Van participatie naar conflict Verloo 12 april 2021 !

website van de gemeente Amsterdam geplaatst ter inzage. Het is alleen toegevoegd aan de stukken voor vergaderingen in de stadsdeelcommissie en later de raadsvergadering. Deze vergadering vond plaats na de publieke presentatie van de stedenbouwkundige visie. Tot erg kort voor de presentatie van de visie, was het zodoende voor bewoners nog niet duidelijk wat er met hun inbreng is gedaan in de planvorming. Voor bewoners bleef het tussen januari 2020 en juni 2020 onduidelijk wat er daadwerkelijk met hun inbreng was gebeurd. Toen de uiteindelijke stedenbouwkundige visie op 29 juni in een digitale sessie en op 2 juli doormiddel van een inloopbijeenkomst werd gepresenteerd aan participanten, hadden de bewoners al lange tijd niets meer over de plannen gehoord. Dit was ook een vorm van overmacht gezien de start van de coronapandemie ervoor zorgde dat iedereen ineens vanuit huis moest werken en publieke bijeenkomsten niet langer mogelijk waren. Deze nieuwe thuiswerksituatie tijdens een lockdown maakte de toch al complexe vraagstukken over hoe de inbreng van bewoners kon worden ingevoegd in de stedenbouwkundige visie alleen maar complexer. Er is in deze fase wel degelijk ingezet op een goede afsluiting van het participatieproces door een aparte sessie te plannen waarin vragen beantwoord konden worden (25 juni 2020).

Er kan niet worden gesteld dat er door professionals niet is ingezet op een goede communicatie aan het einde van het proces, maar de communicatie was door gebrekkige informatie niet helemaal transparant en wederom konden bewoners zich niet op basis van documenten voorbereiden op deze gesprekken. Ook was van tevoren niet geheel bekend bij bewoners welke onderwerpen wel en niet waren meegenomen, en vooral waarom niet. Dit zorgde voor veel frustratie aan hun kant. Een interessante bevinding is dat alle bewoners die zijn geïnterviewd, waaronder ook bewoners die zich niet hadden aangesloten bij de Willem Leeft groep (die zich inmiddels had omgedoopt tot ‘Bewoners van het EGW-gebied’), het opviel dat er weinig verschil was tussen de plannen die tijdens de eerste inloopbijeenkomst op 2 juli 2019 werden gepresenteerd en dat wat er na het hele participatieproces op 25 juni 2020 werd gepresenteerd. Dit zegt op zichzelf natuurlijk niets over de kwaliteit van de stedenbouwkundige visie zoals het er nu ligt. Het zegt op zichzelf ook niets over de vraag of de inbreng van bewoners is meegenomen. Achteraf is er blijvend verschil van mening over het beantwoorden van deze laatste vraag. De professionals stellen allemaal dat er met veel details rekening is gehouden in de uiteindelijke stedenbouwkundige visie.

De bewoners benoemen allemaal dat ze veel van de ideeën die tijdens de participatie zijn besproken niet terugzien in het stedenbouwkundig plan. Het enige onderwerp dat zij wel zien terugkomen is ‘advies’ om de Willem Leevendstraat af te sluiten. Echter, zij stellen dat ze meerdere keren hebben aangegeven dat dit helemaal geen advies noch diepe wens van de bewoners is of was en een idee was van de stedenbouwkundige. Voor sommige bewoners en ondernemers in het gebied is de weinige verandering tussen de eerste plannen en de visie geen probleem: voor hen waren de plannen altijd al acceptabel of ze hebben er zelfs economisch belang bij dat deze plannen worden uitgevoerd. Voor anderen is dit het punt waarop hun vertrouwen in het participatieproces en hun geloof in de oprechte intentie om bewoners te horen zo’n

43

dieptepunt heeft bereikt, dat zij naar andere middelen op zoek gaan waarmee ze invloed kunnen uitoefenen: de actiegroep Geen Beton en Lommer wordt opgericht.

Aanbevelingen voor na participatieprocessen Na een lang participatieproces zou er natuurlijk alles aan gedaan moeten worden om de inbreng van bewoners zoveel mogelijk een plek te geven in de uiteindelijke planvorming. Als hier niet aan voldaan kan worden zou er tijdens de vertaling van het participatieproces moeite kunnen worden gedaan om afwegingen te verantwoorden. Dat is in het EGW-project zeker gedaan doormiddel van het participatieadvies en de reactie daarop van gemeente en corporaties. Maar mijn aanbeveling is dat participatie niet is afgelopen nadat de geplande sessies voorbij zijn. Juist in de periode dat de inbreng van bewoners naar een visie of plan worden vertaald zouden bijeenkomsten moeten plaatsvinden waarin de afwegingen zichtbaar en bespreekbaar worden. Als de reactie op het participatieadvies pas wordt gepresenteerd net voordat de visie wordt gepresenteerd (zoals in het geval van het EGW-project) komen burgers voor een voldongen feit te staan. Daarom zouden er tussentijdse momenten moeten worden georganiseerd waarin dit gesprek kan worden aangegaan met bewoners die daar behoefte aan hebben. Nu is het natuurlijk ook niet zo dat de stedenbouwkundige visie één op één moet representeren wat bewoners hebben ingebracht. In de stedenbouwkundige visie wordt het participatieproces per thema besproken in een ‘gedachteroos’ (pagina 66).

Hierin worden de belangrijkste opbrengsten en zorgen uit het participatieproces besproken. Het is mijns inziens dan ook niet zo dat er niets met deze zorgen is gedaan: ze zijn gehoord en bewust benoemd in de visies. Ondanks dat er meerdere sessies hebben plaatsgevonden om deze overwegingen uit te leggen, zijn de redenen waarom specifieke inbreng van bewoners niet is meegenomen bij bewoners niet bekend of niet overtuigend. Er dus niet per se sprake van incomplete kennis van de oorzaak-gevolgrelatie tussen de activiteiten tijdens het proces en de uiteindelijke visie, want die worden uitgelegd in het advies. Maar er is nog steeds sprake van onenigheid over de doelen van het proces, wiens doelen dat zijn, en de criteria om die doelen te behalen. Dit gebrek aan onenigheid wordt ook zichtbaar tijdens de besluitvormingsperiode waarin de bewoners tijdens hun inspraak stellen dat zij in de visie geen overtuigende argumenten voor het verbeteren van de kwaliteit van de leefomgeving terugzien. Zij zien dit als een onoverkomelijk gebrek van het participatieproces en vragen daarom, bijvoorbeeld ook tijdens de raadscommissievergadering op 3 februari 2021, om ruimte en tijd om een alternatief plan te ontwikkelen dat naar hun idee uitgaat van de kwaliteit van het gebied in plaats van de opgave tot woningbouw.

44

Hoofdstuk 6 – Algemene reflecties voor bestuurders In dit hoofdstuk zal ik op het besluitvormingsproces reflecteren en op algemene onderwerpen die de context scheppen voor participatieprocessen. Deze context gaat niet alleen het EGW-project aan, maar ook andere participatieprocessen in de stad. Ik zal ingaan op de politieke kant van participatie: de politieke betekenis van vraagstukken, de rol van de portefeuillehouder en de wethouder, en de relatie tussen de stadsdelen en de centrale stad.

Reflectiepunt 9: Het depolitiseren van politieke vraagstukken Politiek filosofen stellen dat onze huidige democratie steeds a-politieker wordt (Laclau, 1996; Metzger et al., 2014; Mouffe, 2000). Het vermijden van ‘het politieke’ wordt door deze filosofen aangedragen als een van de grootste problemen in de huidige democratie (Mouffe, 2014). Met ‘het politieke’ bedoelen zij de onderwerpen, ideeën en normen die in een samenleving voor verschil van mening zorgen. Deze conflicten zijn inherent aan de democratie en vormen zelfs de basis. Historisch gezien zou een democratie de garantie moet bieden dat deze onderwerpen zonder geweld in de publieke sfeer kunnen worden besproken en bediscussieerd door verschillende groepen. ‘De politiek’ refereert aan het stelsel van besluitvorming en de dingen die volksvertegenwoordigers doen (Mouffe, 1993). Dit onderscheid is belangrijk om beter te begrijpen hoe participatieprocessen steeds minder ‘het politieke’ aan de orde stellen en steeds vaker draaien om ‘de politiek’. Tijdens het participatieproces zijn politieke keuzes, bijvoorbeeld de prioriteit voor het bouwen van woningen boven de prioriteit leefbaarheid, of de keuze om parkeerplekken te schrappen om Amsterdam autoluw te maken, niet als politieke keuzes gepresenteerd.

