TK Bijlage I - Rapportage Tussenevaluatie LVV

De variëteit in begeleidingsscenario’s binnen de vijf pilots kan te maken hebben met dat de pilots het doel bestendige oplossingen anders benaderen en dat zij als gevolg hiervan ook andere werkwijzen hanteren. Zo werken de gemeentelijke pilots in Utrecht en Amsterdam vanuit de gedachte dat de LVV-deelnemers alleen gemotiveerd zijn om te starten met een traject gericht op terugkeer als legalisering van verblijf helemaal is uitgesloten. Het verschil tussen Utrecht en Amsterdam is daarbij dat alle trajecten gericht op legalisering in Amsterdam gezamenlijk door het LSO zijn bepaald en dat binnen de LVV Utrecht dit het geval was bij 34 van de 121 trajecten gericht op legalisering. De overige trajecten gericht op legalisering in Utrecht zijn bepaald door de begeleidende maatschappelijke organisatie zonder overleg daarover met de landelijke ketenpartijen in het LSO.

Een andere verklaring voor de verschillen in begeleidingsscenario’s is dat iedere pilot anders omgaat met vreemdelingen die zich met een duidelijke vertrekwens melden bij de gemeente of de maatschappelijke organisaties. In Amsterdam wordt deze groep vreemdelingen opgevangen in gemeentelijke terugkeerbedden en niet in de LVV. In Rotterdam wordt deze groep wel opgevangen in de LVV, met als logisch gevolg dat het aandeel terugkeertrajecten, en ook het aandeel vreemdelingen dat uitstroomt naar het land van herkomst vanuit de LVV Rotterdam hoog is ten opzichte van de andere pilots. Het hoge aantal terugkeertrajecten in de Groningse pilot is mogelijk te verklaren doordat daar relatief veel vreemdelingen vanuit de VBL of de penitentiaire inrichting (PI) in Ter Apel terechtkomen van wie bekend is dat vaak al alle mogelijkheden voor legalisering zijn uitgeput. Dat in de LVV in Eindhoven het aantal trajecten gericht op legalisering in vergelijking met de andere pilots relatief hoog ligt, is mogelijk te verklaren door de aanwezigheid van de Bed-Bad-Brood voorziening. Vreemdelingen zonder kans op verblijf, die in de andere gemeenten in de LVV terecht zouden komen met een terugkeerperspectief kunnen in Eindhoven daardoor zelf kiezen om in de Bed-Bad-Brood voorziening te blijven en op die manier aan een terugkeertraject ‘ontsnappen’.

Aan andere kant is het goed mogelijk dat de aanwezigheid van de Bed-Bad-Brood voorziening voorkómt dat vreemdelingen met onbekende bestemming de LVV verlaten, en dat de gemeente en de maatschappelijke organisaties hierdoor zicht houden op de doelgroep. Uitstroom Tabel 4.12 geeft een overzicht van de uitstroom uit de LVV per gemeentelijke pilot. In totaal hadden tot 1 november 2020 537 vreemdelingen de LVV weer verlaten. Achttien procent van hen is bestendig uitgestroomd: tweeënveertig vreemdelingen zijn teruggekeerd naar het land van herkomst, vijftig hebben een verblijfsvergunning gekregen en twee deelnemers zijn vertrokken naar een derde land (doormigratie). Daarnaast is ongeveer 35 procent van de vreemdelingen semi-bestendig uitgestroomd. Het grootste deel van deze groep heeft 56

een hernieuwde asielaanvraag (HASA) ingediend en is uitgestroomd naar de rijksopvang waar zij de afhandeling van de nieuwe procedure afwachten. Een kleiner deel heeft op medische gronden uitstel van vertrek hebben gekregen (artikel 64 vw). Ook zijn enkele deelnemers uitgestroomd naar een andere LVV of naar de VBL in Ter Apel.

Voor zevenenveertig procent van de 537 vreemdelingen die de LVV op 1 november 2020 hadden verlaten is geen bestendige oplossing gevonden. De cijfers over de uitstroom en de verschillen hierin tussen de pilots moeten met grote voorzichtigheid geïnterpreteerd worden. De pilot loopt hier nog te kort. Ook hebben de partijen veel tijd moeten investeren in het opzetten van de pilots en hebben zij last ondervonden van de coronacrisis en -maatregelen.

Tabel 4.12. Uitstroom per LVV (n = 537)

Bestendige uitstroom

Amsterdam (n=102)

Eindhoven (n=17)

Groningen (n=170)

Rotterdam (n=134)

Utrecht (n=114)

Totaal (n=537)

Legalisering van verblijf in Nederland

8 (8%)

2 (12%)

14 (8%)

6 (5%)

13 (11%)

43 (8%)

Naar land van herkomst

2 (2%)

0

15 (9%)

29 (22%)

4 (4%)

50 (9%)

0

0

0

0

2 (2%)

2 (<1%)

HASA

24 (23%)

2 (12%)

65 (39%)

21 (16%)

58 (51%)

170 (32%)

Artikel 64

11 (11%)

5 (30%)

0

3 (2%)

1 (1%)

20 (4%)

MOB*

16 (16%)

0

44 (26%)

23 (17%)

17 (15%)

100 (19%)

Gedwongen beëindigd**

37 (36%)

0

2 (1%)

36 (27%)

1 (1%)

76 (14%)

4 (7%)

8 (47%)*****

30 (19%)

16 (12%)

18 (17%)

76 (14%)

Doormigratie Semi-bestendige uitstroom

Niet-bestendige uitstroom

Overige niet-bestendige uitstroom***. ****

Bron: gemeentelijke projectleiders. * Met Onbekende Bestemming vertrokken uit de LVV opvang. ** Gedwongen beëindigd houdt in dat de opvang en begeleiding door de LVV is beëindigd omdat de voortgang richting een bestendige oplossing stagneerde. In de praktijk betekent dit dat veel van deze mensen ook verdwijnen uit het zicht van de organisaties en terecht komen in hun eigen netwerk, in een andere opvangvorm of op straat. *** Dit omvat vertrek naar een andere opvang, naar vreemdelingenbewaring, naar opvang in het eigen netwerk, naar LVV in een andere gemeente, naar een BBB in dezelfde of een andere gemeente of overlijden. **** Elf van deze in totaal 77 vreemdelingen waren op 1 november 2020 uitgestroomd naar vreemdelingenbewaring, waarvan er vervolgens zes gedwongen zijn teruggekeerd naar het land van herkomst. ***** Alle acht zijn teruggekeerd naar de gemeentelijk Bed-Bad-Brood voorziening.

57

5

Conclusie

In opdracht van het WODC heeft het Verwey-Jonker Instituut een tussenevaluatie uitgevoerd van de pilot LVV. In de voorgaande hoofdstukken bespraken we onze bevindingen over de uitvoering en effectiviteit van de vijf pilots. In dit hoofdstuk beantwoorden we de onderzoeksvragen, reflecteren we op de bevindingen en formuleren we de geleerde lessen. Eerst bespreken we de achtergrondkenmerken van de vreemdelingen in de LVV (paragraaf 5.1). In paragraaf 5.2 staan we stil bij onze bevindingen met betrekking tot de uitvoering van de pilot. Omdat betrokkenen de stappen die zijn gezet in de lokale samenwerking zien als belangrijkste opbrengst van de pilot, besteden we hier een aparte paragraaf aan (5.3). In paragraaf 5.4 bespreken we de effecten van de pilot. Paragraaf 5.5 is een slotbeschouwing met enkele overkoepelende bevindingen en reflecties.

5.1.

