TK Bijlage I - Rapportage Tussenevaluatie LVV

Tijdens onze observatie bij het LSO in Amsterdam zagen we bijvoorbeeld een lange discussie over het wel of niet bevriezen van een traject van een vreemdeling, waarover in het betreffende overleg nog geen beslissing werd genomen. Eenmaal in de opvang krijgen de vreemdelingen die dat willen een juridische screening. Dit houdt in dat een maatschappelijke organisatie op basis van een dossieranalyse nagaat of het zinvol is om een hernieuwde asielaanvraag in te dienen. De juridische screening wordt uitgevoerd door VluchtelingenWerk of ASKV. Recht in Zicht, een organisatie gespecialiseerd in het begeleiden van

slachtoffers van mensenhandel, voert de screening uit als sprake is geweest van mensenhandel. Na de juridische screening - die officieel maximaal twee maanden duurt koppelt de maatschappelijke organisatie die de screening heeft uitgevoerd de resultaten ervan terug in het LSO. Dit gebeurt in de vorm van een advies over het te volgen begeleidingsscenario: een juridisch traject van zes maanden gericht op legalisering in Nederland of een toekomstoriëntatietraject van zes maanden gericht op vertrek uit Nederland. Op basis van dit advies wordt hierover in het betreffende LSO in gezamenlijkheid een besluit genomen, wat vervolgens middels een gesprek kenbaar wordt gemaakt aan de vreemdeling. In dit gesprek hoort de vreemdeling ook welke organisatie hem of haar gaat begeleiden. Hoewel is afgesproken dat dit proces van juridische screening tot besluit over het te volgen begeleidingsscenario maximaal twee maanden duurt, blijkt dit in de praktijk een stuk langer te duren. Soms wel tot een periode van zes maanden. Hierdoor blijft er van de maximale termijn van 1,5 jaar per vreemdeling minder tijd over voor de daadwerkelijke begeleiding richting een bestendige oplossing. In tabel b1.3 is te zien dat bijna de helft van de vreemdelingen binnen de LVV Amsterdam begeleiding ontvang gericht op legaliseren van verblijf in Nederland.

Bij ongeveer een kwart van de deelnemers is de begeleiding gericht op terugkeer naar het land van herkomst. Ook zijn er 80 deelnemers (een kwart van het totaal) voor wie nog geen begeleidingsscenario is opgesteld. Voor hen loopt de juridische screening nog. Het grote aantal vreemdelingen bij wie dit het geval is, is te verklaren doordat de juridische screenings meer tijd in beslag nemen dan gehoopt.

73

Tabel b1.3. Begeleidingstrajecten huidige bezetting LVV Amsterdam (n=292) Doelgroep zoals in convenant (n=292)

Veilige Landers (n=76)

Legalisering van verblijf in Nederland

137 (47%)

22 (29%)

Terugkeer naar land van herkomst

75 (26%)

54 (71%)

Nog niet opgesteld/in onderzoek

76 (26%)

Stabilisatie medisch*

4 (1%)

Bron: gemeentelijke projectleider. * In de landelijke monitorgegevens van 1 november 2020 vallen deze 4 onder de groep ‘nog niet.

Indien iemand in een juridisch traject zit, wordt gekeken of nieuwe informatie boven tafel gehaald kan worden die nodig is voor een nieuwe procedure. Uit interviews met de maatschappelijke organisaties blijkt dat zij ervaren door de LVV-pilot meer ruimte te hebben voor het geven van de begeleiding. Een van hen vertelt hierover: “Hiervoor was er een veel kleiner team waardoor je minder tijd hebt om echt tot de kern te komen en een dossier door te spitten. Nu kun je in een aantal gesprekken uitleggen dat het er soms niet inzit. Als begeleider kun je dan ook beter een dossier afsluiten omdat je alle mogelijkheden onderzocht hebt.” Alle opvang en begeleiding in de LVV Amsterdam is gericht op activering van de vreemdelingen. Vier van de maatschappelijke organisaties houden zich hier via een breed scala aan cursussen mee bezig: van Nederlandse les tot naailes en sportcursussen. De gedachte achter de sterke inzet op activering is dat meedoen aan dit soort activiteiten bijdraagt aan het welzijn van de mensen en dat mensen hierdoor mogelijk eerder zelf aan hun toekomst gaan werken. Ook het stimuleren van het welbevinden en de zelfredzaamheid van de deelnemer is binnen de LVV Amsterdam een onderdeel van de activering. Dit gebeurt bijvoorbeeld door mensen zoveel als mogelijk zelf besluiten te laten nemen.

In de toekomstoriëntatietrajecten, ten slotte, besteden de begeleiders van de vreemdelingen veel aandacht aan wat voor de vreemdeling het reële perspectief is in het land van herkomst.

Kader b1.1. Impact Covid-19 op de LVV Amsterdam De bij de LVV Amsterdam betrokken partijen geven allemaal aan dat Covid-19 een enorme invloed heeft gehad op de begeleiding van de vreemdelingen in de LVV. Allereerst heeft de begeleiding vanaf maart 2020 drie maanden grotendeels stilgelegen. Direct contact tussen de begeleiders en de deelnemers was en is nog steeds beperkt mogelijk. De maatschappelijke organisaties hebben hard en creatief gewerkt om het contact zo snel mogelijk digitaal vorm te geven, maar de doelgroep moest wennen aan online contact en niet alle vreemdelingen hadden de beschikking over de benodigde middelen, zoals laptops. Vooral de intakegesprekken ervaarden de begeleiders vanuit de maatschappelijke organisaties als lastig. Juist tijdens de eerste gesprekken is het volgens hen belangrijk om in te kunnen schatten welke emoties er leven bij de deelnemer, vooral als het resultaat van de juridische screening luidt dat legalisering onmogelijk is. Een begeleider vertelde verder: “Je kunt (online, red.) een band opbouwen en gesprekken voeren, maar het is toch anders en daardoor voelt het alsof je iets minder de diepte in kan gaan.” Ook activeringsactiviteiten lagen stil door de maatregelen vanwege Covid-19.

Hoewel de aanbieders van de activiteiten snel zijn omgeschakeld naar online activiteiten, passen online activiteiten volgens de begeleiders niet bij de doelgroep van de LVV. Hierdoor viel een dagbesteding en een dagritme weg, wat volgens de begeleiders juist belangrijk is voor de doelgroep om tot rust te komen en na te kunnen denken over hun toekomst. Ten slotte heeft Covid-19 in de ervaring van de bij de LVV Amsterdam betrokken partijen invloed gehad op het kunnen vinden van bestendige oplossingen. Mensen die op het punt stonden om vrijwillig te vertrekken uit Nederland 74

konden ineens niet gaan omdat er geen vluchten gingen. Het is in dit onderzoek echter niet duidelijk geworden om hoeveel mensen dit gaat. De samenwerking tussen de partijen in de LVV Amsterdam heeft volgens de betrokkenen niet te lijden gehad onder Covid-19. Sterker nog. Uit interviews leiden we af dat de samenwerking in deze periode juist is verbeterd. De online overleggen gaan heel goed en geïnterviewden vertelden dat er door Covid-19 meer onderling begrip is voor ieders ingewikkelde situatie.

