Van participatie naar conflict Verloo 12 april 2021 !

Frans Brusselman, 1983, stadsarchief Amsterdam

Van Participatie tot Conflict. Reflectie en toekomstvisie van participatie in Entréegebied Gulden Winckel.

Bewonersparticipatie is niet nieuw. Al sinds jaar en dag worden bewoners betrokken bij besluitvorming over hun wijk. De huidige Amsterdamse coalitie zet zwaar in op democratisering, tegelijkertijd liggen er opgaven omtrent stedelijke vernieuwing. Juist omtrent ruimtelijke vraagstukken eindigt participatie regelmatig in conflict en frustratie. Wat gaat er mis? Hoe kan het beter? Een analyse van participatie in Bos en Lommer.

Dr. Nanke Verloo Universiteit van Amsterdam, Urban Citizen Fellow NIAS/KNAW

Inhoudsopgave INLEIDING .................................................................................................................................................. 3 DE STEDELIJKE VERNIEUWINGSOPGAVE.......................................................................................................................... 4 TOELICHTING OPDRACHT ............................................................................................................................................ 6 HET EVALUEREN VAN BURGERPARTICIPATIE .................................................................................................................... 6 LEESWIJZER............................................................................................................................................................ 10 HOOFDSTUK 1 – METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING ........................................................................ 11 NARRATIEVE INTERVIEWS ......................................................................................................................................... 11 DOCUMENTANALYSE ...............................................................................................................................................

11 OBSERVATIES EN WANDELINGEN ................................................................................................................................ 12 ACTIEONDERZOEK ................................................................................................................................................... 12 HOOFDSTUK 2 – OVERZICHT VAN HET PROCES........................................................................................... 13 TIJDSLIJN VAN GEBEURTENISSEN EN TOELICHTING .......................................................................................................... 15 HOOFDSTUK 3 – AANLOOP NAAR HET PARTICIPATIEPROCES ...................................................................... 21 REFLECTIEPUNT 1: TE WEINIG ERKENNING VOOR EMOTIES EN INZET UIT HET VERLEDEN ........................................................ 21 REFLECTIEPUNT 2: ONDUIDELIJKE KADERS VOOR INSPRAAK EN INVLOED ............................................................................ 22 REFLECTIEPUNT 3: TE WEINIG BEWUSTZIJN VAN WEDERZIJDSE FRAMING............................................................................ 28 AANBEVELINGEN OVER DE AANLOOP NAAR PARTICIPATIEPROCESSEN .................................................................................

31 Alternatieven voor erkenning........................................................................................................................ 31 Alternatieven voor belangenafweging en re-framing .................................................................................. 32 Alternatieven voor een gedifferentieerde uitnodigingsstrategie ................................................................. 34 HOOFDSTUK 4 – TIJDENS HET PARTICIPATIEPROCES................................................................................... 35 REFLECTIEPUNT 4: RELATIE TUSSEN VORM EN INHOUD ................................................................................................... 35 REFLECTIEPUNT 5: RUIMTE VOOR ALTERNATIEVEN ........................................................................................................ 37 REFLECTIEPUNT 6: INFORMATIEVOORZIENING VOORAFGAAND EN NA AFLOOP VAN ATELIERSESSIES ......................................... 38 REFLECTIEPUNT 7: SAMENWERKING TUSSEN PROFESSIONALS .......................................................................................... 39 AANBEVELINGEN VOOR TIJDENS PARTICIPATIEPROCESSEN ...............................................................................................

39 Informatie...................................................................................................................................................... 39 Terugkoppeling ............................................................................................................................................. 40 Ruimte voor improvisatie .............................................................................................................................. 40 Rolverdeling van verschillende professionals ................................................................................................ 41 HOOFDSTUK 5 – NA HET PARTICIPATIEPROCES .......................................................................................... 42 REFLECTIEPUNT 8: VERTALING VAN PARTICIPATIE NAAR PLANVORMING ............................................................................. 42 AANBEVELINGEN VOOR NA PARTICIPATIEPROCESSEN ...................................................................................................... 44 HOOFDSTUK 6 – ALGEMENE REFLECTIES VOOR BESTUURDERS ................................................................... 45 REFLECTIEPUNT 9: HET DEPOLITISEREN VAN POLITIEKE VRAAGSTUKKEN .............................................................................

45 REFLECTIEPUNT 10: DE ROL VAN DE WETHOUDER ......................................................................................................... 47 REFLECTIEPUNT 11: DE RELATIE TUSSEN CENTRALE STAD EN STADSDEEL ............................................................................ 48 HOOFDSTUK 7 – TOEKOMSTPERSPECTIEF .................................................................................................. 50 WAT KUNNEN BEWONERS HIERVAN LEREN? ................................................................................................................. 50 CONCLUSIES EN SAMENVATTING .............................................................................................................. 52 EFFECTIVITEIT VAN HET PROCES.................................................................................................................................. 52 Effectiviteit in termen van overeenstemming doelen ................................................................................... 53 Effectiviteit in termen van kennis over oorzaak/gevolg ............................................................................... 54 DE INCLUSIVITEIT VAN HET PROCES ............................................................................................................................. 55

1

Inclusiviteit in termen van onderling vertrouwen ......................................................................................... 56 Inclusiviteit in termen van de diversiteit van deelnemers ............................................................................. 56 Inclusiviteit in termen van inhoud ................................................................................................................. 56 ADVIEZEN .............................................................................................................................................................. 57 In de aanloop naar het proces: ..................................................................................................................... 57 Tijdens het proces: ........................................................................................................................................ 58 Na afloop van het proces: ............................................................................................................................. 59 ALGEMENE REFLECTIES VOOR BESTUURDERS................................................................................................................. 59 De rol van de wethouder ...............................................................................................................................

59 Bestuurlijk stelsel........................................................................................................................................... 60 Toekomstvisie ................................................................................................................................................ 60 BIBLIOGRAFIE ........................................................................................................................................... 62 APPENDIX I - LIJST VAN VERZAMELDE DATA .............................................................................................. 64

2

Inleiding De coalitie Groenlinks, D66, PvdA en SP in Amsterdam zet zwaar in op democratisering. Inwoners zouden toegang moeten krijgen tot belangrijke keuze-informatie en zouden een versterkte zeggenschap moeten krijgen over besluitvorming. Nieuw beleid heeft hiervoor een verplichte participatieparagraaf waarin inzichtelijk wordt gemaakt hoe Amsterdammers zijn betrokken bij besluitvorming. Het coalitieakkoord verwoordt deze ambitie als volgt: Samen met de stad stellen we een ambitieuze agenda voor democratische vernieuwing op waarin we onderzoeken hoe de participatieve en representatieve democratie kunnen worden vernieuwd, versterkt en uitgebreid. Doel is inwoners van Amsterdam grotere zeggenschap te laten hebben over hun directe omgeving, gemeentelijke dienstverlening en de stad als geheel (Coalitieakkoord, gemeente Amsterdam, 2018: 58).