De vreemdelingen in de LVV

Driekwart van de vreemdelingen die opvang en begeleiding krijgen of hebben gekregen in de LVV is man. Qua leeftijd is de grootste groep tussen de 26 en 45 jaar oud. De gemiddelde leeftijd is 37,7 jaar. De helft van de vreemdelingen komt uit een land in de regio Sub-Sahara-Afrika, 26 procent uit het Midden-Oosten en 11 procent uit een land in Azië, exclusief het Midden-Oosten. De rest is afkomstig uit een Noord-Afrikaans of Latijns-Amerikaans land, of is staatloos.23 De landen van herkomst van waaruit de grootste groepen vreemdelingen

23 Staatloos zijn betekent dat geen enkel land volgens zijn wetgeving de betrokkene als zijn onderdaan beschouwt, en dat deze mensen dus geen land hebben waar zij naar terug zouden kunnen keren.

in de LVV afkomstig zijn, zijn Iran (124 personen), Eritrea (113), Afghanistan (76), Guinea (67), Nigeria (63), Irak (62), Somalië (62). Ethiopië (54), Sierra Leone (46) en Sudan (35). Veel van de vreemdelingen waren bij toelating tot de LVV al geruime tijd in Nederland: gemiddeld 7,7 jaar. Op basis van de gesprekken met de maatschappelijke organisaties en de gemeenten weten we dat veel van de vreemdelingen in de periode tussen de eerste aanvraag bij de IND en de toelating tot de LVV meerdere procedures hebben doorlopen bij de IND, al een flinke periode geen recht meer hebben op verblijf of rijksopvang, op straat leefden en/of zichzelf staande hielden via het eigen sociale netwerk. Uit de gesprekken die wij voor deze tussenevaluatie hebben gevoerd met de betrokken organisaties en met de vreemdelingen zelf, blijkt dat het grootste deel van de vreemdelingen in de LVV het lastig vindt om te praten over de terugkeer naar het land van herkomst. Bijvoorbeeld omdat zij bang zijn om terug te keren of omdat de medische zorg er minder goed geregeld is dan in Nederland. Hoewel deelnemers in alle pilots worden geïnformeerd over het doel, de werkwijze en de te volgen stappen, constateren wij dat het voor veel van hen niet altijd duidelijk is met welke partijen zij in het kader van de LVV te maken kunnen krijgen.

Dit is mogelijk te verklaren door het feit dat de leefwereld van de vreemdelingen en de systeemwereld van de organisaties in Nederland ver uit elkaar liggen.

5.2.

De uitvoering van de pilot

In deze paragraaf beantwoorden we de onderzoeksvragen over de uitvoering van de LVV pilot. Deze gaan over de toelating van vreemdelingen, over het intakeproces dat vreemdelingen doorlopen bij aanvang van de opvang en begeleiding in de LVV’s, over de opvang- en begeleidingsvormen binnen de LVV’s, over de afschaffing van de discretionaire bevoegdheid van de staatsecretaris

58

en opschaling naar het MRT, en over de uitvoering van de ontwikkelopgaven en de wijze waarop de LVV’s vorm hebben gegeven aan de regionale functie.

verklaren een deel van de verschillen tussen pilots in de wijze waarop vreemdelingen uitstromen. Hierop komen we terug in paragraaf 6.4 over de effecten van de LVV.

Toelating Intakeproces Alle vreemdelingen zonder recht op verblijf of rijksopvang die zich bij lokale organisaties of overheden melden, komen in aanmerking voor de voorzieningen in de pilot LVV.24 In de landelijke programmaraad is formeel een procesbeschrijving van de toelatingsprocedure vastgesteld. In de praktijk verloopt de toelating in de vijf pilots dan ook ongeveer via dezelfde stappen. Vreemdelingen melden zich bij een gemeentelijk loket of worden aangemeld door een van de partijen in het lokale casusoverleg (LSO). Vervolgens vindt een controle plaats of een vreemdeling voldoet aan de toelatingscriteria en volgt een intakegesprek met de vreemdeling. Wie de controle uitvoert verschilt per pilot. In sommige pilots is dit de gemeente, in andere pilots een maatschappelijke organisatie en soms wordt de controle uitgevoerd door de gemeente en een maatschappelijke organisatie samen. Hetzelfde geldt voor het intakegesprek. Vreemdelingen die niet worden toegelaten tot een LVV komen (weer) terecht bij hun eventuele sociale netwerk, op straat en/of in de particuliere opvang, bij bijvoorbeeld kerken.

Het intakeproces dat volgt op de toelating wordt in ieder van de vijf pilots op een andere wijze vormgegeven. De verschillen hebben betrekking op de rollen van betrokken partijen. Zo wordt in twee van de vijf pilots de AVIM ingezet voor een identiteitsonderzoek, om daarmee te voorkómen dat identiteitsfraude in een later stadium aan het licht komt. In de twee pilots waar dit gebeurt, is dit naar tevredenheid van de betrokken partijen. In de pilot in de gemeente Amsterdam kwam hierdoor bij zes vreemdelingen aan het licht dat sprake was van identiteitsfraude. De betekenis van het identiteitsonderzoek door de AVIM voor de mate waarin bestendige oplossingen worden gevonden, is nog onbekend. Dit is iets waar vervolgonderzoek zich op zou kunnen richten.

Een ander punt waarop de pilots verschillen rondom de toelating, is de precieze doelgroep die wordt toegelaten. Zo laat de LVV Rotterdam alleen vreemdelingen toe met een duidelijke vertrekwens of voor wie de kans groot is dat een nieuwe asielprocedure zal leiden tot een verblijfsvergunning. De meeste andere pilots laten vreemdelingen met een duidelijke vertrekwens juist niet toe tot de LVV en verwijzen hen door naar het IOM en/of gemeentelijke terugkeerbedden, zoals in de gemeente Amsterdam. Deze verschillen rondom toelating

De pilots verschillen ook in de wijze waarop zij in het intakeproces de gezondheidssituatie van de vreemdelingen in kaart brengen. In drie van de vijf pilots is dit een taak van de betrokken maatschappelijke organisaties. In twee pilots brengt de GGD de gezondheidssituatie van nieuw tot de LVV toegelaten vreemdelingen in kaart. De samenwerkende partijen in deze twee pilots zijn positief over de inzet van de GGD en voelen zich door het expert-oordeel van de GGD gesterkt bij het maken van keuzes rondom de best passende opvang en begeleiding in het LSO. Ook hier geldt dat eventueel vervolgonderzoek de vraag zou moeten beantwoorden wat het al dan niet inzetten van de GGD om de gezondheidssituatie van vreemdelingen in kaart te brengen, betekent voor het vinden van bestendige oplossingen.

24 Uitzonderingen hierop zijn vreemdelingen met een zwaar inreisverbod van 10 jaar en hoger, ongewenst verklaarden, EU-burgers en Dublinclaimanten”.

Een ander punt waarop we tussen de pilots verschillen zien in het intakeproces, is in de wijze waarop en wanneer zij een juridische check uitvoeren om vast te stellen of een vreemdeling kans heeft op legalisering van het verblijf. In 59

vier pilots doen een of meerdere maatschappelijke organisaties de juridische check en bespreken zij de uitkomst hiervan in het LSO met de gemeente en de ketenpartners. In één pilot voeren maatschappelijke organisaties de juridische check uit, maar worden de bevindingen hieruit niet (altijd) gedeeld in het LSO. Ook het moment waarop de bevindingen van de juridische check bekend worden, varieert tussen de pilots. In de meeste pilots vindt deze in de eerste maand plaats, maar in Amsterdam kan het, onder andere door het grote aantal vreemdelingen, soms wel een half jaar duren voordat de juridische check is uitgevoerd. Ondanks de verschillen tussen de pilots blijkt uit ons onderzoek dat gemeenten en maatschappelijke organisaties het tijdig en grondig uitvoeren van een grondige juridische check zien als een essentieel onderdeel van het proces van toelating tot de LVV. In paragraaf 6.4 komen we hier nader op terug. Opvang en begeleiding van de vreemdelingen De wijze waarop vreemdelingen in de LVV worden opgevangen varieert, zowel binnen als tussen de pilots. Er is 24-uursopvang, maar ook avond- en nachtopvang en leefgeldregelingen. Uit de interviews met de maatschappelijke organisaties, de gemeenten én de vreemdelingen zelf, blijkt dat zij het als cruciaal ervaren dat de vreemdelingen een stabiele opvangplek hebben waar zij 24 uur per dag terecht kunnen.