Beslismandaat, discretionaire bevoegheid en opschaling complexe casuïstiek De maatschappelijke organisaties binnen de LVV Amsterdam ervaren zowel het feit dat ontbreken van beslismandaat bij de IND-medewerker in het LSO aan tafel geen beslissingen kan nemen over individuele casuïstiek in het LSO als de afschaffing van de discretionaire bevoegdheid als een hindernis om te komen tot zo veel mogelijk bestendige oplossingen. Met het ontbreken van beslismandaat bedoelen de maatschappelijke organisaties dat de IND in het LSO in principe geen toezeggingen kan doen over eventuele inwilligingen, wat te maken heeft met de grote hoeveelheid en specialistische werkvormen binnen de IND. De IND geeft in het LSO in Amsterdam wel advies, bijvoorbeeld door mee te kijken of maatschappelijke organisaties nog iets over het hoofd hebben gezien. Een van de geïnterviewden vertelde hierover: “Is er iets over het hoofd gezien? Heeft een ngo nog nieuwe informatie op welke gronden nog iets mogelijk is? Je hebt in een directere samenwerking meer contact over en weer over een zaak, waardoor je sneller iets kan beslechten. Sneller dan wanneer bijvoorbeeld een digitale aanvraag wordt

ingediend waarbij je op een antwoord moet wachten terwijl je bij voorbaat al weet, dat wordt een ‘nee’.” Uit de interviews leiden we af dat de maatschappelijke organisaties in de LVV Amsterdam een dergelijke adviserende rol van de LVV waarderen. Ook ervaren begeleiders het als waardevol dat zij met de IND-er kunnen bellen met vragen over bijvoorbeeld aan te leveren documenten. Tot 1 november 2020 is vanuit de LVV Amsterdam één vastgelopen casus opgeschaald naar het MRT. In de ervaring van de maatschappelijke organisaties blijft het aantal opschalingen onder andere achter doordat tijdens het LSO veel procesmatige zaken worden besproken. Dat er weinig tijd overblijft om de voortgang van de deelnemers te bespreken heeft volgens hen als logisch gevolg dat er ook geen tijd is om beslissingen te nemen over het opschalen van casussen naar het MRT. Een andere verklaring voor het weinig opschalen is dat er onduidelijkheid is over wanneer en hoe er opgeschaald kan worden naar het MRT. Onder de partijen in de LVV Amsterdam heerste het idee dat eerst het hele traject (juridische screening en dan juridisch traject of toekomstoriëntatie) doorlopen moet worden voordat opschaling mogelijk is. Ook kan het uitblijven van opschalingen naar het MRT te maken hebben met de procedurele werkwijze, waar vooral de maatschappelijke organisatie minder aan gewend zijn.

Zo vertelde een van de geïnterviewden: “Voor ambtenaren is het misschien normaal om zoveel processen te doorlopen, maar begeleiders bij de maatschappelijke organisatie willen snel dingen realiseren. Wij ook, maar wij zijn wel gewend aan alle hoepeltjes. Dat maakt het misschien soms lastig. We vragen de ngo’s om door de stroperige processen heen te worstelen.” Ten slotte ervaren de partijen in de LVV Amsterdam de waarde van het MRT anders, wat mogelijk ook invloed heeft op het aantal opgeschaalde casussen. Een aantal maatschappelijke organisaties hebben de wens dat het MRT meer 75

mandaat heeft om bijvoorbeeld een verblijfsvergunning te realiseren, maar dit is niet het geval. Ook het MRT heeft een adviserende rol. Andere geïnterviewden geven aan juist meer te willen opschalen omdat het helpt om meer inzicht te krijgen in de complexe casussen.

Tabel b1.4. Uitstroom uit de LVV Amsterdam (n=102) Doelgroep zoals in convenant Bestendige uitstroom

Resultaten

Naar land van herkomst

2 (2%)

Legalisering van verblijf in Nederland

8 (8%)

Doormigratie

Uitstroom Tabel b1.4 geeft een overzicht van de uitstroomcijfers van de LVV Amsterdam. In dit overzicht is te zien dat elf procent van de vreemdelingen bestendig is uitgestroomd. De meerderheid hiervan heeft een verblijfsvergunning gekregen en een klein deel is teruggekeerd naar het land van herkomst. Een groter deel is semi-bestendig uitgestroomd. In dit geval houdt het in dat zij nog in afwachting zijn van een verblijfsvergunning. Het grootste deel van de uitstroom in Amsterdam is te wijten aan formele beëindiging van de LVV (36%). Van de 76 Veilige Landers in de LVV Amsterdam hadden er op 1 november inmiddels 44 de LVV verlaten. Een van hen is teruggekeerd naar het land van herkomst, een heeft een verblijfsvergunning gekregen en een is gemigreerd naar een derde land. De rest van de 44 Veilige Landers is uitgestroomd met een HASA (2), met een uitstel van vertrek op medische gronden (5), naar een medische voorziening (6) of met een niet-bestendige oplossing (28).

Semi-bestendige uitstroom

Overige uitstroom

0

HASA

24 (23%)

Artikel 64

11 (11%)

Naar LVV in andere gemeente

2 (2%)

MOB* Gedwongen beëindigd** Overige niet-bestendige uitstroom***

c 37 (36%) 4 (4%)

Bron: gemeentelijke projectleider. * Met Onbekende Bestemming vertrokken uit de LVV opvang. ** Gedwongen beëindigd houdt in dat de opvang en begeleiding door de LVV is beëindigd omdat de voortgang richting een bestendige oplossing stagneerde. In de praktijk betekent dit dat veel van deze mensen ook verdwijnen uit het zicht van de organisaties en terecht komen in hun eigen netwerk, in een andere opvangvorm of op straat. *** Dit omvat vertrek naar een andere opvang, naar vreemdelingenbewaring, naar opvang in het eigen netwerk, naar LVV in een andere gemeente, naar een BBB in dezelfde of een andere gemeente of overlijden..

Van de tien vreemdelingen die duurzaam zijn uitgestroomd uit de LVV Amsterdam hebben er acht een verblijfsvergunning gekregen en zijn er twee teruggekeerd naar het land van herkomst. Het aantal vreemdelingen dat is teruggekeerd naar het land van herkomst lijkt laag te liggen. De gemeente Amsterdam geeft hier verschillende verklaringen voor. Allereerst is voor het uitvoeringsplan ongedocumenteerden – waar de LVV onderdeel van is – een volledig nieuwe keten ingericht, met veel verschillende en ook nieuwe partners. In dit proces moest in de ervaring van de gemeente Amsterdam eerst 76

procesmatige afspraken worden gemaakt. Ook hoorden we geluiden dat het grote aantal vreemdelingen in de LVV Amsterdam ertoe heeft geleid dat het in het LSO niet mogelijk was om iedere casus voldoende diepgaand te bespreken. Verder vertelden geïnterviewden van de gemeente Amsterdam dat in de LVV Amsterdam vreemdelingen zonder duidelijke terugkeerwens niet worden toegelaten tot de LVV. Deze mensen komen in de gemeente Amsterdam terecht op de zogenoemde terugkeerbedden: opvangplekken voor mensen die aangeven dat zij willen terugkeren naar hun land van herkomst en ook binnen korte termijn kunnen terugkeren. Sinds eind 2020 worden mensen uit deze doelgroep wel voorgedragen aan het LSO voor toelating tot de LVV. Ervaren meerwaarde en neveneffecten De meeste geïnterviewden vertellen een duidelijke meerwaarde te zien van de LVV. De meerwaarde die het vaakst wordt genoemd door betrokkenen binnen de LVV Amsterdam zijn verbeteringen in het onderlinge vertrouwen en samenwerking tussen de betrokken partijen. Een van de maatschappelijke organisaties vertelt hierover: “Ik denk ook dat het een meerwaarde is dat je met meer info van de keten rond de tafel zit. Laatst hadden we een presentatie over buitenschuld.

We hebben veel info die we met elkaar kunnen delen.” De quote laat zien dat een verbeterde samenwerking in Amsterdam ook heeft geleid tot gebruik maken van de verschillende expertises in het LSO. Een andere meerwaarde die de partijen in Amsterdam ervaren is dat door de LVV de opvangcapaciteit groter is geworden en er ruimere mogelijkheden zijn gekomen om vreemdelingen te begeleiden. De betrokkenen zijn vooral positief over dat zij zich langer en meer concentreren op gesprekken met de vreemdelingen over het te kiezen scenario. Dit is in hun ervaring vooral belangrijk als legalisering in Nederland geen optie is.

Ook ervaren enkele geïnterviewden het als een meerwaarde dat door de LVV meer zicht is op de groep vreemdelingen zonder recht op verblijf of rijksopvang. Een geïnterviewde vertelde: “Nu hebben we enorm veel dataverzameling. Nu weet ik bijvoorbeeld dat 50 Eritrese mensen in LVV zitten. Veel LHBT’ers30 die vastlopen. Door de data, de bundeling, kunnen we specifiek op doelgroepen ondersteuning geven.” De maatschappelijke organisaties geven ten slotte aan dat zij ervaren dat verblijven in de LVV positief is voor het welzijn van de vreemdelingen. Vooral omdat een deel van hen vóór de LVV op straat leefde. In de ervaring van een deel van de geïnterviewde maatschappelijke organisatie is een verbetering van het welzijn voor de vreemdelingen noodzakelijk om stappen te kunnen zetten richting een bestendige oplossing.