In projecten rondom woningbouw en stadsontwikkeling in de bestaande stad is de betrokkenheid van lokale bewoners niets nieuws, getuige de historische foto op het voorblad van dit rapport. Al decennia worden burgers betrokken bij wijkontwikkeling en lokale planvorming in hun buurt. Toch lijkt burgerparticipatie omtrent ruimtelijke ordeningsvraagstukken de afgelopen tijd regelmatig uit te lopen in conflicten tussen aan de ene kant professionals die participatie moeten organiseren en het college van B&W en aan de andere kant burgers van Amsterdam, zie bijvoorbeeld de participatiestaking in de K-buurt in Zuidoost, de protesten tegen windmolens op IJburg en in Noord, de recente berichtgeving over de vooraf besloten locatie van de nieuwe Meervaart in de Sloterplas, en de voortgaande discussie over het Wallengebied. In deze contentieuze participatieprocessen zien we vaak een herhaling van zetten: de kaders waarbinnen participatie kan plaatsvinden en mate waarin burgers invloed kunnen uitoefenen zijn vooraf niet helder geformuleerd en gecommuniceerd, burgers proberen te participeren maar ervaren dat ze niet voldoende ruimte krijgen of gehoord worden, technocratische argumenten krijgen de overhand om beslissingen te verantwoorden, en veel frustratie en teleurstelling van zowel bewoners als betrokken professionals is het gevolg.

Als participatie in de beleving van burgers ‘mislukt’, organiseren zij zich op alternatieve manieren. In de afgelopen jaren hebben we een grote verscheidenheid aan actiegroepen de revue zien passeren. Als burgers organiseren tegen beleid worden hun acties vaak behandeld alsof ze los van het participatieproces staan. Een veel gehoord credo is ‘actiegroepen en participatie gaan niet samen’. Hier schuilt een vergissing. Zeker als Amsterdam graag voorop wil staan in het ontwikkelen van de lokale democratie, zouden actiegroepen of lokale sociale bewegingen niet buiten maar juist binnen het besluitvormingsproces een plek moeten krijgen. Dat is lastig, want zij bieden een tegenstem en willen vaak dingen buiten de grenzen van vooraf bedachte plannen en mogelijkheden. Dat vraagt professionals om creatief te zijn en visie te ontwikkelen die verder gaat dan een te bebouwen gebied of buurt. Dat vraagt van bestuurders om in gesprek te gaan met burgers, ze te horen en hun ideeën een plek te geven in de besluitvorming. We weten uit de geschiedenis dat sociale bewegingen een sterke bijdrage kunnen leveren aan een eerlijkere,

3

inclusievere, duurzamere, en leefbare stad. Het zou dus zonde zijn om in het licht van het coalitieakkoord die kans te laten lopen. Daarnaast bieden lokale vormen van burgerparticipatie een uitgelezen kans om de groeiende kloof tussen burgers en de staat te dichten. Juist ervaringen van gehoord worden, samenwerken met representanten van de staat, en invloed kunnen uitoefenen op je eigen politieke en fysieke omgeving, kunnen het groeiende wantrouwen in de staat wegnemen. Helaas geldt dat omgekeerd precies hetzelfde: als burgers al op lokaal niveau, waar er echt de intentie is om hen betrekken, de ervaring hebben niet gehoord of gerepresenteerd te worden, hoe moet dat dan op nationaal niveau?

De stedelijke vernieuwingsopgave Een van de verklaringen voor het groeiende aantal conflicten in relatie tot participatie in ruimtelijke ordeningsvraagstukken is wellicht de complexiteit van de stedelijke vernieuwingsopgave. Participatie is misschien een belangrijk onderwerp op de agenda van de coalitie, maar in de stedelijke vernieuwingsopgave zijn er andere onderwerpen die minstens even belangrijk zijn. Stedelijke vernieuwingsprojecten moeten naast participatie ook voldoen aan de woningbouwopgave met de ambitie om 7500 woningen per jaar te bouwen, of de agenda om de stad te verduurzamen (Coalitieakkoord, gemeente Amsterdam, 2018: 32 & 40). Zo legt de gemeente druk op woningcorporaties om betaalbare woningen te bouwen. Corporaties zijn dus op zoek naar plekken waar ze deze opgave kunnen waarmaken. De stedelijke vernieuwingsopgave is vele malen breder dan alleen het participatieproces en dient rekening te houden met andere ambities en belangen dan alleen de democratiseringsambitie. Rekening houdend met die complexe context, beschrijf ik in dit rapport de resultaten van een diepgaande analyse van het participatieproces Entreegebied Gulden Winckel (EGW). Het EGW-participatieproces vond plaats tussen de zomer van 2019 en de zomer van 2020.

Na het participatieproces heb ik ook het besluitvormingsproces omtrent het projectbesluit gevolgd, dat vond plaats tussen de zomer van 2020 en april 2021. Het participatieproces ging over de ontwikkeling van een strook grond die grenst aan de A10 en de Krelis Louwenstraat/Willem Leevendstraat waar twee woningcorporaties lopende pachtcontracten hebben (Rochdale en Stadgenoot) en waar corporatie Eigen Haard de grond bezit. Omdat deze grond naast elkaar ligt besloten zij samen te werken en te onderzoeken of het gebied geschikt was voor woningbouw. Zij schakelden de hulp in van een stedenbouwkundig bureau om te onderzoeken of en hoe woningbouw hier mogelijk was. Ook de directie Ruimte en Duurzaamheid (R&D) was betrokken bij de voorbereiding van de plannen. Het stedelijke ontwikkelingsproces is georganiseerd volgens de procedure Plan- en Besluitvormingsproces Ruimtelijke Maatregelen (Plaberum) 2017 die gebiedsontwikkeling verdeelt in verschillende fasen. Het participatieproces vond plaats in de fase ‘projectbesluit’, nadat de ‘principenota’ in januari van 2018 was afgerond en voorafgaand aan het ‘investeringsbesluit’ dat op de agenda staat voor eind 2021. De Plaberum-procedure wordt ingezet als de gemeente het initiatief neemt om een gebied te ontwikkelen. Stadsdeel West, het Projectmanagement Bureau en de directie Ruimte en Duurzaamheid (R&D) zijn bij de

4

plannen betrokken. In 2019 werden een nieuwe projectmanager en een junior projectmanager aangesteld om de fase van het projectbesluit te leiden. Het doel was te onderzoeken hoe de strook kon worden verdicht en tegelijkertijd de kwaliteit van het Entreegebied te verbeteren. Het participatieproces eindigde in de zomer van 2020 toen de stedenbouwkundige visie werd gepresenteerd aan bewoners en andere betrokkenen en werd voorgelegd ter besluitvorming aan de stadsdeelcommissie West. Op datzelfde moment richtte een groep bewoners, die eerder deelnamen aan het participatieproces, de actiegroep ‘Geen Beton en Lommer’ op. Deze groep bewoners zette zich al lange tijd actief in voor de buurt. Een deel van deze bewoners woont in de Willem Leevendstraat en daarom werkten zij eerder onder de naam Willem Leeft. Maar de groep is breder dan alleen de bewoners uit die straat, veel bewoners uit de wijk identificeren zich ook met de Willem Leeft groep en deden als zodanig mee in het participatieproces. Sinds de zomer van 2020 organiseren zij zich als actiegroep tegen de bestaande plannen in hun leefomgeving en voor het ombuigen van de plannen naar wat zij zien als een passendere visie voor de buurt. Het doel van deze casuïstieke analyse is viervoudig: 1.

Om de directe betrokkenen – professionals van de gemeente, woningcorporaties, stedenbouwkundig bureau, participatie consultant, lokaal bestuur, en bewoners en ondernemers uit het gebied – een reflectie te bieden op wat er goed en minder goed is gegaan tijdens het proces, en hoe het beter zou kunnen. 2. Om samen met directe betrokkenen een visie op te stellen voor de toekomst van de participatie in de planvorming van dit project. 3. Om vanuit de analyse van deze casus met praktische adviezen te komen over hoe participatie in de stad Amsterdam inclusiever en succesvoller kan worden ingezet. 4. Voor theorievorming over participatie, lokale democratie en de betekenis van ‘het politieke’. Om deze doelen te behalen zijn een aantal reflectiesessies georganiseerd. In eerste instantie met lokale betrokkenen – professionals en bewoners – met als doel om in een veilige omgeving te reflecteren op hun specifieke rol (doel 1). Deze hebben eind maart 2021 plaatsgevonden op basis van de eerste versie van dit rapport. Aan de hand van die sessies is dit rapport herschreven. Vervolgens met alle lokale betrokkenen samen om vooruit te kijken naar de toekomst van participatie in de volgende fase van de planvorming (doel 2). De sessie hierover zal half april 2021 plaatsvinden.