De vreemdelingen zelf ervaren dat ze zich hierdoor beter gaan voelen. Maatschappelijke organisaties constateren dat vreemdelingen in de 24-uursopvang tot rust komen en dat dit een goede basis biedt om vervolgens met de vreemdeling in gesprek te gaan over de best passende bestendige oplossing. Op basis van deze tussenevaluatie is het niet mogelijk om conclusies te trekken over of een stabiele opvangplek daadwerkelijk leidt tot een verbeterd welzijn bij de deelnemers en tot meer mogelijkheden voor gesprekvoering over het werken aan een bestendige oplossing. De begeleiding die vreemdelingen krijgen wordt voor een groot deel bepaald door de uitkomst van de juridische check. Van de 761 vreemdelingen die

op 1 november 2020 opvang en begeleiding kregen in een van de vijf LVV’s ontvingen er 322 (42%) begeleiding gericht op legalisering, 238 (31%) begeleiding gericht op terugkeer naar het land van herkomst en vijf begeleiding gericht op doormigratie naar een derde land. In een deel van de gevallen komt het voor dat eerst een traject gericht op legalisering wordt doorlopen en dat, wanneer legalisering niet mogelijk blijkt, een traject gericht op terugkeer wordt ingezet. Voor 190 vreemdelingen (25%) was het begeleidingsscenario nog niet opgesteld. In veel van deze gevallen hebben de betrokken partijen blijkbaar veel tijd nodig om een beslissing te kunnen nemen over het best passende begeleidingsscenario. Bij zes vreemdelingen was de medische problematiek dusdanig dat hun medische situatie eerst moest worden gestabiliseerd, om alvorens over te kunnen gaan op het bepalen van het begeleidingsscenario. De begeleiding van de vreemdelingen in de vijf pilots komt op hoofdlijnen overeen. In alle pilots proberen de betrokken partijen de persoonlijke situatie van de vreemdelingen te stabiliseren. Dit gebeurt via de opvang, via gesprekken met de vreemdelingen en via begeleiding bij medische en/of psychische problematiek. Ook is in alle pilots onderdeel van de begeleiding dat de maatschappelijke organisaties de vreemdelingen proberen te stimuleren om meer regie te nemen over hun eigen leven.

De gedachte hierachter is dat de vreemdelingen hierdoor ook beter in staat zullen zijn om beslissingen te nemen over de eigen toekomst.25 Verder is het voeren van gesprekken met de vreemdelingen de kern van de begeleiding. Wanneer een vreemdeling wordt begeleid richting terugkeer naar het land van herkomst, proberen de betrokken partijen in de gesprekken de belemmeringen voor terugkeer weg te nemen. Dit kan gaan over het wegnemen van praktische belemmeringen, zoals het ter beschikking hebben van de juiste documenten en het verzorgen van een toekomstperspectief

25 De maatschappelijke organisaties proberen de vreemdelingen onder meer te helpen om meer regie te nemen over hun eigen leven door hen zelf verantwoordelijk te maken voor de leefomgeving in de opvang en voor het bereiden van maaltijden, en ook door het aanbieden van activeringsactiviteiten, waaronder cursussen, opleidingen en vrijetijdsactiviteiten.

60

in het land van herkomst. Het kan ook gaan over het wegnemen van angst en onzekerheid rond terugkeer. Het is op het moment van deze tussenevaluatie te vroeg om uitspraken te kunnen doen over of en in hoeverre de verschillende elementen in de begeleiding van de vreemdelingen bijdragen aan het vinden van bestendige oplossingen. Het aantal uitgestroomde vreemdelingen is hiervoor nog te beperkt. Ook zijn de opvang en de begeleiding door de beperkende maatregelen rond Corona op veel plekken anders ingericht dan de bedoeling was. Afschaffing discretionaire bevoegdheid en opschaling naar het MRT Wanneer vreemdelingen die niet willen terugkeren naar het land van herkomst ook niet kunnen terugkeren26 ontstaat een patstelling, omdat gedwongen terugkeer dan ook niet mogelijk is. Tot 1 mei 2019 kon de staatssecretaris van JenV deze vreemdelingen in schrijnende gevallen via de discretionaire bevoegdheid een verblijfsvergunning verlenen. Het ontbreken van deze mogelijkheid wordt door de maatschappelijke organisaties en de gemeenten als een belemmering gezien voor het kunnen bereiken van een bestendige oplossing in de vorm van een verblijfsvergunning.

Op basis van de voor deze tussenevaluatie verzamelde data is het echter niet mogelijk om een inschatting te maken van het aantal vreemdelingen in de LVV’s voor wie de discretionaire bevoegdheid van de staatsecretaris geleid zou hebben tot een verblijfsvergunning. Wel is op te merken dat in de laatste jaren voor de afschaffing van de discretionaire bevoegdheid jaarlijks 90 tot 130 vreemdelingen op grond hiervan een verblijfsvergunning hebben gekregen (Ministerie van Justitie en Veiligheid, 2018; 2019).

26 Bijvoorbeeld omdat het veronderstelde land van herkomst de vreemdeling niet herkent als haar onderdaan, omdat het land van herkomst niet meewerkt aan gedwongen terugkeer, of omdat het vanwege de gezondheid van de vreemdeling onwenselijk is.

Bij casussen waarover het LSO geen overeenstemming bereikt over een bestendige oplossing bestaat nog wel de mogelijkheid tot opschaling naar het MRT. Tot 1 november 2020 is dit vanuit de vijf pilots tezamen in totaal 10 keer gebeurd. In de ervaring van de gemeenten en de maatschappelijke organisaties heeft dit in alle tien de gevallen niet geleid tot nieuwe inzichten voor het bereiken van een bestendige oplossing, en dus ook niet tot doorbraken in vastgelopen trajecten. Dit is niet verwonderlijk, aangezien het MRT geen andere bevoegdheden heeft dan het LSO en omdat de verantwoordelijkheid voor beslissingen over verblijfsvergunningen exclusief bij de IND ligt. Op basis hiervan constateren we dat opschaling naar het MRT op dit moment geen toegevoegde waarde heeft voor het werken in de pilots. Ontwikkelopgaven en regionale functie In de pilot LVV was voorzien dat de lokale pilots zouden werken aan één of enkele ontwikkelopgaven. Ontwikkelopgaven zijn onderwerpen die binnen meerdere LVV’s spelen en waarover de betrokkenen op programmaniveau meer willen leren tijdens de pilotperiode. We constateren dat de pilots nog beperkt zijn toegekomen aan het werken aan de ontwikkelopgaven. Hetzelfde geldt voor het vormgeven van de regionale functie die de LVV’s uiteindelijk moeten gaan vervullen.

De belangrijkste verklaring hiervoor is dat de betrokken partijen zich eerst hebben geconcentreerd op het opzetten van de samenwerking en het implementeren van de werkprocessen binnen de LVV’s. Nu dit in de meeste pilots op orde is, ontstaat er ruimte om de komende jaren intensiever aan de (andere) ontwikkelopgaven en regionalisering te werken. Een ontwikkelopgave waar meerdere pilots al wel aan hebben gewerkt, is ‘activering van de vreemdelingen’. Dit gebeurt bijvoorbeeld door het organiseren van vrijetijdsactiviteiten, het aanbieden van een breed arsenaal aan cursussen en opleidingen, en de mogelijkheden om stage te lopen in een echte werkomgeving. In de praktijk blijken de betrokken organisaties hierbij aan te lopen tegen wet- en regelgeving die het voor mensen zonder recht op verblijf of rijksopvang 61

onmogelijk maakt om stage te lopen en die voor belemmeringen zorgt voor het uitgeven van officiële certificaten of diploma’s. Voor de doorontwikkeling van de LVV is het nodig om in de toekomst antwoord te krijgen op de vraag in hoeverre het ontbreken van stagemogelijkheden en het ontbreken van officiële certificaten en diploma’s gevolgen heeft voor de bereidheid bij vreemdelingen om te werken aan terugkeer. Een pilot heeft bij het aanbieden van cursussen en opleidingen aan mensen zonder recht op verblijf of rijksopvang te maken gehad met een beperkt draagvlak hiervoor in de lokale politiek en samenleving. In de pilots is ook gewerkt aan standaardisering van de werkwijze en registratie, en daarbij is gaandeweg de pilot de behoefte ontstaan aan een centraal registratiesysteem. De betrokkenen verwachten dat een centraal registratiesysteem het makkelijker zal maken om tussen de pilots snel vergelijkingen te kunnen maken over bijvoorbeeld de achtergrond van de deelnemers, de begeleidingsscenario’s en de uitstroomgegevens. Een van de onderzoeksvragen rondom de uitvoering ging ten slotte over in hoeverre de betrokken partijen de financiële middelen die beschikbaar zijn voor de pilot als toereikend ervaren. Deze vraag konden de geïnterviewden en ook wij als onderzoekers in dit stadium nog niet beantwoorden.