Mede omdat het participatieproces voornamelijk wordt uitgevoerd door ambtenaren, wordt er ook ambtenarentaal gebezigd om de opgave te formuleren. De opgave wordt uitgelegd in apolitieke termen zoals een FSI-berekening om de toenemende druk op de publieke ruimte te verantwoorden, de ruimtelijke beperkingen door de stedenbouwkundige geschiedenis van het gebied, of de financiële haalbaarheid van het project. Dit zijn natuurlijk allemaal belangrijke zaken die in een participatieproces besproken kunnen worden, maar aan de basis van de opgave in dit gebied liggen politieke beslissingen en prioriteiten en die worden nu amper genoemd. De inhoud en aanleiding van het participatieproces wordt hiermee gedepolitiseerd, wat niet ten goede komt aan het democratisch gehalte van het proces. Ik zal uitleggen waarom. Met her-politiseren wordt hier niet bedoeld dat er meer strijd zou moeten worden gevoerd op basis van partijpolitiek. In de evaluatie van het Amsterdams bestuurlijk stelsel onder leiding van Alex Brenninkmeijer wordt geadviseerd dat de verbinding met de burger verbeterd kan worden als partijpolitieke profilering minder de boventoon zou voeren en er meer effectief vorm wordt gegeven aan pragmatische oplossingen in samenspraak met burgers (Brenninkmeijer et al., 2016: 9).

Partijpolitiek, oftewel ‘de politiek’ en niet ‘het politieke’ zoals Mouffe (1993, 2000, 2004) het zou noemen, zou inderdaad tussen de burger en de gemeenteraad of het college B&W in kunnen staan. Dan staat het inderdaad in de weg om beter naar burgers te luisteren. Maar wat nodig is voor het luisteren naar burgers, is het

45

bieden van duidelijkheid over ‘het politieke’: over de ideeën, uitgangspunten en prioriteiten die door het college zijn gesteld voor de toekomst van Amsterdam. Een veel gehoorde klacht van burgers is dat plannen die samen met burgers worden uitgewerkt door de ‘centrale stad’ kunnen worden afgeserveerd (Brenninkmeijer et al., 2016: 7). Zo was het stelsel in 2016 en zo is het nu nog steeds, al is de bereidheid van bestuurders om zich te verbinden aan de uitkomsten van een participatieproces hoog in de huidige coalitie. Zo wordt in de leidraad participatie, opgesteld door de gemeente (2019), vastgesteld dat bestuurders de verplichting hebben de resultaten zwaar mee te wegen in besluitvorming. Ook probeert dit college zoveel mogelijk de adviezen van de stadsdeelcommissie (SDC) op te volgen, echter, het blijft een advies. Met andere woorden, de beslismacht ligt in het huidige stelsel bij het college van B&W. Nu schort het regelmatig aan duidelijkheid over politieke keuzes en afwegingen die de basis zouden moeten vormen voor een realistisch en politiek gesprek over de toekomst van Amsterdam. Op basis van het coalitieakkoord Nieuwe Lente (2018) lijken de agendapunten over democratisering even belangrijk als het bouwen van woningen en verduurzaming. Maar in de praktijk vormen deze onderwerpen regelmatig een contradictie.

Als burgers gezamenlijk geen windmolens of grote woonblokken in hun buurt willen, lijken de agenda’s van woningbouw en verduurzaming toch te worden geprioriteerd. Dat is op zichzelf natuurlijk geen probleem: een gekozen volksvertegenwoordiger staat in haar recht om deze afwegingen, samen met het college en in overeenstemming met de raad, te maken. Maar als democratisering nog enigszins van belang is, moeten burgers ook een keuze worden gegeven. En dat gebeurt door heldere politieke afwegingen te gecommuniceerd. Allereerst zodat burgers vooraf aan het participatieproces kunnen inschatten waar de participatieruimte zit en hoeveel invloed zij eigenlijk hebben. Ten tweede omdat het voeren van een politieke discussie tijdens een participatieproces de basis kan zijn voor een weloverwogen keuze tijdens de volgende lokale verkiezingen. Natuurlijk zou een totale verandering van het democratisch stelsel nog veel meer ruimte kunnen bieden aan burgers die mee willen denken of zelfs voor directe vormen van democratie kunnen zorgen. Dat vraagt echter om de volledig herziening van het beslissingsmandaat en het hervormen van de manier waarop de stad nu wordt bestuurd.

Zo ver gaat de democratiseringsagenda voor zover bekend niet, maar als de agenda voor het luisteren naar burgers tijdens planprocessen serieus is, dan is het minste dat moet gebeuren een her-politisering van de inhoud van het participatieproces. Daarnaast is de manier waarop actiegroepen worden behandeld een belangrijk onderdeel van het her-politiseren van participatieprocessen. In Amsterdam West kwam er geen officiële reactie van bestuurders op de acties van Geen Beton en Lommer. Nu heeft de groep hun petitie ook nooit officieel ingediend, wat de uitblijvende reactie verklaart. Ook de professionals van het participatieproces zijn niet in gesprek gegaan met de actiegroep. Voor hen was het participatieproces voorbij en had een nieuw gesprek met dezelfde bewoners geen zin meer. Een professional beschreef de relatie tot de actiegroep als dat ‘actiegroepen nu eenmaal niet goed samengaan met participatie’. Vanuit een democratiseringsperspectief

46

is dat een zeer antidemocratische opmerking. Juist burgers die zich organiseren in actiegroepen of sociale bewegingen hebben in het verleden veel bijgedragen aan de stad (Verloo 2017, 2018, 2019). Deze groepen zouden een serieuze plek moeten krijgen in de besluitvorming. Ambtenaren vinden het vaak lastiger om binnen een participatieproces met actiegroepen om te gaan. Uiteraard geldt dat in West de actiegroep pas werd opgericht na het participatieproces, daarna heeft de groep wel kunnen inspreken tijdens de stadsdeelcommissievergadering en vervolgens tijdens de raadscommissievergadering. De vraag is alleen wat dat inspreken daadwerkelijk betekend. Tijdens de raadscommissievergadering stond het project ‘ter kennisname’ op de agenda, bewoners vragen zich nog steeds af wat er in die context met hun inspraak gedaan kan worden buiten de vragen aan de wethouder. Als de gemeente Amsterdam de democratiseringsagenda wil versterken op het gebied van participatie dan zou het verstandig zijn om actiegroepen tot onderwerp te maken op de agenda en met hen in gesprek te gaan over hoe zij zouden kunnen bijdragen aan het agenderen van onzichtbare onderwerpen en hun rol als tegenmacht kunnen waarborgen.

Reflectiepunt 10: De rol van de wethouder Het voorgaande punt brengt ons naar de rol van de wethouder in participatieprocessen. Veelal worden participatieprocessen door ambtenaren en werknemers van woningcorporaties georganiseerd en uitgevoerd, soms met behulp van een consultant. Zo ook in het EGW-participatieproces. Ambtenaren zijn vaak niet ervaren in het opzetten van participatie en vinden de omgang met burgers lastig, zeker als deze boos zijn en zich met passie uiten. Hierin zouden ambtenaren getraind kunnen worden. Maar wat ambtenaren niet kunnen doen vanuit hun rol, is het communiceren en verantwoorden van politieke keuzes. Hier zou de wethouder een grotere rol in moeten nemen. De wethouder is verantwoordelijk voor het duiden van politieke keuzes aan de burger en staat in haar of zijn recht om die keuzes te maken. Dit geldt ook voor politieke keuzes die zijn gebaseerd op idealen van partijen, zoals een klimaatbestendige stad of betaalbare woningen voor kwetsbare bewoners. Deze representeren immers waar de burger voor heeft gestemd. Door stevig voor deze principes en keuzes te staan, wordt de democratie alleen maar versterkt. Burgers kunnen na vier jaar geen ambtenaren wegstemmen en dat maakt hun rol in een besluitvormingsproces ingewikkeld en ondemocratisch.