Wat werkt in de LVV Amsterdam In deze paragraaf beschrijven we hoe de LVV-Amsterdam omgaat met de drie contextuele uitdagingen waar alle gemeentelijke pilots mee te maken hebben. Verschillende visies, belangen en uitgangspunten bij de ngo’s, gemeente en ketenpartners De partijen binnen de LVV Amsterdam ervaarden in het begin van de pilotperiode over en weer veel spanningen. Zo stonden de maatschappelijke organisaties die zich richten op legalisering van verblijf qua visie op de LVV tegenover de maatschappelijke organisaties die terugkeertrajecten begeleiden en de ketenpartners IND en DT&V. De spanning tussen de partijen zat dus vooral in de vraag wat per casus precies de beste bestendige oplossing is: terugkeer

30 Lesbische vrouwen, homoseksuele mannen, biseksuelen en transgenders.

77

of legalisering van verblijf. Hoewel deze spanning soms nog steeds bestaat, ervaren de geïnterviewden dat dit nu een stuk minder is. In ieder geval tot een voor iedereen werkbaar niveau. Tegelijkertijd zijn er van buiten de LVV nog steeds organisaties, denk aan kerken en andere organisaties die particuliere opvang verzorgen, die sterk in verzet komen tegen het feit dat de LVV ook in inzet op terugkeer naar het land van herkomst. Dit verzet is in de ogen van de geïnterviewden wel verminderd. Mogelijk doordat de Regiegroep een klankbordgroep heeft opgezet waarin deze organisaties worden geïnformeerd over de voortgang en resultaten van de pilot en worden gevraagd om feedback te geven op de uitvoering. De in de LVV Amsterdam betrokken partijen zijn dus nader tot elkaar gekomen en de samenwerking is verbeterd. Drie acties vanuit de LVV Amsterdam hebben dit in gang gezet. Allereerst de invoering van het eerdergenoemde clusteroverleg. Hier zitten alleen de partijen aan tafel die kunnen bijdragen aan het vinden van een oplossing voor specifieke casuïstiek. In de cluster-overleggen staat dus de inhoud centraal. Zowel de maatschappelijke organisaties als de vertegenwoordigers van de regiegroep ervaren dat ze hierdoor in deze overleggen constructief met elkaar van gedachten wisselen.

Het lijkt er ook voor te zorgen dat er meer onderling begrip ontstaat tussen de professionals en dat verschillende partijen elkaar beter kunnen vinden. Een verklaring voor de ervaren toename van onderling begrip is dat de professionals in het kleinschaligere overleg wat langer kunnen stilstaan bij de mogelijkheden die iedere professional heeft om een bepaald perspectief in gang te zetten. De ervaringen van de geïnterviewden zijn aanwijzingen dat kleinschalig overleg kan leiden tot een betere samenwerking binnen de LVV. Ten tweede heeft de gemeente geïnvesteerd in het leren kennen van elkaar. Dit begon al voor de LVV, tijdens de intensieve ontwikkeling van het uitvoeringsplan 24-uursopvang ongedocumenteerden. Tijdens de ontwikkeling van dit plan hebben landelijke en lokale partijen samen voorstellen voor het plan aangeleverd en uitgewerkt. Daarnaast is tijdens de LVV een heidag georganiseerd

en zijn organisaties in Amsterdam regelmatig bij elkaar op bezoek geweest. Vergaderingen vinden bijvoorbeeld plaats op de locaties van de verschillende betrokken partijen. Deze investering in het beter leren kennen van elkaar heeft volgens de betrokken professionals geresulteerd in meer onderling vertrouwen en een sterkere samenwerking. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de volgende quote: “Met de pilot hebben we geprobeerd om mensen toch samen te laten werken. Dat was een uitdaging, maar het is enigszins gelukt. Er is minder wantrouwen en er wordt buiten de eigen kaders gedacht.” Ten derde heeft in de ervaring van enkele geïnterviewden het instellen van de regiegroep een positieve invloed gehad om de samenwerking tussen de betrokken organisaties. De regiegroep concentreert op het bereiken van consensus en probeert ervoor te zorgen dat alle betrokken partijen zich in de overleggen gehoord voelen. Een voorbeeld is dat in een vroeg stadium van de LVV-pilot aan elke maatschappelijke organisatie is gevraagd waar hun expertise precies ligt. Op basis daarvan heeft de regiegroep besloten welke maatschappelijke organisaties welk type vreemdelingen zou gaan begeleiden. De maatschappelijke organisaties in de LVV Amsterdam zijn positief over het functioneren van de regiegroep. Een van hen vertelt hierover: “Ik vind het heel prettig. Ik zou niet weten hoe het anders zou moeten.

Dit klusje moeten we samen klaren, daar is een regiegroep voor nodig. 8 jaar geleden ben ik begonnen en toen was er één gemeenteambtenaar die alles besloot. Het was geen transparant systeem. Door de procesoverleggen, omdat ze transparant zijn over cijfers, er zorgvuldig naar mensen wordt gekeken, ben ik positief over de samenwerking.” De quote laat zien dat de regiegroep volgens de maatschappelijke organisaties ook zorgt voor transparantie. Een aandachtspunt volgens de maatschappelijke organisaties is dat er soms ook te veel aandacht kan zijn voor het bereiken van

78

consensus, waardoor het soms lang duurt voordat knopen worden doorgehakt over het te kiezen begeleidingsscenario. Complexe persoonlijke situatie van de vreemdelingen De basisinterventie binnen de LVV Amsterdam is om met deelnemers te praten over juridische mogelijkheden én over mogelijkheden voor terugkeer naar het land van herkomst. Voor een deel van de LVV populatie in Amsterdam zijn deze gesprekken echter niet meteen mogelijk. Zij hebben medische of psychische problemen waardoor tussenstappen noodzakelijk blijken. Het uitgangspunt in Amsterdam is dat deze mensen pas kunnen werken aan een bestendige oplossing als hun leven meer stabiel is. Een manier waarop de LVV Amsterdam probeert om het leven van de vreemdelingen met zware medische en/of psychische klachten probeert te stabiliseren is via 24-uursopvang en woonbegeleiding. Binnen het programma waren hiervoor tot 1 november 2020 in totaal 30 plekken beschikbaar.31 Uit de interviews blijkt dat de maatschappelijke organisaties het als heel belangrijk achten dat de organisaties die hierbij betrokken zijn nauw met elkaar samenwerken, en dat zij hierbij vooral een grote rol zien voor de woonbegeleiders. De woonbegeleiders kennen volgens de maatschappelijke organisaties deze mensen het beste.

Ze zien de vreemdelingen meerdere dagen per week en hebben daardoor in de ervaring van de geïnterviewde maatschappelijke organisaties een vertrouwensband met hen opgebouwd. Vanuit deze vertrouwensband hebben ook de woonbegeleiders met de vreemdelingen kunnen spreken over de bestendige oplossing waaraan zij mogelijk gaan werken. Het gedeelde beeld hierover bij de betrokken partijen is dat het kan helpen bij het vinden van een bestendige oplossing wanneer een deelnemer vanuit meerdere professionals dezelfde boodschap krijgt.

31 Vanaf november 2020 zijn er 6o van deze plekken.

Naast de stabilisering via 24-uursopvang en woonbegeleiding heeft de LVV Amsterdam een aantal plekken ingekocht bij het door ASKV opgezette Medisch Opvangproject Ongedocumenteerden (MOO). Dit is een opvangproject voor mensen met zware medische en/of psychische problematiek. MOO is onderverdeeld in MOO-basis en MOO-intensief. De doelstelling van MOO-basis is om mensen met psychische problemen te stabiliseren en te voorkomen dat zij op straat terecht komen. Vreemdelingen krijgen er intensieve begeleiding en er is veel samenwerking met hulporganisaties zoals GGZ-instellingen en medici. MOO-basis bestaat al een aantal jaren, ook al voorafgaand aan de LVV-periode. MOO-intensief is bedoeld voor de meest kwetsbare mensen, die anders dan bij MOO-basis niet in staat zijn zelfstandig te functioneren. Zo is er 24-uursbegeleiding en wordt intensieve psychiatrische en somatische zorg geleverd. MOO-intensief is gestart tijdens de LVV-pilot, maar door de coronacrisis is dit langzamer op gang gekomen dan verwacht en gehoopt. In totaal namen op 1 november 2020 tien mensen uit de LVV Amsterdam deel aan een MOO-intensief traject. De begeleiders die wij spraken vertellen dat begeleiding richting een bestendige oplossing bij deze mensen amper mogelijk is. Met psychotische deelnemers is het bijvoorbeeld al haast ondoenlijk om gesprekken te voeren.

