Van participatie naar conflict Verloo 12 april 2021 !

Wat kunnen bewoners uit deze laatste opmerking opmaken? Dat de kaders nog niet vast staan? Dat ze mee kunnen denken over de kaders waarbinnen er gebouwd wordt en daarover kunnen adviseren? Tijdens de interviews werd mij meerdere keren uitgelegd dat het bouwvolume niet het belangrijkste uitgangspunt van het project was en dat de relatie tot de leefomgeving even belangrijk is. In het plan van aanpak worden de doelen van het participatieproject als volgt beschreven: De organisatie/projectdoelstellingen zijn vooral gericht op een kwalitatief betere wijk met meer woningen en een prettige leefomgeving. Er is in Amsterdam een dijk van een

23

inbreidingsopgave, die in het geval van Entreegebied Gulden Winckel hand in hand kan gaan met kwaliteitsverbetering. Het gaat dus om: - toevoeging van nieuwe woningen en transformatie van bestaande waardevolle gebouwen - met behoud van een ontspannen en groene woon- en leefomgeving - met kruisbestuiving tussen verschillende functies en mensen - met een sterke identiteit van het gebied - meer samenhang in de openbare ruimte en een levendig hart (Plan van aanpak participatie, 25 juli 2019: 2).

Hiermee zijn de doelstellingen van het project relatief duidelijk opgesteld, maar niet de doelstellingen van het participatieproces zelf. En hier wordt het bouwvolume dat nodig is om het project te kunnen uitvoeren wederom niet meegenomen in de doelstellingen van het project. Ongeacht wat het juiste bouwvolume is of zou moeten zijn, gaat de onduidelijkheid over het bouwvolume voorbij aan twee veel fundamentelere vragen: op welke onderwerpen konden bewoners inspreken en is dit helder gecommuniceerd? En was er overeenstemming over de doelen van het participatieproces, of en op wat voor manier is er geprobeerd tot overeenstemming te komen? Gezien de principenota en het minimale bouwvolume dat corporaties nodig hadden om hun investering rendabel te maken, was er eigenlijk helemaal geen ruimte om het over het bouwvolume te hebben. Het minimale bouwvolume en het algemene principe dat er gebouwd zou gaan worden in de strook tussen de A10 en de Krelis Louwenstraat/Willem Leevendstraat stond eigenlijk niet ter discussie in dit participatieproces. Dit had veel duidelijker gecommuniceerd kunnen worden vanaf het begin. Een helder kader zou hebben gecommuniceerd dat het participatieproces niet zou gaan over de locatie van de woningbouw en het bouwvolume, maar wel over de overige functies in de wijk zoals de Lidl, het buurthuis, de publieke ruimte, groen, het plein bij de Lidl, etc.

Op die manier hadden bewoners zelf een afweging kunnen maken of ze hun tijd in het participatieproces wilden investeren. Door deze kaders niet helder te stellen konden zij deze afweging nu niet maken. Nu werden de kaders veel te los gecommuniceerd, volgens professionals uit goede bedoelingen en om ruimte te bieden aan bewoners om breed mee te denken. Terwijl er door professionals steeds werd benadrukt dat het bouwvolume niet het enige en belangrijkste uitgangspunt was, is er tijdens de eerste ateliersessie voor een werkvorm gekozen die nu juist op het bouwvolume de nadruk legde. Nadat de stedenbouwkundige in een presentatie de uitgangspunten van het project had uitgelegd, kregen de deelnemers de opdracht om met schuimblokken en maquettemateriaal te bouwen in de te bebouwen strook langs te A10. De voorwaarden voor het bouwen waren echter dat alle blokjes op moesten en dat ze niet op andere plekken in de buurt mochten worden ingedeeld. Hier werd, volgens bewoners, het bouwvolume uit de principenota ineens niet langer als uitgangspunt genomen en was het bouwvolume ineens vele malen hoger. Ook in het advies voor de visie, dat achteraf is opgesteld over de inhoud van het participatieproces, komt de onenigheid over het bouwvolume terug:

24

Participatieadvies: De deelnemers vinden het voorgestelde maximum van toevoeging 35.000 m2 te veel. Zij vinden dat uitgegaan zou moeten worden van een maximum volume uit de Principenota (=27.500 m2) en bij voorkeur minder, zodat de leefbaarheid niet verder onder druk komt (Participatieadvies, 7 april 2020: 3). Reactie gemeente op advies: De gemeente houdt in lijn met de principenota rekening met ongeveer een verdubbeling van het aantal m2 in de verdichtingsstrook. Deze verdubbeling komt op het volgende uit: het te behouden aantal m2 (uitgaande van een gedeeltelijke sloop) + het nieuw toe te voegen m2 is samen niet meer dan 60.500 m2 BVO (Participatieadvies, 19 juni 2020: 3).

Voor bewoners was deze sessie een moment waarop werd bevestigd dat de gemeente zich niet aan de principenota hield en waarin bevestigd werd dat het project niet zou gaan over een integraal plan voor de hele leefomgeving, maar enkel over de te bebouwen strook. Het bouwen met maquettemateriaal en schuimblokken zou een leuke opdracht zijn geweest als er daadwerkelijk ruimte was om samen aan het ontwerp of de bebouwing van de strook te werken, maar dat was hier niet het geval. De klacht van professionals was dat bewoners de blokjes niet wilden opmaken. Dat hadden ze kunnen zien aankomen, aangezien ze wisten dat bewoners al tijdens de principenota zich hadden uitgesproken tegen het bouwen in de strook met de benoemde bouwvolumes. Waarom werd er in de eerste sessie de nadruk gelegd op precies het onderwerp waar de participatie eigenlijk niet over kon gaan? Het was waarschijnlijk een betere start geweest om deze eerste sessie te laten gaan over onderwerpen waar bewoners wel invloed op konden uitoefenen en waar ook veel van de belangen van bewoners naar uit gingen: de bredere inbedding van het plan in de omgeving. Bewoners waren erg teleurgesteld en boos na deze eerste ateliersessie. In de bewonersbrief van 3 oktober 2019 vragen de bewoners van de Willem Leeft om de kaders helderder te communiceren.

Als reactie stelt de portefeuillehouder het volgende: Alle uitgangspunten moeten helder zijn. Ik ben het met jullie eens dat de uitgangspunten meer toelichting en status moeten krijgen. Bij de bijeenkomst van 28 oktober zullen we daar aandacht aan besteden. De uitgangspunten zijn een middel om te komen tot het doel kwalitatief betere leefbaarheid. We hebben overigens wel gezien dat in de groepen discussies ontstonden over de inrichting en mogelijkheden alsook over parkeerproblematiek en groen. Dat is wat voor de gemeente zinvol is om te horen (Reactie op bewonersbrief, 18 oktober 2019).

Hier raakt de portefeuillehouder aan iets interessants: voor ambtenaren zou het verhelderen van kaders zinnig zijn, omdat zij op die manier onderwerpen waarover eigenlijk weinig tot geen participatieruimte bestaat voorafgaand aan het participatieproces kunnen uitsluiten. Dit zou voor de duidelijkheid naar bewoners toe zinnig zijn, omdat het verkeerde verwachtingen voorkomt en zij op die manier zelf kunnen bepalen of zij mee willen doen of niet. Voor bestuurders is dit echter lastiger, omdat zij participatie ook zien als het ophalen van ideeën uit de buurt. Zij willen een belangenafweging kunnen maken op basis van wat de buurt vindt. Hierdoor sprak de portefeuillehouder zich tijdens de reflectiesessie dus uit 25

tegen het beperken van het participatieproces tot de zaken omtrent de publieke ruimte: voor haar is de informatie over onenigheid over het bouwvolume ook belangrijk om te weten. Toch laat deze casus zien dat onduidelijke kaders over waar het participatieproces nu daadwerkelijk over gaat ervoor zorgt dat het vertrouwen aan het begin van het proces niet wordt opgebouwd en dat het later op verschillende manieren voor teleurstelling zorgt. Ik zal onder ‘alternatieven voor het opstellen van heldere kaders’ terugkomen op de vraag hoe er, naast het bieden van heldere kaders, ook een belangenafweging kan worden gemaakt. Vanuit bewoners kwam ook veelal de vraag hoe corporaties in het proces stonden: bewoners wilden graag duidelijkheid over het minimale bouwvolume. De corporaties hebben tijdens de derde ateliersessie een presentatie gegeven waarin zij de plannen en hun visie hebben toegelicht. Hierin worden de uitgangspunten van de corporaties als volgt benoemd: Toevoegen van een flink aantal woningen, door het transformeren van bestaande monumenten en door het toevoegen van nieuwbouw. a. De focus van de corporaties ligt op het toevoegen van sociaal + middensegment als antwoord op de grote vraag in Amsterdam. De richting vanuit de gemeente is een verdeling van 40% sociaal, 40% middenhuur en 20% koop. b.