Ten derde, op een meer strategisch niveau met wethouders, bestuurders en strategisch ambtenaren om de lessen te vertalen naar participatie in Amsterdam (doel 3). Tenslotte op de Universiteit van Amsterdam en aan het NIAS/KNAW om met andere wetenschappers te reflecteren op doel 4.

5

Toelichting opdracht Tussen september 2020 en februari 2021 was ik aangesteld bij het NIAS/KNAW1 als Urban Citizen Fellow waar ik een voorstel heb ingediend om onderzoek te doen naar burgerparticipatietrajecten die eindigen in protest van burgers tegen de gemeente. Op basis van dit voorstel ben ik geselecteerd als fellow en heb ik in die hoedanigheid dit onderzoek uitgevoerd. Op zoek naar een casus die past in mijn onderzoeksagenda voor dit fellowship kwam ik, met behulp van professionals van de gemeente, bij het Entreegebied Gulden Winckel terecht waar tegelijkertijd ook behoefte was aan reflectie. Tijdens de stadsdeelcommissievergadering op 22 september 2020 nam Maarten Poorter, waarnemend portefeuillehouder West, het advies van de stadsdeelcommissie over om het EGWparticipatie proces te evalueren. Op basis van de ingesproken teksten van bewoners rees daar de behoefte om te begrijpen wat er tijdens dit proces was gebeurd. Dit rapport is het resultaat van die opdracht. Als Universitair Docent en in het bijzonder als NIAS Urban Citizen fellow ben ik een onafhankelijke wetenschappelijke onderzoeker en word ik niet ingehuurd of betaald voor deze opdracht. Deze fellowship biedt mij de kans om onderzoek te doen binnen mijn onderzoeksagenda en het participatieproces onafhankelijk en kritisch onder de loep te nemen.

Daarnaast biedt de fellowship mij tijd – weg van reguliere onderwijsverantwoordelijkheden – om het proces te bezien vanuit verschillende perspectieven: die van burgers, ondernemers, ambtenaren, politici, corporatiemedewerkers, etc. Ik heb dan ook mijn uiterste best gedaan om iedereen die zich betrokken voelt bij het Entreegebied Gulden Winckel persoonlijk te interviewen en hun verhaal te representeren in mijn analyse.

Het evalueren van burgerparticipatie Voordat we verder kunnen gaan naar een evaluatie of analyse van het participatieproces in het EGW-project, is het nodig om te formuleren wat de criteria zijn om een burgerparticipatieproces te evalueren of analyseren. Dit lijkt een simpele formule, maar is een complexe vraag. Zo complex dat bestuurskundigen er boekenkasten over vol hebben geschreven zonder tot een eenduidige conclusie te komen. Waar ze het wel over eens zijn is dat het slagen van een participatieproces afhankelijk is van de doelstellingen van het proces zoals die vooraf zijn geformuleerd en de context waarbinnen het proces heeft plaatsgevonden (Callahan, 2007; Rosener, 1978; Yang & Pandey, 2011). De gemeente Amsterdam geeft in de leidraad participatie een pragmatische handleiding voor wat er nodig is om participatie te laten slagen. Er worden vijf voorwaarden benoemd: bereidheid van bestuurders, juridische ruimte, beleidsruimte, kennis en/of ervaring van betrokkenen, en voldoende tijd, geld en ambtelijke capaciteit (Leidraad participatie, gemeente Amsterdam, 2019). Hierin worden een aantal doelen van participatie omschreven, zoals het vergroten van draagvlak en het verhogen van de kwaliteit van beleid. Ook wordt er 1 Netherlands Institute for Advanced Study / Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen

6

nagedacht over wanneer bewoners zouden kunnen participeren: tijdens agendavorming, beleidsvorming, besluitvorming, uitvoering of evaluatie. Vervolgens worden een aantal rollen van burgers besproken: raadplegen, adviseren, co-creëren en bewoners beslissen. Deze rollen komen sterk overeen met de welbekende en klassieke participatieladder van Sherry Arnstein (Arnstein, 1969). Hierin worden de onderste treden, bestaand uit manipulatie en therapie, niet begrepen als participatie. De middelste treden op de ladder – informeren, consulteren en adviseren – worden door Arnstein gezien als ‘tokenisme’, wat betekent dat er wel een systeem wordt opgetuigd om de stem van burgers te beluisteren, maar dat deze alleen worden gehoord en opgevolgd wanneer ambtenaren en bestuurders dat willen (Arnstein, 1969a: 217). De rollen van ‘raadplegen’ en ‘adviseren’ uit de gemeentelijke leidraad zouden door Arnstein dus als tokenisme worden beschouwd. Burgers hebben op deze treden geen echte macht om hun stem onderdeel te maken van besluitvorming. De treden van daadwerkelijke burgermacht worden door Arnstein aangeduid als partnerschap, gedelegeerde macht en burgercontrole. Deze komen overeen met ‘co-creëren’ en ‘bewoners beslissen’ uit de leidraad.

Arnsteins participatieladder kan worden gebruikt om de invloed van burgers te duiden, maar biedt geen methode om de kwaliteit of effectiviteit van een participatieproces te analyseren. De leidraad participatie sluit het beste aan bij een pragmatische evaluatiemethode die al sinds 1987 wordt gebruikt om de effectiviteit van participatie te analyseren. Deze methode biedt de mogelijkheid om op basis van specifieke doelstellingen van ieder afzonderlijk proces te evalueren hoe effectief het proces is verlopen. De belangrijkste vraag voor deze evaluatie is: hoe heeft het proces bijgedragen aan de doelen die vooraf zijn opgesteld? De methode baseert zich op twee kenmerken die nodig zijn om een participatieproces effectief te kunnen uitvoeren: 1. Overeenstemming tussen partijen over de doelen van het participatieproces (B), over wiens doelen dit zijn, en de criteria om deze doelen te behalen. 2. Kennis van de oorzaak-gevolgrelatie tussen verschillende activiteiten tijden het participatieproces (A) en de gespecificeerde doelen van het participatieproces als geheel (B). Vervolgens kunnen processen worden geëvalueerd aan de hand van de volgende matrix:

Ja, overeenstemming tussen partijen Nee, geen overeenstemming tussen partijen

Complete kennis over relatie tussen A en B

Incomplete kennis over relatie tussen A en B

I

II

III

IV

Matrix waarmee effectiviteit van participatieproces kan worden geëvalueerd (Rosener, 1978: 459)

7

De effectiviteit van een participatieproces zou volgens deze matrix gewaarborgd zijn als er overeenkomst is over de doelen van het participatieproces en wiens doelen dat zijn. En als het voor alle partijen duidelijk is hoe de verschillende activiteiten in het proces worden ingezet in het bereiken van de doelen van het proces (kwadrant I). Als de overeenstemming wel is bereikt, maar de relatie tussen activiteiten en uiteindelijke planvorming is onbekend, schuift de effectiviteit van het proces dus op naar rechts (II). Als de kennis over de oorzaakgevolgrelatie van activiteiten en uitkomst wel compleet is onder partijen, maar er is geen overeenkomst over de te behalen doelen en wiens doelen dat zijn, wordt de effectiviteit van het proces gezien als passend in het derde kwadrant (III). En als beide onduidelijk zijn en gedurende het proces ook niet verhelderd worden, wordt het proces gekwalificeerd als niet effectief (IV). Aanvullend op de effectiviteit van het proces is de relatie tussen partijen en de inclusiviteit van het proces een belangrijk criterium. Volgens bestuurskundigen wordt de inclusiviteit van een participatieproces voor een groot deel bepaald door de vraag of deelnemende burgers met een duidelijk eigenbelang niet worden geframed als de zogenaamde ‘not in my backyard’ (NIMBY) burgers.