De rol van gekozen vertegenwoordigers is dus cruciaal in het verantwoorden van politieke keuzes die veelal de kaders van een participatieproces bepalen. Het is belangrijk om te vermelden dat in gesprek gaan, erkenning geven aan emoties, zorgen en ervaringen, en het politieke gesprek voeren niet betekent dat de wethouder de bewoners gelijk hoeft te geven. Over gelijk geven gaat erkenning geven en serieus nemen niet, al wordt het wel vaak met elkaar verward. Dit vraagt wel van de wethouder dat hij of zij zich beweegt op de dunne lijn tussen gelijk en erkenning geven (zie onderdeel erkenning in hoofdstuk 3). Dit betekent ook niet dat de wethouder bij iedere participatiebijeenkomst hoeft te zijn. Alleen op kritieke momenten in een participatieproces, bijvoorbeeld tijdens een sessie zoals

47

ik onder reflectiepunt 1, 2 en 3 heb besproken, waarin erkenning kan worden gegeven aan de emoties van bewoners, hun belangen gehoord en begrepen, en er duidelijke afspraken kunnen worden gemaakt over hoe die belangen worden meegenomen in besluitvorming. De erkenning van een wethouder zal voor meerwaarde zorgen en tegelijkertijd biedt het de wethouder de mogelijkheid contact en vertrouwen te ontwikkelen onder burgers. Daarnaast is dit een belangrijk moment om de politieke keuzes die onder een plan of project liggen te bespreken en beargumenteren. Juist in het bespreken van de kaders is het van belang dat een wethouder die politieke keuzes als zodanig benoemt en erover in gesprek gaat zonder haar standpunten te verliezen (zie reflectiepunt 9). Een tweede moment waarop de rol van de wethouder zou kunnen worden ingeschakeld, is wanneer de participatie omslaat in protest. Zoals hierboven beschreven zou dit moment niet behandeld moeten worden als het einde van de participatie van die groep. Het zou juist van democratie getuigen als op dat moment de wethouder komt om het politieke gesprek met deze groep aan te gaan. Daarna kan worden onderzocht of deze groep nog onderdeel wil zijn van het participatieproces en wat zij daarvoor nodig hebben. Ik zie vier voordelen van een actieve rol van wethouders in participatieprocessen: a. Het zal de-escalerend werken. b.

Het geeft ambtenaren de ruimte het proces te leiden zonder hen in de rol van de politicus te duwen (wat vaak leidt tot a-politieke verantwoording van politieke keuzes en dus meer wantrouwen). c. Burgers zullen door de status en kennis van de wethouder zich meer erkend voelen in het belang van hun rol. d. Tegelijkertijd biedt het een kans om het democratische gesprek aan te gaan en afspraken te maken over wat de invloed van bewoners is in besluitvorming. e. Het zal de relatie en het vertrouwen tussen gemeente en burgers verbeteren.

Reflectiepunt 11: De relatie tussen centrale stad en stadsdeel Op basis van de recent verschenen en kritische evaluatie over het bestuurlijke stelsel in Amsterdam is de discussie over de rol van de stadsdeelcommissies weer opgelaaid. Het rapport is kritisch over de ingewikkelde constructie, de beperkte en adviserende rol van stadsdeelcommissies en de afspiegeling van de buurt in deze commissies (Van Zuydam et al., 2020). Nu hebben de stadsdeelcommissies de taak om te ontdekken wat er in de buurt speelt en dit onder de aandacht te brengen van het bestuur. De stadsdeelraden kunnen veel betekenen op lokaal niveau door hun lokale kennis, maar ze hebben niet het mandaat of de status om de rol van de wethouder over te nemen. Zij hebben slechts een adviserende rol in het uiteindelijke besluitvormingsproces. De rolverdeling tussen stadsdelen en centrale stad zou op het gebied van burgerparticipatie opnieuw tegen het licht gehouden moeten worden. In het EGW-project lag het mandaat voor het participatieproces bij de portefeuillehouder van het stadsdeelbestuur. Dan neemt de portefeuillehouder van het stadsdeel dus de politieke rol van de wethouder over in het proces. In het geval van het EGW-participatieproces heeft de portefeuillehouder haar

48

uiterste best gedaan om politieke keuzes te verantwoorden en heeft zij een belangrijke en succesvolle rol gespeeld in de verhouding tussen het stadsdeel, het projectteam en de bewonersgroep. Doormiddel van echt luisteren tijdens aparte bewonersbijeenkomsten (zie tijdslijn) en zoveel mogelijk aanwezig te zijn tijdens de ateliersessies, heeft zij getracht een brug te bouwen tussen het projectteam en de bewonersgroep. Voor zo’n vergaande rol zou de wethouder nooit tijd hebben. Toch is ook rol van de portefeuillehouder tijdens het EGWproject ter discussie komen te staan. Het stadsdeelbestuur is aangewezen door het college van B&W. Zij zijn dus niet gekozen en hebben daardoor voor bewoners een ander statuur dan de wethouder. Daarbij maken zij ook niet de politieke afwegingen zoals de wethouder dat doet, en al kunnen ze die wel uitleggen, zij zijn niet degenen die hier verandering in kunnen brengen. Precies om die reden is het verstandig om bij sommige hoogoplopende conflicten tussen burgers en gemeente de wethouder in gesprek te laten gaan met bewoners.

49

Hoofdstuk 7 – Toekomstperspectief Het is een groot verlies voor de stad Amsterdam als burgers die zoveel van hun vrije tijd investeren in de publieke zaak en zich zo hard inzetten voor hun buurt uiteindelijk tot frustratie en woede worden gedreven en daardoor hun motivatie verliezen deze activiteiten voort te zetten. Het zou ook een groot verlies voor de stad zijn als woningbouw voor lage en middeninkomens niet van de grond komt. Gelukkig is dit geen zero-sum game en kunnen deze twee opgaven prima samengaan, ook in het EGW-gebied. Ondanks de gebeurtenissen en frustraties is de groep bewoners uit het EGW-gebied nog steeds bereid mee te denken over de toekomst van hun leefomgeving. Maar voordat de volgende fase van participatie omtrent het investeringsbesluit van start kan gaan zou de bewonersgroep oprechte erkenning moeten krijgen voor hun kennis van de buurt, hun inzet, en de relevantie van hun inbreng. Erkenning is op dit moment echter niet meer genoeg. Er zou moeten worden gewerkt aan vertrouwen en afspraken. En kaders en inzicht in de oorzaak-gevolgrelatie van een toekomstig participatieproces zouden veel duidelijker overeengekomen moeten worden. Daarnaast zou er zo helder mogelijk gecommuniceerd moeten worden wat de invloedruimte van bewoners is.

Vragen als ‘wat ligt er wel en niet op tafel als onderwerp van discussie’ en ‘wat is de betekenis van advies van bewoners’ zouden eerlijk beantwoord moeten worden. Op die manier kunnen bewoners zelf bepalen of ze mee willen denken over de esthetische/architectonische/programmatische/ruimtelijke invulling van de reeds vastgestelde visie. Ook zou het SIRK-rapport besproken moeten worden: bewoners beschreven het niet openbaar maken van het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit als een laatste klap die het vertrouwen nog dieper heeft geschaad. Volgens hen heeft dit niet alleen negatieve effecten op het projectplan en het participatieproces van het EGW-gebied, maar schaadt het onbenoemd laten van dit soort rapporten ook de democratie. In het maken van een toekomstplan zou het verstandig zijn om politieke agenda’s die ten grondslag liggen aan de plannen met bestuurders te bespreken. Welke politieke agenda krijgt hier prioriteit: de woningbouwagenda of de democratiseringsagenda? Hierin is er geen goed of fout: het is een politieke keuze die volksvertegenwoordigers legitiem mogen nemen, maar laat er geen onduidelijkheid over bestaan en doe niet net alsof het allemaal even belangrijk is. Geef de burger de kans geïnformeerd te stemmen bij volgende verkiezingen. Daarmee wordt vertrouwen in de overheid sterker en zal er meer begrip ontstaan voor politieke keuzes.

