Bijlage 1 - Nota van Bevindingen
Tekst van het document
Daarnaast moet de aanvraag een heldere doelgroepomschrijving bevatten, inclusief het aantal leerlingen en de aansluiting op het plan van aanpak. De zorgstructuur van de school en de manier waarop de activiteiten hierop inspelen, moeten eveneens goed worden omschreven. Verder wordt beoordeeld hoe wordt samengewerkt met ouders en andere partners binnen en buiten de school en hoe de activiteiten passen binnen de leefomgeving van de jongeren. De beoogde doelen en resultaten moeten concreet zijn, met een duidelijk monitoringplan. Ook is een sluitende begroting vereist, waarin de kosten goed worden onderbouwd en gespecificeerd naar personele en materiële uitgaven. Deze criteria zijn in overleg met betrokkenen opgesteld en geven scholen voldoende ruimte om maatwerk te leveren. Een belangrijk doel van de regeling is het verlagen van het percentage voortijdig schoolverlaters (VSV). Door de vele invloeden op VSV is het lastig om een directe relatie te leggen tussen een specifieke actie en een cijfermatig effect. Zo draagt de inzet van een jongerenwerker niet direct bij aan een lager VSV-percentage maar versterkt deze wel het netwerk rondom jongeren, wat indirect effect heeft. Resultaten worden vaak pas laat in het jaar zichtbaar waardoor de impact van subsidies niet altijd direct meetbaar is.
Creatieve bedrijfsverzamelgebouwen Uit interviews met ambtelijk medewerkers blijkt dat de programma’s Economie en Cultuur zijn gericht op het bereiken van maatschappelijke effecten, die worden gemonitord met behulp van indicatoren. Subsidies moeten uiteindelijk bijdragen aan deze doelstellingen. Wanneer bepaalde trends zichtbaar worden, kan worden vastgesteld dat er effect is. Het huidige meerjaren cultuurplan dateert uit 2012 en is aan vernieuwing toe. Er is behoefte aan nieuwe doelstellingen en een breder gesprek over de gewenste impact. De relatie tussen initiatieven en hun effect moet beter worden vastgelegd, zodat duidelijk is hoe en wanneer ze bijdragen aan het grotere geheel. Bij de beoordeling van aanvragen staat doelmatigheid centraal. Aanvragers worden hier actief op gewezen en meegenomen in het proces, zodat zij inzicht krijgen in hoe hun initiatieven bijdragen aan de bredere maatschappelijke doelen. 2.2.5 Perspectief college en raad College. Het college geeft aan dat de sturing op het subsidieproces in Arnhem geborgd is via de planning- en controlcyclus. Dat is de ruggengraat van de organisatie en is een natuurlijke rode draad die door het jaar heen loopt. Op het gebied van subsidies ziet het college die rode draad op meerdere momenten in het jaar terug.
Het college ziet bijvoorbeeld in de perspectiefnota of er geld overblijft of niet en daarmee of gestuurd moet worden op de inzet van middelen via subsidies. Dit is ook het moment waarop het college collectief het gesprek voert over bijvoorbeeld de indexatie van subsidies, waarbij het doel is om de indexatie over de gehele linie ongeveer gelijk te laten uitpakken. Dat lukt niet altijd omdat indexaties in het gemeentefonds niet voor alle setoren en beleidsterreinen gelijk uitpakken. Het uitgangspunt is dat portefeuillehouders knelpunten eerst in het eigen programma oplossen. Als dat niet lukt, dan komt het in het college. In de jaarrekening is ook inzichtelijk of er over- en onderschrijdingen zijn. De begroting is een belangrijk instrument omdat de raad hierin de financiële en inhoudelijke doelen op hoofdlijnen vaststelt. Het college geeft aan dat de raad en college in een proces zijn om de begroting en doelen op een andere manier vorm te geven. In 2025 moet dat leiden tot de aanscherping van de doelenboom voor vier programma’s in de programmabegroting. De ambitie is om hiermee meer te kunnen sturen op 16
maatschappelijke effecten. Het is een worsteling om de precieze impact van de activiteiten van subsidieontvangers te bepalen. Het college stelt de subsidieplafonds van de regelingen vast, de hoogte van de begrotingssubsidies stelt de raad vast. Hierover informeert het college de raad. Daarnaast zijn er in de tussenrapportages lijsten met subsidiepartners en bedragen. Het college ervaart dat de raad weinig vragen stelt over subsidies. Het beeld is dat de raad werkt volgens het piepsysteem: als sprake is van afwijkingen of signalen vanuit de stad dan komen er vragen vanuit de raad. Een door het college gesignaleerd knelpunt is dat het voor subsidieaanvragers steeds lastiger is om een accountant te vinden voor de controle. Dat geldt niet voor de grote instellingen, maar wel voor subsidieontvangers die iets meer dan 50.000 euro aan subsidie ontvangen. Een genoemde oplossing is een shared service voor accountantscontroles voor deze subsidieontvangers. Leden van het college hebben met name met de grote instellingen (begrotingssubsidies) regulier bestuurlijk overleg. Maar ook met kleinere subsidieontvangende organisaties kan overleg op bestuurlijk niveau plaatsvinden. Het college kan bepalen dat aan andere uitvoerders dan de bestaande subsidie wordt verstrekt.
Soms maakt de gemeente gebruik van externe expertise om te controleren of bepaalde instellingen nog bereiken wat de gemeente wil. Raad. De gesproken raadsleden geven aan dat zij meer grip willen op het behalen van maatschappelijke doelen via subsidieverstrekking. Daarbij erkennen ze dat de mate van invloed daarop per subsidieregeling en begrotingssubsidie verschilt. Er is meer transparantie nodig om na te gaan hoe subsidies bijdragen aan het grotere beleidsdoel en de manieren waarop dat gemeten kan worden. Bij kleinere subsidies is het volgens raadsleden zinvoller om de subsidieregeling als geheel te beoordelen op doelbereik en effecten, dan dat per individueel verstrekte subsidie te doen. Van belang is namelijk dat het aanvragen van subsidie toegankelijk en laagdrempelig moet blijven voor inwoners en kleinere initiatieven en organisaties. De raadsleden geven aan dat de gemeente juist bij deze subsidies ervoor moet zorgen dat de subsidies terechtkomen bij de groepen die ze het meest nodig hebben in de wijken waar dat wenselijk is. Niet de competentie om subsidie te kunnen aanvragen moet leidend zijn, maar de groepen en effecten die de gemeente wil bereiken. Het zou volgens raadsleden mogelijk ook helpen om meerjarige subsidies juist voor kleinere aanvragers te overwegen om de lastendruk te verminderen en de effectiviteit op langere termijn te borgen.
Bereik en toegankelijkheid zijn voor de raadsleden belangrijke sturingsfactoren. Raadsleden vinden dat van grotere subsidieontvangende organisaties verwacht mag worden dat zij samen met de gemeente in staat moeten zijn om te kunnen bepalen wat de effecten van de gesubsidieerde inspanningen zijn. Juist van deze organisaties mag verwacht worden dat zij een grotere maatschappelijke impact hebben en deze kunnen aantonen. De beschikbare informatie over de subsidieverstrekking in de reguliere planning- en controlcyclus ervaren raadsleden als beperkt en gefragmenteerd. De raad heeft behoefte aan inzicht in de effectiviteit van subsidieregelingen. Sommige regelingen zijn geëvalueerd (bijvoorbeeld Burgerkracht). Periodieke evaluaties van regelingen en van begrotingssubsidies kunnen volgens raadsleden hen helpen om te kunnen sturen op effect en doelmatigheid. Ook een jaarlijks overzicht van de onder- en overbesteding van subsidieregelingen biedt de raad de mogelijkheid om te controleren en sturen. Net als een overzicht in welke wijken de verstrekte subsidies terecht komen.
2.3 1.
Borging zicht op geleverde inspanningen door subsidieontvanger Hoe is geborgd dat de subsidieverlener zicht krijgt op de geleverde inspanningen [of activiteiten] van de subsidieontvanger?
Antwoord: ▪
Algemeen beeld: de gemeente krijgt zicht op de afgesproken prestaties en inspanningen van de subsidieontvanger, maar kan in de regel naar eigen zeggen lastig bepalen of de uitvoering van de prestaties en inspanningen het doelbereik en de beoogde maatschappelijke effecten dichterbij hebben gebracht. Dat komt doordat vooral op activiteiten wordt gestuurd in de prestatieafspraken en nog weinig op effecten.