NIMBY refereert naar: …de attitude van burgers die ageren tegen interventies, publieke voorzieningen of woningbouw die zij als een verslechtering of overlast ervaren, maar deze voorzieningen wel belangrijk vinden en geen tegengeluid laten horen als ze ergens anders worden gepland (Wolsink, 2006: 86). Wetenschappers zijn erg kritisch op het gebruik van deze term om het handelen van burgers te (dis)kwalificeren. Zij beargumenteren dat de term regelmatig wordt gebruikt om de inbreng van burgers te negeren omdat het niet voldoet aan de verwachting dat zij verder kijken dan hun eigen belang en redeneren vanuit het publieke belang (Inch, 2015; Wolsink, 2006). De leidraad participatie van de gemeente stelt het volgende over participatie in geval van NIMBY’s: Het gaat om beleidsvorming en besluitvorming over algemeen gewenste, maar in uitvoering en locatie sterk omstreden voorzieningen. Vaak geeft participatie dan meer problemen dan het oplost. Goede voorlichting in de agenda- en beleidsvormingsfase is dan doorslaggevend. We moeten wel heel duidelijk maken waarom een omstreden voorziening of een infrastructureel werk nodig is. En waarom de overheid juist deze locatie of dit traject heeft gekozen (Leidraad participatie, gemeente Amsterdam, 2019).

Zodra de inbreng van burgers wordt begrepen als NIMBY is participatie dus volgens de leidraad niet langer nuttig en is voorlichting over waarom een beslissing is genomen de beste uitweg. Deze opmerking in de leidraad loopt ver achter op wetenschappelijke inzichten omtrent NIMBYism (Eranti, 2017; Inch, 2012; Wolsink, 2006). De wetenschappelijke literatuur laat zien dat NIMBYism meer zegt over het gedrag van professionals en bestuurders, dan over dat van burgers. Burgers worden, volgens deze wetenschappers, als NIMBY’s geframed als zij hun eigen belang benoemen of als zij

8

tegengeluid laten horen dat beleidsmakers minder goed uitkomt (Smith & Marquez, 2000). Het is een manier om participatie van bepaalde groepen te de-legitimeren (McAvoy, 1998). NIMBYism tijdens burgerparticipatie wordt in de wetenschap dus vooral gezien als een uitsluitingsmechanisme (Eranti, 2017). Als een manier om, zoals de leidraad participatie suggereert, van burgerparticipatie af te zien of als argument om de uitkomst van een participatieproces niet op te hoeven volgen. Hieraan verwant is de breed gedeelde verwachting dat burgers ‘civiele capaciteiten’ hebben, zoals het vermogen op een rationele manier te delibereren en overleggen, of het hebben van genoeg (technische) kennis of interesse in het project. Ook dit wordt gezien als een uitsluitingsmechanisme (De Souza Briggs, 2008; Isin, 2002). Volgens deze wetenschappers zouden participatieprocessen aan moeten sluiten bij de kennis en belevingswereld van burgers en niet andersom. Of er pogingen toe zijn gedaan om de activiteiten aan te laten sluiten bij de verschillende doelgroepen, is dus een vierde criterium om van de kwaliteit van het participatieproces te analyse. Een laatste criterium dat moet worden meegenomen is het criterium dat er een diverse vertegenwoordiging van de buurt heeft geparticipeerd of dat er een poging is gedaan deze mensen te betrekken.

Uit onderzoek blijkt dat bepaalde groepen, zoals lageropgeleiden en mensen met een migratieachtergrond, zijn ondervertegenwoordigd in burgerparticipatieprocessen (Schaap et al., 2019; Van Hulst et al., 2009). De participatie van deze groepen zou zowel de inclusiviteit van het proces als de representativiteit van de uitkomst versterken. Hier zijn veel creatieve en laagdrempelige oplossingen voor te verzinnen. Dit laatste criterium zou niet moeten worden verward met het idee dat de deelnemende groep altijd een representatieve afspiegeling van de buurt moet zijn. Diversiteit is belangrijk, maar ook participatieprocessen met een beperkte diversiteit aan bewoners kunnen kwalitatief goed verlopen. De kwaliteit van het proces zelf is niet alleen af te lezen aan de deelneming van diverse groepen. Daarom neem ik de pogingen tot het betrekken van een diverse groep participanten wel mee, maar analyseer ik de kwaliteit van het proces op basis van de effectiviteit van de interactie tussen professionals en bestuurders en burgers die wel actief meedoen tijdens het proces. Samenvattend, de vijf criteria voor deze evaluatie zijn: 1. In hoeverre er overeenstemming was tussen partijen over de doelen van het participatieproces (B), over wiens doelen dit zijn, en de criteria om deze doelen te behalen. 2.

In hoeverre er gedeelde kennis was van de oorzaak-gevolgrelatie tussen verschillende activiteiten tijden het participatieproces (A) en de gespecificeerde doelen van het participatieproces als geheel (B). 3. In hoeverre NIMBY-framing is voorkomen of er pogingen zijn gedaan hier bewust mee om te gaan. 4. In hoeverre de activiteiten tijdens de participatie aansloten bij de belevingswereld en kennis van burgers of dat er pogingen zijn gedaan hierin te voorzien.

9

5. In hoeverre diverse groepen bewoners hebben geparticipeerd, of dat er pogingen zijn gedaan hen te betrekken.

Leeswijzer In het volgende hoofdstuk zal eerst worden ingegaan op de aanpak en werkwijze van het opstellen van dit rapport (hoofdstuk 1). Vervolgens schets ik in hoofdstuk 2 een overzicht van het proces. De evaluatie en analyse van het participatieproces zijn opgebouwd in 11 reflectiepunten die in 4 chronologische onderdelen van het participatieproces worden besproken: de aanloop naar het participatieproces (hoofdstuk 3), de gebeurtenissen tijdens het proces (hoofdstuk 4), de vertaling van de inhoud van het participatieproces naar de stedenbouwkundige visie (hoofdstuk 5), en de besluitvorming en rol van volksvertegenwoordigers (hoofdstuk 6). In ieder van deze hoofdstukken bespreek ik eerst verschillende reflectiepunten die inzicht bieden in wat er is gebeurd, en daarna bied ik per hoofdstuk alternatieve werkvormen en manieren waarop het beter had gekund. In hoofdstuk 7 bespreek ik een mogelijke toekomstvisie op basis van mijn bevindingen. Daarna kom ik tot conclusies en pas ik de analyse van het proces toe op bovenstaande criteria. Dit rapport is voor verschillende soorten lezerspubliek geschreven. Omdat mijn analyse zich richt op de reflectie van het participatieproces als geheel en hoe dat beter kan, zijn veel van de aanbevelingen gericht op de praktijk van professionals.