Toch is er vanuit de 10 deelnemers één deelnemer uitgestroomd met een HASA en is de verwachting dat twee deelnemers terugkeren naar het land van herkomst. Wanneer het leven van deelnemers hier stabiel genoeg voor is kunnen zij meedoen met zogenoemde activeringsactiviteiten. Deelname hieraan lijkt een positieve invloed te hebben op het welzijn van de vreemdelingen. De volgende quotes laten zien welke reacties activeringsorganisaties op deze vorm van opvang en begeleiding signaleren bij de vreemdelingen. “Mensen hebben meer autonomie over hun leven. Dat is winst, ze kunnen zelf koken, hebben een sleutel van een kamer. Een wereld van verschil. De bewoners raken daar niet over uitgepraat. Dat ze bijvoorbeeld niet elke avond om 22.00 uur thuis moeten zijn, maar naar een verjaardag kunnen. Dat ze zelf 79

kunnen koken is heel belangrijk. Ze hebben het idee dat ze niet in een shelter wonen, maar gewoon wonen, een huis hebben.”

deelnemer terugkeer gaat overwegen. Onderstaande quote van een partij uit de LVV Amsterdam illustreert hoe dit zou moeten werken:

‘’Er was bijvoorbeeld ook Nederlandse les. Het is heel belangrijk om bezig te zijn. Dingen te doen hebben, zorgt ervoor dat je energie krijgt. Als je alleen maar op je kamer blijft weet je niet meer waar je moet beginnen en welke acties je moet ondernemen. Maandag is dan hetzelfde als dinsdag, net zoals zondag. Er is dan geen verschil meer. Je verdrinkt dan.’’

“Terugkeer kan niet zonder een juridisch traject naar mijn idee. We weten echt dat het juridische traject maar een haalbare kaart is voor een klein deel. Alleen een juridisch traject is dus niet voldoende. Terugkeer en juridische begeleiding zijn dus heel erg met elkaar verbonden. Ze moeten allebei bestaan”.

De quotes illustreren dat opvang en begeleiding gericht op participatie, zelfregie en activering bij de vreemdeling inderdaad kunnen leiden tot een verbeterd welzijn bij de vreemdelingen. Of dit vervolgens leidt tot meer bestendige uitstroom is op basis van dit onderzoek nog niet vast te stellen. Verwachting gericht op verblijf Een grote groep mensen die deelnemen aan de LVV-pilot hebben de verwachting dat het zal resulteren in een verblijfsvergunning. De gemeente verwacht echter dat voor het grootste deel van de vreemdelingen een verblijfsvergunning niet haalbaar zal blijken. Voor deze mensen is volgens de gemeente terugkeer het perspectief waaraan gewerkt moet worden. Binnen de LVV Amsterdam worden daarom verschillende interventies ingezet om bij vreemdelingen de verwachting weg te nemen dat deelname tot legalisering zal leiden.

De mening over de werkzaamheid van de juridische screening is niet bij alle betrokkenen hetzelfde. Zo zijn er ook maatschappelijke organisaties die aangeven dat de juridische screening het juist moeilijker maakt om deelnemers te begeleiden in de richting van vrijwillig vertrek. In de ervaring van deze organisaties zorgt het feit dat er weer een uitgebreide juridische screening is juist voor meer hoop op verblijf. Verder zijn bij de LVV Amsterdam meerdere terugkeerorganisaties betrokken, zoals Goedwerk Foundation, Bridge to Better, en ook Vluchtlingenwerk. Deze organisaties maken gebruik van coaching, training en samenwerking met partners in de landen van herkomst, om op deze manier een bestendig toekomstperspectief voor de deelnemer te creëren. Zo kunnen deelnemers worden begeleid bij het starten van een eigen onderneming in het land van herkomst.

Een groot deel van de vreemdelingen binnen de LVV Amsterdam start met een juridisch traject. De veronderstelling vanuit de gemeente is namelijk dat deelnemers alleen vrijwillig aan terugkeer willen werken als legalisering van verblijf is uitgesloten na een grondig onderzoek. Volgens de maatschappelijke organisaties willen alle deelnemers in Nederland blijven zolang ze ook maar enige signalen ontvangen dat dit haalbaar is. Als uit het juridische traject blijkt dat legalisering echt niet mogelijk is dan is de veronderstelling dat de

80

Bijlage 2 Uitvoering, resultaten en wat werkt in de LVV Eindhoven In Eindhoven is de LVV pilot gestart in augustus 2019. Uniek aan de Eindhovense situatie is dat naast de LVV de eind 2014 opgestarte Bed-Bad-Brood-voorziening (BBB) in de stad nog bestaat. De kern van de LVV in Eindhoven is dat de vreemdelingen die opvang en begeleiding krijgen bij de BBB vrijwillig kunnen deelnemen aan de LVV. Vreemdelingen die zonder bestendige uitstroom vertrekken uit de LVV kunnen ook weer terecht in deze opvang. De gemeente wil hiermee voorkomen dat mensen onder een humanitaire ondergrens op straat komen te leven en dat er overlastsituaties ontstaan in de openbare ruimte.

Uitvoering van de pilot Betrokken partijen en hun rollen De partijen die in Eindhoven betrokken zijn bij de LVV zijn de gemeente als regievoerder, de DT&V, IND, AVIM en vijf maatschappelijke organisaties: Vluchtelingen in de Knel, VluchtelingenWerk, Goedwerk Foundation, Huiskamer voor Vluchtelingen en het Leger des Heils. Vluchtelingen in de Knel werkte eerder al samen met de gemeente rond de BBB in Eindhoven. In tabel b2.1 is te zien welke maatschappelijke organisaties welke taken hebben in de LVV Eindhoven.

Tabel b2.1. Overzicht van maatschappelijke organisaties in de LVV Eindhoven en hun rollen binnen de LVV Rol in de LVV

*

Organisaties

Huisvesting

Vluchtelingen in de Knel, Leger des Heils

Sociaaljuridische begeleiding

Vluchtelingen in de Knel

Terugkeer en Toekomstoriëntatie begeleiding

VluchtelingenWerk, Goedwerk Foundation*, Vluchtelingen in de Knel

Screening en intake

Vluchtelingen in de Knel

Activering

Vluchtelingen in de Knel, Huiskamer voor Vluchtelingen

Goedwerk Foundation is niet geïnterviewd over de gemeentelijke pilot in Eindhoven, omdat zij vanaf eind 2020, en dus na de dataverzameling voor deze tussenevaluatie, betrokken zijn geraakt bij de LVV Eindhoven.

Om regie te voeren op de pilot werken vanuit de gemeente Eindhoven momenteel twee mensen fulltime voor de LVV. Een van hen is de projectleider en de andere persoon voert de regie op casusniveau. Daarnaast zijn ook enkele andere medewerkers vanuit de gemeente in een kleinere rol betrokken. Dit zijn juridische, coördinerende en financiële medewerkers. Overlegstructuren De LVV Eindhoven wordt aangestuurd door een lokale stuurgroep bestaande uit vertegenwoordigers van de gemeente, DT&V, IND, AVIM en Vluchtelingen in de Knel als vertegenwoordiger van de maatschappelijke organisaties. De stuurgroep komt ten minste vier keer per jaar bij elkaar of vaker wanneer dit gewenst is. Individuele casuïstiek wordt onder voorzitterschap van de gemeente behandeld in het casusoverleg (LSO). Net als in de andere pilots wordt in dit overleg de situatie en begeleiding van de deelnemers en de voortgang 81

hierin besproken. Naast de gemeente zijn in het LSO de volgende partijen betrokken: IND, DT&V, AVIM en Vluchtelingen in de Knel. Indien nodig voor de te bespreken casuïstiek worden voor het LSO in Eindhoven ook wel eens andere partijen uitgenodigd. Zo schuiven Vluchtelingenwerk, Goedwerk Foundation en het IOM aan bij gesprekken over terugkeertrajecten. In het LSO worden ook besluiten genomen over eventuele opschaling van casussen naar het Multidisciplinair Review Team (MRT). Eindhoven heeft ervoor gekozen om na verloop van tijd minder organisaties deel te laten nemen in het LSO. Zo sloten VluchtelingenWerk, het Leger des Heils en het IOM in het begin nog elke keer aan. Nu sluiten deze partijen alleen aan als er een vreemdeling wordt besproken waar zij begeleiding aan bieden. Op deze manier kunnen casussen sneller en efficiënter besproken worden, zo is de ervaring van de geïnterviewden. Doelstellingen Naast de landelijke doelstelling van de LVV om bestendige oplossingen te vinden voor vreemdelingen zonder recht op verblijf of rijksopvang heeft de LVV Eindhoven de volgende subdoelstellingen en ontwikkelopgaven opgenomen in het convenant. 1.