▪
Rijnstad: de gemeente houdt zicht op de geleverde inspanningen door het monitoren van de uitvoering op throughput-niveau (bijvoorbeeld het organiseren van activiteiten of jongerenwerk). Hoewel er doelen en effecten benoemd worden, zijn deze niet altijd vertaald naar concrete prestatieafspraken op output- en outcomeniveau. De verantwoording is vooral gericht op inspanningen, bereik en output.
17
▪
Sportbedrijf: de gemeente heeft meer specifieke prestatieafspraken, waarbij de doelen, resultaten en effecten per speerpunt of project worden gemeten. De prestatie-indicatoren zijn duidelijk gedefinieerd op het gebied van bereik, throughput, output en in sommige gevallen outcomes. Er is een duidelijker resultaat in termen van aantallen deelnemers en bereikte doelen.
▪
Musis & Stadstheater Arnhem: hier werkt de gemeente niet met een vooraf gestelde uitvraag of opdracht. De prestatieafspraken worden door de aanvrager zelf opgesteld en door de gemeente getoetst. De focus ligt vooral op bereik en output (aantal bezoekers, voorstellingen). Dit wordt verbeterd in het nieuwe cultuurbeleid, waar streefwaarden voor de effecten zullen worden vastgesteld.
▪
Regeling Burgerkracht: er is weinig verantwoording over het aantal inwoners dat bereikt wordt. De verantwoording is beperkt tot de uitvoering van activiteiten, maar er is geen concrete koppeling naar gemeentelijke doelen of prestatieniveaus zoals bereik of outcome.
▪
Regeling Voortijdig Schoolverlaten: de verantwoording vindt jaarlijks plaats en betreft het aantal voortijdig schoolverlaters in vergelijking met het voorgaande jaar. Hoewel de preventie van schoolverlaten moeilijk meetbaar is, kunnen concrete resultaten zoals de terugkeer van thuiszitters naar school wel worden vastgesteld. De bijdrage aan gemeentelijke doelen wordt beoordeeld aan de hand van deze rapportages.
▪
Regeling Creatieve Bedrijfsverzamelgebouwen: de verantwoording is beperkt tot waar de ontvangen subsidie aan is uitgegeven. Dit betreft de verbouwing van de ruimte en daarnaast wordt beschreven welke activiteiten plaatsvinden in de ruimte. Er is geen focus op de concrete bijdrage aan gemeentelijke doelen en effecten. Er is wel aandacht voor de uitvoering van culturele activiteiten, maar de koppeling naar de bredere beleidsdoelen is vaak minder zichtbaar.
ONDERBOUWING Zoals in eerdere paragrafen is aangegeven, heeft de gemeente Arnhem in het subsidieproces op meerdere momenten geborgd dat zicht is op de geleverde inspanningen. Dit betreft samengevat de volgende momenten: ▪
Bij de toekenning van de subsidie zijn afspraken gemaakt over de te leveren inspanningen en activiteiten en de wijze van verantwoording daarover. Bij subsidiebedragen lager dan 10.000 euro is er geen verantwoordingsplicht. In deze gevallen doet de gemeente alleen een toetsing aan de voorkant waarbij ingeschat wordt of de activiteiten daadwerkelijk worden uitgevoerd.
▪
In de verantwoording door de subsidieaanvrager rapporteert deze op de afgesproken inspanningen en activiteiten. Bij de onderzochte begrotingssubsidies is dat tenminste twee keer per jaar (bij het Sportbedrijf elk kwartaal) in de vorm van een tussenrapportage (tweede helft van een kalenderjaar) en een financieel en inhoudelijk eindverslag aan het begin van het daaropvolgende kalenderjaar.
▪
Bij de vaststelling (net als bij de toekenning) is sprake van een beleidsinhoudelijke en financiële toets. Hierbij toetst de gemeente of de afgesproken inspanningen en activiteiten zijn uitgevoerd.
Vervolgens is nagegaan is wat de aard van de prestatieafspraken is die de gemeente Arnhem met subsidieaanvragers heeft gemaakt. Daarvoor is gebruik gemaakt van de begrippen bereik, throughput, output en outcome om het type afspraken te beschrijven. Deze zijn onderstaand toegelicht: ▪
Bereik: de subsidieafspraken gaan over aantallen te bereiken inwoners
▪
Throughput: de subsidieafspraken gaan over uit de voeren processen of te bieden dienstverlening;
▪
Output: de subsidieafspraken gaan over het aantal uit te voeren activiteiten, het aantal te organiseren bijeenkomsten etc.;
▪
Outcome: de subsidieafspraken gaan over te bereiken maatschappelijke effecten, bijvoorbeeld te bereiken gezonde leefstijl of zelfredzaamheid.
De aanname is dat des te meer de prestatieafspraken zich bewegen richting output en outcome, des te groter de doeltreffendheid zal zijn in termen van het bereiken van de doelen en effecten die de gemeente in het betreffende beleid heeft opgesteld. Het is dan makkelijker een verbinding te leggen tussen wat de gemeente wil bereiken (output en outcome) en de gesubsidieerde activiteit. 18
In onderstaand overzicht is per instelling en per regeling aangegeven wat de aard van de prestatieafspraken is die is aangetroffen in de analyse van de beschikbaar gestelde documenten over de aanvraag, toekenning, verantwoording en vaststelling. Daarbij is een kleurcodering gebruikt: als de kleur groen is, is sprake van afspraken over bereik, throughput, output en outcome. Bij de kleur oranje is daar gedeeltelijk (wisselend wel en niet) sprake van. Bij de kleur rood is daar geen sprake van. Instelling / regeling Rijnstad
Sportbedrijf
Musis & Stadstheater Arnhem Regeling Burgerkracht
Bereik Wisselend beeld, bij aantal onderdelen wel (aantal bereikt gezinnen Homestart, aantal aanmeldingen buurtbemiddeli ng) en andere onderdelen niet. Ja, bijvoorbeeld aantal deelnemende scholen
Throughput Ja, vooral benoemd wat de inzet is (bijvoorbeeld Meldpunt Ontruimingen, er wordt samengewerkt met andere partijen etc)
Output In beperkt aantal gevallen, vaak verwezen naar nog op te stellen kritische prestatie indicatoren met de gemeente.
Outcome In algemene zin benoemd (voorkomen financiële kwetsbaarheid, vergroten taalvaardighede n), maar geen prestatieindicatoren om dit te meten.
Ja, bijvoorbeeld bieden van activiteiten.
Ja, bijvoorbeeld aantal deelnemers aan projecten en activiteiten.
Ja, bijvoorbeeld aantal bezoekers Nee, er wordt niet benoemd hoeveel inwoners bereikt moeten worden
Ja, bijvoorbeeld bieden van een podium. Ja, bijvoorbeeld het organiseren van activiteiten met een toegevoegde waarde voor de wijk Ja, bijvoorbeeld activiteiten die bijdragen aan het minderen van het aantal schoolverlaters
Ja, bijvoorbeeld het aantal voorstellingen. Nee, er wordt niet verwezen naar het aantal uit te voeren activiteiten.
Beperkt, bijvoorbeeld aantal deelnemers met gezondere leefstijl. Niet
Ja, bijvoorbeeld dat de aanvraag altijd een collectief belang dient te vertegenwoordi gen van creatieven.
Ja, bijvoorbeeld het realiseren van nieuwe ateliers, expositieruimtes en/of werkruimtes voor creatieven door het subsidiëren van kosten voor planvorming en/of haalbaarheidsonderz oek van een creatief bedrijfsverzamelgeb ouw en het ondersteunen van initiatieven die concreet leiden tot meer m2 werkruimte voor de creatieve en culturele sector.
Regeling Voortijdig Schoolverlaten
Ja, het aantal jongeren dat uitvalt op school
Regeling Creatieve Bedrijfsverzamelgebou wen
Nee, er wordt niet benoemd hoeveel initiatieven behaald moeten worden.
19
Nee, er wordt niet verwezen naar het aantal uit te voeren activiteiten.
Deels, er wordt benoemd dat de activiteit een toegevoegde waarde moet hebben voor de wijk. Ja, bijvoorbeeld aansluiten op het plan van aanpak voorkomen Voortijdig Schoolverlaten 2021 tot en met 2024. Nee, het is niet direct zichbaar of de nieuwe werkruimtes bijdragen aan gemeentelijke doelen.