Aan sociale huurwoningen voor lage inkomens is een groot tekort in Amsterdam: er is een wachttijd van bijna 9 jaar en deze wachttijd neemt nog verder toe. c. Ook aan middenhuurwoningen voor middeninkomens is een tekort (720-1.000), door deze te realiseren bevorderen we ook de doorstroming van mensen die een sociale huurwoning achterlaten die weer vrij komt (Toelichting corporaties, 9 december 2019).

Verder werd er gesproken over verdichten in de strook om de kwaliteit en leefbaarheid te vergroten en over de beslissing om het stedenbouwkundig bureau een integraal plan te laten opstellen waarin alle drie de corporaties en gemeente op zoek zijn: Naar een optimale invulling van de verdichtingsstrook, waarin we zoveel mogelijk woningen proberen toe te voegen binnen een kwalitatief hoogwaardig en verantwoord plan. Dit plan moet wel financieel haalbaar en uitvoerbaar zijn voor de corporaties (Toelichting corporaties, 9 december 2019).

Deze presentatie gaf de bewoners niet de duidelijkheid waar ze naar op zoek waren. Er werd in de presentatie ook niet duidelijk wat een financieel haalbare ondergrens van het bouwvolume eigenlijk was. Na de derde ateliersessie schreven bewoners het volgende in hun brief: Na vele bijeenkomsten is nog steeds onduidelijk wat de belangen van de corporaties zijn. Hoeveel BVO hebben ze echt nodig? Maar zelfs is onbekend bij de bewoners wie bijvoorbeeld de projectleider is vanuit Eigen Haard (Bewonersbrief, 19 december 2019).

Op basis van deze bevindingen kom ik tot de conclusie dat er weinig tot geen duidelijkheid bestond over de kaders van het participatieproces. Het bouwvolume zelf werd op verschillende wijzen verwoord. Tijdens de sessies werd er gezegd dat het bouwvolume uit de 26

principenota werd aangehouden, maar dat bleek later toch meer te moeten zijn. Een duidelijker kader zou zich hebben beperkt tot de leefbaarheid en publieke ruimte, maar tijdens de eerste ateliersessie werd die boodschap verward door een werkvorm die zich juist op het onbespreekbare bouwvolume concentreerde. De corporaties en de portefeuillehouder hadden een ander belang achter het stellen van eigen kaders: de portefeuillehouder wilde breed informatie en belangen ophalen uit de buurt en de corporaties wilden alleen vanuit een financieel haalbaar kader verder denken al stond niet vast wat dat precies zou zijn. Met al deze onduidelijkheid over de uitgangspunten, onderwerpen en doelen van het participatieproces werd het wantrouwen aan de start van het participatieproces gevoed. Over overeenstemming tussen partijen over de doelen van het proces, wiens doelen dat zijn, en de criteria om die doelen te behalen kan niet gesproken worden. Onduidelijke kaders – kennis over oorzaak/gevolg van activiteiten (A) en doelen participatie (B) Een tweede onderdeel van het stellen van heldere kaders is de betekenis van het hebben van een ‘adviserende rol’. Deze betekenis is belangrijk om de oorzaak-gevolgrelatie tussen de activiteiten tijdens het proces (A) en de doelen van het participatieproces (B) te begrijpen (Rosener, 1978: 459). Hiervoor zijn heldere afspraken over invloed nodig.

Bewoners hadden tijdens het opstellen van de principenota gevraagd om co-creatie: een proces waarin de plannen gezamenlijk door bewoners en professionals zouden worden opgesteld. Al tijdens de besluitvorming over de principenota was duidelijk gemaakt dat de rol van bewoners adviserend zou zijn. De gemeente zag geen mogelijkheid tot co-creatie, omdat zij niet zelf de grondeigenaar is en niet de investering zal maken: de corporaties hebben lopende pachtcontracten of bezitten de grond en zij zullen de investering en ontwikkeling op zich nemen. Dat de mate van invloed van bewoners geen co-creatie was, was dus voor iedereen duidelijk. De mate van invloed in de rol als ‘adviserend’ werd in het participatieadvies als volgt samengevat: Vooraf is toegezegd dat er sprake is van het participatieniveau ‘advies’ vanuit bewoners en andere belanghebbenden in het gebied. Dat betekent dat gemeente (en corporaties) het advies serieus nemen en uitleggen wat zij met het advies hebben gedaan (Participatieadvies, 7 april 2020: 2)

De mate van invloed als ‘adviserend’ is dus relatief duidelijk. Wat ook helder is, is dat de adviezen van bewoners niet opgevolgd hoeven te worden zolang er maar wordt uitgelegd waarom niet. Die uitleg wordt gegeven in het participatieadvies dat na het participatieproces is opgesteld. Wat echter minder helder is, is de vraag wat de oorzaak-gevolgrelatie tussen de activiteiten tijdens het participatieproces is en wat de doelen van het participatieproces als geheel zijn. Zo worden er bijvoorbeeld voorwaarden gesteld aan de invloed van bewoners:

27

Helder moet zijn dat elke denkrichting ook uitvoerbaar moet zijn voor corporaties en gemeente. Als dat duidelijk is, is er vervolgens veel meedenkruimte. In fase 1 (wat speelt er in de buurt) is vooral belangrijk om de inbreng van bewoners en andere stakeholders goed vast te leggen en mee te geven aan de mensen die de denkrichtingen voorbereiden in fase 2 (meedenken en beïnvloeden) (Plan van aanpak participatie, 25 juli 2019: 9).

Er wordt echter niet geëxpliciteerd wanneer de denkrichtingen uitvoerbaar zijn voor corporaties en gemeente en in welke mate meedenken en beïnvloeden in fase 2 kunnen plaatsvinden. Betekent dit dat de ideeën van bewoners uit fase 2 niet genegeerd mochten worden? Ook niet op het onderwerp bouwvolume en locatie van de bouw? Dat betekende het blijkbaar niet, want die onderwerpen waren eigenlijk geen onderwerp binnen de kaders van het participatieproces. Het gebrek aan heldere afspraken over de invloed van bewoners heeft ertoe geleid dat tot op de dag van vandaag de kaders nog steeds worden bediscussieerd. Door de bewoners wordt het afwijkende bouwvolume van de principenota gezien als een argument om de bouwplannen te de-legitimeren. Het vooraf heldere grenzen stellen aan wat wel en niet onderwerp is van het participatieproces en hoe ver de invloed van bewoners kan gaan, is essentieel voor het ontwikkelen van onderling vertrouwen. De gemeente is hier verantwoordelijk voor en had dit veel zorgvuldiger kunnen voorbereiden.