Intensiveren van de samenwerking in het lokale casusoverleg.

2.

Onderzoeken of leefgeld en opvang in eigen netwerk een meerwaarde biedt ten opzichte van andere opvangvormen.

3.

Werken aan activering als onderdeel van het totale begeleidingstraject. Binnen de LVV Eindhoven wordt onderzocht wat de invloed is van het volgen van een opleiding of stage en/of het doen van vrijwilligerswerk op het al dan niet komen tot een bestendige oplossing.

4.

Stabiliseren van ggz problematiek bij de vreemdelingen.

5.

Uitzoeken welke mogelijkheden er zijn voor regionalisering van de LVV in de regio Eindhoven, met als uitgangspunt het werken met satellietlocaties.

6.

Inzicht geven in wat een reële tijdsduur is voor het begeleiden van de doelgroep naar een bestendige oplossing (ontwikkelopgave).

7.

Binnen de pilot wordt gekeken onder welke voorwaarden partijen besluiten om begeleiding en/of verblijf in de LVV te beëindigen (ontwikkelopgave).

Hoewel alle partijen in Eindhoven het landelijke doel van de LVV onderschrijven constateerden we tijdens de interviews ook dat er rond de LVV in Eindhoven veel discussie is over de invulling van dit doel. De gemeente vindt het vinden van bestendige oplossingen belangrijk vanuit humanitaire argumenten en vanuit argumenten rond de leefbaarheid van de openbare ruimte. Dit was voor de gemeente de reden om naast de LVV de BBB te behouden, om zo te voorkomen dat vreemdelingen zonder recht op verblijf buiten beeld raken van de gemeente en de maatschappelijke organisaties. Dit terwijl de landelijke ketenpartners juist aangeven dat het voortbestaan van de BBB belemmert dat vreemdelingen gaan werken aan een bestendige oplossing. Tijdens de gesprekken hoorden we dat over dit dilemma en het verschil in perspectief stevige discussie wordt gevoerd op bestuurlijk niveau. Bezetting en achtergrondkenmerken van de vreemdelingen in de LVV Eindhoven De LVV in Eindhoven heeft 130 plaatsen beschikbaar. In totaal hebben tussen augustus 2019 en 1 november 2020 74 vreemdelingen deelgenomen aan de LVV Eindhoven. Van deze 74 deelnemers zijn er inmiddels ze-ventien uitgestroomd. Op 1 november 2020 waren dus 57 van de 130 plekken bezet. Voor de relatief lage be-zettingsgraad in de LVV Eindhoven zijn meerdere verklaringen. De belangrijkste lijkt de blijvende aanwe-zigheid van de BBB.

Van de gemeente Eindhoven weten we dat op 1 november 2020 in Eindhoven naast 57 mensen 82

Aantal (percentage)

in de LVV ook nog 66 mensen opvang kregen in de BBB. Vreemdelingen in de BBB kunnen op basis van vrijwilligheid deelnemen aan de LVV en kunnen ook weer terecht in de BBB als de LVV voor hen niet resulteert in een bestendige oplossing. De maatschappelijke organisaties en de gemeente noemen als verkla-ring voor de lage bezettingsgraad ook dat vreemdelingen zien dat nog maar heel beperkt resultaten worden geboekt als het gaat om legalisering van verblijf in Nederland. Volgens de gemeente en een deel van de maatschappelijke organisaties zien vreemdelingen dan geen heil in deelname aan de LVV. In tabel b2.2 zijn de achtergrondkenmerken van de vreemdelingen die deelnemen of hebben deelgenomen aan de LVV in Eindhoven te zien. Het merendeel is man (82%) en bijna zes op de tien is tussen de 26 en 45 jaar oud (62%). Het overgrote deel is afkomstig uit landen in de regio Sub-Sahara-Afrika (65%), zoals Somalië, Sierra Leone en Guinea.

Europa niet-EU Azië

Gender*

Leeftijdsopbouw

Mannen

61 (82%)

Vrouwen

13 (18%)

Gemiddelde leeftijd 18-25 jarigen

12 (16%)

26-35 jarigen

20 (27%)

36-45 jarigen

24 (32%)

46jaar en ouder

18 (25%)

Leeftijd onbekend in databestand Herkomstregio

37,8

Europa niet-EU

3 (4%)

6 (8%)

Midden-Oosten

14 (19%)

Noord-Afrika

6 (8%)

Sub-Sahara-Afrika

48 (65%)

Latijns-Amerika

-

Staatloos

-

Top 5

Somalië

9

Herkomstlanden

Irak

6

Sierra Leone

6

Guinea

5

Algerije

4

Herkomstland onbekend in databestand

-

Tabel b2.2. Achtergrondkenmerken van de vreemdelingen die tot 1 november 2020 in de LVV Eindhoven opvang en begeleiding krijgen of hebben gekregen (n=1297) Aantal (percentage)

-

Gemiddeld aantal jaren tussen eerste aanvraag bij IND en toegang tot LVV*

10,8

Bron: gemeentelijke projectleider * Bron: gemeentelijke projectleider (datum toelating tot LVV) en IND (datum eerste aanvraag bij de IND)

Toelatingscriteria In Eindhoven kunnen alle betrokken partijen vreemdelingen aandragen voor opvang en begeleiding bij de LVV. Vreemdelingen kunnen tevens zichzelf aanmelden. Na de aanmelding doen alle partijen uit het LSO een check op de toelatingscriteria. Naast de toelatingscriteria in het convenant hanteert de LVV Eindhoven ook als criterium dat de vreemdeling binding heeft met de regio. Regiobinding wordt gecontroleerd door Vluchtelingen in de Knel. Wanneer alle partijen akkoord zijn met deelname van de betreffende vreemdeling besluit de 83

gemeente tot toelating. In uitzonderlijke gevallen kan de gemeente Eindhoven in overleg besluiten om een vreemdeling toe te laten die niet aan de voorwaarden voldoet.

Knel de beschikking over woonhuizen voor vreemdelingen die op zichzelf kunnen wonen. Begeleiding van de vreemdelingen

Opvang Het grootste deel van de vreemdelingen die in Eindhoven worden toegelaten tot de LVV krijgt al opvang en begeleiding via de BBB in Eindhoven. Zij kunnen vrijwillig starten met deelname aan de LVV. Wanneer vreemdelingen die worden toegelaten tot de LVV nog geen opvang en begeleiding hebben via de BBB, dan wordt de opvang alsnog via de BBB verzorgd. De opvang in de BBB voorziening, en dus ook binnen de LVV in Eindhoven, bestaat hoofdzakelijk uit opvang in het eigen netwerk, aangevuld met leefgeld. Dit wordt ook wel de netwerkregeling genoemd. Vreemdelingen die geen opvang in hun eigen netwerk kunnen vinden of die geen eigen netwerk hebben, kunnen terecht in de nachtopvang van de gemeente. Tegelijkertijd ondersteunt Vluchtelingen in de Knel deze vreemdelingen bij het opbouwen van een netwerk, zodat zij op een later moment kunnen doorstromen naar de netwerkregeling. Wanneer de netwerkregeling en de nachtopvang beiden niet passen bij de situatie van de vreemdeling, bijvoorbeeld wanneer er sprake is van medische of psychosociale problematiek, wordt er gezocht naar een andere passende oplossing. De gemeente heeft dan de mogelijkheid om bij het Leger des Heils plekken in te kopen voor opvang en extra begeleiding van mensen in de LVV. Ook kan de gemeente bij medische problematiek bij een vreemdeling gebruik maken van de voorzieningen van MOO32 in Amsterdam.