Vervolgens is nagegaan of de verantwoording ook plaatsvindt op het niveau van de gemaakte prestatieafspraken. De bevindingen zijn per type prestatieafspraak weergegeven. Daarbij is een kleurcodering gebruikt: als de kleur groen is, is sprake van verantwoording op bereik, throughput, output en outcome. Bij de kleur oranje is daar gedeeltelijk (wisselend wel en niet) sprake van. Bij de kleur rood is daar geen sprake van of in heel algemene termen. Instelling / regeling
Verantwoordin g op bereik?
Rijnstad
Wisselend beeld, bij aantal onderdelen wel (aantal bereikt gezinnen Homestart, aantal aanmeldingen buurtbemiddelin g) en andere onderdelen niet.
Sportbedrijf
Ja, bijvoorbeeld aantal deelnemende scholen
Ja, bijvoorbeeld bieden van activiteiten.
Musis & Stadstheater Arnhem
Ja, bijvoorbeeld aantal bezoekers
Regeling Burgerkracht
Nee, geen verantwoording over aantallen inwoners bereikt.
Ja, bijvoorbeeld bieden van een podium. Nee, geen opdracht over wat voor activiteit het moet zijn.
Ja, bijvoorbeeld het aantal voorstellingen. Ja, bijvoorbeeld over het aantal uitgevoerde activiteiten.
Regeling Voortijdig Schoolverlaten
Ja, bijvoorbeeld over aantallen scholieren.
Ja, bijvoorbeeld activteiten die bijdragen aan verminderen schoolverlaters.
Ja, bijvoorbeeld over het aantal uitgevoerde activiteiten.
Regeling Creatieve Bedrijfsverzamelgebouw en
Beperkt, bijvoorbeeld het aantal culturele activiteiten dat uitgevoerd wordt.
Beperkt, bijvoorbeeld dat de initiatieven culturele activiteiten mogelijk moeten maken.
Ja, bijvoorbeeld over het aantal ondersteunde initiatieven en activiteiten dat plaatsvindt binnen het initiatief.
Rijnstad.
20
Verantwoordin g op throughput? Ja, vooral benoemd wat de inzet is (bijvoorbeeld organiseren van activiteiten, bieden van jongerenwerk)
Verantwoordin g op output?
Verantwoordin g op outcome?
Wisselend beeld, bijvoorbeeld wel aantal geworven vrijwilligers, aantal trajecten financieel sterk, aantal dossiers vroegsignalering ), maar op andere onderdelen alleen een kwalitatieve beschrijving in termen van trhoughput. Ja, bijvoorbeeld aantal deelnemers aan projecten en activiteiten.
In algemene zin benoemd (bijvoorbeeld jongeren laten meedenken over politiek, verminderen van eenzaamheid)
Beperkt, bijvoorbeeld aantal deelnemers met gezondere leefstijl. Niet Nee, voornamelijk beschrijving uitgevoerde activiteiten. Geen koppeling naar gemeentelijke doelen. Beperkt, voornamelijk beschrijving uitgevoerde activiteiten. Wel zichtbaar dat dit bijdraagt aan verminderen schoolverlaters. Nee, onduidelijk aan welke doelen de activiteit bijdraagt.
Uit de interviews met de betrokken ambtelijk medewerkers blijkt dat de gemeentelijke beleidskaders die de gemeente gebruikt niet altijd duidelijk genoeg zijn om tot concretere prestaties en kritische prestatie indicatoren te komen. De gemeente heeft daarom in januari 2025 nieuw welzijnsbeleid vastgesteld. De gemeente benoemt wel doelen en effecten waaraan de subsidie moet bijdragen in de uitvraag. Deze zijn echter niet altijd vertaald in prestatieafspraken op bijvoorbeeld output en outcomeniveau. De verantwoording over de prestatieafspraken gaat voornamelijk over te realiseren inspanningen (vooral op throughputniveau) en op onderdelen over bereik en output. Sportbedrijf. Uit de interviews met de betrokken ambtelijk medewerkers blijkt dat de gemeente in de afgelopen jaren steeds meer met specifieke opdrachten en speerpunten werkt richting het Sportbedrijf. Dat is wel samen met het Sportbedrijf ontwikkeld. De prestatieafspraken zijn per speerpunt vertaald in projecten met elk een doelstelling en veelal met een resultaat in termen van bereik, throughput en output en op sommige projecten ook projectspecifieke outcomes. Musis & Stadstheater Arnhem. Uit de interviews met de betrokken ambtelijk medewerkers blijkt dat de gemeente, zoals eerder al beschreven, niet werkt met een uitvraag of opdracht richting Musis & Stadstheater.
De prestatieafspraken zijn op initiatief van de aanvrager opgesteld. De gemeente toetst deze. In het gemeentelijk cultuurbeleid zijn weinig effecten beschreven die de gemeente wil bereiken. Daarom is de ambitie om in het nieuwe beleid met KPI’s en streefwaarden te gaan werken. Alleen dat is niet altijd makkelijk. De sturing op Musis & Stadstheater is daarom nu vooral op bereik en output, bijvoorbeeld het aantal bezoekers en het aantal voorstellingen. Dit is ook waar Musis & Stadstheater op verantwoordt. Burgerkracht. Uit interviews met ambtelijk medewerkers blijkt dat de evaluatiecriteria verder verbeterd kunnen worden. Dit kan door methoden te ontwikkelen die de maatschappelijke impact beter meten, bijvoorbeeld met behulp van de Leefbare Wijken Monitor. Voortijdig Schoolverlaten. Uit interviews met ambtelijk medewerkers blijkt dat duidelijke afspraken aan de voorkant van de regeling essentieel zijn voor een goed verloop. De verantwoording gebeurt jaarlijks (tenzij anders afgesproken), waarbij de criteria uit de beschikking moeten worden toegelicht, inclusief een financiële verantwoording. Er wordt gekeken naar het aantal voortijdig schoolverlaters in vergelijking met het voorgaande jaar. Partijen kunnen aangeven hoeveel leerlingen ze wilden bereiken en welke resultaten daadwerkelijk zijn behaald.
De bijdrage van de verstrekte subsidies aan de gemeentelijke doelen wordt beoordeeld op basis van deze rapportages. Hoewel preventie lastig meetbaar is, kunnen concrete resultaten, zoals de terugkeer van thuiszitters naar school, wel worden vastgesteld. Creatieve Bedrijfsverzamelgebouwen Uit interviews met ambtelijk medewerkers blijkt dat persoonlijk contact essentieel is om de haalbaarheid van een aanvraag goed te beoordelen. Daarnaast wordt bij elke aanvraag gekeken of deze aansluit bij de gemeentelijke doelen, zodat subsidies bijdragen aan het bredere beleid.
2.4
Toetsing aan het normenkader
Voor de toetsing aan de norm is gewerkt met de volgende termen in volgorde van niet voldoen tot voldoen: ▪
Voldoet niet: dit betekent dat op geen enkele wijze (0%) wordt voldaan aan de norm.
▪
Voldoet beperkt: dit betekent dat voor een klein deel (<=50%) wordt voldaan aan de norm
▪
Voldoet merendeels: dit betekent dat voor een groter deel (>50%, <75%) wel dan niet wordt voldaan aan de norm.
▪
Voldoet grotendeels: dit betekent dat voor een zeer groot gedeelte (>75%) wordt voldaan aan de
▪
Voldoet: dit betekent dat volledig (100%) wordt voldaan aan de norm.
norm.
21
Normen
Toetsing
Het subsidieproces van aanvraag,
Voldoet grotendeels. In de onderzochte
beoordelen, beschikken en vaststellen kent
begrotingssubsidies en twee van de drie
een duidelijke koppeling met de
regelingen is sprake van een duidelijke
gemeentelijke beleidsdoelen in alle stappen.
koppeling tussen beleidsdoelen en alle stappen van het subsidieproces. Bij de regeling Burgerkracht is die koppeling lastig te leggen en dat is een bewuste keuze.
De aanvraag voor subsidieverlening geeft
Voldoet merendeels. De aanvragen voor
inzicht in de activiteiten die zullen worden
begrotingssubsidies bieden inzicht in de
uitgevoerd. De aanvrager onderbouwt op
activiteiten die uitgevoerd zullen worden.
welke manier de activiteiten bijdragen aan
Echter de aard van de prestatieafspraken
de doelen van de gemeente.
(veel op throughput) bij een van de onderzochte begrotingssubsidies biedt weinig aanknopingspunten hoe deze bijdragen aan de doelen van de gemeente. Bij regelingen is sprake van een wisselend beeld: bij kleine aanvragen (lager dan 10.000 euro) is de gevraagde bewijslast minder. Dit geldt vooral voor de regelingen Burgerkracht en Creatieve Bedrijfsverzamelgebouwen.