Reflectiepunt 3: Te weinig bewustzijn van wederzijdse framing Uit de interviews met bewoners bleek dat de bewoners geen vertrouwen hadden in de oprechte intentie van betrokken professionals om naar hen te luisteren. Bewoners waren bang dat de meeste plannen al waren gemaakt voordat het participatieproces begon en het participatieproces alleen werd uitgevoerd om ‘dat hokje af te vinken’. Hiermee hebben de bewoners de gemeente op een bepaalde manier geframed. Een frame wordt door Laws en Rein (2003) uitgelegd als een verhaallijn waarin bepaalde waarden en onderliggende overtuigingen worden geuit. Een frame maakt inzichtelijk hoe mensen onzekere situaties en problemen interpreteren. Frames worden dus actief maar vaak onbewust geconstrueerd om situaties te begrijpen en met onzekerheid om te gaan. Het frame van een onbetrouwbare gemeente bleek hardnekkig in de aanloop naar het proces, maar ook tijdens de ateliersessies en in de reflecties en interviews achteraf. Echter waren de bewoners niet de enige met een negatieve framing van de ander. Ook professionals ontwikkelden gedurende het participatieproces een frame waarmee zij de bewoners van de Willem Leeft groep gingen begrijpen en behandelen. Het is belangrijk om aan te geven dat negatieve framing van bewoners niet de inzet van het participatieproces was: er was een oprechte intentie om naar hen te luisteren.

Toch werd er gedurende het proces een wederzijds frame ontwikkeld waarmee beide partijen elkaar steeds meer bestreden. Deze ontwikkeling stond wederzijds vertrouwen in de weg. Gedurende het proces en door de interacties tijdens de ateliersessies waarin bewoners steeds om dezelfde zaken vroegen – zoals de kaders, het bouwvolume, de drukte, de leefbaarheid – ontstond het idee dat deze groep voornamelijk op kwam voor hun eigen

28

belang, dat zij de Amsterdamse woningopgave wel onderkennen maar deze niet in de strook achter hun huis wilden oplossen, en dat zij een te dominante rol speelden in het participatieproces. Zonder deze termen expliciet te noemen, werd de Willem Leeft groep gedurende de interviews met professionals regelmatig beschreven als de zogenaamde Not In My Backyard (NIMBY) burgers. Zo vertelden professionals dat ‘wat we ook probeerden, ze waren toch wel tegen de plannen’, ‘ondanks dat ze over de leefbaarheid wilden praten, kwamen ze steeds terug op dat bouwvolume’ en ‘ze waren moeilijk mee samen te werken want ze domineerden de gesprekken met hun eigen ideeën’. Ondanks deze uitspraken gaven professionals ook aan dat zij de eigen belangen van deze bewoners heel serieus namen, omdat zij immers de meeste impact zouden ervaren van de bouwplannen. De intentie was misschien om echt te luisteren, maar gedurende het luisteren naar een groep burgers die de plannen steeds tegenspreken en de kaders, doelen en het proces bevroegen, ontstond er toch een frame waarmee de handelingen van deze groep werd begrepen. De bewoners zagen hun eigen inbreng in het participatieproces echter heel anders. Zij waren wel kritisch, maar zij wilden op zoek naar integrale oplossingen die woningbouw zouden combineren met het versterken van de verkeersveiligheid en leefbaarheid van het grotere gebied.

Het argument dat deze bewoners zich alleen voor hun eigen belang inzetten en woningbouw prima zouden vinden als het maar elders gebeurt klopt niet. Dit wordt onder andere zichtbaar in een brief die zij stuurden aan de portefeuillehouder na de eerste inloopsessie: De bewoners vinden dat op de inloopavond te veel het accent lag op de woningbouwplannen en te weinig op de rest van het gebied. De impact van de toe te voegen woningen vindt men te weinig zichtbaar gemaakt (Verslag bewonersoverleg, 3 september 2019).

Zij waren van mening dat er niet genoeg informatie was verstrekt aan deelnemers en wilden andere bewoners informeren over het project. Tijdens deze presentatie zetten ze hun belangen op een rijtje: -

Dat iedereen het proces begrijpt Dat iedereen op hetzelfde kennisniveau zit Dat de belangen van alle partijen op tafel komen Dat er voldoende tijd is voor het gesprek en de discussie => impact op de buurt Dat we hierin worden bijgestaan door een onafhankelijk adviseur Dat de leefbaarheid verbetert (of niet verslechtert) Behoud of verbetering verkeersveiligheid Behoud identiteit buurt: geen hoogbouw Versterking sociale cohesie Versterking van groen en openbare ruimte Meekoppelkansen: wateroverlast, hittestress, rattenoverlast, luchtkwaliteit (Presentatie van bewonersgroep Willem Leeft, 28 oktober 2019).

Het is dus niet zo dat de professionals deze groep monddood maakten tijdens sessies. De groep kreeg evenveel ruimte om te spreken als andere bewoners en gaf tijdens de tweede ateliersessie een presentatie.

29

Frames ontstaan, worden versterkt en worden bevestigd tijdens interacties tussen partijen. De beschrijvingen van de sessies tijdens de interviews geven inzicht in hoe zowel het frame van een onbetrouwbare gemeente als het frame van de NIMBY-burger ontstonden en bevestigd. Zo werd er door professionals verteld dat er ongemakkelijkheid ontstond, omdat de groep een dominante positie innam door zich bijvoorbeeld over kleinere werkgroepjes te verdelen om zo het gesprek met andere bewoners te beïnvloeden. Geïnterviewde bewoners bevestigden dat de groep vaak dominant aanwezig was tijdens de sessies en zij minder ruimte lieten om de stem van andere bewoners te horen. Ook kwamen zij in hun reacties tijdens de sessies vaak terug op het vraagstuk over bouwvolume. Deze handelingen komen mede voort uit het groeiende wantrouwen dat er daadwerkelijk geluisterd zou worden, de onduidelijke kaders die niet werden verhelderd gedurende het proces en de afkeer van de plannen. Het gebrek aan vertrouwen en onduidelijke kaders wreekte zich dus tijdens de ateliersessies en zorgden ervoor dat het NIMBY-frame zich kon ontwikkelen gedurende het participatieproces. De NIMBY-framing lijkt meer onbewust dan intentioneel te zijn. Toch heeft ook een onbewuste NIMBY-framing grote gevolgen voor de relatie tussen partijen in een participatieproces. Dat zien we vooral in de beschrijvingen van het proces achteraf.

Ik zag het frame terugkomen in de interne evaluatie achteraf waarin opnieuw de zorgen van de Willem Leeft groep werden omschreven alsof ze alleen draaiden om de hoogte van de torens en hun vooringenomenheid het proces te verstoren. In een reflectiesessie op dit rapport bleken de handelingen van de groep een dilemma te hebben gevormd voor het gesprek tijdens de sessies. Er werd uitgelegd dat een aantal deelnemers (met name Willem Leeft) enerzijds vond dat er te veel over woningbouw werd gesproken. Anderzijds wilde een aantal deelnemers van Willem Leeft juist praten over de hoeveelheid bebouwing. Dit maakte het gesprek over andere onderwerpen als de inrichting van de openbare ruimte moeilijk. Bovendien zag ik het frame terugkomen in de presentatie naar de stadsdeelcommissie en tijdens de raadsvergadering: ook daar werden de zorgen van deze groep bewoners opnieuw geframed alsof ze niet representatief zijn voor de buurt, alsof de buurt het ook niet met hen eens is, en alsof zij alleen voor hun eigen belang opkomen. Om het argument van een gebrekkige representativiteit te bevestigen wordt door de professionals vaak de enquête aangehaald die in januari 2020 is afgenomen. Deze bevestigt dat de 434 respondenten geen problemen hebben met de bebouwing in de strook.