Ook zal de weerstand waarschijnlijk minder worden en ontstaat er ruimte om binnen de bestaande kaders te participeren.

Wat kunnen bewoners hiervan leren? In dit rapport heb ik veel zaken besproken die professionals anders hadden kunnen doen. Echter, ik zie ook dingen die bewoners in een vervolgtraject anders zouden kunnen doen. Ten eerste staat de framing van een onbetrouwbare en onoprechte gemeente een goede samenwerking in de weg. De bewoners van het EGW-gebied zouden kunnen onderzoeken of zij eigenlijk nog wel mee willen denken over de plannen zoals ze er nu liggen. Als het antwoord ‘nee’ is, dan zouden zij alternatieve wegen kunnen zoeken, want dan is deelname 50

aan een vervolg op het participatieproces misschien niet de beste methode. Als het antwoord ‘ja’ is, dan zouden zij kunnen onderzoeken wat zij nodig hebben om op basis van vertrouwen samen te werken met de gemeente en corporaties in dit project. Ten tweede zou de bewonersgroep kunnen reflecteren op hun participatie als het bouwvolume in het vervolgtraject volledig buiten de kaders valt. Kunnen zij dit accepteren of niet? Ten derde zou de groep in hun communicatie naar professionals en de portefeuillehouder tijdens het participatieproces en achteraf naar een wethouder meer in kunnen zetten op leefbaarheid en verkeersveiligheid, zodat zij niet in hun eigen communicatie het NIMBY-frame bevestigen. Daarbij zouden bewoners deze onderwerpen juist tot een politiek gesprek kunnen maken met verantwoordelijke wethouders. Nu is hier al een grote stap in gemaakt tijdens de inspraak op 3 februari 2021. Tenslotte zouden leden van de groep kunnen afkijken bij andere actiegroepen om hun petitie, die toch al zo’n 620 keer is ondertekend, van meer betekenis te laten zijn in de politieke besluitvorming.

51

Conclusies en samenvatting In deze studie is het participatieproces omtrent de gebiedsontwikkeling Entreegebied Gulden Winckel gedetailleerd onder de loep genomen. Het doel van dit rapport is om een bijdrage te leveren aan het versterken van burgerparticipatie in Amsterdam. De afgelopen jaren hebben we regelmatig gezien dat participatieprocessen eindigen in conflict tussen gemeente en burgers. Vooral participatie omtrent ruimtelijke ordeningsvraagstukken lijkt moeilijk te verlopen. De democratiseringsagenda om van onderop naar gebieden te kijken en burgers te betrekken bij beslissingen over hun leefomgeving lijkt hier op gespannen voet te staan met de meer top-down opgaven voor woningbouw of verduurzaming. Participatieprocessen die eindigen in lokaal conflict zijn frustrerend voor professionals die de opdracht krijgen naar burgers te luisteren, zich met hart en ziel inzetten om dat zo goed mogelijk te doen, en vervolgens met diezelfde burgers in conflict komen. Voor burgers gaat die frustratie natuurlijkerwijs nog een stap verder: zij zien hun leefomgeving veranderen, besluiten hun vrije tijd te investeren in meedenken, en ervaren vervolgens dat er niet naar hen geluisterd wordt of dat hun inbreng niet voldoende wordt meegenomen in de planvorming. Dit schaadt het vertrouwen in de (lokale) democratie en verdiept de reeds groeiende kloof tussen burgers en de staat.

Uiteindelijk komt het controversiële plan bij het college van B&W en de gemeenteraad terecht die een beslissing moeten nemen binnen deze gespannen context waarin niemand tevreden is. Dit moet anders en kan beter. Door een casus gedetailleerd uit te werken kunnen we begrijpen wanneer, waar en waarom burgerparticipatie verandert in conflict. Op basis van 28 interviews, 10 observaties van interne vergaderingen, stadsdeelcommissie- en raadscommissievergaderingen, en 57 interne en publieke documenten (zie appendix I) heb ik de fase van participatie voor het projectbesluit uitgeplozen en de besluitvorming over deze fase op de voet gevolgd. Het rapport biedt reflectie op wat er goed en minder goed is gegaan tijdens het proces, en hoe het beter zou kunnen. Op basis van wetenschappelijke literatuur heb ik vijf criteria geformuleerd om het participatieproces te analyseren. Deze zal ik bespreken aan de hand van twee centrale onderwerpen: de effectiviteit en de inclusiviteit van het participatieproces.

Effectiviteit van het proces De eerste twee criteria bieden inzicht in de effectiviteit van het participatieproces: 1. In hoeverre was er overeenstemming tussen partijen over de doelen van het participatieproces (B), over wiens doelen dit zijn, en de criteria om deze doelen te behalen? 2. In hoeverre was er gedeelde kennis van de oorzaak-gevolgrelatie tussen verschillende activiteiten tijden het participatieproces (A) en de gespecificeerde doelen van het participatieproces als geheel (B)? De antwoorden op deze vragen hebben het meest betrekking op de aanloop naar het proces: de afspraken die daar zijn gemaakt en de kaders die zijn opgesteld om de participatieruimte en mate van invloed van bewoners af te bakenen. 52

De doelstelling van het project zoals professionals het uitleggen en de belangen van bewoners komen interessant genoeg erg overeen. Professionals hadden de opdracht om een integrale visie te maken waarin er woningen zouden worden toegevoegd, evenals de kwaliteit van de leefomgeving verbeterd. Bewoners stellen dat zij vragen hebben bij de druk die honderden nieuwe woningen leggen op de beperkte publieke ruimte in de wijk, maar hebben als doel om binnen die realiteit te zoeken naar integrale manieren om de leefbaarheid, het groen en de verkeersdruk te verbeteren. Ondanks deze overeenkomstige doelen, is er vanaf het begin conflict geweest over de kaders van het participatieproject en de criteria om de doelen te bereiken. Hoe komt dat? Effectiviteit in termen van overeenstemming doelen Het bereiken van overeenstemming over de criteria om de doelen van het participatieproces te bereiken leek geen streven tijdens de aanloop naar het participatieproces. Die aanloop was vooral gericht op het betrekken van diverse bewoners. De eerste inloopsessie was er op gericht bewoners op een laagdrempelige manier uit te nodigen om deel te nemen aan het proces, om kennis en ervaringen uit de buurt op te halen, en er is geprobeerd om de doelen van het proces duidelijk te maken.

Vanuit de goede intentie om alle ideeën van bewoners op te halen, zijn de kaders die duidelijkheid zouden moeten bieden over waar het participatieproces wel en niet over ging niet helder gecommuniceerd. Er waren verschillende documenten die de kaders allemaal net wat anders uitlegden. Een onderwerp dat tot op de dag van vandaag ter discussie staat, is het bouwvolume van de te bouwen woontorens in de strook tussen de A10 en de Krelis Louwenstraat/Willem Leevendstraat. Gezien de principenota en het minimale bouwvolume dat corporaties nodig hadden om hun investering rendabel te maken, was er eigenlijk helemaal geen ruimte om het over het bouwvolume te hebben. Een helder kader had vanaf het begin kunnen stellen dat er gebouwd zou gaan worden in de strook en dat dit bouwvolume niet ter discussie stond in dit participatieproces. Dan had er tegelijkertijd kunnen worden vastgesteld dat het participatieproces wel ging over de leefomgeving en andere zaken zoals de publieke ruimte, functies in de buurt, het groen, en de verkeersdrukte. Op die manier hadden bewoners zelf een afweging kunnen maken of ze hun tijd in het participatieproces wilden investeren. Door deze onduidelijkheid is er geen overeenstemming over de criteria waarmee de doelen zouden kunnen worden bereikt. Hier ligt de basis van het voortdurende conflict.