De gemeente hanteert beleidsinhoudelijke
Voldoet merendeels. De gemeente hanteert
toetsingscriteria bij aanvragen om het
bij alle onderzochte begrotingssubsidies en
doelbereik te vergroten
regelingen een beleidsinhoudelijke toets. Bij de regelingen is deze verder uitgewerkt in specifieke toetsingscriteria. Bij begrotingssubsidies geldt dat de uitvraag (mits die gedaan is) door de gemeente ook als belangrijk toetsingskader
De gemeente maakt prestatieafspraken en
Voldoet. Met alle subsidieaanvragers maakt
legt deze vast in de toekenning van
de gemeente afspraken over de te leveren
aanvragen.
prestaties.
De gemeente stelt eisen aan de
Voldoet grotendeels. De gemeente stelt in
verantwoording waarmee zicht is op de
een aantal gevallen geen eisen aan de
geleverde inspanningen van de
verantwoording omdat het aangevraagde
subsidieontvanger.
subsidiebedrag daarvoor te laag is. In alle andere gevallen stelt de gemeente in de toekenning van een subsidie vast op welke wijze verantwoord moet worden. In de onderzochte subsidies wordt conform deze afspraken verantwoord.
22
Normen
Toetsing
De verantwoording is op de niveaus van
Voldoet merendeels. De meeste
bereik, throughput, output en
prestatieafspraken gaan over throughput
outcome/effect.
gevolg door output en bereik. De verantwoording is daardoor ook vooral op deze niveaus en niet of zeer beperkt op outcomes en effecten.
23
3
Bevindingen ‘beste uitvoerder’
3.1
Inleiding
In dit hoofdstuk staat de beantwoording van de volgende onderzoeksvragen centraal: 3.
Op welke wijze onderzoekt de gemeente bij het verlenen van begrotingssubsidies of de
4.
Zijn daar criteria voor gesteld en op welke wijze worden deze bewaakt en getoetst?
5.
Op welke wijze wordt bewaakt op welke gronden subsidieaanvragen worden geweigerd?
gesubsidieerde ook daadwerkelijk de beste uitvoerder van de beoogde activiteiten is?
Deze vragen zijn in navolgende paragrafen beantwoord. Steeds is gestart met het antwoord op de vraag, daarna volgt de onderbouwing. De snelle lezer kan volstaan met de beantwoording van de vragen in de grijze boxen. Het hoofdstuk sluit af met een toetsing van de bevindingen aan het normenkader.
3.2 Onderzoek naar kwaliteit van uitvoerders Onderzoeksvraag 3.
Op welke wijze onderzoekt de gemeente bij het verlenen van begrotingssubsidies of de gesubsidieerde ook daadwerkelijk de beste uitvoerder van de beoogde activiteiten is?
Antwoord: ▪
Bij de onderzochte begrotingssubsidies is sprake van een langjarige subsidierelatie. In de subsidierelatie stuurt de gemeente op de kwaliteit van de uitvoering van de activiteiten. Dat doet de gemeente vooraf (toetsing of activiteiten over voldoende kwaliteit beschikken en in twee van de drie onderzochte subsidierelaties door het opstellen van een uitvraag) en achteraf (toetsing of de afgesproken prestaties tegen de afgesproken kwaliteit zijn geleverd). Dit krijgt vorm in een uitvraag vooraf en een beleidsinhoudelijke toets bij de toekenning en bij de vaststelling van de subsidie. Daarnaast toetst de gemeente op financiële gegevens van de subsidieontvangende organisaties. Dit krijgt vorm in een financiële toets bij de toekenning en bij de vaststelling van de subsidie. Het is voorgekomen dat delen van de activiteiten van één van de onderzochte begrotingssubsidies zijn belegd bij andere uitvoerende organisaties omdat daar een betere kwaliteit van werd verwacht.
▪
Bij de regeling Voortijdig Schoolverlaten geldt dat naast een inhoudelijke en bij grotere subsidiebedragen een financiële toets ook eisen worden gesteld aan uitvoerders. Bijvoorbeeld het zijn van een onderwijsinstelling of een verplichte samenwerking daarmee of het zijn van een maker met een professionele beroepspraktijk. Ook geldt bij deze regeling dat verschillende aanvragers tegen elkaar op kwaliteit van de aangevraagde activiteiten worden gewogen. Bij de regelingen Burgerkracht en Creatieve Bedrijfsverzamelgebouwen is weinig sprake van inhoudelijk eisen aan uitvoerders.
ONDERBOUWING Bij de onderzochte begrotingssubsidies van Rijnstad, Sportbedrijf en Musis & Stadstheater Arnhem geldt dat sprake is van een langjarige subsidierelatie. Bij het Sportbedrijf is de gemeente Arnhem daarnaast de enig aandeelhouder. Uit de interviews blijkt dat de gemeente Arnhem bij deze grote instellingen stuurt op de kwaliteit van de uitvoering. Bij zowel Rijnstad als het Sportbedrijf stuurt de gemeente in de uitvraag op verbetering van de kwaliteit van de uitvoering. Bijvoorbeeld heeft de gemeente in de uitvraag richting Rijnstad gestuurd op een verbeterplan voor de uitvoering van het jongerenwerk en bij het Sportbedrijf op een betere benutting van accommodaties zo blijkt uit de analyse van de uitvragen van de gemeente. Uit de interviews blijkt dat er geen aanleiding is geweest om te komen tot een keuze voor andere uitvoerders van de activiteiten van de onderzochte drie instellingen.
24
De ASV en de afzonderlijke regelingen zijn geanalyseerd op kwaliteitseisen die aan uitvoerders van activiteiten worden gesteld. In onderstaand overzicht zijn de bevindingen weergegeven. ASV / Regelingen
Kwaliteitseisen aan uitvoerders / aanvragers
ASV
▪
Als niet is aangetoond dat de te subsidiëren activiteiten over voldoende kwaliteit beschikken (artikel 10, lid 3c), dan is dat een weigeringsgrond voor toekenning. Dit is niet zozeer een eis aan de uitvoerder of aanvrager, maar aan de activiteit die deze met subsidiegelden wil uitvoeren.
Regeling Burgerkracht
▪
Geen specifieke eisen aan kwaliteit van uitvoerders anders dan inhoudelijke criteria waaraan activiteiten moeten voldoen (artikel 5): ▪
Activiteit moet plaatsvinden in een of meerdere Arnhemse wijken
▪
Er is behoefte aan de activiteit bij de doelgroep waar de activiteit voor bedoeld is
▪
De doelgroep levert een bijdrage aan de realisering van de activiteit in de vorm van tijd en/of geld
▪
De aanvraag is bedoeld voor activiteiten met toegevoegde waarde voor de wijk
▪
In de aanvraag wordt aangegeven hoe wordt toegewerkt naar borging van de activiteit zonder gemeentelijke subsidie
Regeling Voortijdig
▪
Schoolverlaten
De uitvoerder moet een onderwijsinstelling zijn of daarmee aantoonbaar samenwerken. De begroting moet sluitend zijn. Verder zijn inhoudelijke eisen gesteld in de regeling waarop de aanvraag wordt beoordeeld (artikel 2): ▪
Aansluiting op het plan van aanpak Voortijdig Schoolverlaten van de gemeente
▪
Aansluiting van activiteiten en werkwijzen bij de doelstellingen van de aanvraag
▪
Aansluiting activiteiten en werkwijzen bij de zorgstructuur van de school en de kwaliteit en samenhang van de samenwerking met ouders en betrokken partners binnen en buiten de school
▪
De verhouding van het aangevraagde bedrag tot de te bereiken resultaten
▪ Regeling Creatieve
▪
Bedrijfsverzamelgebouwen
Wijze waarop resultaten gemonitord worden.
Geen specifieke eisen aan kwaliteit van uitvoerders anders dan inhoudelijke criteria waaraan initiatieven moeten voldoen (artikel 5):
▪
Bijvoorbeeld dat een aanvraag altijd een collectief belang van creatieve dient te vertegenwoordigen.
▪
Het gaat hier om nieuwe werkruimte voor creatieven, ruimte voor bijvoorbeeld horeca wordt niet meegerekend binnen de m2 ruimte voor creatieven.