Na een analyse van de uitkomsten per straat bleek dat bewoners uit de omliggende straten Admiraal de Ruiterweg, de Sara Burgerhartstraat, en de Willem Leevendstraat relatief veel kritischer waren over de plannen dan bewoners uit andere straten. Over de werkwijze van invullen en de analysemethode van de uitkomst van deze enquête is echter veel onenigheid. Het gaat echter buiten de doelstellingen van dit onderzoek om ook de enquête te evalueren, vandaar dat ik mij niet uitspreek over de betrouwbaarheid van de enquête. In relatie tot het participatieproces heeft de enquête in ieder geval niet opgeleverd dat er meer vertrouwen ontstond tussen de deelnemers aan het participatieproces en gemeente. Voor participanten is de enquête een bevestiging dat de gemeente andere bewoners die minder kritisch zijn wil

30

opvoeren om op die manier de plannen waar de actieve groep bewoners tegen is te legitimeren. Mijns inziens is de groeiende wederzijdse framing tijdens het EGW-participatieproces de basis geweest voor het escalerende conflict. Het NIMBY-frame heeft, ondanks dat dit niet de intentie was, de inbreng van de groep in de latere stadia van het proces onbewust gedelegitimeerd. Andersom heeft de insteek van een deel van de bewoners dat de gemeente op voorhand niet te vertrouwen is en toch niet zou luisteren ook niet geholpen om het participatieproces te laten slagen. Hier zijn de twee groepen in de aanloop naar het participatieproces niet tot elkaar gekomen. Deze negatieve framing van beide kanten heeft ervoor gezorgd dat er geen vertrouwen was in de andere partij. Aan dit gebrek aan wederzijds vertrouwen is niet genoeg gedaan zowel tijdens de voorbereiding van het proces als tijdens het proces, en zelfs nu achteraf. Dit zou mede kunnen komen doordat partijen zich niet bewust waren/zijn van het onderliggende frame waarmee ze de ander begrijpen en behandelen.

Aanbevelingen over de aanloop naar participatieprocessen Hoe had de aanloop van het proces zo kunnen verlopen dat er wel werd gebouwd aan vertrouwen, dat de framing van beide kanten en de emoties en ervaringen uit het verleden een duidelijkere plek hadden gekregen in het proces, en de kaders duidelijker waren geformuleerd en gecommuniceerd? Alternatieven voor erkenning Voor de emotionele lading van stadsvernieuwing is op twee manieren aandacht nodig. Je zou kunnen zeggen dat het nadenken over de toekomst hand in hand gaat met het nadenken en verwerken van het verleden. Voordat er nagedacht kan worden over de toekomst moet er eerst stil gestaan worden bij hoe het vroeger was en wat er gemist gaat worden. Er zou gerouwd kunnen worden om de wijk die niet langer is. Dit klinkt misschien dramatisch, maar de ervaring laat zien dat participatieprocessen die hier expliciet aandacht aan geven succesvoller en positiever verlopen. En ten tweede is er aandacht nodig voor de eerdere ervaringen en frustraties van bewoners omtrent hun rol in besluitvorming. Deze aandacht kan het beste vooraf worden gegeven. Het was vanaf het begin duidelijk dat er in deze context georganiseerde tegenstand was tegen de plannen, dat er veel oud zeer overheerste, en dat er een gebrek aan onderling vertrouwen was.

Nu hebben de professionals ervoor gekozen een laagdrempelige inloopsessie te organiseren waarin werd opgehaald wat er speelt in de buurt. Maar hierin zijn ze voorbijgegaan aan het feit dat er een actieve bewonersgroep was, die graag betrokken wil worden en die al eerder beschikte over kennis van het project. Deze groep was al kritisch op de plannen en had al eerdere negatieve ervaringen met participatie. Als die emoties geen plek krijgen, zullen ze gedurende het proces en ook daarna steeds weer opnieuw de overhand nemen. Precies wat we nu ook hebben zien gebeuren.

31

In een context waarin duidelijk is dat twee partijen het niet met elkaar eens zijn over de plannen, lijkt het verstandig om niet te beginnen met een algemene inloopsessie waarin bewoners vrijblijvend informatie kunnen inwinnen, maar om te starten met een sessie waar alle emoties, oud zeer, frustratie en verwachtingen een plek kunnen krijgen. Tijdens deze sessie kunnen emoties en ervaringen een plek krijgen door eerdere ervaringen omtrent participatie, maar ook ervaringen in de buurt en mooie of pijnlijke herinneringen aan specifieke plekken te bespreken, benoemen en erkennen. Erkenning is hier van groot belang en daarin is de manier waarop erkenning wordt gegeven cruciaal. Professionals zijn geneigd zijn om te reageren met ‘ik heb u gehoord’, ‘dank voor uw bijdrage, we nemen het mee’. Dit is geen erkenning geven. Erkenning ontstaat wanneer je ervaart dat iemand je echt ziet en hoort, dat jouw verhaal niet alleen wordt gedeeld of beluisterd, maar ook wordt opgenomen en gehoord door een ander. Wanneer er dus een andere laag van empathie wordt aangeboord dan alleen het delen en luisteren: wanneer de ander zich zichtbaar en voelbaar in jouw situatie en perspectief inleeft.

Een mooi voorbeeld van erkenning geven en ontvangen kwam ik tegen in de praktijk van een professional in Den Haag die voorafgaand aan een participatieproces waarin burgers erg boos waren, sessies hield waarin hij niet alleen de ruimte bood om hen te laten praten, maar ook hun verhalen in hun taal te herhalen. Hij herhaalde letterlijk de woorden en zette ze ook zwart op wit op een groot papier. In die herhaling was hij niet bang voor de emoties waarmee de bewoners zich uitdrukten. Van professionals wordt vaak verwacht dat zij zich professioneel opstellen, en daarmee wordt vaak bedoeld dat zij zich rationeel moeten gedragen (Gabriels et al., 2018). Dit botst regelmatig met het gedrag van bewoners die hun emoties laten zien en met passie spreken over hun buurt. De professional in Den Haag maakte ook zijn eigen emoties onderdeel van het gesprek en gaf daarmee ruimte en erkenning aan de emoties van bewoners (lees meer over deze casus in Verloo, 2015). Door op deze manier met aandacht emoties en ervaringen een plek geven in het proces, werd er aan het vertrouwen tussen de partijen gewerkt.

Alternatieven voor belangenafweging en re-framing Naast het aandacht besteden aan emoties uit het verleden is het in een contentieus participatieproces, waarin al van tevoren bekend is dat er tegenstand is tegen de plannen, des te belangrijker om goede afspraken te maken en deze afspraken na te komen. Nu werden de kaders veel te los gecommuniceerd. Uit goede bedoelingen werd er gedaan alsof alles ter sprake kon komen in het participatieproces. Daarnaast werd de nadruk gelegd op de uitgangspunten van de principenota, maar was het bouwvolume tijdens de sessie met de schuimblokken anders dan het volume in de principenota. Dit soort onduidelijkheid en veranderingen werden door de bewoners ervaren als een bevestiging van het idee dat zij geen inspraak of invloed hadden. Om de boze reacties van bewoners achteraf te begrijpen werd er tijdens de interviews teruggegrepen op het argument dat het hen voornamelijk gaat om hun privébelang en dat zij de sessies domineerden met dat belang (Inch, 2012; Wolsink, 2006). Door een NIMBYframing te gebruiken lijkt het publieke belang voorop te worden gezet. Maar, zoals we ook

32

in deze casus hebben gezien, gaan de argumenten van burgers zelden alleen over hun privébelang. In het verhaal van burgers lopen individuele belangen, publieke rechtvaardiging en argumenten die verbonden zijn aan emotionele waardering van publieke plekken meestal door elkaar heen (Eranti, 2017: 290). Het framen van deze argumenten als zijnde NIMBY is dan ook niet eerlijk en helpt niet om de nuance in het verhaal van burgers te begrijpen en hen vervolgens echt te horen. De term ‘publiek belang’ lijkt misschien een gegeven, maar ook deze term is niet neutraal: wat publiek belang betekent, verandert door de tijd en aan de hand van maatschappelijke debatten en politieke agenda’s. Ook de scheidslijn tussen private en publieke belangen is zeer hybride. Het zou daarom helpen om de belangen van burgers te nuanceren en ze te begrijpen als onderdeel van ‘het politieke’ (zie reflectiepunt 9). Tijdens een sessie waarin eerdere ervaringen worden gedeeld, kan er ook direct aan belangenafweging en re-framing worden gewerkt. Door de ervaring dat er met aandacht naar bewoners wordt geluisterd en hun belangen worden gehoord, maar ook door de ervaring dat er duidelijke afspraken worden gemaakt en dat die worden nagekomen tijdens het proces, zal het frame dat de gemeente niet oprecht wil luisteren en participatie alleen voor schijn uitvoert veranderen.