Er is wel steeds geprobeerd om de groep kritische bewoners betrokken te houden bij het proces: ze zijn nooit uitgesloten of monddood gemaakt. Maar deze goede bedoelingen hebben het omgekeerde effect gehad. Tijdens de interviews zijn alle bewoners gevraagd wat de kaders waren – ook aan bewoners die zich niet met de Willem Leeft groep identificeren. Voor niemand waren de kaders helder. Daarnaast hebben veel bewoners aangegeven dat ze liever van tevoren duidelijkheid hadden gehad over de beperkte participatieruimte. Hoe pijnlijk die beperking ook is, het is minder pijnlijk om te weten waar je aan toe bent en het voorkomt veel frustraties als duidelijk is waar de participatieruimte wel en niet zit.

53

Waar het voor ambtenaren en bewoners helpt om de kaders te beperken tot zaken waar daadwerkelijk over mee kan worden gepraat, is het voor bestuurders belangrijk om ze open te houden om zo een brede belangenafweging te kunnen maken en te begrijpen wat de buurt van plannen vindt, ook al liggen de plannen al vast. Deze casus laat zien dat onduidelijke kaders en de suggestie dat er invloed kan worden uitgeoefend op onderwerpen die al vast liggen, ervoor zorgen dat het vertrouwen tussen partijen aan het begin van het proces al wordt verstoord en dat het later op verschillende manieren voor teleurstelling zorgt. Het advies is dan ook om de informatie voor die belangenafweging op andere manieren op te halen, en niet een participatieproces te gebruiken om vrijblijvend informatie op te halen onder bewoners die vervolgens geen invloed op die zaken kunnen uitoefenen. Effectiviteit in termen van kennis over oorzaak/gevolg De onduidelijkheid over kaders heeft zich gedurende de rest van het proces gewroken. Het zorgde ervoor dat ook ‘gedeelde kennis van de oorzaak-gevolgrelatie tussen verschillende activiteiten tijden het participatieproces (A) en de gespecificeerde doelen van het participatieproces als geheel (B)’ niet helemaal van de grond kwam. Ten eerste werd dit pijnlijk zichtbaar tijdens de eerste ateliersessie waarin de werkvorm was om schuimblokken te bouwen in de strook.

Ieder schuimblok representeerde een hoeveelheid bouwvolume en alle schuimblokken moesten op. Deze eerste sessie bracht wederom verwarring over waar het participatieproces nu eigenlijk over ging: over de bebouwing in de strook die al besloten was? Of over de integrale aanpak in de buurt? Bewoners waren gefrustreerd en boos over deze sessie en schreven een brief waarin ze opnieuw om heldere kaders en een meer integrale visie vroegen. Ten tweede droeg de gebrekkige informatievoorziening voorafgaand van de sessies niet bij aan het begrip van het proces. Bewoners wisten niet wat er tijdens de sessies ging gebeuren, konden zich zodoende niet inhoudelijk voorbereiden, en zagen niet hoe de besproken onderwerpen uit voorgaande sessies mee werden genomen in de volgende sessie en daarna. Ten derde werden de onderzoeken die zijn gedaan om de ideeën van bewoners op haalbaarheid te toetsen niet genoeg naar bewoners gecommuniceerd. Met uitzonderling van de bezonningsstudie hebben bewoners tot op de dag van vandaag geen kennis over de onderzoeken die als basis hebben gediend om hun inbreng niet of maar beperkt op te nemen in de uiteindelijke visie. De oorzaak-gevolgrelatie was op andere plekken juist weer wel duidelijk. Ten eerste in de mate van invloed die bewoners kregen: deze was vooraf vastgesteld in de principenota als ‘adviserend’.

Ondanks dat dit op de participatieladder van Arnstein (1969a) als een vorm van tokenisme wordt begrepen, waarin burgers wel mee mogen denken maar geen echte macht hebben om een plan te beïnvloeden, is dit relatief helder. Bewoners wisten dat hun advies niet opgevolgd hoefde te worden zolang er maar uitgelegd werd waarom niet. Of bewoners het met die rol eens zijn, is een andere vraag. Tokenisme wordt in de wetenschap sterk bekritiseerd, omdat het veel tijd en inzet van burgers eist en de schijn geeft van een participatieproces waar vervolgens niet veel mee hoeft te worden gedaan.

54

Toch laat de analyse zien dat hier niet kan worden gesproken van een schijnproces. De tweede manier waarop oorzaak en gevolg helder was, was in de opzet van het participatieproces. Er is zorgvuldig nagedacht over het participatieproces en de vorm waarin dat is uitgevoerd. En ook de manier waarop de aanbevelingen van bewoners zijn samengevat in het uiteindelijke participatieadvies laat zien dat de bewoners wel gehoord zijn. Of deze adviezen daadwerkelijk zijn overgenomen in de visie is een andere vraag, maar de kwaliteit van een participatieproces valt of staat niet met de eis dat alle ideeën van bewoners worden opgevolgd. Het participatieadvies dat achteraf is opgesteld, geeft heel duidelijk per punt aan waarom bepaalde ideeën niet zijn overgenomen en geeft daarmee inzicht in de oorzaak-gevolgrelatie. Een nadeel hiervan is dat het enkel achteraf te zien en te begrijpen is voor bewoners. En op dat moment, net voordat de visie wordt gepresenteerd, staan bewoners dus voor een voldongen feit en kan het gesprek over die keuzes niet langer gevoerd worden. Met andere woorden, er kan niet worden gesproken over overeenstemming tussen partijen over de doelen van het participatieproces (B), over wiens doelen dit zijn, en de criteria om deze doelen te behalen. Dit plaatst het proces in de onderste rij van de effectiviteitsmatrix.

De kennis van de oorzaak-gevolgrelatie is niet compleet, maar op een aantal belangrijke punten was er wel kennis over die relatie. Daarom wordt dat criterium in het midden geplaatst op de matrix. Complete kennis over relatie tussen A en B

Incomplete kennis over relatie tussen A en B

Ja, overeenstemming tussen partijen Nee, geen overeenstemming tussen partijen

X

Matrix om de effectiviteit van het participatieproces te evalueren (Rosener, 1978: 459).

De inclusiviteit van het proces Om de inclusiviteit van het proces te analyseren zijn er drie criteria gebruikt: 1. In hoeverre NIMBY-framing is voorkomen of dat er pogingen zijn gedaan hier bewust mee om te gaan. 2. In hoeverre de activiteiten tijdens de participatie aansloten bij de belevingswereld en kennis van burgers of dat er pogingen zijn gedaan hierin te voorzien. 3. In hoeverre diverse groepen bewoners hebben geparticipeerd, of dat er pogingen zijn gedaan hen te betrekken. Uit de analyse kwam naar voren dat de voedingsbodem voor conflict is gelegd tijdens de aanloop naar het participatieproces. Hierin is er niet genoeg aandacht besteed aan het verbeteren van wederzijds vertrouwen. Op basis van teleurstellingen over beloften die niet na waren gekomen omtrent eerdere participatieprocessen, startte een deel van de

55

bewoners met veel wantrouwen jegens de gemeente. De onduidelijke kaders hebben bijgedragen aan het groeien van dit wantrouwen. Inclusiviteit in termen van onderling vertrouwen In de analyse heb ik het wederzijds wantrouwen geanalyseerd via twee frames die gedurende het participatieproces steeds sterker werden en de relatie tussen beide partijen verslechterden. Bewoners werden gesterkt in hun frame dat stelde dat de gemeente geen echte intentie had om te luisteren en een schijnproces had opgetuigd over een plan dat reeds vaststond. Dit frame heb ik niet kunnen bevestigen in het onderzoek, maar er is ook niet genoeg aandacht besteed aan het veranderen van dat frame in de aanloop naar het proces. Professionals startten met de intentie om naar alle bewoners te luisteren en hun kennis te gebruiken voor het verbeteren van het plan. Maar ondanks die intentie groeide er tijdens de conflictueuze interacties met de Willem Leeft groep een frame waarin deze groep burgers werden begrepen als ‘not in my backyard’ (NIMBY) burgers. Dit NIMBY- frame was niet intentioneel, maar kwam gedurende het onderzoek op verschillende plekken terug: tijdens beschrijvingen van de groep in interviews, tijdens de interne evaluatie, en de uitleg van het proces tijdens de stadsdeelcommissievergadering. Of dit frame nu bewust is of niet, het heeft wel in de weg gestaan van het participatieproces.