▪
Er wordt onderscheid gemaakt in categorie A voor initiatieven die startend zijn en categorie B voor initiatieven die al een locatie hebben, eigenaar van de
25
locatie zijn of afspraken met de eigenaar gemaakt hebben. Uit de interviews met de ambtelijke organisatie blijkt dat voor de begrotingssubsidies de gemeente waarde hecht aan langdurige samenwerkingsrelaties. Zowel het Sportbedrijf als Musis & Stadstheater zijn een basisvoorziening en er zijn weinig andere organisaties in de stad actief die soortgelijke activiteiten uitvoeren. Bovendien zijn de activiteiten van deze organisaties locatiegebonden. Voor Rijnstad geldt dat de gemeente in de afgelopen jaren een aantal activiteiten die door Rijnstad werden uitgevoerd in bepaalde wijken zijn overgenomen door andere partijen. Dit omdat de verwachting bij de gemeente was dat deze partijen deze activiteiten beter zouden uitvoeren in die wijken. Het genoemde voorbeeld daarbij zijn onderdelen van het jongerenwerk. Voor de regelingen geldt bij Voortijdig Schoolverlaten dat de gemeente heeft gekozen voor een kwaliteitseis dat een aanvrager een onderwijsinstelling is of daarmee samenwerkt. Hiervoor is gekozen omdat de verwachting is dat er dan aanvragen worden gedaan door organisaties met voldoende kennis en kwaliteit in huis. Bovendien kent de gemeente veel van de onderwijsinstellingen. In de simulatielabs is dit beeld bevestigd. De gemeente hanteert een risico inschatting op basis van omvang van het aangevraagde subsidiebedrag.
Als het een klein bedrag is (onder de 10.000 euro) zijn de eisen en voorwaarden minder streng dan als het gaat om grotere bedragen. Daarin is ook het juridisch kader van de gemeente leidend. Bij onbekende aanvragers geldt daarbij dat altijd een check plaatsvindt, bijvoorbeeld bij de Kamer van Koophandel of jaarverslagen van de aanvragende organisatie. Ook is er ervaringskennis binnen de gemeentelijke organisatie of bijvoorbeeld het Sportbedrijf. Zo moet een nieuwe sportvereniging ongeveer 30% van de kosten van een veld of zaalruimte zelf kunnen bekostigen. Bij de opstart van een vereniging zal dat waarschijnlijk een ingroeimodel vragen. Bij de aanvraag kijkt de gemeente dan naar de begroting en welke eigen inkomsten verwacht worden. Bij bekende aanvragers leunt de gemeente op de kennis over en ervaringen met deze aanvragers. Als het bekende en vertrouwde partijen zijn, dan is er eerder vertrouwen in de kwaliteit van de aanvrager.
3.3
Afwegingskader van uitvoerders
Onderzoeksvraag 4. Zijn daar criteria voor gesteld en op welke wijze worden deze bewaakt en getoetst? Antwoord:
▪
De gemeente beschikt naast formele, financiële en inhoudelijke afwijzingsgronden geregeld in de ASV en subsidieregelingen niet over specifiek afwegingskader op basis waarvan tot een beoordeling van de kwaliteit van een uitvoerder wordt gekomen. De toetsing op de kwaliteit in de onderzochte begrotingssubsidies en subsidieregelingen vindt hoofdzakelijk plaats op het niveau van de beoordeling van de aangevraagde activiteiten en de financiële kengetallen van een organisatie. Hiervoor hanteert de gemeente een beleidsinhoudelijke en financiële toets als instrumenten. De gemeente hanteert geen expliciet vastgelegde criteria die toezien op governance en/of kwaliteitskeurmerken.
ONDERBOUWING Om deze vraag te beantwoorden is in meerdere bronnen (documenten en interviews) nagegaan of en zo ja welke criteria worden gesteld. In het subsidiebeleid (2013) is de volgende passage opgenomen over governance: ‘In het kader van het transparant en controleerbaar maken van de besteding van gemeenschapsgelden is in 2010 een motie aangenomen waarin het college wordt gevraagd een voorstel te doen om te komen tot een 26
algemene voorwaarde in de vorm van een governance code. In een governance code gaat het in hoofdlijnen om: verdeling van bevoegdheden enerzijds en controle op het gebruik van die bevoegdheden
▪
anderzijds, ▪
kwaliteit van bestuurder en van toezichthouders
▪
inbreng en verantwoording aan belanghebbenden
▪
transparantie van het functioneren en presteren
De vorm van een governance code wordt in sterke mate beïnvloed door de omvang van een organisatie, de complexiteit van een organisatie en de complexiteit van de omgeving. Het voornemen is om een governance code als verplichting op te leggen aan de grotere organisaties, met name de organisaties waar sprake is van hoog risico.’ Noch de uitwerking van het subsidiebeleid noch uit het juridisch instrumentarium noch uit de analyse van de subsidieaanvragen noch uit de interviews met de ambtelijke organisatie blijkt dat aan dit voornemen in de praktijk vorm is gegeven. In de financiële toets voor de aanvraag is een aantal toetsingsaspecten benoemd die een relatie hebben met de geschiktheid van een uitvoerder. Het gaat om de volgende toetsingsaspecten: Als het om een nieuwe organisatie gaat, zijn dan - ingevolge art. 7 lid 3 van de ASV Arnhem
▪
2016 - de volgende stukken (mede) ingediend? o
Oprichtingsakte of statuten
o
Banknummer en tenaamstelling vermeld?
o
Een kopie van het jaarverslag, de jaarrekening of de balans van het voorgaande jaar (indien aanwezig)
o
Een kopie van de inschrijving KvK
o
Een verklaring dat de aanvrager geen bezoldiging - als bedoeld in de ASV Arnhem 2016 art. 10 lid 2 onderdeel a - met een functionaris overeenkomt of is overeengekomen (op verzoek en bij aanleiding)
Wat is, aan de hand van de actuele "Risico-beoordelingslijst", te melden over de meerjaren
▪
ontwikkeling en de stand per ultimo [JAAR] van: o
A het eigen- en het bestemde vermogen?
o
B het werkkapitaal?
o
C de solvabiliteit?
o
Betrek deze feiten bij de beoordeling van de voorliggende subsidie aanvraag.
Daarnaast hanteert de gemeente inhoudelijke toetsingscriteria voor de aangevraagde te subsidiëren activiteiten. Deze zijn in het vorige hoofdstuk beschreven. Specifieke criteria die zich richten op de kwaliteit van de bedrijfsvoering zoals het beschikken over keurmerken of certificeringen voor het verkrijgen van subsidie (met name gericht op de grotere subsidieaanvragen) zijn niet naar voren gekomen in het onderzoek.
3.4
Bewaking afwijzingsgronden subsidies Onderzoeksvraag
5.
Op welke wijze wordt bewaakt op welke gronden subsidieaanvragen worden geweigerd?
Antwoord: ▪
De gemeente neemt in de beleidsinhoudelijke toets, die bij elke van de onderzochte subsidierelaties is aangetroffen, expliciet een toetsing op afwijzingsgronden op. Afwijzingsgronden kunnen gelegen zijn in inhoudelijke redenen (activiteit draagt niet of onvoldoende bij aan doelen), procedurele redenen (aanvraag niet compleet of niet door juiste rechtspersoon) en financiële redenen (bijvoorbeeld bereiken subsidieplafond of ondeugdelijke begroting).
27
▪
Sprake is altijd van toepassing van het vierogenprincipe. De beleidsinhoudelijke toets wordt gedaan door de beleidsmatig betrokken ambtenaar en de financiële toets door de medewerker van subsidiebeheer. Bij begrotingssubsidies kan ook de verantwoordelijk businesscontroller de aanvragen toetsen. Bij afwijzingen kan intern juridisch advies worden ingewonnen.
