor de landbouw ‘zijn gang kon gaan’ in het landelijk gebied (Fedde,
Voor natuurkwaliteit in steden of langs infrastructuur is in het huidige
Feddes & Pols, 2012). Met als gevolg dat de biodiversiteit in het landelijk
Nederlandse natuurbeleid geen sprake van een actieve, samenhangende
gebied en in steden fors achteruit is gegaan (CLO, 2020a, 2020b; WNF, 2020;
nationale sturing. Alleen enkele steden, zoals Amsterdam, Den Haag en
Van der Putten, 2019).
Tilburg, voeren actief beleid om de natuurkwaliteit in en om de stad te versterken.
Rijk en provincies werken samen aan de verbetering van de biodiversiteit en waterkwaliteit in het agrarisch gebied door middel van de subsidierege-
Groeiende afstand tot natuurgebieden
ling Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer (ANLb). De hiermee gefinan-
De focus op beschermde natuurgebieden in het huidige beleid heeft ook
cierde initiatieven beperken zich echter tot een klein deel van het agrarisch
tot gevolg gehad dat veel mensen in toenemende mate op afstand zijn
areaal. In 2020 werd slechts op 5% van het areaal deze vorm van agrarisch
geplaatst van de natuur. Beschermde natuurgebieden zijn weliswaar
natuurbeheer uitgevoerd. Dit is onvoldoende om te zorgen voor goede
toegankelijk voor wandelaars, sporters en andere recreanten, maar ze zijn
condities voor het in stand houden van bijvoorbeeld weidevogelpopulaties
lang niet voor alle burgers even goed bereikbaar. Steeds meer mensen
(zie hoofdstuk 3 in deel 2).
wonen tegenwoordig in steden en de afstand tot beschermde natuurgebieden is dan vaak groot, zeker voor mensen zonder auto.
Verschraling van agrarische gebieden Terwijl sinds de jaren negentig van de vorige eeuw het areaal
Sociale ongelijkheid: niet iedereen heeft toegang tot natuur
beschermde natuur in ons land gestaag is gegroeid, heeft zich in de
Ruim zes op de tien Nederlanders die (bijna) nooit een natuurgebied
landbouw een proces van vergaande intensivering en schaalvergroting
bezoeken, zouden dat vaker willen doen. Aspecten als tijd, afstand
voltrokken (CLO, 2020a; WNF, 2020; Van der Putten, 2019). Dit heeft geleid
en geld vormen belemmeringen om vaker de natuur in te gaan (I&O
tot het verdwijnen van landschapselementen en een aanhoudend te
Research, 2021). Ook binnen steden zijn er verschillen. Mensen in armere
hoog gebruik van meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen. De
wijken hebben vaak minder toegang tot nabij en kwalitatief goed groen
condities voor biodiversiteit en natuurkwaliteit zijn daardoor drastisch
(De Vries, Buijs & Snep, 2020). De toegang tot natuurgebieden of een
achteruitgegaan.
aantrekkelijke groene omgeving is in Nederland dus ongelijk verdeeld.
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 3
27
3.2 Onvoldoende verbinding tussen natuurbeleid en ander beleid
Een andere factor die het verbinden van natuurbeleid met ander beleid
De overheid heeft de ambitie om natuuropgaven te verweven met andere
blijkt voor overheden in de praktijk lastig om rijksbudgetten te combineren,
ruimtelijke opgaven en te bewegen naar een natuurinclusieve samenleving
zodat ze voor een gebiedsgerichte aanpak als één budget beschikbaar
(EZK, 2014; LNV, 2020b). Provincies doen in dat kader inspanningen om
komen. Het is daardoor niet goed mogelijk om natuuropgaven en andere
natuurinclusieve landbouw te bevorderen, onder andere door middel van
ruimtelijke opgaven simultaan aan te pakken op gebiedsniveau. Denk aan
living labs, pilots en door het uitwisselen van ervaringen in netwerken (PBL
het gecombineerd aanpakken van stikstofuitstoot, verdroging en natuur-
& WUR, 2020a). In de praktijk ondervinden goedwillende partijen echter de
kwaliteit in het landelijk gebied. Of aan het investeren in ruimtelijke oplos-
nodige belemmeringen bij het werken aan natuurherstel in combinatie met
singen die zowel bijdragen aan de realisatie van extra woningen als aan
andere opgaven (PBL & WUR, 2020a). Enkele voorbeelden:
verbetering van de biodiversiteit. De huidige budgetteringsregels uit de
• Tal van boeren zien kansen om op een natuurvriendelijke manier land-
Comptabiliteitswet staan op gespannen voet met een dergelijke ‘ontschot-
bouw te bedrijven. Maar het is onder de gegeven omstandigheden lastig
belemmert, is gelegen in de budgetteringsregels van de rijksoverheid. Het
ting’ van budgetten (Rli, 2021b).