5.3.

Samenwerking binnen de LVV

De bevindingen uit deze tussenevaluatie laten zien dat binnen alle gemeentelijke pilots de samenwerking tussen de bij de LVV betrokken partijen is verbeterd. Over het geheel gezien hebben de betrokken partners elkaar beter leren kennen, is er meer onderling vertrouwen ontstaan en gaan partijen meer gezamenlijk op zoek naar bestendige oplossingen. Er zijn ook verschillen tussen de pilots in de wijze waarop de samenwerking verloopt. Dit heeft onder andere te maken met het aantal maatschappelijke organisaties in een stad. Uit ons onderzoek blijkt dat hoe groter het aantal betrokken maatschappelijke organisaties, hoe lastiger het is om binnen afzienbare tijd in het LSO besluiten te nemen over in te zetten begeleidingstrajecten en de voortgang van vreemdelingen. In

de LVV Amsterdam, waar dertien maatschappelijke organisaties participeren en op 1 november 292 vreemdelingen deelnamen aan de LVV, duurt alleen de juridische check in veel gevallen bijvoorbeeld al een half jaar. In een andere grote stad, Rotterdam, is gekozen voor een compactere werkwijze. Naast het brede LSO waar alle partijen aan deelnemen en waarin de voortgang van alle deelnemende vreemdelingen globaal wordt besproken, vinden hier per maatschappelijke organisatie casus-overleggen plaats tussen de betreffende organisatie, de gemeente, DT&V en IND. Dit is in Rotterdam naar tevredenheid van alle betrokkenen omdat ze sneller tot beter gefundeerde beslissingen kunnen komen over het te kiezen begeleidingsscenario. Het behouden van het bredere LSO lijkt te voorzien in het houden van overzicht over welke organisatie welke vreemdelingen begeleidt, wat nodig is om te voorkomen dat vreemdelingen die bij een maatschappelijke organisatie niet vinden wat ze hadden gehoopt zich melden bij een andere organisatie. Ook in de gemeenten Eindhoven en Groningen, waar maar enkele maatschappelijke organisaties op dit terrein actief zijn in de gemeente, is de ervaring dat in het LSO slagvaardig en geïnformeerd besluiten kunnen worden genomen.

Voor het organiseren van de lokale samenwerking betekent dit dat het belangrijk is om een structuur te vinden waarin (a) alle partijen het overzicht hebben over welke vreemdelingen door welke maatschappelijke organisatie worden begeleid, en (b) waar nodig in kleiner verband de voortgang van individuele casussen wordt besproken. Rolinvulling door de betrokken partijen Verschillen tussen de pilots in de wijze waarop de samenwerking verloopt, hebben ook te maken met de wijze waarop de betrokken samenwerkingspartners hun rol in de LVV (kunnen) invullen. We bespreken daarom hieronder de rollen van de betrokken organisaties. We eindigen deze paragraaf met een uitgebreide bespreking van de belangrijke regierol van de gemeente in de LVV’s.

62

IND Ons onderzoek laat zien dat de samenwerking en het onderlinge vertrouwen in het LSO toeneemt als de vertegenwoordiging van de IND in het LSO in staat is om op casusniveau te schakelen met de IND-organisatie. Concreet gaat het er dan om dat vragen vanuit de andere partijen in het LSO snel en deskundig worden beantwoord. Wanneer de IND snel de voor het traject van een vreemdeling benodigde informatie boven tafel krijgt en dit communiceert richting het LSO, ontstaat vertrouwen en synergie in de samenwerking. Dit leidt in de praktijk vaak tot snelle consensus over het best passende begeleidingsscenario en, indien dit van toepassing is, het kiezen van de juiste asielprocedure. Het blijkt en blijft dus belangrijk dat de vertegenwoordiging van de IND in het LSO ruime kennis heeft over de verschillende werkvormen binnen de eigen organisatie en weet wie voor welke vragen binnen de eigen organisatie te benaderen. DT&V Uit ons onderzoek blijkt dat de expertise van de DT&V in een deel van de pilots wordt ingezet. In de LVV’s in Groningen en Rotterdam voert de DT&V bijvoorbeeld gesprekken met de vreemdelingen, en dit is naar tevredenheid van de betrokken partijen. In de andere pilots aarzelt men om de DT&V te betrekken bij de directe begeleiding van de deelnemers.

Vaak is dit uit angst dat de aanwezigheid van de DT&V de vreemdelingen afschrikt om verder te gaan met hun traject binnen de LVV. Het lijkt erop dat in de pilots waar de samenwerkingspartners uitstralen dat zij de DT&V vertrouwen en dat zij geloven dat de DT&V echt iets kan betekenen voor de vreemdelingen, de vreemdelingen op hun beurt minder argwanend worden ten opzichte de DT&V. Het is nog te vroeg om met stelligheid te concluderen dat dit mechanisme optreedt. Op basis van de eerste aanwijzingen die wij hiervoor hebben gevonden, kan hier in de volgende fase van de pilot meer aandacht aan worden besteed. Daarbij kan dan ook worden gekeken of dit op langere termijn leidt tot meer bestendige oplossingen.

AVIM De AVIM vervult in een deel van de pilots zoals afgesproken een rol bij de identificatie van de vreemdelingen. Dit om eventuele identiteitsfraude in een vroegtijdig stadium te ontdekken, zodat dit tijdens de begeleiding geen belemmering meer kan vormen. De AVIM speelt ook een rol als gedwongen vertrek aan de orde komt bij vreemdelingen in een terugkeertraject die (na verloop van tijd) niet meer willen meewerken aan terugkeer. Gedwongen terugkeer is in de meeste pilots echter nog maar beperkt bespreekbaar. Alle partijen, en in het bijzonder de maatschappelijke organisaties, zien dit als een ongewenste oplossing. Alleen in de LVV Groningen zijn binnen het LSO ervaringen opgedaan met gedwongen terugkeer. Wanneer daar een vreemdeling in de LVV in een traject gericht op terugkeer hieraan niet (meer) meewerkt, vraagt de DT&V aan de begeleidende organisatie of deze grote bezwaren heeft tegen uitzetting uit Nederland. Alleen als dit niet zo is, gaat de DT&V samen met de AVIM over tot uitzetting. Dat de DT&V van de maatschappelijke organisatie instemming vraagt voor gedwongen terugkeer, is om te voorkómen dat vreemdelingen worden uitgezet die zich nog niet kunnen redden in het land van herkomst.