ONDERBOUWING Onderzocht is op welke gronden subsidieaanvragen geweigerd kunnen worden. De weigeringsgronden zijn voor de ASV en de drie onderzochte regelingen weergegeven in onderstaand overzicht. ASV / Regelingen
Weigeringsgronden
ASV
▪
Weigeringsgronden om inhoudelijke redenen (activiteit draagt niet bij aan doelen) zijn: o
Als de te subsidiëren activiteiten niet of niet in overwegende mate gericht zijn op de gemeente of haar ingezetenen of als onvoldoende ten goede komen aan de gemeente of haar ingezetenen (artikel 10, lid 3a)
o
Als niet is aangetoond dat de te subsidiëren activiteiten over voldoende kwaliteit beschikken (artikel 10, lid 3c)
o
In de bij de betrokken subsidieregeling bepaalde gevallen (artikel 10, lid 3g)
o
Als promotie en/of verkoop van bontproducten onderdeel is van de activiteit waarvoor subsidie wordt gevraagd. (artikel 10, lid 3h)
▪
Weigeringsgronden om procedurele redenen (aanvraag niet compleet, niet door een rechtspersoon) zijn: o
Als de aanvraagtermijn is verstreken (artikel 8, lid 1 t/m 3)
o
Als de Europese Commissie heeft vastgesteld dat subsidie onverenigbaar is met de interne markt (artikel 10 lid 1a)
o
Als aan een functionaris een bezoldiging wordt toegekend die hoger is dan die van de burgemeester van Arnhem (artikel 10, lid 2a)
o
Als de aanvraag niet voldoet aan regels die bij wetten en regelgeving zijn gesteld om voor subsidie in aanmerking te komen (artikel 10 lid 3d)
o
Als de subsidieverstrekking in strijd zou zijn met een wettelijk voorschrift (artikel 10, lid 3e)
▪
Weigeringsgronden om financiële redenen zijn: o
Als het subsidieplafond is bereikt (artikel 6 lid 1)
o
Als voor een subsidie die ten laste van de begroting is vastgesteld of goedgekeurd uiteindelijk geen voldoende middelen op de gemeentelijke begroting beschikbaar zullen zijn.
o
Als niet is aangetoond dat de subsidie noodzakelijk is voor het verrichten van de activiteiten waarvoor deze wordt gevraagd. (artikel 10, lid 3b)
28
Regeling Burgerkracht
▪
Weigeringsgronden om inhoudelijke redenen (activiteit draagt niet bij aan doelen) zijn: o
Als sprake is van in de ASV genoemde weigeringsgronden en als sprake is van strijdigheid met één van de overige bepalingen in de regeling (artikel 8)
▪
Weigeringsgronden om procedurele redenen (aanvraag niet compleet, niet door een rechtspersoon) zijn: o
Een activiteit die heeft plaatsgevonden voordat de subsidieaanvraag is beoordeeld, komt niet voor subsidiëring in aanmerking (artikel 2, lid 2)
▪
Weigeringsgronden om financiële redenen zijn: o
Als het subsidieplafond is bereikt op volgorde van binnenkomen (artikel 4, lid 1)
o
Als de ingediende begroting een onvoldoende betrouwbare financiële basis heeft (artikel 8)
Regeling Voortijdig
▪
Schoolverlaten
Weigeringsgronden om inhoudelijke redenen (activiteit draagt niet bij aan doelen) zijn: o
Een onvoldoende beoordeling na een proefperiode van één jaar op grond van criteria in artikel 5 kan leiden tot wijziging of intrekking van de subsidieverstrekking (artikel 2 lid 4)
o ▪
Onvoldoende aansluiting bij het lokaal plan
Weigeringsgronden om procedurele redenen (aanvraag niet compleet, niet door een rechtspersoon) zijn: o
Indienen aanvraag voor 1 oktober en alleen tot 1 juni als het subsidieplafond niet is bereikt (artikel 4 lid 2)
o
Het niet zijn van een onderwijsinstelling of het niet samenwerken met een onderwijsinstelling (artikel 4 lid 3)
▪
Weigeringsgronden om financiële redenen zijn: o
Als het subsidieplafond is bereikt op volgorde van binnenkomen (artikel 4 lid 2)
o
Als de ingediende begroting een onvoldoende betrouwbare financiële basis heeft (artikel 8)
Regeling Creatieve Bedrijfsverzamelgebouwen
▪
Weigeringsgronden om inhoudelijke redenen (activiteit draagt niet bij aan doelen) zijn: o
Er gegronde reden bestaat aan te nemen dat de activiteiten van de aanvrager niet in voldoende mate in het algemeen gemeentelijk belang zijn (artikel 8a)
o
De gelden niet of in onvoldoende mate besteed zullen worden voor het doel waarvoor de subsidie beschikbaar wordt gesteld (artikel 8d)
o
De aanvrager doelstellingen beoogt of activiteiten zal ontplooien die in strijd zijn met de wet, het algemeen belang of de openbare orde (artikel 8e)
o
De activiteiten een politiek, godsdienstig of levensbeschouwelijk karakter hebben (artikel 8f)
29
▪
Weigeringsgronden om procedurele redenen (aanvraag niet compleet, niet door een rechtspersoon) zijn: o
De aanvrager niet op een behoorlijke wijze rekening en verantwoording aflegt omtrent de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn (artikel 8g)
o
De aanvraag niet aan het bepaalde in deze regeling voldoet (artikel 8h)
▪
Weigeringsgronden om financiële redenen zijn: o
De aanvrager ook zonder subsidie over voldoende gelden, hetzij uit eigen middelen, hetzij uit middelen van derden, kan beschikken om de kosten van de activiteiten te dekken (artikel 8b)
o
De activiteiten zoals blijkt uit de ingediende begroting een onvoldoende betrouwbare financiële basis hebben (artikel 8c)
Vervolgens is nagegaan op welke wijze de toepassing van deze weigeringsgronden in de praktijk vorm krijgt. In onderstaand overzicht is per onderzochte instelling en regeling weergegeven welke interne checks en controles er zijn of op juiste gronden een aanvraag wordt geweigerd.
ASV / Regelingen
Interne checks en controles op
Opname
weigeringsgronden
afwijzing in subsidieregister?
ASV
Toepassing weigeringsgronden ▪
In de beleidstoets voor begrotingssubsidies onder het beoordelingspunt 7 (afwijzing) aangegeven dat gemotiveerd kan worden afgewezen op grond van artikel 6 en 10 van de ASV en overige formele afwijzingsgronden (o.a. die opgenomen zijn in regelingen). In de financiële toets is apart opgenomen (beoordelingspunt 6.11) of sprake is van bezoldiging die onder de burgemeestersnorm ligt.
Toepassing vierogenprincipe: ▪
Ja, bij financiële toets zowel bestuursadviseur als subsidiemedewerker die toets uitvoeren. Bij begrotingssubsidies toetst ook de businesscontroller de aanvraag en vaststelling. Alleen
30
Ja
teamleiders zijn bevoegd tot ondertekening van een subsidietoekenning (beschikking) en vaststelling. Regeling Burgerkracht
Toepassing weigeringsgronden: ▪
Ja
De gemeente hanteert een toetsingsformulier voor de regeling Burgerkracht waarin expliciet is opgenomen op grond waarvan een afwijzing kan plaatsvinden, namelijk het niet voldoen aan de eisen voor toekenning geformuleerd in artikel 5: Artikel 5: Eisen Om voor subsidieverstrekking in aanmerking te komen moet tenminste aan de volgende eisen worden voldaan: a. De activiteit moet plaatsvinden in een of meerdere Arnhemse wijken; b. Er is behoefte aan de activiteit bij de doelgroep waar de activiteit voor bedoeld is; c. De doelgroep levert een bijdrage aan de realisering van de activiteit in de vorm van tijd en/of geld; d. De aanvraag is bedoeld voor activiteiten met toegevoegde waarde voor de wijk. e. In de aanvraag wordt aangegeven hoe toegewerkt wordt naar borging van de activiteit zonder gemeentelijke subsidie
Toepassing vierogenprincipe: ▪
ja, beoordeling vindt plaats door subsidiemedewerker en team Leefomgeving en de Adviescommissie.
Regeling Voortijdig Schoolverlaten
Toepassing weigeringsgronden ▪
De gemeente hanteert een toetsingsformulier per aanvraag én een overzicht van alle aanvragen waarin de uitkomsten van de toetsing in één overzicht zijn samengebracht. De aanvragen worden getoetst aan 7 criteria opgenomen in de regeling waaraan (grotendeels) voldaan moet worden. De scores op deze criteria gaan in kleurcoderingen en/of plusjes en minnetjes.
Toepassing vierogenprincipe: ▪
ja, per aanvraag vindt een beoordeling plaats vanuit
31
Ja
subsidiebeheer, de beleidsmedewerkers verantwoordelijk voor leerplicht, jongeren 12+ en Regionaal Bureau Leerplicht Midden-Gelre Regeling Creatieve Bedrijfsverzamelgebouwen
Toepassing weigeringsgronden ▪
Ja
artikel 4:25 en artikel 4:35 van de Algemene Wet Bestuursrecht (subsidieplafond)
▪
artikel 8 zoals opgenomen in de regeling
Toepassing vierogenprincipe: ▪
Ja, er is de mogelijkheid om intern advies te vragen bij het initiatievenberaad per aanvraag. Dit beraad geeft advies over de wenselijkheid van het creatief bedrijfsverzamelgebouw op de geplande locatie.