Tot 1 november 2020 was één persoon uit de LVV Eindhoven hiernaar overgeplaatst. Als aanvulling op de hiervoor beschreven opvangmogelijkheden heeft Vluchtelingen in de

32 Medische Opvang Ongedocumenteerden (MOO) wordt uitgevoerd door ASKV in Amsterdam .

Als vreemdelingen aan de criteria voldoen voert de gemeente Eindhoven met hen een intakegesprek. Tijdens dit gesprek ondertekent de vreemdeling een deelnameformulier en pas daarna is iemand officieel toegelaten tot de LVV. Ook zet de gemeente de juridische check in gang, waarvoor binnen de LVV Eindhoven een online formulier is ontwikkeld dat door meerdere partijen tegelijkertijd wordt ingevuld. De IND vult informatie in over de huidige status bij de IND en over eerdere procedures. De DT&V voegt informatie toe over eventuele eerdere vertrekprocedures. Vluchtelingen in de Knel zoekt uit of er mogelijkheden zijn voor legalisering in Nederland en vult hun bevindingen op dit vlak in het format in. Het resultaat is een gezamenlijk document dat alle professionals in het LSO bestuderen voorafgaand aan het bespreken van de casus. Een medewerker van de gemeente zegt hierover het volgende: “Vanuit alle organisaties krijgen wij informatie over de casus en dat koppelen wij samen. Daarin hebben wij ook een soort protocol gevonden, stapsgewijs. We hebben een manier gevonden om inhoud te geven aan de besprekingen van de casussen.” De quote laat zien dat er in Eindhoven een pragmatische werkwijze is ontstaan voor de inhoudelijke besprekingen. Alle professionals die wij binnen de gemeentelijke pilot in Eindhoven interviewden benoemden dit als zeer waardevol.

Deze werkwijze zorgt ervoor dat de partijen tot een passend begeleidingsscenario kunnen komen voor de vreemdelingen, binnen vier weken na toelating tot de LVV. De beschrijving in kader b2.1 van een bespreking van een nieuw aangemelde vreemdeling in het LSO waar wij bij aanwezig waren voor een observatie is hier een voorbeeld van. De beschrijving maakt duidelijk dat bij het opstellen van het begeleidingsscenario aandacht is voor het asielrelaas, de periode dat 84

iemand al in Nederland verblijft, het juridisch perspectief, de aanwezigheid van een eigen netwerk, medische klachten, en/of schrijnende omstandigheden.

Kader b2.1. Illustratie hoe het LSO in de LVV Eindhoven zoekt naar het best passende begeleidingsscenario De gemeente introduceert een nieuwe casus. Het gaat om een man die ongeveer 15 jaar geleden een eerste asielaanvraag heeft ingediend. Sindsdien heeft hij twee keer een verblijfsvergunning gehad voor bepaalde tijd vanwege de algemene situatie in zijn land van herkomst. In april 2020 is zijn laatste tijdelijke verblijfsvergunning verlopen en omdat hij geen gevaar zou lopen in het land van herkomst heeft hij geen recht meer op verblijf in Nederland. Momenteel is de man dakloos, psychotisch, depressief en wantrouwend naar andere mensen en naar instanties. Hierdoor kan hij het onder andere niet meer aan om in de nachtopvang te verblijven. Daar zijn te veel prikkels.

Na afloop van de casusbespreking is de gedeelde mening in het LSO dat deze man waarschijnlijk nooit echt zijn draai zou kunnen vinden in Nederland, nog los van de vraag of legaal verblijf wel mogelijk is. Afgesproken werd dat Vluchtelingen in de Knel gaat onderzoeken of doormigratie naar het andere Europese land mogelijk is en dat de gemeente met de man verder in gesprek gaat over zijn wensen. De DT&V-er geeft aan te willen kijken naar wat mogelijk is om te ondersteunen bij het opbouwen van een bestaan in het land van herkomst.

Begeleidingsscenario’s In tabel b2.3 is te zien dat bij 60 procent van de vreemdelingen die momenteel opvang en begeleiding krijgen via de LVV Eindhoven is gekozen voor begeleiding gericht op legalisering van verblijf. Bij ongeveer een kwart is de begeleiding gericht op terugkeer naar het land van herkomst.

Tijdens het LSO worden de verschillende mogelijkheden besproken en denken alle aanwezigen hier actief over mee. De gemeente vraagt de IND bijvoorbeeld of er een kans bestaat dat de afwijzing wordt herroepen. De IND noemt een aantal opties, maar die blijken niet kansrijk te zijn op basis van de informatie die andere partijen hebben over de situatie van deze meneer. Een medewerker van een van de landelijke ketenpartners vraagt zich af of bekend is wat de man zelf het liefste wil. Daarop geeft de gemeente aan dat de man open staat voor alle perspectieven, waaronder terugkeer naar het land van herkomst en doormigratie naar een ander Europees land waar een familielid woont en die daar een verblijfsvergunning heeft. 85

Tabel b2.3. Begeleidingstrajecten huidige bezetting LVV Eindhoven (n=57) Begeleidingstraject

Aantal (percentage)

Legalisering van verblijf in Nederland

34 (60%)

Terugkeer naar land van herkomst

15 (26%)

Nog niet opgesteld/in onderzoek

4 (7%)

Doormigratie

2 (4%)*

Stabilisatie medisch

2 (4%)**

Bron: gemeentelijke projectleider. *

In de landelijke monitor van 1 november 2020 valt de categorie doormigratie onder het begeleidingsscenario terugkeer.

**

In de landelijke monitorgegevens van 1 november 2020 valt de categorie stabilisatie medisch onder nog niet is opgesteld.

Op basis van het in het LSO gekozen perspectief wordt bepaald welke maatschappelijke organisatie een vreemdeling vervolgens gaat begeleiden. Vreemdelingen die werken aan legalisering van verblijf worden begeleid door Vluchtelingen in de Knel. De begeleiding bestaat dan bijvoorbeeld uit het verkrijgen van documenten uit het land van herkomst, het onderzoeken van documenten op echtheid en het voorbereiden van de informatieverschaffing aan de IND. In de beschrijving in kader b2.1 is te lezen dat de IND-er in het LSO in Eindhoven hier actief over meedenkt. Wanneer een vreemdeling aangeeft terug te willen keren naar het land van herkomst dan onderzoekt Vluchtelingen in de Knel samen met de vreemdeling welke kennis en kwaliteiten deze nog wil ontwikkelen voordat deze terugkeert. Vluchtelingen in de Knel kan iemand bijvoorbeeld ondersteunen bij het volgen van een training of cursus, eventueel met een certificaat als gevolg. Vreemdelingen die vrijwillig terug willen keren worden, afhankelijk van het land van herkomst, begeleid door Goedwerk Foundation of door VluchtelingenWerk.

Beide organisaties hebben in meerdere landen een netwerk met partners. Goedwerk Foundation is sinds eind 2020 betrokken bij de LVV in Eindhoven, waardoor het niet mogelijk was om hun ervaringen al mee te nemen in deze tussenevaluatie. VluchtelingenWerk draait wel al vanaf de start mee in de pilot en werkt daarin aan het project ‘Met Opgeheven Hoofd’. In dit project bespreekt VluchtelingenWerk met de vreemdeling de praktische en emotionele belemmeringen die zelfstandige terugkeer in de weg staan. Daarnaast probeert Vluchtelingenwerk contact te leggen met eventuele partnerorganisaties in het land van herkomst om samen met hen een re-integratieplan te ontwikkelen. Dit moet de vreemdeling perspectief geven bij terugkomst in het land van herkomst. Tijdens de interviews voor deze tussenevaluatie werd duidelijk dat nog geen van de LVV-deelnemers in Eindhoven heeft deelgenomen aan dit project. Een medewerker van VluchtelingenWerk vertelt dat vreemdelingen tijdens deze terugkeergesprekken laten weten dat ze niet over terugkeer willen nadenken. Om vreemdelingen hier toch toe te stimuleren hebben Vluchtelingen in de Knel, Goedwerk Foundation en VluchtelingenWerk, in samenwerking met de IND en DT&V, een groepstraining33 ontwikkeld voor vreemdelingen voor wie in het LSO is geconstateerd dat vertrek de enige optie is.