Het vragen om instemming heeft ook als functie om het onderlinge vertrouwen tussen de partijen in het LSO én het vertrouwen tussen de maatschappelijke organisaties en de vreemdelingen te behouden. Alle betrokkenen binnen de LVV Groningen zijn positief over deze werkwijze. Hier leiden we uit af dat het goed mogelijk zou moeten zijn om ook in de andere pilots bespreekbaar te maken onder welke condities gedwongen vertrek een mogelijk oplossing is. Voorwaarde voor het bespreekbaar maken van het inzetten van gedwongen vertrek is wel dat de betrokken partijen in de betreffende LVV elkaar vertrouwen. Maatschappelijke organisaties In de vijf pilots bestaat variatie in de mate waarin maatschappelijke organisaties informatie over de situatie en de voortgang van de deelnemende vreemdelingen delen in het LSO. Wanneer de maatschappelijke organisaties beperkt informatie delen over de deelnemende vreemdelingen, doen zij dit 63

om de vreemdelingen te beschermen. Dit leidt er echter toe dat de landelijke ketenpartners zich buiten spel gezet voelen. In de pilots waar de maatschappelijke organisaties in het LSO ruimhartig(er) informatie over de vreemdelingen uitwisselen, voelen landelijke ketenpartners zich uitgenodigd om mee te denken over het te kiezen begeleidingsscenario en over de voortgang van de vreemdelingen. Voor de verdere ontwikkeling van de LVV-pilots is het daarom belangrijk om nader te onderzoeken wat ervoor nodig is om partijen ruimhartig informatie te laten uitwisselen, uiteraard binnen de regels van de AVG-wetgeving. Regierol van de gemeente Uit deze tussenevaluatie blijkt dat vooral de wijze waarop de gemeenten hun regierol invullen, cruciaal is voor de samenwerking binnen de LVV’s. Het blijkt voor een groot deel te bepalen hoe de andere partijen hun rol (kunnen) invullen. Ons onderzoek laat zien dat in alle vijf de gemeentelijke pilots veel tijd en energie is gestoken in het op gang brengen van de samenwerking. In pilots waarin de visies van de maatschappelijke organisaties en de landelijke ketenpartners op het vinden van bestendige oplossingen ver uit elkaar lagen, heeft dit langer geduurd dan in pilots waarin deze visies dichter bij elkaar lagen. De vijf gemeenten hebben meerdere acties ondernomen om de samenwerking binnen de LVV te verbeteren.

Een van de acties die hier succesvol in is gebleken, is dat de partijen bij elkaar ‘op bezoek’ zijn gegaan om bijvoorbeeld een rondleiding te krijgen en/of via een presentatie te horen over de werkwijze van de ‘ander’. Een andere actie die hielp om de samenwerking te verbeteren, was het houden van gezamenlijke inhoudelijke bijeenkomsten over overstijgende thema’s, zoals de situatie in specifieke landen. Zowel het bij elkaar op bezoek gaan als de inhoudelijke bijeenkomsten hebben ertoe geleid dat de partijen met elkaar spraken over gedeelde inhoudelijke uitdagingen en daarbij over hun eigen grenzen heen keken. Hierdoor ontstond meer begrip voor elkaars uitgangspunten en werkwijzen, onder andere omdat voor een deel

van de partners tijdens de inhoudelijke bijeenkomsten duidelijk werd dat alle betrokkenen vanuit de eigen uitgangspunten het beste wilde bereiken voor de vreemdelingen in de LVV. Vanwege het hier aangetoonde belang van dit soort manieren om de samenwerking binnen de LVV te verbeteren lijkt het de moeite waard om te verkennen hoe dit soort acties een meer structureel en gestandaardiseerd onderdeel kunnen zijn van het opzetten van een nieuwe LVV én het behouden van een bestaande LVV. Rol van de projectleider Uit deze tussenevaluatie blijkt dat het bij elkaar brengen van partijen met sterk van elkaar verschillende visies en werkwijzen veel vraagt van de partij en de persoon die dit proces coördineert en leidt. In pilots waar de projectleider zich kan inleven in de verschillende visies en werkwijzen, gesprekken faciliteert over de verschillende uitgangspunten, en de verschillen tussen de organisaties juist benoemt als de kracht van de LVV, lijkt heel langzaam synergie te ontstaan in de samenwerking. Dit betekent dat de verschillen tussen de partijen in kennis en kunde juist worden benut om te komen tot meer bestendige oplossingen in plaats van dat ze een belemmering vormen in de samenwerking (Lasker, Weiss & Miller, 2001).

Om de regierol op een dergelijke constructieve wijze in te vullen lijkt het van belang te zijn dat een gemeente een projectleider aanstelt die ervaring heeft met dit soort grens overstijgend of faciliterend leiderschap (zie bijvoorbeeld Williams, 2013; Ansell & Gash, 2008).

5.4.

Effecten van de LVV

In deze paragraaf beantwoorden we de onderzoeksvragen over de effectiviteit van de LVV. De vragen gaan over in hoeverre de LVV’s hebben geleid tot bestendige oplossingen voor vreemdelingen zonder recht op verblijf of rijksopvang en over de ervaren meerwaarde ten opzichte van de situatie vóór de LVV-pilot.

64

Bestendige oplossingen In totaal hebben op 1 november 2020 1297 vreemdelingen begeleiding en opvang gekregen in een van de LVV-pilots. 537 van hen hadden de LVV op 1 november 2020 ook weer verlaten. Voor vijfennegentig (18 procent) van de 537 uit de LVV vertrokken vreemdelingen is een bestendige oplossing gevonden: 43 hebben een verblijfsvergunning gekregen, 50 zijn teruggekeerd naar het land van herkomst en twee vreemdelingen zijn vertrokken naar een derde land (zie tabel 5.1).27 Tabel 5.1. Aantal en aandeel uitgestroomde vreemdelingen van het totaal aantal uitgestroomde vreemdelingen naar type uitstroom (n=537) Type uitstroom Bestendige uitstroom

Semi-bestendige uitstroom

Aantal (percentage) Legalisering van verblijf in Nederland

43 (8%)

Terugkeer naar land van herkomst

50 (9%)

Doormigratie

2 (<1%)

HASA* Artikel 64 vw**

Niet-bestendige uitstroom

170 (32%) 20 (4%)

Vertrokken met onbekende bestemming

100 (19%)

Gedwongen beëindigd

76 (14%)

Overige niet-bestendige uitstroom***

76 (14%)

*

Herhaalde asielaanvraag. Bij toekenning van Artikel 64 VW blijft uitzetting uit Nederland achterwege zolang het vanwege de gezondheidstoestand van een vreemdeling of gezinslid niet verantwoord is om te reizen. *** Detentie, naar andere opvang, vreemdelingenbewaring, eigen netwerk, terug maar BBB, overleden. **

27 Op 1 november 2020 waren van de 1142 beschikbare plekken in de vijf pilots tezamen er 772 bezet met vreemdelingen die tot de doelgroep behoren zoals deze is omschreven in de landelijke samenwerkingsafspraken.

Bijna de helft (47 procent) van de 537 vreemdelingen die de LVV hebben verlaten, is vertrokken zonder bestendige oplossing. Het overgrote deel van hen is vertrokken met onbekende bestemming, wat in de praktijk inhoudt dat mensen - indien mogelijk - weer terugvallen op hun eigen sociale netwerk, gebruik gaan maken van opvangmogelijkheden bij bijvoorbeeld kerken, en/of op straat terecht komen. Dit is problematisch voor deze mensen zelf en ook voor de gemeenten vanuit het perspectief van openbare orde. De pilot loopt nog te kort om conclusies te verbinden aan het percentage vreemdelingen dat de LVV met een bestendige oplossing heeft verlaten. Allereerst hebben alle pilots veel tijd en energie gestoken in het opzetten van de LVV’s, en in het bijzonder in de samenwerking tussen de betrokken partijen. Ook het feit dat de pilots vanaf maart 2020 te maken hebben gehad met maatregelen rondom de Covid-19 uitbraak, is in de ervaring van de betrokken partijen beperkend geweest voor het kunnen vinden van bestendige oplossingen. Door de maatregelen moest veel begeleiding online plaatsvinden, moesten de betrokken partijen zich concentreren op het ‘coronaproof’ maken van de opvang en begeleiding, en gebeurde het dat vreemdelingen vanwege reisbeperkingen in ieder geval tijdelijk niet konden vertrekken uit Nederland.