Betrokken professionals van de gemeente, corporaties, stedenbouwkundig bureau en consultantbureau zullen hun praktijken en de reflectie daarop het meest terugzien in hoofdstuk 3 t/m 5. Betrokken bewoners zijn wellicht geïnteresseerd in de hele analyse. Omdat burgers niet in een professionele rol betrokken zijn, niet betaald worden voor hun inzet, en in hun vrije tijd deelnemen, is het ongepast van hen te verwachten dat zij, zoals professionals, hun praktijken verbeteren. Ik kan natuurlijk wel tips geven die hen wellicht kunnen helpen meer invloed uit te oefenen; deze bespreek ik dan ook kort in hoofdstuk 7. Bestuurders zullen op een meer strategisch niveau geïnteresseerd zijn in de bevindingen en kunnen zich daarvoor richten op hoofdstuk 6 en de conclusies.

10

Hoofdstuk 1 – Methodologische verantwoording Het onderzoek dat ik voor deze evaluatie heb uitgevoerd liep van oktober 2020 tot april 2021. Ik heb een (soms digitale) etnografische benadering gebruikt. Etnografie is een methode om het gebied, proces en ervaringen van betrokkenen van binnenuit te begrijpen (Verloo, 2020). Ik combineerde drie methoden – interviewen, observatie en documentanalyse – om een breed en diepgaand beeld te krijgen van de gebeurtenissen, praktijken en ervaringen in het proces in relatie tot de ambities en plannen voor het participatieproces. Deze drie methoden bieden de mogelijkheid om de perspectieven van verschillende betrokkenen in het proces aan elkaar te spiegelen. Door uitspraken in interviews te vergelijken met andere uitspraken, en beschrijvingen van momenten tijdens het proces te vergelijken met andere beschrijvingen en documenten, kom je in etnografie tot een betrouwbaar beeld van een proces. Door daarnaast zelf te observeren hoe mensen over bepaalde problematiek praten tijdens interne vergaderingen, worden inzichten gevalideerd. Daarnaast heb ik na afloop van de eerste analyse van dit rapport zowel met betrokken professionals als bewoners en de lokale bestuurder een reflectiesessie georganiseerd waarin zij hebben gereageerd op het rapport, aanvullingen hebben gegeven en op bevindingen hebben gereflecteerd.

Ook deze sessies hebben bijgedragen aan een hogere betrouwbaarheid van het rapport.

Narratieve interviews Via een narratieve strategie heb ik interviews gehouden met 28 directe betrokkenen: 12 betrokken professionals en 16 bewoners, waarvan 7 die zich identificeren met de Willem Leeft groep en 9 andere bewoners of betrokkenen uit de buurt (zie Appendix I). Een narratieve manier van interviewen houdt in dat je de geïnterviewde zijn handelingen en ervaringen chronologisch laat vertellen. Ik heb bij ieder interview een tijdslijn bijgehouden om de handelingen, ervaringen en de relatie daartussen op te tekenen. Een narratieve benadering biedt ten eerste de mogelijkheid om een proces vanuit de belevingswereld van de geïnterviewde te begrijpen. Omdat het veel ruimte biedt voor de subjectieve manier waarop de persoon het verhaal wil vertellen, kan ik als het ware even in de huid van die persoon kruipen (Georgakopoulou, 2006). Ten tweede biedt het een diepgaande blik op ‘praktijken’ en ‘handelingen’ doordat specifieke momenten, zoals bijvoorbeeld de ateliersessie of vergaderingen, heel gedetailleerd worden beschreven. Door die beschrijvingen kreeg ik een gedetailleerd inkijkje in momenten uit het verleden. Ten derde biedt deze methode de mogelijkheid om de verschillende ervaringen en perspectieven van betrokkenen met elkaar te vergelijken. Het geeft inzicht in de manier waarop hetzelfde proces op verschillende manieren is beleefd.

Daarmee kan ik begrijpen wanneer, waar en hoe conflicten en verschillen zijn ontstaan en waarom.

Documentanalyse Ten tweede heb ik de subjectieve ervaringen en handelingen van betrokkenen vergeleken met hoe het proces wordt omschreven in beleidsdocumenten, brieven van bewoners, rapportages van bijeenkomsten en plannen (zie lijst documenten in appendix I).

11

Observaties en wandelingen Als derde heb ik verschillende wandelingen gemaakt met bewoners uit de buurt die mij hebben rondgeleid langs de plekken waar het participatieproces over ging. Ik heb de interne evaluatie van professionals ter plekke kunnen observeren om te begrijpen hoe er achteraf over het proces wordt gesproken en hoe er betekenis wordt gegeven aan verschillende momenten. Ik heb ook alle bestuurlijke bijeenkomsten geobserveerd sinds september 2020 om te begrijpen hoe bestuurders van het stadsdeel of de centrale stad de EGW-visie en het participatieproces bespreken en hoe zij reageren op insprekende burgers.

Actieonderzoek De intensieve betrokkenheid van mij als onderzoeker bij het gezamenlijk evalueren van het proces zou kunnen worden gezien als een vorm van actieonderzoek. Ik onderzoek of evalueer het participatieproces niet alleen, maar ben ook actief betrokken bij de voorbereidingen op het toekomstige proces; dat van het investeringsbesluit waar professionals wederom burgers uit de wijk bij willen betrekken. In deze rol heb ik reflectiesessies georganiseerd met lokale betrokkenen, meerdere gesprekken gevoerd met de portefeuillehouder en met bewoners onderzocht wat zij nodig hebben om een toekomstig proces met vertrouwen tegemoet te treden. Ook zal ik een bijeenkomst faciliteren waarin we met alle betrokkenen gezamenlijk terugkijken op het proces om zo ruimte te maken voor een toekomstig participatief proces. Deze bijeenkomst zal plaatsvinden in April 2021.

12

Hoofdstuk 2 – Overzicht van het proces Het achteraf analyseren van wat er beter had gekund is natuurlijk altijd makkelijker dan vooraf of tijdens een proces. Veel van de adviezen en reflectiepunten hadden de betrokkenen niet vooraf kunnen weten of plannen. Dit rapport is bedoeld om te leren van de dingen die tijdens de EGW-participatie zijn gebeurd en te reflecteren op wat er in een volgend participatieproces anders zou kunnen worden gedaan. Maar ook dan zal er weer tegen andere of nieuwe problemen aangelopen worden. Participatie is nu eenmaal niet te plannen als een vaststaand stappenplan en vraagt om een adaptief proces dat past bij een concrete context en opgave. Daarnaast is flexibiliteit en improvisatievermogen nodig om tijdens het proces te leren, reflecteren en te handelen op een manier die past bij de situatie (Forester et al., n.d.; Laws & Forester, 2015) De eerste fase van het Plaberum is het opstellen van de principenota. Doorgaans is het niet gebruikelijk dat bewoners in deze fase participeren. Desondanks zijn bewoners van de Willem Leeft groep wel informeel betrokken geweest bij het opstellen van de principenota. Dat kwam mede omdat dit participatieproces niet op zichzelf staat. Om dit proces te begrijpen moet er ook gekeken worden naar voorafgaande pogingen om met bewoners uit het gebied samen te werken aan gebiedsontwikkeling.

Er zijn verschillende participatieprocessen vooraf gegaan aan het EGW-participatieproces, zoals een eerder gemaakt plan voor de strook langs de A10, het ontwerpen van het plantsoen langs de Admiraal de Ruiterweg. Hier zal ik onder reflectiepunt 3 op terugkomen. Deze bestaande relaties tussen lokale bestuurders en bewoners hebben de toenmalige stadsdeelbestuurder doen besluiten om bewoners die al lange tijd actief waren, te betrekken bij de fase van de principenota. Daarnaast hebben deze bewoners ook ingesproken tijdens de vergadering waarin het Dagelijks Bestuur West besloot over de goedkeuring van de principenota. In de principenota stonden een aantal uitgangspunten, waaronder het bouwvolume: Het huidige oppervlak m2 BVO in de strook is nu ongeveer 27.500m2. De FSI van het studiegebied ligt in de huidige situatie op 0,8. De gemiddelde dichtheid van de wijk ligt tussen de FSI 0,75 en de 1.0. Een verdubbeling van vloeroppervlak van de strook langs de A10 betekent voor het studiegebied dat de FSI ruim kan worden verhoogd (Principenota, gemeente Amsterdam, 2018: 25).