De betrokken partijen hopen dat uit deze groepstraining vervolgens individuele trajecten voortkomen bij VluchtelingenWerk of Goedwerk Foundation. Het idee vanuit de gemeente is dat deze individuele trajecten dan in eerste instantie zullen gaan over toekomstoriëntatie en op een later moment over terugkeer. Onafhankelijk van het gekozen perspectief volgen alle deelnemers aan de LVV Eindhoven verplicht de vijfdaagse training toekomstoriëntatie, tenzij iemand vanwege medische of psychische redenen niet in staat is om de training te volgen. Tijdens de training worden de verschillende bestendige oplossingen

33 Ten tijde van onze dataverzameling was deze training nog in ontwikkeling. Inmiddels is de training gestart.

86

besproken. Iedere vreemdeling maakt een portfolio dat hem of haar inzicht geeft in de eigen situatie en mogelijkheden en dat als leidraad fungeert voor de verdere begeleiding. In 2019 is tevens gestart met een vervolgtraining waarin vreemdelingen gestimuleerd worden om te blijven werken aan een realistisch plan voor hun eigen toekomst. Het is (nog) onduidelijk of de training gaat zorgen voor een stijging in het aantal vreemdelingen dat vrijwillig vertrekt of een verblijfsvergunning krijgt. Daar is het nog te vroeg voor. Binnen de begeleiding in de LVV Eindhoven is activering van de vreemdeling een belangrijk onderdeel (zie subdoelstellingen). De gemeente heeft in samenwerking met onderwijsinstellingen een aantal scholingsplekken gerealiseerd. In de ervaring van de gemeente Eindhoven maakt de huidige weten regelgeving het echter onmogelijk dat vreemdelingen voor deelname aan een opleiding een diploma of certificaat ontvangen, en dat het volgen van een cursus of opleiding voor de vreemdelingen hierdoor weinig oplevert. Ook de vreemdelingen in de LVV hebben deze ervaring. Ze merken dat het erg lastig is om zonder verblijfspapieren dingen te ondernemen en dat het hierdoor in hun ervaring niet goed mogelijk is om een opleiding te volgen die zij kunnen benutten na legalisering of bij terugkomst in het land van herkomst.

Kader b2.2. Impact Covid-19 op de LVV Eindhoven De betrokken partijen in Eindhoven hebben allemaal te maken gekregen met de beperkende maatregelen rond Covid-19. Dit betrof vooral de begeleiding van de vreemdelingen. Zo konden de uitvoerende professionals bij de maatschappelijke organisaties de vreemdelingen (in ieder geval in het begin) niet meer face-to-face spreken en konden de vreemdelingen ook niet meer zo maar op hun locatie langskomen om op informele wijze vragen te stellen. Ook hebben trajecten vertraging opgelopen doordat ambassades dicht waren en het daardoor niet mogelijk was om de documenten te verzamelen die in sommige gevallen nodig waren voor het aanvragen van een verblijfsvergunning. Eén geïnterviewde vertelde dat trajecten die al tot resultaat hadden kunnen leiden hierdoor alsnog vastliepen. Daarnaast was het voor vreemdelingen zelf een lastige situatie. Zij maakten zich volgens de geïnterviewde begeleiders door de maatregelen meer zorgen om hun familie in hun land van herkomst en werden ook onzekerder over hun eigen toekomstperspectief. De vreemdelingen die wij hebben geïnterviewd geven zelf echter aan dat er door corona niet veel is veranderd in de aard van de begeleiding, buiten het feit dat het contact nu vaker telefonisch is en dat ze nu een afspraak moeten maken als ze langs willen komen.

Toch geven de vreemdelingen aan dat zij het idee hebben dat hun casus vertraging oploopt door corona. Ze vinden het ook jammer dat een aantal activiteiten stil zijn komen te liggen. Op de samenwerking in het LSO heeft corona volgens de geïnterviewden weinig impact. De overleggen vinden nu digitaal plaats en hebben volgens de professionals dezelfde kwaliteit als voorheen.

87

Beslismandaat, discretionaire bevoegdheid en opschaling van complexe casuïstiek Dat de IND-medewerker in het LSO aan tafel geen beslissingen kan nemen over individuele casuïstiek en dat de discretionaire bevoegdheid is afgeschaft ervaren de maatschappelijke organisaties binnen de LVV Eindhoven en de gemeente als knelpunten voor het vinden van bestendige oplossingen in de vorm van legalisering. Voor het beoordelen van individuele casuïstiek is volgens de IND echter altijd specialistische kennis nodig over een van de vele werksoorten binnen de IND. Tijdens onze observatie bij het LSO zagen we hoe dit in de praktijk verliep. De IND zocht actief mee naar mogelijkheden voor legalisering en welke informatie de vreemdeling dan zou moeten aanleveren. Ook zegde de IND een paar keer toe dingen na te vragen bij collega’s met specialistische kennis over specifieke onderwerpen. Het ontbreken van de discretionaire bevoegdheid bij de staatssecretaris ervaren zowel de bij de LVV betrokken mensen van de gemeente als de begeleiders bij de maatschappelijke organisaties als een gemis. Het is in hun ogen een mogelijkheid minder om bij schrijnende casussen tot een bestendige oplossing te komen.

De gemeente gaf aan dat zij tot 1 november 2020 graag voor één vreemdeling in de LVV gebruik had willen maken van deze mogelijkheid, wat niet betekent dat deze persoon ook op deze manier een verblijfvergunning zou hebben gekregen. De LVV Eindhoven heeft drie keer een casus opgeschaald naar het MRT. Dit heeft in de ervaring van de geïnterviewden echter niet tot bevredigende resultaten geleid. Vooral vanuit de hoek van de maatschappelijke organisaties is de ervaring dat “het MRT tegen dezelfde beperkingen van het beleid aanloopt als het LSO zelf”. Een veel gehoorde mening bij de begeleiders vanuit de in Eindhoven betrokken maatschappelijke organisaties is daarbij dat ook het MRT geen bevoegdheid heeft om beslissingen te nemen over het wel of niet toekennen van verblijfsvergunningen. Kortom, de medewerkers van de

gemeente en de begeleiders vanuit de maatschappelijke organisaties ervaren minder creativiteit in het omgaan met de wet- en regelgeving dan zij vooraf hadden gehoopt. Tegelijkertijd ervaren zij het wel als een duidelijke meerwaarde dat de IND-medewerker in het LSO actief meedenkt over wat binnen de huidige wet- en regelgeving wel mogelijk is.

Effecten Uitstroom Tabel b2.4 is een weergave van de uitstroom uit de LVV Eindhoven. In vergelijking met de andere pilotgemeenten heeft de LVV in Eindhoven weinig deelnemers, wat uiteraard ook is terug te zien in het aantal mensen dat is uitgestroomd. In totaal zijn zeventien deelnemers uitgestroomd, waarvan twee met een bestendige oplossing. In beide gevallen betrof dit een verblijfsvergunning. Daarnaast zitten nog zeven deelnemers te wachten op een besluit van de IND over een HASA of zijn zij tijdelijk uitgestroomd naar de Rijksopvang vanwege een toegekend uitstel van vertrek op basis van artikel 64 Vw. Tabel b2.4. Uitstroom uit de LVV Eindhoven (n=17) Aantal (percentage) Bestendige uitstroom

Semi-bestendige uitstroom

Niet-bestendige uitstroom

Naar land van herkomst

0

Legalisering van verblijf in Nederland

2

Doormigratie

0

HASA

2

Artikel 64

5

Terug naar BBB

8

Bron: gemeentelijke projectleider.