Uit de interviews met de betrokken ambtelijk medewerkers blijkt dat altijd sprake is van toepassing van het vierogenprincipe. Elke aanvraag van groot tot klein kent een toets door de medewerker subsidiebeheer (procedurele en financiële afwijzingsgronden) en een toets door één of meerdere inhoudelijk medewerkers (inhoudelijke afwijzingsgronden). Bij de begrotingssubsidies voor Rijnstad, Sportbedrijf en Musis & Stadstheater is geen sprake van afwijzing van de aanvraag voor de basissubsidie. Wel kan op verzoek van de gemeente de aanvraag aangepast worden of een voorlopige toekenning worden afgegeven. Bij afwijzingen wordt altijd eerst intern juridisch advies ingewonnen. Bij Rijnstad geldt dat voor de uitvoering van wettelijke taken (bijvoorbeeld vroegsignalering van schulden) om deze reden gekozen moet worden voor een aanbesteding of een inkoopopdracht. Een andere optie is dat de wettelijke taken door de gemeente zelf uitgevoerd worden. Dan is het echter geen subsidieverstrekking meer. Bij de regeling Burgerkracht is aangegeven dat het afwijzen op inhoudelijke gronden lastig kan zijn. Dit komt door het ontbreken van strikte kaders (dat is een bewuste keuze geweest) en heldere definities. Wat precies onder zelfredzaamheid of sociale cohesie valt is niet eenduidig beschreven.
Ondanks dat in de praktijk aanvragen worden afgewezen, is het soms lastig om afwijzingen op inhoudelijke gronden af te wijzen. De gemeente probeert dit te ondervangen door het inzetten van een adviescommissie die de bewoners bij hun aanvraag op weg helpt met de bij hen aanwezige kennis en netwerken of verwijst bewoners naar personen die hen kunnen ondersteunen. Uit de interviews blijkt dat het belangrijker is dat een aanvraag bijdraagt aan de buurt, dan dat streng en strikt getoetst wordt aan kwaliteitseisen of inhoudelijke doelen. Voor de regeling Voortijdig Schoolverlaten geldt dat in de interviews met de betrokken ambtelijk medewerkers is aangegeven dat het afwijzen van aanvragen niet als bijzonder lastig wordt ervaren. Er zijn relatief weinig aanvragers en de meeste afwijzingen zijn goed te onderbouwen op grond van de beoordelingscriteria in de regeling. Afwijzingen vinden in de praktijk plaats om inhoudelijke redenen en niet om redenen van het bereiken van het subsidieplafond. Uit de interviews met de ambtelijk betrokken bij de regeling Creatieve Bedrijfsverzamelgebouwen blijkt dat de beoordelingscriteria in de regeling helder genoeg zijn om te kunnen toekennen en afwijzen. De gemeente heeft vaak eerst contact met een aanvrager voordat deze de aanvraag indient. Dat is ook bevestigd in de gesprekken met aanvragers binnen deze regeling. Dan wijst de
32
gemeente op de spelregels en beoordelingscriteria. Daarmee voorkomt de gemeente dat er aanvragen worden ingediend die niet kansrijk zijn. Uit Simulatielabs (zie bijlage voor de aanvragen) blijkt dat altijd eerst bepaald wordt of een subsidieaanvraag van een ‘nieuwe’ aanvrager past in een subsidieregeling. Voor begrotingssubsidies geldt dat de aanvrager behoort tot een basisvoorziening of een meerjarenvoorziening. Deze zijn al bekend bij de gemeente en weten via de contactpersonen bij de gemeente na te gaan of er subsidiemogelijkheden zijn. Bij de in de Simulatielabs besproken aanvragen (oprichting nieuwe voetbalvereniging en aanpak Voortijdig Schoolverlaten in combinatie met talentontwikkeling en versterking ouderschap) gaat de gemeente na of deze passen in een subsidieregeling. Als dat het geval is, dan beoordeelt de gemeente de aanvraag volgens de criteria van deze regeling. Als dat niet zo is, dan kan gekeken worden naar andere subsidie- en/of financieringsmogelijkheden. Simulatielab casus Voortijdig Schoolverlaten. De aanvraag voor de aanpak Voortijdig Schoolverlaten in combinatie met talentontwikkeling en versterking ouderschap zou beoordeeld worden op basis van de regeling Voortijdig Schoolverlaten. Dan formeert de gemeente een groep van beoordelaars (beleidsinhoudelijk, subsidiebeheer en teams Leefomgeving) om te beoordelen of de aanvraag kansrijk is.
Er vindt altijd een kennismakingsgesprek plaats met de aanvrager(s). Mocht dat niet (geheel) het geval zijn, dan is het de vraag of de aanvraag wel aan andere gemeentelijke doelen bijdraagt die niet specifiek zijn bedoeld met de regeling en ook als kansrijk en effectief worden gezien. Mocht dat het geval zijn en er zijn regelingen en middelen beschikbaar, dan kan de gemeente zelf op zoek gaan naar andere middelen. Hetzij in de vorm van een incidentele subsidie hetzij vanuit een andere regeling. Subsidiëring vanuit twee regelingen is echter alleen mogelijk als er twee aparte aanvragen worden ingediend. Dat is voor de aanvrager niet heel prettig en heeft ook niet de voorkeur. Wel kan het in uitzonderingsgevallen voorkomen dat een aanvraag deels vanuit subsidie en deels vanuit bijvoorbeeld SPUK, GALA, IZA middelen wordt gefinancierd. Dat vraagt wel dat de gemeente ervan overtuigd is dat de aanvraag bijdraagt aan de doelen van de gemeente. Hierover vindt altijd eerst overleg over plaats met betrokken beleidsverantwoordelijken en de juridisch adviseur. De gemeente toetst de aanvraag ook op de financiële onderbouwing. De voorgelegde aanvraag roept bijvoorbeeld vragen op over bijvoorbeeld de kosten van bepaalde activiteiten. In dit geval zou de gemeente vragen om een verder uitgewerkte begroting om de verhouding tussen kosten en inzet beter te kunnen bepalen.
Of de aanvrager beschikt over voldoende kwaliteit wordt mede bepaald door de vraag of de gemeente de aanvrager al kent. In dit geval is onduidelijk wie van de meerdere betrokken organisaties de penvoerder en trekker is. Als dat één van de onderwijsinstellingen is en de gemeente heeft daar goede ervaringen mee, dan zal de gemeente dat meewegen in het oordeel of deze aanvrager over de kwaliteiten beschikt om de gevraagde activiteiten uit te voeren. Als de aanvrager onbekend is, dan vindt een check plaats bij bijvoorbeeld de Kamer van Koophandel en worden waar nodig financiële gegevens opgevraagd. Simulatielab casus oprichten voetbalvereniging. De aanvraag voor subsidie voor de oprichting van een voetbalvereniging past, zo blijkt uit het Simulatielab, niet binnen een subsidiekader. Het organiseren van een onderdeel van de aanvraag (organiseren van een toernooi) zou mogelijk wel passen binnen de subsidieregeling Sport. Dat is bij deze aanvraag de eerste check: valt het binnen de subsidieregeling Sport? De gemeente heeft geen directe subsidierelaties met verenigingen voor het oprichten of in standhouden van verenigingen. Verenigingen worden ‘indirect’ gesubsidieerd doordat de gemeente het Sportbedrijf subsidieert waardoor het Sportbedrijf accommodaties tegen betaalbare prijzen kan verhuren aan verenigingen. Daarnaast biedt het Sportbedrijf verenigingsondersteuning aan.
In dit geval gaat de gemeente samen met het Sportbedrijf in gesprek met deze aanvrager. Er moeten bijvoorbeeld wel velden en accommodaties beschikbaar zijn. Ook kan, in navolging van een recente ervaring met een andere 33
vereniging, gekozen worden voor een ingroeimodel in de kosten van de huur van accommodatie. Het Sportbedrijf kan dan mandaat krijgen om maatwerk in de huurprijs toe te passen. Een andere mogelijkheid is dat incidenteel een subsidie wordt toegekend. Dat gebeurt dan op grond van een toetsing van de aanvraag aan het bijdragen aan gemeentelijke doelen. Bij deze aanvraag zijn daar mogelijkheden voor. Als dat niet binnen bestaande middelen past, dan levert de bestuursadviseur een onderbouwing aan bij de ambtelijk budgethouder en die bespreekt dat in het ambtelijkbestuurlijk overleg. De gemeente toetst ook de begroting die is ingediend. In dit geval roept een aantal onderdelen van de begroting vragen op, daar zou de aanvrager een uitwerking of onderbouwing bij moeten aanleveren. Of de aanvrager beschikt over voldoende kwaliteit wordt mede bepaald door de vraag of de gemeente de aanvrager al kent. Bij de aanvrager is dat niet het geval en zal de gemeente samen met het Sportbedrijf een kennismakingsgesprek met de aanvrager organiseren. Op basis hiervan toetst de gemeente wat de kwaliteit van de aanvrager is. De gemeente vormt dan mede op basis van het advies van het Sportbedrijf een oordeel over de kwaliteit van de aanvrager.