Het heeft de relatie met burgers verslechterd en het vertrouwen in de legitimiteit van hun bijdrage doen slinken. Inclusiviteit in termen van de diversiteit van deelnemers Het NIMBY-frame is echter niet gebruikt om deze burgers buiten te sluiten van het participatieproces. Ondanks dat de leidraad participatie aangeeft dat, ‘vaak participatie dan meer problemen geeft dan het oplost en goede voorlichting in de agenda- en beleidsvormingsfase dan doorslaggevend is’ (Leidraad participatie, gemeente Amsterdam, 2019) is er hier niet afgeweken van de intentie om te luisteren. De groep is tot op de dag van vandaag actief betrokken gebleven. De inclusiviteit van het proces was dus hoog in termen van aanwezigheid en de mogelijkheden voor bewoners om zich uit te spreken. De diversiteit van bewoners die deelnamen aan het proces is minder groot gebleken, maar het is niet zo dat hier geen pogingen toe zijn gedaan. Het is moeilijk gebleken om bewoners te betrekken die niet geïnteresseerd leken in het project of die de plannen wel best leken te vinden. Pogingen van de omgevingsmanager hebben een aantal van deze mensen betrokken, maar geen substantiële groep.

De deelname bleef beperkt tot de actieve bewoners uit de Willem Leeft groep (die overigens niet alleen in de Willem Leevendstraat wonen, maar verspreid zijn over de buurt), een aantal andere betrokkenen uit de buurt en een aantal direct belanghebbenden die hun bedrijven in de buurt gevestigd hebben of werkzaam zijn in het gebied. De gemeente had hier nog meer kunnen inzetten op een gedifferentieerde uitnodigingsstrategie door lokale netwerken te activeren of doormiddel van buurtactiviteiten bewoners die niet op brieven afkomen te werven. Het is niet zeker of dat de diversiteit van deelnemers daadwerkelijk had vergroot. Inclusiviteit in termen van inhoud Deze beperkte diversiteit zegt echter niet veel over de kwaliteit en inhoud van het proces. In termen van inhoud was het proces voor sommige bewoners inclusiever dan voor anderen. 56

De activiteiten tijdens de participatie sloten voornamelijk aan bij de belevingswereld en kennis van burgers die nog niet zoveel (technische) kennis hadden van het project. De professionals hebben inhoudelijk ingezet op een inclusief proces dat ook bewoners die eerder niet actief betrokken waren aan het participatieproces verbond. Dat is natuurlijk te prijzen, maar het had geholpen als er flexibeler om was gegaan met het feit dat hier ook een groep actieve burgers was die wel de kennis hadden om dieper op de onderwerpen in te gaan. Het groeiende NIMBY-frame heeft hier in de weg gestaan van het zoeken naar creatieve oplossingen om de groep in plaats van minder, juist meer ruimte te geven voor inhoudelijke bijdragen tijdens de sessies. Tijdens de sessies is er wel geprobeerd om steeds antwoord te geven op de vragen van bewoners met (technische) kennis, maar de nadruk lag op de vorm van de activiteiten in plaats van inhoud van verschillende onderwerpen. Waar actieve werkvormen voor bewoners met minder kennis over het project een laagdrempelige manier zijn om mee te denken, is het voor bewoners met meer kennis heel frustrerend gebleken om geen diepgaand gesprek over die inhoud te kunnen voeren. Hier waren wel uitzonderingen op: de Willem Leeft groep heeft een presentatie gegeven en er is een aparte kennissessie georganiseerd.

Dit soort flexibiliteit en improvisatievermogen had ook tijdens andere sessies geholpen om de activiteiten ook inclusiever te maken voor de Willem Leeft groep. Inhoudelijk zijn er veel alternatieven besproken. Sommige werden snel aan de kant geschoven als geen onderdeel van het plan of niet volgens de principenota. Waar de ideeën wel zijn onderzocht, zijn die onderzoeken niet genoeg naar deze bewoners gecommuniceerd. Door deze alledaagse onhandigheden tijdens de interacties met professionals werd het wantrouwen van bewoners keer op keer bevestigd. Het onderliggende NIMBY-frame aan de ene kant en het frame van een onbetrouwbare gemeente aan de andere kant hebben niet bijgedragen aan de inclusiviteit van interacties tussen professionals en actieve maar kritische bewoners. In termen van vorm was het proces inclusief, maar in termen van inhoud werd er door de kritische groep bewoners uitsluiting ervaren. Dat dit niet de intentie was van professionals is belangrijk, maar dat maakt het des te belangrijker om naar alternatieven te zoeken die het wederzijds vertrouwen voorafgaand en tijdens het proces kunnen verbeteren.

Adviezen In de aanloop naar het proces: o Het lijkt een open deur en we weten dit al lang, maar toch blijkt het in de praktijk moeilijk: het bieden van heldere kaders is cruciaal voor het voorkomen van valse beloften en het bouwen aan wederzijds vertrouwen. o Als bestuurders die kaders willen verbreden om informatie voor belangenafweging in de buurt op te halen, is het advies om hier niet het participatieproces voor te gebruiken. Er zou voorkomen moeten worden dat er vrijblijvend informatie op wordt gehaald waarmee de suggestie wordt gewekt dat bewoners die zaken kunnen beïnvloeden, maar vervolgens geen invloed kunnen uitoefenen.

57

o Het advies is om in de aanloop naar het proces meer aandacht te besteden aan het bouwen van wederzijds vertrouwen. Door een sessie te wijden aan de inzet en kennis van bewoners uit het verleden, het erkennen van emoties uit het verleden, en door gezamenlijk te reflecteren op de belangen van alle partijen, zal het onderlinge vertrouwen en vertrouwen in het proces verbeteren. Ook kan het frame van onoprechte participatie worden bijgesteld. o Tegelijkertijd zou meer inzicht in de uiteenlopende belangen van bewoners een groeiend NIMBY-frame kunnen voorkomen en professionals ervan bewust kunnen maken dat zij wellicht een NIMBY-frame hanteren. o Tenslotte, zou een gezamenlijke belangenafweging of het maken van een belangenkaart direct kunnen bijdragen aan het verhelderen van de kaders voor participatie en invloed. Tijdens het proces: o De ervaringen in de casus suggereren dat sessies beter niet te dicht op elkaar kunnen worden gepland, zodat de informatievoorziening voorafgaand aan de sessies, maar ook tijdens en achteraf verbeterd kan worden. Niet alleen kunnen bewoners zich dan beter voorbereiden, ook de onderzoeken zouden dan tijdens de sessies gepresenteerd kunnen worden en dat geeft de ruimte voor het inhoudelijk gesprek. o Om vertrouwen te ontwikkelen is de terugkoppeling over wat er in een voorgaande sessie is opgehaald en wat daarmee is gedaan cruciaal.