88

Acht van de zeventien deelnemers zijn gestopt en teruggekeerd in de reguliere BBB in Eindhoven. Het is onduidelijk of deze acht vreemdelingen ook uit de LVV zouden zijn gestapt als zij niet hadden kunnen terugvallen op de BBB. Wel weten we uit de interviews met de vijf vreemdelingen uit de LVV in Eindhoven dat zij hopen dat deelname leidt tot een verblijfsvergunning. Volgens de gemeentelijke projectleider hebben naast de mogelijke invloed van de aanwezigheid van de BBB ook andere zaken de uitstroomcijfers in Eindhoven beïnvoedt. Zo werkten de gemeente, de maatschappelijke organisaties en de landelijke ketenpartners in Eindhoven bij aanvang van de pilot nog niet samen. Hierdoor hebben zij in het eerste jaar van de pilot veel geïnvesteerd in het opzetten en intensiveren van de samenwerking in het LSO (zie ook de subdoelstelling). Een andere genoemde mogelijke verklaring voor de lage uitstroomcijfers is dat er nog weinig resultaten worden geboekt met de legaliseringstrajecten. Volgens enkele geïnterviewden demotiveert dit vreemdelingen om te starten met de LVV. Ervaren meerwaarde en neveneffecten Afgaand op de cijfers lijkt het alsof de effecten van de LVV Eindhoven tegenvallen. Vrijwel alle geïnterviewden binnen de Eindhovense pilot ervaren echter wel degelijk een duidelijke meerwaarde van de LVV.

De betrokkenen vertelden allemaal dat er zonder de LVV pilot in Eindhoven geen samenwerking zou zijn tussen de landelijke ketenpartners en de gemeente en maatschappelijke organisaties. Tijdens de LVV pilot hebben de maatschappelijke organisaties en de ketenpartners elkaar ook steeds beter kunnen vinden en er is meer onderling begrip voor elkaars visie en elkaars werkwijze. Voor buitenstaanders lijken dit misschien kleine ontwikkelingen, maar de geïnterviewden zien wel degelijk dat er dingen bereikt worden binnen het casusoverleg. Een van de leden van het LSO vertelde hierover bijvoorbeeld:

“Er is ruimte om door te ontwikkelen, zodat echt de potentie duidelijk kan worden. Maar tot nu is er nog onvoldoende tijd geweest om de LVV volledig tot ontwikkeling te laten komen.” Alle betrokkenen hopen en verwachten de komende periode de vruchten te kunnen gaan plukken van de verbeterde samenwerking, ook al gaat dit in kleine stapjes. Een manier waarop de samenwerking in de ervaring van de geïnterviewden al tot kleine successen leidt is dat ze merken dat het makkelijker is om een vreemdeling te overtuigen van een bepaald perspectief (legalisering of terugkeer) als dit perspectief nu niet alleen door de maatschappelijke organisatie verteld wordt, maar ook door de ketenpartners. De geïnterviewden ervaren dat, doordat vanuit verschillende kanten naar een casus wordt gekeken, zij een krachtigere boodschap kunnen geven richting de vreemdeling dan voorheen. De vreemdelingen waren zelf ook te spreken over de LVV pilot, al was het voor de meesten niet helemaal duidelijk wat de LVV precies inhoudt. Ze vertelden dat ze erg blij waren dat hun casus weer was opgepakt en dat er weer beweging in zit, zoals deze quote laat zien: “Het is heel fijn dat de procedure nogmaals loopt. Mijn hoop was weg. De LVV biedt nieuwe hoop.” Ook geven de vreemdelingen aan erg blij te zijn met alle ondersteuning die ze ontvangen, ook op medisch gebied.

Wat werkt in de LVV Eindhoven In deze paragraaf beschrijven we hoe de LVV-Eindhoven omgaat met de drie contextuele uitdagingen waar alle gemeentelijke pilots mee te maken hebben. Verschillende visies, belangen en uitgangspunten bij de ngo’s, gemeente en ketenpartners Tijdens de interviews en tijdens onze observatie bij het LSO in Eindhoven hoorden en merkten we dat de samenwerking tussen de betrokkenen in de 89

loop van de pilot sterk is verbeterd. Omdat in Eindhoven nog geen samenwerking bestond tussen de betrokken partijen is veel aandacht besteed aan het oprichten van het casusoverleg (LSO). Om de samenwerking op te zetten en te optimaliseren heeft de gemeente vanuit haar regierol verschillende acties ondernomen. De gemeente heeft het aantal organisaties in het LSO verminderd. Dit zorgde er in de ervaring van de mensen in het LSO voor dat het eenvoudiger werd om besluiten te nemen over het perspectief en/of traject van nieuw ingestroomde vreemdelingen. Een andere door het hele LSO genoemde succesfactor is dat vanuit de DT&V maar één persoon deelneemt aan de casusoverleggen. Tijdens het groepsinterview in Eindhoven werd duidelijk dat dit belangrijk is geweest voor het vertrouwen tussen de DT&V en de maatschappelijke organisaties. De maatschappelijke organisaties vonden het prettig om één vast contactpersoon te hebben die ze op deze manier ook beter konden leren kennen. De gemeente heeft gezamenlijke activiteiten georganiseerd voor de mensen in het LSO. Naast activiteiten die meer gericht waren op teambuilding, waren dit werkbezoeken bij elkaar en bijeenkomsten waarin de organisaties presentaties gaven over de eigen werkwijze.

Vooral de werkbezoeken en presentaties hebben in Eindhoven geleid tot meer onderling begrip en vertrouwen, in het bijzonder vanuit de maatschappelijke organisaties in de richting van de ketenpartners. Tijdens de lokale expertmeeting gaven de geïnterviewden aan dat het van belang is geweest om de mensen achter de organisaties te leren kennen. Dit had als gevolg dat de maatschappelijke organisaties tegenover de ketenpartners openhartiger zijn geworden over de situatie van de vreemdelingen, waardoor ook de IND beter kon aangeven welke precieze documentatie de vreemdelingen die een legaliseringstraject volgen moeten aanleveren. Alle partijen geven om deze reden aan belang te hechten aan het voortbestaan van de LVV. Ze zijn bang dat de contacten en het onderlinge vertrouwen verloren gaan als de LVV verdwijnt.

Complexe persoonlijke situatie van de vreemdelingen Binnen de LVV Eindhoven worden verschillende acties ondernomen om de complexe persoonlijke situatie van de vreemdelingen te verbeteren. Allereerst heeft de LVV Eindhoven bewust gekozen voor opvang in het eigen netwerk gecombineerd met de leefgeldregeling. Het idee is dat de vreemdelingen hierdoor op een vertrouwde plek tot rust kunnen komen en dat zij meer regie gaan ervaren over hun eigen leven. Dit moet volgens het plan in Eindhoven de vreemdelingen uiteindelijk de ruimte geven om na te kunnen denken over hun toekomst. In de praktijk blijkt dat dit mechanisme in Eindhoven niet op iedere vreemdeling van toepassing is. Het is nog onduidelijk of dit in de praktijk ook zo werkt. Een van de subdoelstellingen van de pilot in Eindhoven is om dit nader te onderzoeken. Uit de interviews met de vreemdelingen hoorden we in ieder geval dat zij het zelf als prettig ervaren dat zij zelf opvang kunnen regelen en ondersteund worden met leefgeld. Een vreemdeling vertelde bijvoorbeeld: “Ik hoef me geen zorgen meer te maken of ik vanavond of morgen een dak boven mijn hoofd heb. Dat vind ik het fijnste aan de LVV. Ook toen ik zwanger was en na mijn bevalling een tijdje niet kon werken, heeft de LVV mij geholpen om mijn huur te betalen. Dat vond ik erg fijn.

Dat gaf mij veel geruststelling.” Ten tweede probeert de LVV Eindhoven de ggz-problematiek te stabiliseren bij vreemdelingen met psychische problemen. Ook dit is gebaseerd op de verwachting dat de mensen in de LVV eerst geestelijk tot rust moeten kunnen komen voordat zij goede afwegingen kunnen maken over hun toekomst, en dus ook in gesprek kunnen gaan over een eventueel vertrek uit Nederland. De LVV in Eindhoven zoekt op dit vlak de samenwerking met lokale ggz-instellingen. Dit komt echter moeilijk van de grond, onder meer doordat er lange wachtlijsten zijn bij de ggz-instellingen in Eindhoven. Daarnaast zijn de lokale ggz-instellingen volgens de gemeente argwanend richting de mensen in de LVV, omdat bij de ggz-instellingen de aanname is dat de vreemdelingen een ggz-traject gebruiken voor zogenoemde ‘ziektewinst’. Ziektewinst wil zeggen dat het in 90