Ook een (onbewust) NIMBY-frame kan veranderen door de ingewikkelde grenzen tussen persoonlijke en publieke belangen gezamenlijk te onderzoeken. De portefeuillehouder vertelde dat één van de belangrijkste doelen van het proces is om een goede belangenafweging te maken. Hiervoor zou tijdens zo’n eerste sessie tijd en ruimte kunnen worden gemaakt. Er zou een belangenkaart gemaakt kunnen worden waarin zowel de belangen van bewoners als die van de gemeente en corporaties zichtbaar en transparant worden. Hieruit zal duidelijk worden dat de bewoners niet alleen privébelangen behartigen, dat hun intentie niet is om publieke voorzieningen naar andere locaties te verbannen, en zullen de publieke belangen van hun verhaal geëxpliciteerd kunnen worden. Ook zou er in zo’n belangensessie gebouwd kunnen worden aan het vertrouwen in de gemeente en corporaties door te delen waarom dit plan zo belangrijk voor ze is, wat haalbaar is en waar zij geen mogelijkheden toe zien. Samenvattend zou een sessie over de inzet en emoties uit het verleden in relatie tot een actieve reflectie op de huidige belangenafweging helpen om: 1) Het onderlinge vertrouwen en vertrouwen in het proces te verbeteren. 2) Beide frames van onoprechte participatie te veranderen.

Meer inzicht in de uiteenlopende belangen van bewoners zou een groeiend NIMBY-frame kunnen voorkomen en professionals ervan bewust kunnen maken dat zij een NIMBY-frame hanteren. 3) Direct te kunnen bijdragen aan het verhelderen van de kaders voor participatie en invloed, en deze gezamenlijk vast te stellen. Als bestuurders, buiten de kaders van een participatieproces, toch willen weten hoe de buurt tegenover de plannen staat, zouden zij er verstandig aan doen hier een aparte sessie voor te plannen. Het is immers verwarrend om het over deze zaken te hebben, terwijl daar eigenlijk geen beleidsruimte is. Daarnaast is het belangrijk om de politieke redenen waarom er tot bepaalde interventies besloten is niet minder ‘politiek’ te maken dan dat ze

33

daadwerkelijk zijn. Bijvoorbeeld, de woningopgave is een politiek besluit. Het is belangrijk om niet net te doen alsof bewoners hier invloed op kunnen uitoefenen. Hier kom ik in hoofdstuk 6 op terug. Alternatieven voor een gedifferentieerde uitnodigingsstrategie Tenslotte, een belangrijk onderdeel van het groeiende NIMBY-frame was dat de bewoners van de Willem Leeft groep niet representatief zijn voor de buurt als geheel. Dit klopt natuurlijk: er zijn ook andere belanghebbenden in de buurt, zoals de mensen in zorgwoningen, de eigenaar van het hostel, entrepreneurs uit de Hendrik de Keijzerschool, het kinderdagverblijf, en de moskee en deze zijn ook persoonlijk uitgenodigd te participeren. Veel van hen hebben deelgenomen aan het participatieproces en zijn voor deze studie geïnterviewd. De groep die ontbrak waren de bewoners van de Sara Burgerhartstraat of andere plekken in de wijk die minder geregeld deelnemen aan participatie. Echter, dit maakt de stem van de Willem Leeft groep niet minder belangrijk en hun inbreng niet minder relevant. In het betrekken van groepen die relatief minder vaak deelnemen aan participatieprocessen zijn een aantal strategieën te volgen. Nu is er ingezet op formele uitnodiging per brief en via het netwerk van de omgevingsmanager.

Om een diverse groep bewoners aan te trekken had er veel meer gebruik kunnen worden gemaakt van informele netwerken in de buurt of van bestaande gemeenschapsnetwerken, buurthuizen, verenigingen, moskee, etc. Het waren de bewoners uit de Willem Leeft groep die zulke alternatieve methoden ontwikkelden, zoals een buurtfeest op straat, om mensen bewust te maken van de plannen en hen uit te nodigen om aan het participatieproces deel te nemen. De gemeente heeft hier subsidie voor verleend voor dit buurtfeest ter bevordering van de sociale cohesie. Tegelijkertijd heeft de groep de professionals meerdere keren uitgenodigd om aanwezig te zijn om bewoners te spreken. Alleen de omgevingsmanager is echter langs geweest en de andere professionals hebben geen gebruik gemaakt van deze strategie om een breder publiek uit te nodigen. Het festival werd door een professional tijdens een interview geduid als ‘een middel om mensen te beïnvloeden’, maar dit zegt minder over het alternatieve middel om diverse bewoners bij het proces te betrekken en meer over de groeiende NIMBY-framing.

34

Hoofdstuk 4 – Tijdens het participatieproces In dit hoofdstuk wordt er gereflecteerd op vier onderdelen die tijdens de uitvoering van het participatieproces hebben plaatsgevonden. Ik zal reflecteren op de vorm in relatie tot de inhoud van het proces, op de ruimte die er was voor alternatieve ideeën en plannen, op de communicatie en samenwerking tussen professionals in de voorbereiding van de sessies, en op de communicatie en informatievoorziening richting bewoners. Hierna zal ik wederom alternatieve werkmethoden bespreken.

Reflectiepunt 4: Relatie tussen vorm en inhoud Zoals ik al eerder benoemde was de opzet van het participatieproces goed doordacht en zorgvuldig. Er werd gewerkt met verschillende interactieve werkvormen (plan van aanpak, 25 juli 2019). De zorgvuldige gespreksleiding van het consultantbureau werd door alle betrokkenen unaniem geprezen. De gesprekken en activiteiten tijdens de sessies werden goed begeleid en iedereen kreeg de kans om zijn bijdrage te leveren aan het gesprek. Ondanks deze goede gespreksleiding zie ik in de verslagen van de sessies en in de verslagen van de interviews dat de nadruk van de avonden lag op de vorm: het meedoen aan activiteiten. Tijdens de interviews werd duidelijk dat bewoners het inhoudelijke deel van het gesprek misten. Niet alleen de bewoners van de Willem Leeft groep maar ook anderen vertelden dat zij voornamelijk aan het werk werden gezet en dat er door die activiteiten weinig tijd over was voor het daadwerkelijk bespreken van de inhoud. Vooral de punten waar onenigheid over bestond, konden door de interactieve werkvormen naar de zijlijn worden geschoven. Dit lieten de bewoners van de Willem Leeft groep niet toe en zo ontstond er dan ook geregeld conflict.

Ik heb het voorbeeld van het schuimblokken bouwen tijdens de eerste sessie al genoemd als een voorbeeld waarbij de leuke en creatieve vorm die werd gebruikt niet goed aansloot bij het inhoudelijke gesprek dat gevoerd kon worden. Een ander voorbeeld dat tijdens de interviews werd benoemd was het stickers plakken tijdens de eerste inloopbijeenkomst. Dit werd daar gepresenteerd als enkel het ophalen van informatie uit de buurt, maar werd, volgens geïnterviewde bewoners, in een latere sessie ook ingezet voor het opstellen van drie scenario’s, wat weer tot meer wantrouwen leidde. Tijdens de tweede ateliersessie dienden de bewoners het verzoek in om de consequenties van de plannen zoals beschreven in de Principenota (bijvoorbeeld voor verkeer) zichtbaar te maken aan andere bewoners. In hun ogen deed de gemeente niet genoeg aan het inzichtelijk maken van de leefbaarheid in de buurt en waren zij gedwongen om het inzichtelijker te maken voor hun medebewoners. Er werd flexibel omgegaan met dit verzoek en bewoners hebben een presentatie gegeven. Tijdens deze presentatie werden de belangen van bewoners uiteengezet.