om die kansen te verzilveren in een verdienmodel. De boeren worden bovendien gehinderd door starre overheidsregels voor maaidata en met strenge voorwaarden om in aanmerking te komen voor een vergoeding voor weidevogelbeheer (Westerink et al., 2018). • Organisaties vanuit de bouwsector en natuur- en milieuorganisaties
3.3 Te weinig aandacht voor natuur bij economische en politieke afwegingen Ondanks de zorgen van het publiek en de alarmerende signalen van
zien kansen om te komen tot een natuurinclusieve bouw en inrichting
deskundigen over de toestand waarin de natuur verkeert, neemt het natuur-
van woonwijken, door de grote woningbouwopgave gepaard te laten
belang nog altijd een zwakke positie in bij economische en politieke afwe-
gaan met het vergroenen van steden en dorpen. Maar wat ontbreekt zijn
gingen. Natuur wordt daar dikwijls beschouwd als een kostenpost en als
duidelijke beleidsrichtlijnen voor natuur bij nieuwbouw en renovatie.
een deelbelang dat economische groei hindert. Hiervoor zien we een drietal
Zonder overheidskaders is er geen gelijk speelveld en komt de vergroe-
oorzaken:
ning bij nieuwbouw en renovatie niet tot stand (Manifest bouwen voor
• Natuur die is verdwenen, wordt door volgende generaties nauwelijks
natuur, 2021).
meer gemist. • Diensten die de natuur levert, worden onvoldoende op waarde geschat. • Natuur wordt in de praktijk als ‘gratis’ en onuitputtelijk beschouwd.
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 3
28
Wat verdwenen is, wordt niet gemist
alles wat de natuur op een bepaald tijdstip in het verleden kenmerkte, weer
In een aantal generaties is het Nederlandse landschap sterk veranderd.
terugkomt. Natuurbeleid moet zich, om effectief te zijn, echter wel richten op
Plant- en diersoorten die eerst algemeen voorkwamen, zijn verdwenen.
het blijvend goed functioneren van ecosystemen die passen in een gebied.
Van veel soorten die nog wél in Nederland voorkomen, zijn bovendien de aantallen sterk afgenomen. En hoe begaan de meeste Nederlanders ook zijn
Diensten die de natuur levert, worden onvoldoende op waarde geschat
met de natuur, toch worden deze veranderingen nauwelijks waargenomen.
In het huidige Nederlandse natuurbeleid is er weinig oog voor de betekenis
We lijden aan een collectief geheugenverlies, van generatie op generatie.
van natuur van goede kwaliteit voor de samenleving. Het belang van dien-
We weten niet wat we missen, omdat we het zelf amper hebben gekend
sten die de natuur levert – zoals de beschikbaarheid van schoon drinkwater
(Kuiper, 2021). We kunnen ons nauwelijks een voorstelling maken van
en schone lucht – wordt systematisch onderschat. Ook gaat het beleid
de natuurlijke rijkdom die nog maar kort achter ons ligt. Dit schuivende
grotendeels voorbij aan de risico’s die ontstaan wanneer deze diensten
referentiekader (shifting baseline; zie kader) vormt één van de verklaringen
uitgeput raken (De Nederlandsche Bank [DNB] & PBL, 2020). Daarmee wordt
voor het gebrek aan politieke urgentie.
voorbijgegaan aan de onmisbaarheid van vitale natuur als voorwaarde voor brede welvaart en een toekomstbestendig Nederland. Dit werkt door in
Shifting baseline
politieke en economische afwegingen, waar het belang van de natuur veelal
De term shifting baseline werd in 1995 gemunt door marien bioloog
onvoldoende wordt erkend en niet volwaardig wordt meegewogen.
Daniel Pauly. Hij beschreef hoe in de commerciële visserij elke generatie vissers haar mening over de visstand baseerde op eigen ervaringen. Op
We kunnen de onderschatting van het natuurbelang bij de overheid
de langere termijn verschoof zo de perceptie van wat ‘een goede vangst’
illustreren aan de hand van de drinkwatervoorziening. De natuur speelt
was. Een soort ‘natuuramnesie’, waarbij de brede blik op de ontwikkeling
hierin een cruciale rol. Het water onder natuurgebieden is door natuurlijke
van de visstand ontbrak (Geelen, 2021).
zuivering relatief schoon. Echter, door vervuiling van de bodem neemt het aantal beschikbare ondergrondse drinkwaterbronnen af en is er intensievere (en duurdere) zuivering nodig. Ook ontwatering, klimaatverandering en
Natuur is per definitie dynamisch. Maar als het tempo en omvang van de
toenemende droogte tasten in toenemende mate de drinkwatervoorzie-
achteruitgang te hoog zijn, verdwijnen de noodzakelijke verbanden in een
ning aan, met name op de hoger gelegen zandgronden van Nederland.
ecosysteem en stort het systeem in elkaar. Om biodiversiteitsverlies tegen
Drinkwaterbedrijven luiden hierover steeds vaker de noodklok: door de
te gaan en ecosysteemdiensten te behouden is het niet per se nodig dat
groeiende vraag naar drinkwater (zie figuur 3) dreigt de leveringszekerheid
NATUURINCLUSIEF NEDERLAND | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 3
29
in gevaar te komen. Het zou voor de hand liggen om onder deze omstan-
een dag op kunnen raken. Overconsumptie van natuurwaarden wordt ook