o Daarnaast kan die terugkoppeling beter aansluiten bij de kennisniveaus van verschillende bewoners. Het was duidelijk dat hier een groot verschil was tussen bewoners die veel (technische) kennis van het project hadden en bewoners die dat niet hadden. Hier had creatief mee om kunnen worden gegaan door bijvoorbeeld in verschillende groepen terug te koppelen. o De onderzoeken die werden gedaan om de haalbaarheid van ingebrachte ideeën te toetsen, zouden met bewoners die daar geïnteresseerd in zijn moeten worden gedeeld om zo afwegingen in de stedenbouwkundige visie te begrijpen. o Naast de aanwezigheid van interne technische experts die onderdeel zijn van het team dat het participatieproces uitvoert, zouden ook externe professionals – verkeersdeskundigen, planologen, mensen van monumentenzorg – slimmer kunnen worden ingezet om de inhoud van onderzoeken te bespreken. Voor ingewikkelde zaken waar bepaalde keuzes zijn gemaakt op stedenbouwkundig niveau zou de ambtelijk opdrachtgever een rol kunnen spelen in het beargumenteren en uitleggen van keuzes. Experts van buitenaf zijn niet alleen goed om te betrekken omdat zij buiten de contentieuze dynamiek staan, maar ook omdat hun expertise vaak meer wordt geaccepteerd omdat zij het inhoudelijke gesprek nog diepgaander kunnen voeren.

o De rolverdeling tussen verschillende professionals zou slim in kunnen worden gezet op verschillende momenten en doelen van het project. Zo weten bewoners bij wie ze voor verschillende vragen terecht kunnen. Daarnaast zou een consultant die is aangesteld om het proces te leiden zich niet hoeven te beperken tot het opstellen van het proces aan de voorkant, het faciliteren van gesprekken, en het opstellen van een participatieadvies. Deze persoon zou ook een rol als mediator op zich kunnen

58

nemen waarin zij de belangen van alle partijen behartigt tijdens het proces en tijdens de vertaling van het proces naar de stedenbouwkundige visie. Hiervoor is echter een neutrale persoon nodig die door iedereen wordt geaccepteerd en moet er van tevoren worden vastgesteld of er genoeg beleidsruimte is om de mediator de ruimte te bieden invloed uit te oefenen in de vorming van de plannen; dit is weer afhankelijk van de kaders. Na afloop van het proces: o Participatie is niet afgelopen nadat de geplande sessies voorbij zijn. Juist in de periode dat de inbreng van bewoners naar een visie of plan wordt vertaald zou participatie moeten plaatsvinden. Als de afwegingen zichtbaar worden in een reactie op het participatieadvies net voordat de visie wordt gepresenteerd (zoals in het geval van het EGW-project) komen burgers tot een voldongen feit te staan. Daarom zouden er tussentijdse momenten moeten worden georganiseerd waarin dit gesprek kan worden aangegaan met bewoners die daar behoefte aan hebben. o Bestuurders zouden op verschillende kritieke momenten in het proces een rol kunnen nemen in het erkennen van de belangen en inzet van bewoners en het aangaan van een politiek en democratisch gesprek met bewoners over de uitgangspunten van de agenda achter gebiedsontwikkeling.

Algemene reflecties voor bestuurders Dit laatste advies breng ons naar een aantal algemene reflectiepunten voor bestuurders. Participatieprocessen worden voornamelijk uitgevoerd door ambtenaren. Hierdoor wordt er ook ambtenarentaal gebezigd om de opgave te formuleren. Zo worden politieke keuzes, zoals de woningopgave in relatie tot leefbaarheid of democratisering, niet als politieke keuzes gepresenteerd maar als technocratische overwegingen gebaseerd op FSIberekeningen, financiële haalbaarheid, of ruimtelijke beperkingen. De inhoud en aanleiding van het participatieproces wordt hiermee ge-depolitiseerd, wat niet ten goede komt aan het democratisch gehalte van het proces. Een tweede manier waarop participatieprocessen worden ge-depolitiseerd is door de manier waarop actiegroepen worden behandeld. Vaak wordt de rol van actiegroepen begrepen alsof die nu eenmaal niet goed samengaan met participatie. Vanuit een democratiseringsperspectief is dat een zeer antidemocratische gedachte. Juist burgers die zich organiseren in actiegroepen of sociale bewegingen hebben in het verleden veel bijgedragen aan de stad. Deze groepen zouden, ook tijdens burgerparticipatieprocessen, een serieuze plek moeten krijgen in de besluitvorming. De rol van de wethouder Voor het her-politiseren van participatieprocessen en het serieus nemen van actiegroepen is er een rol weggelegd voor de wethouder.

De wethouder is verantwoordelijk voor het duiden van politieke keuzes. Dit geldt ook voor politieke keuzes die zijn gebaseerd op idealen van partijen. Juist als de wethouder stevig voor die keuzes staat en deze in een politiek gesprek met bewoners vertegenwoordigd, wordt de democratie versterkt. Ambtenaren kunnen niet worden weggestemd, dat zou hun rol in het participatieproces moeten beperken. Nu 59

hebben zij in participatieprocessen vaak verantwoordelijkheden die verder gaan dan hun rol als projectmanager of planoloog. Wethouders zouden hier veel meer in kunnen betekenen en zijn door hun verkozen positie ook meer geschikt dat te doen. Vooral tijdens kritieke momenten in het participatieproces, zoals tijdens de sessie die ik hierboven beschreef waarin emoties worden gedeeld, belangen afgewogen en kaders gesteld. Of wanneer de afwegingen voor de uiteindelijke visie moeten worden verantwoord aan bewoners wiens ideeën niet zijn meegenomen. Of wanneer het proces dreigt te escaleren, omdat professionals en bewoners elkaar niet weten te vinden. Op die momenten zal het gesprek met de wethouder van meerwaarde zijn, het zal ruimte bieden aan ambtenaren om zich op het project te concentreren, en het zou tegelijkertijd de wethouder de kans geven het democratisch gesprek aan te gaan met diverse bewoners. Dit zal het vertrouwen tussen gemeente en bewoners versterken. Bestuurlijk stelsel Veel participatieprocessen worden gemandateerd aan de stadsdelen. Dat is aan de ene kant goed, omdat het stadsdeel veel meer kennis heeft van specifieke plekken, problemen en groepen bewoners in het gebied. Tegelijkertijd zou er ook op het gebied van participatie opnieuw gereflecteerd moeten worden op de relatie tussen de stadsdelen en de centrale stad.

Het beslissingsmandaat ligt nu uiteindelijk niet bij de stadsdelen. Dat maakt het voor bewoners ingewikkeld om te weten bij wie ze moeten aankloppen als er problemen ontstaan. Dat het dagelijks bestuur en de stadsdeelcommissie geen beslissingsmandaat hebben, geeft hen indirect ook niet de statuur die zij nodig hebben om effectief te reageren op conflicten. Als bewoners vervolgens inspreken tijdens raadscommissievergaderingen in de centrale stad, is het project al besloten op basis van het advies van de stadsdeelcommissie en moet het eerst worden ‘gepiept’ om in de raadsvergadering te worden besproken. Vervolgens staat het enkel op de agenda ‘ter kennisname’ waardoor onduidelijk is wat er nog met de inspraak gedaan kan worden. Deze constructie geeft bewoners weinig vertrouwen in het democratisch stelsel en zorgt voor onnodige onduidelijkheid, juist terwijl democratisering zo hoog op de agenda prijkt. Toekomstvisie De toekomst van participatie in het EGW-project is onduidelijk maar hoopvol. De bewoners van de Willem Leeft groep geven niet op en gaan door met het stellen van vragen en het bieden van alternatieven. Bovendien hebben zij aangegeven zich weer in te willen zetten voor participatie tijdens het investeringsbesluit, mits zij antwoord krijgen op een aantal vragen en heldere kaders waarbinnen zij hun invloed kunnen wegen om zo te bepalen of deelname effectief kan zijn.