Zoals beschreven op pagina 27 werden de zorgen die bewoners van de Willem Leeft groep hadden over het bouwvolume toegelicht in relatie tot de toenemende drukte in het gebied en de invloed daarvan op de leefbaarheid en verkeersveiligheid (Verslag ateliersessie, 28 oktober 2019; Presentatie van bewonersgroep Willem Leeft, 28 oktober 2019). Dat deze presentatie heeft plaatsgevonden was erg 35

belangrijk en laat twee dingen zien: bewoners hadden wel degelijk de intentie andere bewoners te betrekken en informeren, en professionals waren wel degelijk op zoek naar manieren om te luisteren. Het hoofddoel van de tweede ateliersessie was het werken aan drie scenario’s die door het stedenbouwkundig bureau waren ontwikkeld. Participanten gingen in kleine groepjes met deze scenario’s aan de slag. Deze sessie werd door de participanten veruit het meest gewaardeerd: de focus lag op het bespreken van de mogelijkheden en verbeterpunten van specifieke scenario’s en het gesprek ging daadwerkelijk over het hele gebied en niet alleen over de te bebouwen strook. In het verslag zie je duidelijk terug wat de inbreng van bewoners was op de verschillende scenario’s. Het enthousiasme over ateliersessie twee staat in schril contrast met ateliersessie drie, die door de bewoners, ook door hen die niet bij de Willem Leeft groep horen, werd omschreven als een dieptepunt in het proces. Tijdens deze sessie werd het basismodel van het stedenbouwkundig bureau gepresenteerd. Hierin heeft het stedenbouwkundig bureau geprobeerd zoveel mogelijk van de ideeën en inbreng van bewoners mee te nemen, maar sommige ideeën waren door externe omstandigheden niet mogelijk (hier kom ik onder reflectiepunt 7 en 8 op terug).

Een aantal bewoners zagen hun ideeën daarom niet voldoende terug in de plannen en reageerden boos en gefrustreerd. Zij vroegen om een gesprek waarin de keuzes voor bepaalde zaken zouden worden onderbouwd. Dat inhoudelijke gesprek over die keuzes en de onderzoeken die gedaan waren of die nog liepen kwam in deze sessie niet van de grond. Ik zie hier drie samenhangende redenen voor. Ten eerste was er ook in deze sessie een interactieve werkvorm bedacht waarin mensen uiteengingen in groepjes. Dit helpt om iedereen aan het woord te laten en om mensen die niet gemakkelijk spreken in een groep ook de kans te geven een bijdrage te leveren. Maar tegelijkertijd leidde het af van een inhoudelijk plenair gesprek waarin bewoners op de inhoud van het plan kunnen reageren. Ten tweede werd de emotionele reactie van bewoners begrepen en gevoeld als een aanval waardoor professionals het lastig vonden inhoudelijk te reageren. Ten derde werden de professionals van de corporaties en de technisch geschoolde planologen en stedenbouwkundigen van de gemeente een passieve rol toegeschreven door geïnterviewde bewoners. Zij werden tijdens de ateliersessie niet naar voren geschoven om bepaalde keuzes inhoudelijk uit te leggen.

Over dit laatste punt werd tijdens een interview met een professional gezegd dat dit ook niet wenselijk is, omdat het anders te technisch zou worden voor een deel van de bewoners of dat er te weinig tijd was ingebouwd om deze zaken te bespreken. Echter, het was bekend dat hier ook een groep bewoners in de zaal zat die juist wel dat technische gesprek wilde voeren. Door de combinatie van de focus op het aan het woord laten van alle groepen, en de groeiende spanning omtrent de Willem Leeft groep en hun hun passievolle reacties, kreeg deze groep geen inhoudelijk reactie op hun technische vragen tijdens de ateliersessie. Tegelijkertijd werd er wel aan deze vraag tegemoet gekomen door een kennissessie te organiseren op 18 november 2019. Hierin werden technische details en gemeentelijk beleid

36

toegelicht door o.a. een verkeerskundige, een planoloog, en een stedenbouwkundige. Deze sessie heeft de Willem Leeft groep geholpen om antwoorden te krijgen op technische vragen, maar werd door andere bewoners niet breed bezocht. Tenslotte, een ander inhoudelijk punt dat nu op de agenda staat door de insprekers van de raadscommisievergadering op 3 februari 2021, is de monumentale status van de wereldbibliotheek en het Lindenbaumgebouw alsook het Hendrick de Keysergebouw. Het argument dat de drukkerij achter het Lindenbaumgebouw niet relevant zou zijn als publiek monumentaal erfgoed wordt in een brief uit 2011 bevestigd door het hoofd afdeling monumenten. Deze brief is natuurlijk erg oud en bewoners hebben inmiddels meerdere keren gevraagd om een inhoudelijk gesprek over de monumentale status van de gebouwen in het gebied. In de participatieverslagen en in de andere documenten is weinig terug te vinden dat duidt op een inhoudelijk gesprek over monumenten met bewoners. Aangezien dit ook zo’n belangrijk onderwerp is geworden in de inspraak en besluitvorming, lijkt het erop dat er hier iets over het hoofd is gezien wat tijdens het proces meer aandacht had kunnen krijgen.

Reflectiepunt 5: Ruimte voor alternatieven Ondanks dat professionals erop hamerden dat er nog niet veel vast stond in het project, was er maar beperkte ruimte voor alternatieven. Dit werd door professionals tijdens de interviews ook benoemd als simpele pech. En inderdaad, het is tijdens een participatieproces ook gewoon pech als je op veel ideeën en plannen van bewoners ‘nee’ moet antwoorden. Dit zou met het vaststellen van heldere kaders voorafgaand aan het proces al voor een deel zijn opgelost. Desondanks waren er ook onderwerpen die tijdens het proces naar boven kwamen waarvan bewoners stellen dat ze niet serieus zijn meegenomen, en waarvan professionals stellen dat ze die goed onderzocht hebben, maar helaas niet mogelijk bleken. Voorbeelden hiervan zijn de verplaatsing van de Lidl naar het Hendrik de Keijzer gebouw, het verplaatsen van de moskee, en het bouwen in de scholendriehoek. De bewoners ervaren op deze punten dat zij hierin niets voor elkaar hebben gekregen. Volgens professionals zijn de eerste twee punten op haalbaarheid onderzocht en bleken simpelweg niet mogelijk. Het laatste punt was een van de basisprincipes en stond al vast voorafgaand aan het proces; het had dus onderdeel kunnen zijn van een helder kader. Wie hier precies gelijk heeft is niet het belangrijkst.

Wat belangrijk is, is de vraag waarom hier geen overeenstemming is bereikt over de oorzaak-gevolgrelatie tussen activiteiten en onderwerpen tijdens het proces en het uiteindelijke plan? Waarom zijn er geen afspraken gemaakt over de communicatie van de onderzoeken die tussentijds zijn uitgevoerd en die als basis hebben gediend om ideeën van bewoners wel of niet mee te nemen in de uiteindelijke visie? De beperkte ruimte voor alternatieven en het moeten uitleggen van niet haalbare plannen is op zichzelf natuurlijk geen probleem in een participatieproces. Als de kaders helder zijn en de ideeën die niet haalbaar zijn goed worden gehoord, onderzocht en beargumenteerd, is het niet meer dan normaal dat professionals ‘nee’ zeggen op ideeën van bewoners. Een

37

participatieproces is niet bedoeld om precies te doen wat bewoners willen. Daarnaast zijn er ook politieke keuzes die bepaalde alternatieven niet wenselijk maken en die als zodanig kunnen worden besproken met bewoners. Hier is de rol van de bestuurder van groot belang. Ambtenaren zouden niet in de positie moeten worden gebracht om politieke keuzes te verantwoorden (hier zal ik in hoofdstuk 6 op terugkomen). Kortom, er was beperkte ruimte voor alternatieven. Dit op zichzelf is geen probleem, echter, de afspraken die hierover zijn gemaakt aan de start van het proces en de manier waarop er vervolgens met dit gesprek wordt omgegaan zijn wel te beïnvloeden en sturen tijdens het proces. In het volgende reflectiepunt zal ik hier op ingaan.