Verder wachten de 170 vreemdelingen die op 1 november 2020 zijn uitgestroomd met een Herhaalde asielaanvraag, nog op een beslissing van de IND over hun nieuwe asielaanvraag. Welk deel van deze aanvragen leidt tot een verblijfsvergunning is nog onbekend, net als wat er gebeurt met de vreemdelingen wiens aanvraag wordt afgewezen. Om onderbouwde uitspraken te doen over het aantal vreemdelingen dat de LVV verlaat met een bestendige oplossing is het dus nodig om de uitstroomcijfers de komende periode te blijven volgen en om bijvoorbeeld eind 2021 weer te bezien hoeveel vreemdelingen vanuit de LVV een bestendige oplossing hebben gevonden. Er is grote voorzichtigheid geboden ten aanzien van het verbinden van conclusies aan verschillen in de uitstroom van vreemdelingen in de diverse pilots. We noemen deze hier wel omdat het aanknopingspunten biedt voor eventueel 65

vervolg(onderzoek). Een factor die mogelijk zorgt voor verschillen in uitstroom tussen de pilots, is de mate waarin het beleid van de LVV strikt is in termen van doorlooptijd en oriëntatie op terugkeer. Onderdeel van de mate van striktheid is ook het al dan niet aanwezig zijn van een alternatieve gemeentelijke opvang waar de vreemdelingen op terug kunnen vallen. Wanneer dit er is, zoals met de Bed-Bad-Brood voorziening in Eindhoven, lijken de vreemdelingen deelname als minder strikt te ervaren. In pilots waar deelname relatief strikt is, zoals in Rotterdam en Groningen, lijkt het aandeel vreemdelingen dat terugkeert naar het land van herkomst, iets groter dan in de pilots waar deelname een minder strikt karakter heeft. Tegelijkertijd lijkt in de pilots met een relatief strikt karakter het aandeel vreemdelingen dat met onbekende bestemming vertrekt, weer iets hoger te liggen dan in de andere pilots. Kortom, als een LVV strikt of beperkt is in termen van doorlooptijd, oriëntatie op terugkeer en de mogelijkheid om terug te vallen op alternatieve opvang dan lijkt weliswaar de uitstroom naar het land van herkomst iets hoger, maar dat geldt ook voor het aantal personen dat uit de LVV vertrekt met onbekende bestemming.

Voor de toekomst is het de vraag of dergelijke eerste tekenen van verschillen in uitstroom tussen de pilots duidelijker worden op het moment dat een groter aantal vreemdelingen de LVV heeft verlaten. Drieënveertig van de 536 vreemdelingen die tot 1 november 2020 de LVV’s hebben verlaten, kregen een verblijfsvergunning. Dit betekent dus dat een deel van de vreemdelingen in de LVV’s hier nog recht op heeft. Bijvoorbeeld door wijzigingen in de veiligheidssituatie in het land van herkomst, door veranderingen in wet- en regelgeving, door ontwikkelingen in de persoonlijke situatie van de vreemdeling en/of door nieuwe documenten die ter tafel komen. Om te voorkomen dat mensen in de LVV die recht hebben op een vergunning deze niet krijgen, is het nodig om voor iedere vreemdeling die in een LVV terecht komt, grondig te onderzoeken of legalisering mogelijk is. In de pilots wordt dit ook wel de ‘juridische check’ genoemd. Vooralsnog voeren pilots deze allemaal net op een andere manier uit, zoals we in paragraaf 6.2 lieten zien. Vanwege het belang van een grondige juridische check voor de vreemdelingen lijkt het de

moeite waard om te verkennen of het mogelijk is deze te standaardiseren, zodat deze in iedere pilot op dezelfde grondige wijze plaatsvindt. De maatschappelijke organisaties en de gemeenten vinden een grondige juridische check ook nodig omdat dit kan bijdragen aan de acceptatie van een voor de vreemdeling negatieve uitkomst. In de literatuur wordt een dergelijk mechanisme aangeduid met de term ‘procedurele rechtvaardigheid’, wat inhoudt dat wanneer mensen weten dat een proces – in dit geval het zoeken naar mogelijkheden voor legalisering – eerlijk en grondig is verlopen, zij sneller zullen instemmen met de uitkomst (zie bijvoorbeeld Grootelaar, 2018). Of procedurele rechtvaardigheid daadwerkelijk optreedt bij vreemdelingen in de LVV, weten we niet op basis van deze tussenevaluatie en verdient nader onderzoek. Mogelijk dat in dit geval een grondige juridische check ook bijdraagt aan de wijze waarop de maatschappelijke organisaties hierover communiceren richting de vreemdeling.

5.5.

Slotbeschouwing

De voortdurende aanwezigheid van vreemdelingen zonder recht op verblijf of rijksopvang in Nederland is een zogenaamd wicked problem. Dit betekent dat het werken aan een deel van de oplossing van het probleem resulteert in andere problemen. In ons onderzoek zien we - hoewel we gegeven de korte looptijd en de kleine aantallen voorzichtig moeten zijn - dat als in een pilot strikter wordt gestuurd op vertrek, dit mogelijk leidt tot iets meer vreemdelingen die terugkeren naar het land van herkomst, maar dat dan ook het aantal vreemdelingen dat de LVV verlaat met een onbekende bestemming, toeneemt. Aan de andere kant lijkt het zo te zijn dat wanneer in een pilot de nadruk ligt op het zo veel mogelijk zicht houden op de doelgroep, minder mensen de LVV met onbekende bestemming lijken te verlaten, maar ook iets minder mensen vanuit de LVV terugkeren naar het land van herkomst. In het vervolg van de pilot is het van belang om hierover landelijk en lokaal met elkaar in gesprek te blijven. Immers, één sluitende oplossing bestaat niet.

66

Hoewel met name in de verdere ontwikkeling van de samenwerking in de vijf pilots belangrijke stappen voorwaarts zijn gezet, is het belangrijk om stil te staan bij de impact van de coronacrisis en -maatregelen op de pilot LVV. De opvang en begeleiding van vreemdelingen in de LVV hebben hiervan de gevolgen ondervonden en voorgenomen acties en activiteiten hebben minder, later of suboptimaal plaatsgevonden. Ook om die reden is het belangrijk om voorzichtig te zijn met het trekken van conclusies, zeker waar het de effecten op bestendige uitstroom betreft. Wat we op basis van deze tussenevaluatie wel hebben geleerd, is dat alle betrokken partijen het werken in de LVV als positief ervaren. De grootste winst van de LVV is dat er meer en betere samenwerking is ontstaan tussen de partijen die zich bezig houden met het zoeken naar oplossingen voor het illegale verblijf van vreemdelingen zonder recht op verblijf of rijksopvang. Dit geldt zowel voor de samenwerking in de dagelijkse werkpraktijk als voor de samenwerking op bestuurlijk niveau. De bevindingen uit de tussenevaluatie laten zien dat voor het komen tot en behouden van een goede samenwerking in de context van de LVV in ieder geval de volgende drie zaken nodig zijn: z

z

z

Bouwen aan onderling begrip en vertrouwen tussen de betrokken partijen. Wat hierin goed werkte in de pilots was dat partijen bij elkaar op bezoek gingen om zo meer te leren over elkaars werkwijze en werkcultuur. Ook inhoudelijke bijeenkomsten met alle in een pilot betrokken partijen zorgde voor meer onderling begrip, omdat partijen in deze bijeenkomsten automatisch werden uitgedaagd om over de grenzen van de eigen organisatie heen te kijken. Inzetten van lokale projectleiders die ervaring hebben met grens overstijgend of faciliterend leiderschap. Dit wil zeggen dat zij zich kunnen inleven in de visies en werkwijzen van alle betrokken partijen en gesprekken kunnen faciliteren over de verschillen tussen de partijen. De betrokkenheid van IND-medewerkers in de lokale pilots die op casusniveau snel en daadkrachtig kunnen schakelen met de IND-organisatie.

De uitkomsten van deze tussenevaluatie bieden nog een te beperkte basis om onderbouwde uitspraken te doen over wat wel en wat niet werkt bij het via de LVV’s werken aan bestendige oplossingen voor vreemdelingen zonder recht op verblijf of rijksopvang. Om hier in de toekomst wel meer onderbouwde uitspraken over te kunnen doen is het nu belangrijk dat de pilots zich allemaal op hun eigen manier verder kunnen ontwikkelen. Ook is het belangrijk dat daarbij de vragen die deze tussenevaluatie heeft opgeroepen nader worden onderzocht. Het gaat dan om de vraag in hoeverre onderstaande zaken van betekenis zijn voor het vinden van bestendige oplossingen voor vreemdelingen zonder recht op verblijf of rijksopvang: z z z z

z

z

het wel of niet door de AVIM uitvoeren van het identiteitsonderzoek; het wel of niet door een GGD in kaart laten brengen van de gezondheidssituatie van de vreemdelingen; het wel of niet uitvoeren van een grondige juridische check in het LSO; verschillende mogelijkheden in de opvang en begeleiding, zoals 24-uursopvang, het inzetten op het vergroten van de regie op het eigen leven, de inzet van activeringsactiviteiten, en het al dan niet kunnen behalen van diploma’s en/of certificaten; de mate waarin de maatschappelijke organisaties richting de vreemdelingen uitstralen dat de DT&V te vertrouwen is en echt iets kan betekenen voor de vreemdelingen; de mate waarin een LVV strikt is in termen van doorlooptijd en oriëntatie op terugkeer.