3.5
Toetsing aan het normenkader
Voor de toetsing aan de norm is gewerkt met de volgende termen in volgorde van niet voldoen tot voldoen: ▪
Voldoet niet: dit betekent dat op geen enkele wijze (0%) wordt voldaan aan de norm.
▪
Voldoet beperkt: dit betekent dat voor een klein deel (<=50%) wordt voldaan aan de norm
▪
Voldoet merendeels: dit betekent dat voor een groter deel (>50%, <75%) wel dan niet wordt voldaan aan de norm.
▪
Voldoet grotendeels: dit betekent dat voor een zeer groot gedeelte (>75%) wordt voldaan aan de norm.
▪
Voldoet: dit betekent dat volledig (100%) wordt voldaan aan de norm. Normen
Bevindingen
De gemeente heeft een inhoudelijk en
Voldoet merendeels. De gemeente
financieel afwegingskader voor het
toetst inhoudelijk of de aangevraagde
beoordelen van de kwaliteit van een
activiteiten naar verwachting goed zijn
uitvoerder.
georganiseerd en zullen bijdragen aan de gemeentelijke doelen. Daarbij hanteert de gemeente voor de regeling Voortijdig Schoolverlaten ‘kwaliteitseisen’ aan uitvoerders: de uitvoerder dient een onderwijsinstelling te zijn of daarmee samen te werken. De gemeente hanteert bij grote aanvragen een financiële risicolijst. Deze beoordeling vindt plaats door een businesscontroller. Daarbij wordt de aanvrager getoetst op financiële kengetallen. Bij kleinere aanvragen vindt altijd een toetsing plaats op de ingediende begroting. De beoordelingscriteria die de gemeente hanteert zien vooral toe op een inhoudelijke en financiële beoordeling van de aangevraagde activiteiten en minder expliciet op een keuze wie de
34
Normen
Bevindingen beste uitvoerder van de activiteiten zou kunnen zijn.
De toetsingscriteria in het
Voldoet merendeels. De toetsingscriteria
afwegingskader en de
zijn overwegend concreet, specifiek en
subsidieregelingen / ASV zijn specifiek,
meetbaar in de praktijk. Alleen voor de
concreet en toetsbaar.
regeling Burgerkracht ervaren ambtelijk betrokkenen dat in de praktijk het lastig is om aanvragen te kunnen afwijzen.
De toetsingscriteria worden bewaakt en
Voldoet. Bij alle subsidieaanvragen van
getoetst (vier ogen principe)
klein tot groot is sprake van toepassing van het vierogenprincipe en de schriftelijke vastlegging daarvan via formulieren voor de beleidsinhoudelijke en financiële toets.
Sprake is van een onderbouwing van de
Voldoet. In de beleidsinhoudelijke
afwijzing van subsidieaanvragen op
toetsing is altijd opgenomen op welke
grond van het afwegingskader, ASV en
grond een subsidieaanvraag wordt
subsidieregeling.
afgewezen. Daarbij zijn de criteria en verwijzingen naar ASV en subsidieregelingen opgenomen. In de praktijk blijkt dat het bij de regeling Burgerkracht niet altijd makkelijk is om een aanvraag af te wijzen doordat bewust is gekozen voor weinig scherp afgebakende toetsingscriteria.
Sprake is van toepassing van een
Voldoet. Het afwijzen van een aanvraag
vierogenprincipe bij het afwijzen van
verloopt altijd via het vierogenprincipe.
aanvragen.
35
Afgewezen aanvragen worden
Voldoet. Afgewezen aanvragen worden
geregistreerd in het subsidieregister.
geregistreerd in het subsidieregister.
4
Bevindingen perspectief subsidieaanvrager
4.1
Inleiding
In dit hoofdstuk staat de beantwoording van de volgende onderzoeksvragen centraal: 6 Hoe beoordelen subsidie vragende partijen de kwaliteit en effectiviteit van het subsidieverleningsproces? Deze vragen zijn in navolgende paragrafen beantwoord. Steeds is gestart met het antwoord op de vraag, daarna volgt de onderbouwing. De snelle lezer kan volstaan met de beantwoording van de vragen in de grijze boxen. Het hoofdstuk sluit af met een toetsing van de bevindingen aan het normenkader.
4.2 Beoordeling subsidie vragende partijen over proces Onderzoeksvraag 6 Hoe beoordelen subsidie vragende partijen de kwaliteit en effectiviteit van het subsidieverleningsproces? Antwoord: ▪
De meeste aanvragers ervaren duidelijke voorwaarden om voor subsidie in aanmerking te komen. Ook zijn de voorwaarden voor verantwoording grotendeels bekend en werkbaar. Met name bij aanvragers van begrotingssubsidies geldt een behoefte aan meerjarenafspraken. Aanvragers van regelingen ervaren dat het belangrijk is om in het goede netwerk bij de gemeentelijke organisatie te zitten.
▪
De meeste aanvragers zijn, door of een langdurige subsidierelatie of door goede contacten met de ambtelijke organisatie bekend met de gemeentelijke doelen. Aanvragers van begrotingssubsidies hebben behoefte aan meer duidelijkheid en concreetheid in de gemeentelijke doelen.
▪
De aanvragers ervaren duidelijke argumenten van de gemeente voor toewijzing en afwijzing van de subsidies. Aanvragers ervaren soms tegenstrijdigheden in gemeentelijk beleid.
ONDERBOUWING In gesprekken met aanvragers is nagegaan wat de ervaringen van de subsidieaanvragers zijn waar het gaat om (1) de duidelijkheid doelen waaraan moet worden bijgedragen bij het aanvragen van subsidie, (2) de ervaringen met de beoordeling van de subsidieaanvraag door de gemeente, (3) de ervaringen met de wijze van verantwoording, (4) de wijze waarop de gemeente stuurt op doelen en de effecten van de activiteiten van de aanvragers op deze doelen. De ervaringen zijn steeds per onderdeel weergegeven. Subsidieaanvrager
Ervaringen duidelijkheid doelen waaraan moet worden bijgedragen bij aanvragen van subsidie
Begrotingssubsidies
Bij twee (Rijnstad en Sportbedrijf) van de drie onderzochte begrotingssubsidies werkt de gemeente met een kaderbrief (voorheen uitvraag). Het hebben van een kaderbrief van de gemeente is voor deze aanvragers helpend om duidelijkheid te hebben over de doelen waaraan de te subsidiëren activiteiten moeten bijdragen. Het opstellen van een goede uitvraag is bij voorkeur een proces dat in de loop der tijd samen met de gemeente steeds verder wordt doorontwikkeld. Het werken met een uitvraag structureert de activiteiten van de aanvrager en structureert ook het gesprek over realistische doelen. Daarbij is het hebben van één aanspreekpunt binnen de ambtelijke organisatie
36
voorwaardelijk. Daar waar dat niet het geval is (geweest) of er sprake is geweest van personele wisselingen is dat niet helpend in het steeds scherper krijgen van hetgeen van de aanvrager wordt verwacht. Bij het Sportbedrijf is een goede ervaring met een gestructureerde omgang met meerwerksubsidies in de loop van het jaar.Twee keer per jaar maakt het Sportbedrijf daar afspraken over en de meerwerksubsidies worden via een wijzigingsbesluit toegekend. Bij Rijnstad is sprake van een veelheid aan subsidies en inkoopopdrachten naast de basissubsidie. Daar is in het afgelopen jaar al een vermindering in aangebracht en dat wordt als zeer wenselijk ervaren door de aanvrager. Het heeft de voorkeur om dit nog verder te verminderen en stroomlijnen zodat de aanvraaglast (en later ook de verantwoordingslast) verminderd wordt. Ook is er een behoefte om te gaan sturen op trendgegevens over de ontwikkelingen in de wijken en niet alleen afspraken te maken over te uit te voeren activiteiten en output zoals dat nu het geval is. Nu is de ervaring dat vooral binnen financiële kaders wordt gestuurd en nog weinig op de impact die Rijnstad heeft. Bij Musis & Stadstheater is geen sprake van een kaderbrief. De aanvrager werkt met een eigen inhoudelijk vierjarenplan dat is afgestemd op het gemeentelijk cultuurbeleid.