Reflectiepunt 6: Informatievoorziening voorafgaand en na afloop van ateliersessies Het vorige reflectiepunt hangt nauw samen met het onderwerp communicatie en informatievoorziening voorafgaand, tijdens en na afloop van de sessies. Kortgezegd was er weinig informatievoorziening richting de bewoners voorafgaand aan de ateliersessies. Bewoners konden zich hierdoor niet inhoudelijk voorbereiden op de sessie en dat vonden zij vervelend en oneerlijk. Natuurlijk willen niet alle bewoners zich inhoudelijk voorbereiden, maar het moge duidelijk zijn dat er ook een groep bewoners aanwezig was die dat wel wilde. Daar kregen zij de kans niet toe. Tijdens de interne evaluatie van professionals met het consultantbureau werd dit punt als het voornaamste kritiekpunt op het participatieproces besproken. Dit werd verklaard doordat de sessies snel op elkaar waren gepland. Dit was bedoeld om ‘de vaart erin te houden’, maar had als nadeel dat de informatie van wat er besproken zou gaan worden er simpelweg nog niet was. Een ander belangrijk nadeel was dat haalbaarheidsonderzoeken vaak nog liepen en dus niet konden worden besproken of gepresenteerd tijdens de sessies.

Hierdoor ontstond een situatie waarin er tijdens de volgende sessie niet of nauwelijks inhoudelijk kon worden teruggekoppeld wat er met de inbreng van bewoners uit de vorige sessie was gedaan, en op basis van welke argumenten bepaalde keuzes waren genomen. Al voorafgaand aan de ateliersessies zien bewoners dit probleem aankomen en kaarten dit aan: De bewoners vinden de sessies kort op elkaar waardoor ze zich afvragen of er wel voldoende tijd zal zijn om zich te kunnen voorbereiden (Verslag bewonersoverleg, 3 september 2019).

Hierop maken de bewoners en gemeente de afspraak dat: Gemeente Amsterdam zal 1 week voorafgaand aan de participatiesessies informatie opsturen (indien deze beschikbaar is) zodat de aanwezigen zich kunnen voorbereiden (Verslag bewonersoverleg, 3 september 2019).

Dit is niet gebeurd om bovenstaande redenen. Wat wel had kunnen gebeuren is een duidelijke terugkoppeling van de uitkomsten van de verschillende onderzoeken op een later tijdstip. Ook dat is nu niet gebeurd. Tijdens de interviews met een breed scala aan bewoners werd door hen allen benoemd dat de onderzoeken die de gemeente met goede bedoelingen heeft uitgevoerd niet terecht waren gekomen bij bewoners. Hierdoor wisten bewoners niet

38

wat er daadwerkelijk met hun inbreng was gedaan. En dat leidde weer tot nieuwe frustraties en zogenaamde participatiemoeheid. Ook hier liet de Willem Leeft groep het er niet bij zitten en stelden in hun brief aan de portefeuillehouder: Welke onderzoeken lopen er? Zijn er al uitkomsten bekend? Hoe worden wij hierin gedeeld? En hoe worden deze gekoppeld aan de plannen, zodat we gezamenlijk een inschatting kunnen maken van de impact? (Bewonersbrief, 3 oktober 2019)

Een belangrijk onderzoek dat wel bij iedereen bekend was en werd gewaardeerd, was het onderzoek door het stedenbouwkundigbureau naar de zonrichting en schaduw van het hoogteaccent op de woningen en tuinen aan de Willem Leevendstraat. De resultaten van dit onderzoek werden besproken en gevisualiseerd tijdens de derde ateliersessie, wat door participanten unaniem werd gewaardeerd. De resultaten uit de onderzoeken naar parkeernormen, verkeer, de mogelijkheid de Lidl naar het Hendrik de Keijzer gebouw te verplaatsen, etc. lijken niet bij bewoners terecht te zijn gekomen. Dit versterkt hun idee dat er niets met hun inbreng is gebeurd. Door het voortdurende wantrouwen wekte het niet vrijgeven van onderzoeksresultaten de suggestie dat de onderzoeken geheim moesten blijven, omdat er informatie instond die niet in het belang van gemeente of corporaties was, terwijl niets erop duidt dat dit het geval was (met uitzondering van het SIRK-rapport dat pas veel later onderdeel van gesprek werd).

Reflectiepunt 7: Samenwerking tussen professionals Bovenstaande problemen hadden misschien voorkomen kunnen worden als de samenwerking tussen professionals onderling nog sterker was geweest. In de verschillende interviews, die ik hier vertrouwelijk en anoniem behandel, is mij verteld dat sommige professionals zich minder gehoord voelden dan anderen in de voorbereiding van de sessies. De functie, kennis, netwerk en rol van verschillende professionals had intelligenter ingezet kunnen worden. In de onderstaande alternatieve werkvormen zal ik uitleggen hoe.

Aanbevelingen voor tijdens participatieprocessen Er zijn verschillende aandachtspunten waarmee de relatie tussen vorm en inhoudelijke gesprekken zou kunnen worden versterkt, de informatievoorziening zou kunnen worden verbeterd, en de kennis en netwerken van professionals slimmer ingezet zouden kunnen worden. Informatie De ervaringen in de casus suggereren dat sessies beter niet te dicht op elkaar kunnen worden gepland, zodat de informatievoorziening vooraf, tijdens en achteraf verbeterd kan worden. Niet alleen kunnen bewoners zich dan beter voorbereiden, ook de onderzoeken zouden dan tijdens de sessies gepresenteerd kunnen worden en dat geeft de ruimte voor het inhoudelijk gesprek waar zoveel behoefte aan was. Tevens zou dit tot meer onderling

39

vertrouwen leiden en zouden bewoners bevestiging zien van het feit dat er wel degelijk iets met hun inbreng wordt gedaan. Terugkoppeling Hieraan gelinkt zie ik in de reportages van de ateliersessies wel dat er is teruggekoppeld naar onderwerpen uit de voorgaande sessies. Echter, er had meer gedaan kunnen worden aan de terugkoppeling over wat er met de opbrengsten uit de vorige ateliersessie is gedaan. Dit is vooral belangrijk om de oorzaak-gevolgrelatie van verschillende onderwerpen en activiteiten tijdens het proces in relatie tot de uiteindelijke visie te begrijpen. Die relatie werd nu veelal in het ongewisse gelaten voor bewoners. Twee zaken hadden in die terugkoppeling gedaan kunnen worden. Ten eerste had de terugkoppeling veel meer aan kunnen sluiten bij de kennisniveaus van verschillende bewoners. Het was duidelijk dat hier een groot verschil was tussen bewoners die veel (technische) kennis van het project hadden en bewoners die dat niet hadden. Er zijn verschillende manieren – via beeldmateriaal, 3D, maquettes, tekeningen, maar ook inhoudelijke en technische documenten – die ervoor kunnen zorgen dat iedereen de informatie en inzichten ontvangt die hij of zij nodig heeft om verder te gaan in het proces. Dit is op sommige momenten gebeurd, maar had ook gedifferentieerd ingezet kunnen worden, gericht op de verscheidenheid aan deelnemers.