Bewoners vreesden ten tijde van deze nota al dat dit bouwvolume te veel druk zou leggen op de publieke ruimte in de buurt. Bewoners uit de Willem Leevendstraat vreesden ook voor de lichtinval en uitzicht vanuit hun woningen. Daarnaast is in de principenota beschreven dat bewoners in de fase van het projectbesluit een adviserende rol zouden krijgen: Het is van belang om de buurt nauw te betrekken bij de ontwikkelingen. In de volgende fasen zal dan ook nader bepaald moeten worden op welk niveau de participatie zal plaatsvinden.

13

Als basis uitgangspunt wordt gedacht aan het participatieniveau ‘adviseren’ (Principenota, gemeente Amsterdam, 2018: 39).

De mate van invloed is dus vooraf bepaald door te stellen dat een adviserende rol het meest gepast was in deze casus. Zoals hierboven beschreven wordt in de participatieladder van Arnstein (1969a) de rol ‘adviserend’ gekenmerkt als een vorm van tokenisme: de burger mag meepraten en advies geven, maar heeft geen daadwerkelijke macht om invloed uit te oefenen op de uiteindelijke beslissing; die ligt bij de bestuurders. Voor de bewoners, die graag doormiddel van co-creatie hadden willen participeren, was dit een teleurstelling. Toch komt het vaak voor dat bewoners op het niveau van ‘adviserend’ worden geconsulteerd. Daar is op zichzelf niets mis mee, mits er aan de andere voorwaarden voor een effectief participatieproces wordt voldaan: Overeenstemming tussen partijen over de doelen van het participatieproces (B) en kennis van de oorzaak-gevolgrelatie tussen verschillende activiteiten tijden het participatieproces (A) en de gespecificeerde doelen van het participatieproces als geheel (B). In de onderstaande analyse zal ik op deze zaken terugkomen. Door het zelfbenoemde gebrek aan ervaring met burgerparticipatie van betrokken projectleiders van de gemeente is er een consultantbureau in de arm genomen om te ondersteunen bij het vormgeven van een zorgvuldig proces.

Dit consultantbureau is na een tender gekozen, omdat zij in hun opzet de verschillende stakeholders duidelijk hadden geanalyseerd en omdat de communicatie en oplossingsrichtingen van hun opzet inging op de verschillende leefstijlen van de betrokken bewoners (Plan van aanpak participatie, 25 juli 2019: 5). Het plan van aanpak laat een goed voorbereid proces zien waarin er aan gezamenlijk vastgestelde ambities wordt gewerkt doormiddel van actieve werkvormen. In het plan van aanpak van het participatieproces zijn de richtlijnen voor burgerparticipatie van de gemeente Amsterdam meegenomen. Naar aanleiding van gesprekken met de lokale portefeuillehouder en projectmanagers werd duidelijk dat de voorwaarden ‘bereidheid van bestuurders’ zeker aanwezig was. Voorafgaand aan het participatieproces hadden er al meerdere gesprekken tussen projectmanagers, portefeuillehouder en bewoners plaatsgevonden en de intentie om bewoners te horen en een goed participatieproces op te zetten was zeker aanwezig. Ook de voorwaarden ‘kennis en/of ervaring van betrokkenen’, ‘voldoende tijd’, ‘geld en ambtelijke capaciteit’ (Leidraad participatie, gemeente Amsterdam, 2019) waren aanwezig. Dit maakt het des te interessanter om te onderzoek hoe het dan komt dat het proces toch eindigt in een conflict tussen bewoners en gemeente en een protestbeweging.

Wat misschien minder aanwezig was waren de ‘juridische ruimte’ en voldoende ‘beleidsruimte’. Er stonden al veel zaken vast in de principenota en de communicatie over de kaders van dit participatieproces liet te wensen over; daar kom ik onder reflectiepunt 2 op terug. Het proces was opgezet in drie fasen: fase 1 informeren over uitgangspunten en (h)erkennen van wat er leeft in de buurt, fase 2 raadplegen over scenario’s, en fase 3 uitwerken (Plan van

14

aanpak participatie, 25 juli 2019). Doormiddel van verschillende sessies werden deze fasen doorlopen. Er was een inloopsessie, 3 ateliersessies, 1 kennissessie, en twee sessies voor de presentatie van de stedenbouwkundige visie. Daarnaast hebben er aparte sessies plaatsgevonden met bewonersgroep Willem Leeft en de portefeuillehouder om hun vragen en zorgen te bespreken. (Voor totaaloverzicht zie gedetailleerde tijdslijn van gebeurtenissen.) Het plan van aanpak is er een ‘volgens het boekje’ en hierop is niet veel aan te merken. Maar om participatie en met name de conflicten die tijdens een participatieproces ontstaan te begrijpen, is het belangrijk om verder te kijken dan de plannen en zowel de uitvoering als de verschillende ervaringen tijdens het proces gedetailleerd te onderzoeken. In dit onderzoek zal ik dan ook dieper kijken naar de uitvoering van het plan, de onderliggende assumpties waarmee bewoners en gemeente zijn benaderd en behandeld, en de gebeurtenissen tijdens de sessie en hoe daarop is gereageerd.

Het succes van een participatieproces is deels te wijten aan goede voorbereiding, maar ook aan de manier waarop burgers en professionals tijdens de sessies met elkaar omgaan, hoe er voorafgaand en tussen sessies wordt gecommuniceerd, hoe er wordt omgegaan met onverwachte en moeilijke gebeurtenissen, en of de relatie tussen doelen, activiteiten, en het uiteindelijke plan helder zijn afgesproken vanaf het begin. Ondanks een zorgvuldige uitwerking van het proces en de intentie de buurt in een adviserende rol te betrekken is er een groep bewoners die zich niet gehoord heeft gevoeld gedurende het proces en na afloop. De betrokken professionals omschrijven deze groep als een klein deel van de buurt, wat in cijfers natuurlijk ook zo is. Maar, gezien de wetenschappelijke inzichten die zijn besproken in de inleiding, is de vraag in hoeverre de grootte van de betrokken groep belangrijk is voor het slagen van een participatieproces. De groep heeft een brede achterban en waren als actieve bewoners al betrokken bij andere activiteiten in de buurt. Zij hebben kennis van zaken, willen graag gehoord worden en zijn ook inhoudelijk in staat een constructieve bijdrage te leveren. De vraag is dus, wat is hier – ondanks alle goede intenties en zorgvuldige voorbereiding – misgegaan en hoe had het beter gekund?

Tijdslijn van gebeurtenissen en toelichting Datum Principenota 11 december 2018

Gebeurtenis

Beschrijving

Gesprek portefeuillehouder en Willem Leeft groep

Gesprek waarin bewoners hun zorgen uitspreken over het project, en het participatieproces.