67

Literatuur Ansell, C. & Gash, A. (2008). Collaborative Governance in Theory and Practice, Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543–571.

Leerkes, A., M. Galloway, en M. Kromhout (2010). Kiezen tussen twee kwaden. Determinanten van blijf- en terugkeerintenties onder (bijna) uitgeprocedeerde asielmigranten.

Bryson, J. M., Crosby, B. C., & Stone, M. M. (2006). The design and implementation of cross-sector collaborations: Propositions from the literature. Public Administration Review, 66(SUPPL. 1), 44-55. doi:10.1111/j.1540-6210.2006.00665.x

Mack, A., Verbeek. E. & Klaver, J. (2020). Plan- en procesevaluatie Landelijke Vreemdelingenvoorzieningen. Amsterdam: Regioplan

Gemeente Amsterdam (2018). Werken aan een duurzaam perspectief. Uitvoeringsplan 24-uursopvang ongedocumenteerden. Amsterdam: Gemeente Amsterdam

Ministerie van Justitie en Veiligheid (2020). Rapportage Vreemdelingenketen, Periode januari-december 2019. Den Haag: Ministerie van Justitie en Veiligheid.

Grootelaar, H. (2018). Interacting with Procedural Justice in Courts. Dissertatie.

Ministerie van Justitie en Veiligheid (2018). Rapportage Vreemdelingenketen, Periode januari-december 2017. Den Haag: Ministerie van Justitie en Veiligheid.

Heijden, van der P.G.M., Cruyff, M.J.L.F., Engbersen, G.B.M. & Gils, van G.H.C. (2020). Schattingen onrechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen 2017 – 2018. Hermens, N. (2018). Intersectoral action for positive youth development through sport. A mixed method study on collaboration between youth-care organisations and community sports clubs. Dissertatie. Hielkema, D. (2020, 13 november), Amsterdam stopt met opvang grote groep ongedocumenteerden. Het Parool. Geraadpleegd van https://www.parool.nl/amsterdam/ amsterdam-stopt-met-opvang-grote-groep-ongedocumenteerden~b301738d/ Klaver, J., S. Telli, en M. Witvliet (2015). Terugkeer van vertrekplichtige vreemdelingen. Een verkenning van interventies om zelfstandige terugkeer te stimuleren. Den Haag: WODC.

Ministerie van Justitie en Veiligheid/VNG (2018). Samenwerkingsafspraken Landelijke Vreemdelingen Voorziening (LVV). Den Haag: Ministerie van Justitie en Veiligheid/VNG. Pawson, R., en N. Tilley (1997). Realistic Evaluation. Sage Publications Williams, P. (2013). We are all boundary spanners now? International Journal of Public Sector Management, 26(1), 17-32. doi:doi:10.1108/09513551311293417. Winter, H., Bex-Reimert, V., Geertsema, B. en E. Krol (2018). Onderdak en opvang door Rijk en gemeenten van vertrekplichtige vreemdelingen en de invloed daarvan op terugkeer. Groningen: Pro-facto

Koppes, S. (2017). Valse hoop of bittere noodzaak. Opvang van mensen zonder verblijfsrecht. Amsterdam/Rotterdam: Amnesty International/St LOS Lasker, R. D., Weiss, E. S., & Miller, R. (2001). Partnership synergy: A practical framework for studying and strengthening the collaborative advantage. Milbank Quarterly, 79:179-205

68

Bijlage 1 Uitvoering, resultaten en wat werkt in de LVV Amsterdam De LVV-pilot in Amsterdam is gestart op 1 juli 2019. Daarvoor had de gemeente Amsterdam al meerdere regelingen die als doel hadden om tot oplossingen te komen voor vreemdelingen zonder recht op verblijf en rijksopvang en om te voorkomen dat deze groep op straat leeft en slaapt. Een voorbeeld hiervan is het in 2018 door de gemeente Amsterdam in samenwerking met maatschappelijke organisaties ontwikkelde uitvoeringsplan voor de begeleiding en opvang van vreemdelingen zonder recht op verblijf en rijksopvang (Gemeente Amsterdam, 2018). De LVV-pilot is onderdeel van dit gemeentelijke uitvoeringsplan, samen met de pilot voor de opvang van Dublinclaimanten.28 Met het uitvoeringsplan, en als onderdeel daarvan de LVV, heeft de gemeente Amsterdam de opvang van vreemdelingen zonder recht op verblijf en rijksopvang uitgebreid naar 24-uurs opvang. De essentie van de LVV in Amsterdam is dat ongedocumenteerden hierdoor de rust en veiligheid ervaren die zij nodig hebben te werken aan een toekomstperspectief. Hierbij staat een aanpak centraal van begeleiden en activeren van de vreemdelingen.

Uitvoering van de pilot Betrokken partijen en hun rollen Naast de gemeente en de drie landelijke ketenpartners IND, DT&V en AVIM zijn bij de LVV Amsterdam 13 maatschappelijke organisaties betrokken. De gemeente Amsterdam vult de regierol anders in dan de andere vier gemeenten. In plaats van zelf de regie te voeren heeft de gemeente een zogenoemde regiegroep samengesteld die toeziet op de uitvoering van de LVV-pilot. De Regiegroep is opgezet vanuit de drie maatschappelijke organisaties VluchtelingenWerk, HVO-Querido en ASKV, die samen ook de Regieraad vormen. In de Regiegroep werken een coördinator, drie projectmedewerkers en een secretariële/administratieve medewerker. De gedachte achter het inzetten van de Regieraad en de Regiegroep is dat de drie maatschappelijke organisaties door hun ervaring met de doelgroep meer expertise en kennis in huis hebben om de LVV te leiden dan de gemeente. Ook is het idee dat de gemeente door de inzet van de regiegroep wat meer (politieke) afstand houdt. Anderzijds geven een aantal maatschappelijke organisaties aan dat deze afstand er soms ook voor zorgt dat de gemeente niet zo snel kan ingrijpen op momenten dat dit nodig is. In Amsterdam zijn in vergelijking met de andere pilots de meeste maatschappelijke organisaties betrokken. In tabel b1.1 is te zien welke taken de 13 maatschappelijke organisaties in de LVV Amsterdam vervullen.

28 De pilot voor Dublinclaimanten eindigt per 1 april 2021 (Hielkema, 2020).

69

Tabel b1.1. Overzicht van maatschappelijke organisaties in de LVV Amsterdam en hun rollen binnen de LVV Rol in de LVV

Organisaties

Regie en Organisatie

Regiegroep

Huisvesting en Maatschappelijke begeleiding

HVO-Querido, Leger des Heils, ASKV MOO, Maya Angelou

Juridische en

ASKV, Vluchtelingenwerk, Leger des Heils

Terugkeer en Toekomstoriëntatie begeleiding

Bridge to Better en Goedwerk Foundation, VWN-MOH,

Screening en intake (naast AVIM)

LOA, GGD

Activering

ASKV, Here to support, BOOST, Stichting Life Goals

Overlegstructuren De LVV-pilot in Amsterdam wordt aangestuurd door de stuurgroep. De stuurgroep bestaat uit de gemeente (voorzitter), de Regiegroep, de Regieraad, de IND, DT&V, AVIM en het landelijke programmabureau. In de stuurgroep worden vraagstukken besproken rondom de inrichting van en de werkwijze binnen de pilot. De stuurgroep bewaakt de voortgang van de pilot en is verantwoordelijk voor het bereiken van resultaten. Casuïstiek op individueel niveau wordt besproken in het lokaal samenwerkingsoverleg (LSO). Het LSO wordt voorgezeten door de regiegroep en bestaat verder uit de gemeente, de GGD, DT&V, AVIM, de IND en een groot deel van de dertien maatschappelijke organisaties.29 Tijdens de bijeenkomsten van het LSO worden de begeleidingsscenario’s van de deelnemers bepaald en worden