Ten tweede had de terugkoppeling veel meer kunnen ingaan op informatie over de onderzoeken die werden gedaan om de haalbaarheid van ingebrachte ideeën te toetsen. Naast de kennissessie waar veel technische experts aanwezig waren die onderdeel waren van het participatieproces, zouden ook externe professionals – verkeersdeskundigen, planologen, mensen van monumentenzorg – slimmer kunnen worden ingezet om de inhoud van onderzoeken te bespreken. Voor ingewikkelde zaken waar bepaalde keuzes zijn gemaakt op stedenbouwkundig niveau zou zelfs de ambtelijk opdrachtgever een rol kunnen spelen in het beargumenteren en uitleggen van keuzes. Experts van buitenaf zijn niet alleen goed om te betrekken omdat zij buiten de reeds vaststaande en vaak contentieuze dynamiek staan, maar ook omdat hun expertise vaak meer wordt geaccepteerd, omdat zij het inhoudelijke gesprek nog diepgaander kunnen voeren. Bewoners ervaren door de inbreng van externe experts dat hun zorgen serieus zijn genomen. Nu was het veelal de projectleider die alle keuzes moest verantwoorden, en ondanks dat zij dit naar eer en geweten en met alle geduld probeerde te doen, werd zij, door steeds in die rol te staan, ook het object van frustratie. Dat was wellicht minder het geval geweest als ook anderen die inhoudelijke rol hadden kunnen nemen en keuzes hadden kunnen verantwoorden.

Ruimte voor improvisatie Als de situatie anders blijkt te lopen dan verwacht, is het belangrijk om de ruimte te hebben te kunnen improviseren. Dat is tijdens de tweede ateliersessie gebeurd toen de bewoners ruimte werd geboden om te presenteren. Ook tijdens andere sessies had er op die manier besloten kunnen worden om meer ruimte en tijd in te bouwen voor inhoudelijke discussie. Met een beetje flexibiliteit en uitgaande van de doelstelling om verschillende typen burgers te betrekken, had er in de derde ateliersessie kunnen worden geïmproviseerd. Er had

40

bijvoorbeeld gedifferentieerd gereageerd kunnen worden: door de technische experts met de ene groep om de tafel te zetten en de activiteit met de andere groep te doen. De gespreksleider van het consultantbureau is hier vast en zeker bedreven in. Het is mij dan ook niet duidelijk waarom er niet vaker van het voorbedachte plan is afgeweken als de situatie daarom vroeg. Rolverdeling van verschillende professionals De rolverdeling van de betrokken professionals met ieder hun eigen expertise had slimmer ingezet kunnen worden in het proces. Ik zal hier een aantal reflecties bieden op de verschillende rollen: • Ten eerste had de lokale kennis van de omgevingsmanager meer ingezet kunnen worden tijdens de voorbereidingen van de sessies. Haar kennis van de verschillende bewoners had wellicht meer diversiteit in de werkvormen en terugkoppeling kunnen brengen. Deze professional kende bijna alle participanten persoonlijk en had al ervaringen in de samenwerking met verschillende bewoners dankzij andere activiteiten. • De technische kennis van de stedenbouwkundige en planoloog van de gemeente hadden meer ingezet kunnen worden om argumenten en onderzoeksuitkomsten te duiden. Zoals hierboven beschreven kunnen hier, naast de stedenbouwkundige en professionals van gemeente en woningcorporaties, ook externe experts voor worden ingezet.

En in gevallen waar de technische kennis van bewoners heel ver gaat en het vertrouwen in het projectteam heel laag blijkt, zou zelfs de ambtelijke opdrachtgever een rol kunnen spelen. • De professionals van de corporaties hadden een rol kunnen nemen in het uitleggen van de kaders die voor hen de haalbaarheid beïnvloedden. Ook werd mij tijdens de interviews verteld dat zij niet altijd begrepen waarom sommige alternatieven door de gemeente als onmogelijk werden gezien. Hier hadden zij wellicht een rol kunnen nemen in het verbreden van de kaders en het kritisch bevragen van ogenschijnlijk vaststaande feiten. Zo’n houding zou het ‘blok’, zoals de gemeente en corporaties nu werden beschreven door verschillende betrokkenen, ook wat nuanceren en dat zou tot meer vertrouwen kunnen leiden. • De aanwezigheid van een externe adviseur die de taal van de bewoners spreekt, geeft de mogelijkheid om een brug te slaan tussen de bewonersgroep en ambtenaren. Er is weinig gebruik gemaakt van die bruggenbouwerfunctie vanuit de gemeente: de adviseur heeft voornamelijk de bewoners geadviseerd in hun bijdragen aan het proces. • De consultant wiens gespreksleiding erg werd gewaardeerd heeft zich nu gefocust op het opzetten van het proces, het faciliteren van de avonden en het aanbieden van een advies op basis van de participatie.

Door sommigen werd de rol van het bureau uitgelegd als communicatieadviseur en gespreksleider. De vraag is of een participatieconsultant zich ook als een mediator zou kunnen/willen opstellen om zodoende ook achter de schermen en na afloop van de avonden de belangen van alle partijen te behartigen. Een rol als mediator zou betekenen dat de consultant een veel actievere rol krijgt in de vertaling van de besproken onderwerpen en belangen van verschillende partijen naar de uiteindelijke planvorming. Er zou in die rol meer 41

verantwoordelijkheid bij de consultant komen te liggen om ervoor zorgen dat alle belangen zorgvuldig worden afgewogen tijdens maar ook vooral na het participatieproces. Hiervoor is echter een neutrale persoon nodig die door iedereen wordt geaccepteerd en er moet van tevoren worden vastgesteld of er genoeg beleidsruimte is om de mediator de ruimte te bieden invloed uit te oefenen in de vorming van de plannen, dit is weer afhankelijk van de kaders.

Hoofdstuk 5 – Na het participatieproces In dit hoofdstuk bespreek ik de periode na het participatieproces en ga ik tegelijkertijd in op mogelijke verbeterpunten.

Reflectiepunt 8: Vertaling van participatie naar planvorming Een heikel punt in ieder participatieproces is de vertaling van de inbreng tijdens de participatie naar de uiteindelijke planvorming. Interessant is dat deze derde fase van uitwerking ook niet is uitgewerkt in het Plan van aanpak participatie, dat suggereert dat ervanuit wordt gegaan dat dit niet echt bij het actieve deel van het participatieproces hoort. Er zijn wel een aantal dingen gedaan om die vertaalslag op een constructieve manier te maken. Ten eerste waren de professionals van de corporaties, de gemeente en het stedenbouwkundig bureau aanwezig bij de sessies waardoor zij wisten wat de belangen en ideeën van verschillende partijen waren en waar de pijnpunten lagen. Ten tweede is er een advies geschreven op basis van de participatie die de vertaalslag zou moeten maken naar het uiteindelijke plan. Het evaluatiecriterium over of er gedeelde kennis was over de oorzaak-gevolgrelatie tussen de activiteiten tijdens het proces (A) en de doelen van de participatie als geheel (B) is hieraan verwant. Zoals besproken miste de aanloop van het proces heldere afspraken over de kaders en was de invloed als ‘advies’ wel gecommuniceerd, maar werd de invloedruimte omstreden door bewoners. Deze kennis was in de voorbereiding op het proces dus niet compleet.

Wat wel helder was, was dat er een advies uit de participatie zou voortvloeien waar de gemeente op verschillende punten op zou reageren. Dat is gebeurd. In maart 2020 is er door het consultantbureau een advies op basis van de ateliersessies geschreven en aangeboden aan bewoners. Bewoners mochten hierop reageren en het advies is op basis van die reacties bijgesteld. In april is het advies in definitieve versie verstuurd naar bewoners en naar de betrokken organisaties om een reactie op te geven en om per punt uit te leggen hoe zij in het ontwikkelen van de visie zijn omgegaan met de verschillende punten. Met dit advies is aan de minimale eis voldaan om op te schrijven wat er met de ideeën en opmerkingen van bewoners is gedaan in de stedenbouwkundige visie. De reactie van de gemeente bleef uit tot juni 2020. Deze reactie is essentieel voor bewoners om te zien wat de gemeente wel en niet heeft gedaan met hun adviezen en hoe deze zijn vertaald in de stedenbouwkundige visie. Op 25 juni is er een bijeenkomst geweest waar het participatieadvies inclusief de reactie daarop van gemeente en corporaties werd besproken. Het document met de reactie van de gemeente (bijlage III) is een week voorafgaand aan de bijeenkomst naar participanten toegezonden, het is niet openbaar verschenen of op de 42