Ook de professionals willen graag dat deze groep deelneemt: hun kennis wordt nog steeds gewaardeerd en zij zullen de meeste impact gaan ervaren van het project. De toekomst is dus hoopvol, maar een stevige reflectie op wat er is gebeurd tijdens het vorige participatieproces is nodig om het vertrouwen in het proces en de lokale democratie terug te winnen. In april 2021 zal er een bijeenkomst plaatsvinden waarin er aan dit wederzijds vertrouwen kan worden gewerkt. Het doel is om bewoners, die zich al sinds jaren inzetten voor de stad, opnieuw te enthousiasmeren om hun tijd en energie te steken in een gezamenlijke en integrale uitkomst van het project. Participatie is helaas regelmatig de plek waar de ervaring van uitsluiting, niet gehoord worden en machtsverschillen aan den

60

lijve wordt ondervonden. Maar daar staat tegenover dat het ook de plek is waar ‘de burger’ en ‘de staat’ elkaar tegenkomen. Als dat goed gaat, kan het de plek zijn waar het succes van de democratie kan worden gevierd.

61

Bibliografie Amsterdam, G. (2018). Coalitieakkoord een nieuwe lente een nieuw geluid. Arnstein, S. R. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of Planners, 35(4), 216–224. Brenninkmeijer, A. F. M., Kruiter, A. J., Vries, J. de, Twist, M. J. W. van, & Vlugt, Y. M. van der. (2016). Amsterdam 2020. Advies en evaluatiecommissie bestuurlijk stelsel Amsterdam. Callahan, K. (2007). Citizen participation: Models and methods. International Journal of Public Administration, 30(11), 1179–1196. https://doi.org/10.1080/01900690701225366 De Souza Briggs, X. (2008). Democracy as Problem Solving: Civic Capacity in Communities Across the Globe. The MIT press. Eranti, V. (2017). Re-visiting NIMBY: From conflicting interests to conflicting valuations. Sociological Review, 65(2), 285–301. https://doi.org/10.1177/0038026116675554 Forester, J., Verloo, N., & Laws, D. W. (n.d.). Context-Responsive Improvising: The Structure of Creative Discretion. Journal or Urban Affairs. Gemeente Amsterdam (2018). Coalitieakkoord een nieuwe lente een nieuw geluid. Gabriels, R., Koenis, S., & Swierstra, T. (2018). Het hart op de tong. Emoties in de politiek. Amsterdam University Press. Georgakopoulou, A. (2006). Thinking big with small stories in narrative and identity analysis. Narrative Inquiry, 16(1), 122–130. https://doi.org/10.1075/ni.16.1.16geo Hulst, M.

van, Karsten, N., Geurtz, J. C. H. C., Boluijt, B., Hendriks, F., Schaap, L., & Wassink, D. A. J. (2009). Nogmaals aandacht voor bewonersparticipatie. Een tweede meting van de bevordering van bewonersparticipatie in de krachtwijkenaanpak. Inch, A. (2012). Creating ‘a generation of NIMBYs’? Interpreting the role of the state in managing the politics of urban development. Environment and Planning C: Government and Policy, 30(3), 520–535. Inch, A. (2015). Ordinary citizens and the political cultures of planning: In search of the subject of a new democratic ethos. Planning Theory, 14(4), 404–424. Isin, E. F. (2002). Ways of being political. Distinktion: Scandinavian Journal of Social Theory, 3(1), 7–28. https://doi.org/10.1080/1600910X.2002.9672809 Laclau, E. (1996). Emancipation (s). Verso. Laws, D., & Forester, J. (2015). Conflict, improvisation, governance: Street level practices for urban democracy. Routledge. Laws, D., & Rein, M. (2003). Reframing practice. In M. A. Hajer & H. Wagenaar (Eds.), Deliberative policy analysis: Understanding governance in the network society (pp. 172– 206). Cambridge University Press. McAvoy, G. E. (1998). Partisan probing and democratic decisionmaking rethinking the NIMBY syndrome. Policy Studies Journal, 26(2), 274–292. Metzger, J., Allmendinger, P., & Oosterlynck, S. (2014).

Planning against the political: Democratic deficits in European territorial governance. Routledge. Mouffe, C. (1993). The return of the political. Verso. Mouffe, C. (2000). The democratic paradox. Verso. Mouffe, C. (2014). Democratic politics and conflict: An agonistic approach. In M. Lakitsch (Ed.), Political power reconsidered: state power and civic activism between legitimacy and violence. (pp. 17–29). Lit Verlag. 62

Rosener, J. B. (1978). Citizen Participation: Can We Measure Its Effectiveness? Public Administration Review, 38(5), 457–463. Schaap, L., Hendriks, F., Karsten, N., van Ostaaijen, J., & Wagenaar, C. (2019). Ambitieuze en ambivalente vernieuwing van de lokale democratie in Nederland. Bestuurswetenschappen, 73(2), 47–69. https://doi.org/10.5553/bw/016571942019073002004 Smith, E. R. A. N., & Marquez, M. (2000). The other side of the NIMBY syndrome. Society & Natural Resources, 13(3), 273–280. Verloo, N. (2015). Develop stories, develop communities: Narrative practice to analyze and engage in urban conflict. In E. Gualini (Ed.), Planning and Conflict: Critical Perspectives on Contentious Urban Developments (pp. 279–297). Routledge. https://doi.org/10.4324/9780203734933 Verloo, N. (2017) Strijd om de straat in de Amsterdamse Wallen. Rooilijn, 50(1), 8-17. Verloo, N. (2018) Conflict als democratische kans: handelingsrepertoire voor publieke conflicten. In de S. Lange & J. Zuure (Eds.) #Woest. De kracht van verontwaardiging (pp. 272–288). Amsterdam: Amsterdam University Press. Verloo, N. (2019) Democratie ligt op straat, Bestuurskunde, 29(4), 65–75. Verloo, N. (2020). Urban ethnography and participant observations: Studying the city from within. In N. Verloo & L. Bertolini (Eds.), Seeing the City (pp. 37–55). Amsterdam University Press. Wolsink, M. (2006).

Invalid theory impedes our understanding: a critique on the persistence of the language of NIMBY. Transactions of the Institute of British Geographers, 31(1), 85–91. Yang, K., & Pandey, S. K. (2011). Further Dissecting the Black Box of Citizen Participation: When Does Citizen Involvement Lead to Good Outcomes? Public Administration Review, 71(6), 880–892. https://doi.org/10.1111/j.1540-6210.2011.02417.x Zuydam, van S., De Jong, W., Klaassen, L.M. en Verkooijen, B.L.K. (2020) Evaluatie bestuurlijk stelsel Amsterdam. Onderzoeksrapport. Amsterdam: Necker van Naem.

63

Appendix I - Lijst van verzamelde data Narratieve interviews (28 in totaal van gemiddeld 1,5 uur: geluidsopnamen, samenvattingen en aantekeningen aanwezig): o 4 professionals van gemeente Amsterdam o 4 professionals van woningcorporaties o 1 professional van stichting Woon o 1 stedenbouwkundige o 2 lokale bestuurders o 7 bewoners die zich identificeren met Willem Leeft groep o 9 andere bewoners of betrokkenen uit de buurt Aanvullende gesprekken (totaal 8): o 5 met geïnterviewde o 3 met raadsleden van gemeente Amsterdam Observaties (totaal 10 observaties): o 4 wandelingen door het gebied met bewoners o 2 stadsdeelcommissie vergaderingen o 1 raadscommissievergadering o 1 interne evaluatiesessie o 1 reflectiesessie met professionals op eerste versie rapport o 1 reflectiesessie met bewoners op eerste versie rapport Document analyse (totaal 57 documenten): o Leidraad burgerparticipatie 2019 o Principenota Entree Gulden Winckel 2018 (versie 14-01-2019) o 8 Verslagen van participatiesessies, bewonersbijeenkomsten, technische kennis sessie en klankbordgroep enquête o 14 brieven van bewoners aan de gemeente o 12 reacties op brieven van bewoners o Ppt presentatie bewoners (ateliersessie 28-10-2019) o Toelichting corporaties (ateliersessie 9-12-2019) o Plan van aanpak participatie (25-07-2019) o Enquête door bewoners en resultaten o Enquête door gemeente, resultaten, rapport en