14 januari 2019

Principenota vastgesteld door College B&W

15

Start participatieproces 2 juli 2019

Inloopsessie

17 juli 2019

Brief van bewoners aan gemeente

31 juli 2019

Reactie op brief bewoners door projectleider

3 september 2019

Bewonersoverleg

23 september 2019

Eerste ateliersessie (portefeuillehouder was aanwezig)

3 oktober 2019

Brief van bewoners aan gemeente

Algemene inloopsessie voor de buurt om informatie over de uitgangspunten van het project te verstrekken. Bewoners en betrokkenen konden hun wensen en ideeën achterlaten op een kaart voor het gebied. En zij konden zich alvast aanmelden als zij interesse hadden om deel te nemen aan het participatieproject. Bewoners zijn niet tevreden over de opzet van het proces, voelen zich niet serieus genomen en herkennen in het lopende proces niet de afspraken die zijn gemaakt met de gemeente ten tijde van de principenota. De brief wordt ondertekend door 25 bewoners. Hierin wordt een afspraak gemaakt met de portefeuillehouder. Aparte afspraak portefeuillehouder en bewoners waarin uitgangspunten in principenota werden uitgelegd. Schuimblokken en maquette materiaal om te bouwen op aangewezen locatie, samenstellen van moodboards waarmee sfeer en ideeën konden worden aangegeven voor het gebied. Bewoners zijn ontevreden over de inhoud van de eerste ateliersessie die wat hen betreft te veel nadruk legde op bouwhoogte en te weinig op integraliteit van het plan in de leefomgeving.

16

18 oktober 2019

Reactie op brief bewoners van portefeuillehouder

28 oktober 2019

Tweede ateliersessie

Oktober 2019

Enquête door bewoners

18 november 2019

Ingelaste kennissessie

9 december 2019

Derde ateliersessie

19 december 2019

Brief van bewoners aan gemeente

8 januari 2020

Klankbordgroep enquête

5 februari 2020

Bewonersoverleg met portefeuillehouder

20 januari – 7 februari 2020

Enquête door gemeente

Hierin wordt ingegaan op ontevredenheid van bewoners, er wordt beloofd bewoners uit de Sara Burgerhartstraat nogmaals te benaderen, en algemene uitgangspunten worden benoemd. Presentatie door bewoners en presentatie van 3 mogelijke stedenbouwkundige scenario’s en in kleine groepjes werken aan reacties op scenario’s. Enquête door bewoners met 50 respondenten, de uitkomsten worden door gemeente betwist op basis van vraagstelling en achtergrond respondenten. Sessie waarin technische details en gemeentelijk beleid werden toegelicht door o.a. een verkeerskundige, een planoloog, en een stedenbouwkundige. Presentatie van voorkeursscenario. Bewoners maken hun ontevredenheid met het plan kenbaar en lichten toe waarom zij denken dat hun inbreng niet zichtbaar terug is gekomen in het gepresenteerde voorkeursscenario. Vragen van de enquête bespreken en herformuleren en het opzetten van de enquête met betrokkenen uit de buurt. Aparte afspraak met participanten om reactie te geven op brief van bewoners 19 december 2019. Enquête door gemeente in samenwerking met de klankbordgroep. 434 respondenten. De uitkomsten worden door bewoners betwist 17

op basis van vraagstelling, uitvoering en afname van enquête en analyse. Hierin worden thema’s van het participatieproces samengevat. Bewoners hebben hier reactie op gegeven. Na de verwerking daarvan is het aangeboden aan de gemeente Amsterdam en de corporaties. De gemeente en corporaties geven per punt in het participatie advies hun reactie.

7 april 2020

Participatie advies

19 juni 2020

Reactie van gemeente en corporaties op participatie advies

25 juni 2020

Online spreekuur

Presentatie van participatie advies + reactie gemeente en corporaties en informatie over stedenbouwkundige visie aan deelnemers participatie

29 juni 2020

Digitale vergadering met bewoners (Portefeuillehouder aanwezig)

Afronding van de participatie en beantwoording vragen door projectteam.

Start besluitvormingsproces 30 juni 2020 Dagelijks Bestuur West ingestemd met voorleggen aan stadsdeelcommissie 2 juli 2020 Inloopbijeenkomst

22 september 2020

Stadsdeelcommissie vergadering

30 september 2020

Brief van bewoners aan gemeente Brief van bewoners aan stadsdeelcommissieleden

3 oktober 2020

Digitale en fysieke inloopbijeenkomst voor de buurt waar plannen zichtbaar waren met maquette Kritische inspraak van bewoners en vragen van stadsdeelcommissieleden. Opdracht tot evaluatie van de participatie door de waarnemend portefeuillehouder N.a.v. stadsdeelcommissievergadering N.a.v. gesprekken

18

6 oktober 2020

Stadsdeelcommissie vergadering

19 november 2020

Brief van bewoners aan wethouder Van Doorninck

8 December 2020

Beslissing

10 December 2020

Reactie op brief van bewoners door wethouder Van Doorninck en waarnemend portefeuillehouder Poorter.

13 januari 2021

18 januari 2021

27 januari 2021

3 februari 2021

Geen inspraak. Positief advies om plan als advies aan te bieden aan Dagelijks Bestuur. Wel kanttekening Groenlinks over bouwvolume. Hierin wordt de wethouder gevraagd om het rapport over de participatie af te wachten en bewoners de kans te geven een passender plan te ontwikkelen voordat er een besluit wordt genomen. College van B&W stemt in met het Projectbesluit.

Waarin wordt gereageerd op zorgen van bewoners en waarin wordt uitgelegd waarom er toch wordt doorgegaan met het advies van het stadsdeel om in te stemmen met het projectbesluit. Raadscommissievergadering Het plan is ‘gepiept’ door raadslid van Groenlinks Brief van bewoners aan wethouder Van Doorninck

Hierin wordt de wethouder gevraagd te reageren op nieuwe aspecten zoals het SIRK-advies dat niet eerder publiek was gedeeld. Reactie op brief door Hierin wordt ingegaan op de wethouder Van Doorninck vragen en zorgen van de bewoners. Raadscommissievergadering Er worden kritische vragen gesteld door raadsleden over het plan en over de participatie en 4 bewoners maken gebruik van inspraak, waaronder een architect uit de buurt die kritisch is op de plannen, twee bewoners die kritisch inspreken over de afbraak van erfgoed, en een representant van Willem Leeft groep.

19

14 april 2021

Volgende fase van Plaberum

Raadscommissievergadering Aanvullende vragen geagendeerd door raadslid (PvdA) Investeringsbesluit Nieuw besluitvormingstraject via DB, Stadsdeelcommissie, B&W, Raadscommissie en uiteindelijk Gemeenteraad

20

Hoofdstuk 3 – Aanloop naar het participatieproces Tijdens de aanloop en start van een participatieproces wordt de basis gelegd voor onderling vertrouwen en vertrouwen in het proces, en zou de mogelijkheid moeten worden geboden aan bewoners om, op basis van heldere kaders, te kiezen om wel of niet deel te nemen aan het proces. Echter, in het EGW-participatieproces zie ik dat er een voedingsbodem is gelegd voor weinig vertrouwen en teleurstelling in het proces. Ik zal aan de hand van drie samenhangende reflectiepunten uitleggen hoe en waar ik een gebrek aan wederzijds vertrouwen terugzag en per onderdeel zal ik alternatieven aanbieden voor een betere aanloop naar dit participatieproces.

Reflectiepunt 1: Te weinig erkenning voor emoties en inzet uit het verleden Zoals hierboven beschreven was het EGW-participatieproces niet het eerste proces waar professionals van de gemeente en bewoners uit het gebied met elkaar in aanraking kwamen. Bewoners, en vooral die uit de Willem Leeft groep, waren al sinds 2005 actief betrokken geweest bij lokale planningsprocessen voor de te bebouwen strook langs de A10. Dit plan werd tijdens de economische crisis afgeblazen. Ze waren ook al meerdere keren in gesprek geweest met de portefeuillehouder tijdens de besluitvorming omtrent de principenota. Daarnaast hadden ze een plan gemaakt voor een plantsoen aan de Admiraal de Ruiterweg. Van die laatste plannen was, ondanks beloften, nog niet veel terecht gekomen toen de participatie omtrent het EGW-project startte. Bewoners hadden hierdoor al een gebrek aan vertrouwen in het stadsdeelbestuur en de mate waarin participatietrajecten worden opgevolgd. De start van het proces werd door professionals heel anders beleefd. Zij waren gefocust op het zorgvuldig voorbereiden van het participatieproces en hadden een oprechte intentie om naar bewoners te luisteren.

Mede door het voortraject en inspraak tijdens de principenota waren betrokken bestuurders, ambtenaren en professionals van corporaties zich echter wel bewust van het feit dat er een bewonersgroep actief was die zich kritisch uitsprak over EGWplannen zoals die zijn benoemd in de principenota. In het plan van aanpak wordt een analyse gemaakt van de verschillende leefstijlen van bewoners in het gebied, hierin wordt de Willem Leeftgroep als de ‘rode groep’ omschreven, die dynamisch, zelfverzekerd en daadkrachtig zijn. Daarnaast wordt er uit de analyse opgehaald dat er een andere groep in de buurt woont die moeilijker te betrekken is: Met betrekking tot de participatie betekent de leefstijlanalyse grofweg dat we zowel rekening moeten houden met een groep actieve, ondernemende en extraverte bewoners, als met een flink aandeel introvertere, secundair reagerende bewoners. We zullen moeite moeten doen om de mening van de tweede groep ook nadrukkelijk op tafel te krijgen (Plan van aanpak participatie, 25 juli 2019: 6).

Het plan van aanpak tracht deze meer introverte bewoners dus ook actief bij het participatieproces te betrekken, maar erkent dat er een actieve groep bewoners betrokken is die ‘het oneens zijn met de richting en geen vertrouwen hebben in het proces’ (Plan van

21

aanpak participatie, gemeente Amsterdam, 25 juli 2019: 4). Met deze kennis is er aan de start van het participatieproces te weinig gedaan om het vertrouwen tussen beide partijen te versterken; ik zal uitleggen waarom. Professionals vertelden mij tijdens de interviews dat ze tijdens de eerste inloopsessie en tijdens de eerste bewonersbijeenkomst met de portefeuillehouder wel hebben geprobeerd om aandacht aan eerdere ervaringen te geven, maar dat deze oudere plannen geen onderdeel van het EGW-participatieproces konden zijn. Het verslag van de bewonersbijeenkomst met de portefeuillehouder op 3 september 2019 maakt zichtbaar dat er vooral duidelijk gemaakt wordt dat de plannen uit 2005 niet langer voldoen en dat er hard wordt gewerkt aan een oplossing voor de uitblijvende werkzaamheden in het plantsoen. Dit is natuurlijk goed bedoeld, maar het heeft niet geholpen om wederzijds vertrouwen te ontwikkelen. Ook de inloopsessie had niet dit effect. Tijdens de inloopsessie werd er informatie verstrekt over de komende activiteiten en de belangrijkste uitgangspunten werden gedeeld (hier kom ik onder het volgende punt op terug). Het was, volgens de participatieconsultants, ook de bedoeling om bewoners die eerder meegedaan hadden aan participatie in de buurt te erkennen voor hun inzet.

Doordat bewoners ideeën op een kaart konden plaatsen zou de kennis van professionals over bestaande ideeën worden getoetst en het verleden een plek krijgen. De vraag is echter of een inloopsessie hier de geschikte methode voor was. Tijdens deze sessie waren er professionals aanwezig waarmee afzonderlijk gesproken kon worden, maar er was geen plenair moment waarop eerdere gebeurtenissen konden worden besproken en erkend. Er was ook geen mogelijkheid om een gezamenlijk gesprek te hebben over de uitgangspunten van het proces. Laat staan om te doen wat voor een effectieve start zou zorgen: een gezamenlijk gesprek voeren waarin er overeenstemming kan worden bereikt over de doelen van het participatieproces (B), over wiens doelen dit zijn, en de criteria om deze doelen te behalen (Rosener, 1978: 459). Hier zal ik onder reflectiepunt 2 op terugkomen.

Reflectiepunt 2: Onduidelijke kaders voor inspraak en invloed Het tweede belangrijke reflectiepunt, dat tevens effect heeft gehad op het uitblijven van wederzijds vertrouwen, is de communicatie van heldere kaders waarbinnen er geparticipeerd kon worden. Hier is voorafgaand aan en tijdens het proces veel om te doen geweest op twee verschillende manieren. Ten eerste is er blijvende onenigheid over het helder communiceren van de onderwerpen en doelen waar het participatieproces over ging. Hierin was het minimale bouwvolume dat nodig is om het project rendabel te maken een terugkomend onderwerp van onenigheid. Heldere kaders zijn noodzakelijk om tot overeenstemming te komen over de doelen van het participatieproces (B), over wiens doelen dit zijn, en de criteria om deze doelen te behalen (Rosener, 1978: 459). Ten tweede was er blijvende onenigheid over de betekenis van ‘advies’. Om de oorzaak-gevolgrelatie

22

tussen de activiteiten tijdens het proces (A) en de doelen van het participatieproces (B) te begrijpen (Rosener, 1978: 459), zijn heldere afspraken over invloed nodig.

Onduidelijke kaders – overeenstemming over de doelen van participatieproces Ondanks dat er zeker is geprobeerd om de kaders helder te maken voorafgaand aan het proces, is er toch voortdurende onduidelijkheid blijven bestaan. Tijdens de eerste inloopbijeenkomst hebben betrokken professionals wel geprobeerd om de centrale uitgangspunten te communiceren, maar zij stellen tijdens de interviews dat er heel veel nog niet vast stond en dat dit ook is gecommuniceerd. Er stond inderdaad nog veel niet vast, maar juist als er veel niet vast staat en er een onderwerp is, zoals het bouwvolume, dat zoveel emoties en conflict oproept, zou er veel zorgvuldiger moeten worden vastgesteld wat er al wel vast staat en waar nog over geparticipeerd kan worden. Nu ontstond er onduidelijkheid over de kaders op meerdere manieren. Ten eerste in de enigheid over het bouwvolume. In de verschillende documenten die de bouwvolumekaders voor het participatieproces vooraf hebben beschreven zien we de verwarring terug: Principenota: Uit een studie naar de mogelijkheden van dichtheden (o.a. FSI) wordt geconcludeerd dat het te bouwen oppervlak maximaal een verdubbeling kan zijn van het huidige bruto vloeroppervlak (m2 BVO) in de strook langs de A10. Het huidige oppervlak m2 BVO in de strook is nu ongeveer 27.500m2. De FSI van het studiegebied ligt in de huidige situatie op 0,8.

De gemiddelde dichtheid van de wijk ligt tussen de FSI 0,75 en de 1.0. Een verdubbeling van vloeroppervlak van de strook langs de A10 betekent voor het studiegebied dat de FSI ruim kan worden verhoogd (Principenota, 14 januari 2018: 25). Plan van aanpak participatie: Mogelijke uitbreiding van bestaande bebouwing met 300 tot 600 woningen, met name nabij de A10. Gebouwen Hendrick de Keyser en de voormalige wereldbibliotheek (deels) transformeren naar woningen. De ruimtelijke kwaliteit van het hele entreegebied verbeteren (Plan van aanpak, 25 juli 2019: 11). In gesprek met bewoners: De portefeuillehouder benadrukt dat zij het belangrijk vindt dat de bewoners kunnen adviseren over de kaders en uitgangspunten en dat het participatieproces hierin moet voorzien (Verslag bewonersoverleg, 3 september 2019).