29 Organisaties die niet betrokken zijn bij de directe begeleiding van vreemdelingen maar wel activiteiten organiseren voor de doelgroep nemen niet deel aan de casus-overleggen.

casussen besproken als er belangrijke veranderingen zijn in de begeleiding of in het perspectief van de deelnemers. Daar waar de maatschappelijke organisaties en de IND, DT&V en AVIM in het verleden weinig met elkaar samenwerkten, zijn de professionals die vanuit de maatschappelijke organisaties de vreemdelingen begeleiden positief over dat zij tijdens het LSO kunnen overleggen met de ketenpartners. Een deel van hen geeft aan dat er hierdoor meer informatie beschikbaar is over de deelnemers om een onderbouwd besluit te kunnen nemen over het best passende begeleidingsscenario: gericht op legalisering of op vrijwillig vertrek: Een van de professionals vertelt hierover bijvoorbeeld: “Hiervoor [voorafgaand aan de start van de LVV-pilot, red.] werkten we veel meer op eilandjes en iedereen had zijn eigen rol. Dat is nu echt anders, er is veel meer communicatie.” Hoewel partijen positief zijn over het feit dat zij met elkaar aan tafel zitten, blijkt uit de interviews ook dat vrijwel alle betrokkenen vinden dat er binnen de LVV Amsterdam te vaak en te lang wordt overlegd. Een van de maatschappelijke organisaties vertelt hierover bijvoorbeeld: “Overleggen zijn nu heel lang, maar niet altijd effectief om na te denken over out-of-the box oplossingen. Het is meer procesmatig; instroom, uitstroom en doorstroom. Ik vraag me af of dit niet efficiënter kan.”.

De quote maakt duidelijk dat tijdens de LSO-bijeenkomsten veel procesmatige zaken aan bod komen en dat er te beperkt ruimte lijkt te zijn voor het echte gesprek over de begeleiding van de vreemdelingen. De geïnterviewden wijzen erop dat dit mogelijk te maken heeft met het grote aantal partijen dat in Amsterdam deelneemt aan het LSO. Om in kleinere groepen meer inhoudelijke zaken te kunnen bespreken is binnen de LVV Amsterdam het clusteroverleg opgezet. Dit is een overlegstructuur waarin in kleiner verband dan het hele LSO wordt gebrainstormd over een specifiek thema en/of specifieke groep vreemdelingen in de LVV. Aan veel van deze clusteroverleggen nemen ook deskundigen deel die advies kunnen geven over het thema dat centraal staat in het betreffende clusteroverleg. Een voorbeeld is dat medewerkers van de IND en/of DT&V deelnemen, 70

bijvoorbeeld om meer informatie te geven over de terugkeermogelijkheden naar een bepaald land, waardoor hier binnen het LSO meer kennis over ontstaat en in de toekomst binnen het LSO nog betere inschattingen gemaakt kunnen worden over welk begeleidingsscenario passend is. Uit de interviews blijkt dat de professionals in het LSO de clusteroverleggen als positief ervaren. De volgende quote is hier een voorbeeld van: “‘Je kunt dieper ingaan op een zaak en dat levert meer op. Soms helpt het om makkelijk te komen tot het vaststellen van een traject of een zaak te bevriezen. Dat vind ik nu wel heel duidelijk meetbaar.”

maakt. De volgende quote van een van de betrokkenen is illustratief voor hoe de verschillende partijen net een andere focus aanbrengen binnen de landelijke doelstelling: “Het landelijke doel is om tot duurzame oplossingen te komen voor ongedocumenteerden. Wij hebben geen voorkeur voor een specifieke duurzame oplossing, mits het humaan is. Dat is misschien wel het nuanceverschil tussen rijkspartijen en de stedelijke partijen. De stedelijke partijen zullen waarschijnlijk meer op humaniteit zitten. Wij willen dat mensen niet in een onrechtmatige status zitten. Maar uiteindelijk willen we hetzelfde; dat mensen niet in de illegaliteit verblijven.”

Doelstellingen

Bezettingsgraad LVV Amsterdam en achtergrondkenmerken van de vreemdelingen

Naast de landelijke doelstelling heeft de LVV Amsterdam de volgende subdoelstellingen opgenomen in het convenant: 1.

2.

3. 4. 5.

Het oplossen van de knelpunten voor mensen met psychische problemen, verbeteren van de uitstroom van deze groep en uitbreiden waar nodig van het landelijke Medisch Opvangproject Ongedocumenteerden. Het identificeren en beschrijven van casuïstiek waar een standaard begeleidingsscenario niet werkt (bijvoorbeeld bij staatlozen) en het aandragen van deze casuïstiek bij het landelijke programma voor mogelijke oplossingen en het testen van de aangedragen oplossingen. Het voorstellen, testen en evalueren van maatwerkoplossingen voor specifieke moeilijke doelgroepen naar terugkeer. Inzicht geven in wat een realistische tijdsduur is voor het begeleiden van de vreemdelingen naar een bestendige oplossing (ontwikkelopgave) Inzicht geven in de voorwaarden waaronder partijen besluiten om de begeleiding en/of het verblijf in de LVV te beëindigen (ontwikkelopgave)

Naast de landelijke doelstelling om te komen tot meer bestendige oplossingen, zien we dat de partijen binnen de LVV Amsterdam daarnaast ook hun eigen belangen hebben. Zij kleuren de landelijke doelstelling allemaal op een iets andere manier in, wat de samenwerking binnen de LVV soms complex

De LVV in Amsterdam heeft 360 plaatsen beschikbaar. Hiervan waren er op 1 november 2020 292 bezet door mensen die vallen onder de landelijke afspraken van de LVV’s. Op datzelfde moment stonden 41 mensen op de wachtlijst om toegelaten te worden. De nog beschikbare plekken waren gevuld met zogenoemde Veilige Landers. Dit zijn Veilige Landers met medische problemen die voorheen gebruik maakten van de Bed-Bad-Brood opvang. De gemeente Amsterdam vindt het vanuit humanitair oogpunt en vanuit het openbare orde perspectief niet verantwoord om deze mensen uit de opvang te zetten. Daarom blijven deze mensen in de LVV totdat er voor hen een andere oplossing is gevonden. Populatie LVV Amsterdam Tabel b1.2 geeft een overzicht van de achtergrondkenmerken van de vreemdelingen in de LVV-Amsterdam op de peildatum 1 november 2020. Het overgrote deel van de deelnemers is man (73%) en het merendeel is tussen de 26 en 45 jaar oud (56%). De meeste vreemdelingen komen uit Sub-Sahara-Afrika (64%). De Veilige Landers in de LVV zijn gemiddeld genomen ouder dan de rest van de deelnemers. Het merendeel van hen is tussen de 46 en 65 jaar (64%) en de meesten komen uit Ghana. 71

Tabel b1.2. Achtergrondkenmerken van de vreemdelingen die tot 1 november 2020 in de LVV Amsterdam opvang en begeleiding krijgen of hebben gekregen Aantal (percentage) Totaal aantal Gender*

Leeftijdsopbouw

Herkomstregio

394 Mannen

289 (73%)

Vrouwen

105 (27%)

18-25 jarigen

63 (16%)

26-35 jarigen

109 (28%)

36-45 jarigen

110 (28%)

46-55 jarigen

72 (18%)

56-65 jarigen

35 (9%)

66 jaar en ouder

5 (1%)

Gemiddelde leeftijd

38,5

Europa niet-EU

1 (<1%)

Azië

34 (9%)

Midden-Oosten

87 (22%)

Noord-Afrika

3 (1%)

Sub-Sahara-Afrika

253 (64%)

Latijns-Amerika

10 (3%)

Staatloos / onbekend

6 (2%)

Gemiddeld aantal jaren tussen eerste aanvraag bij IND en toegang tot LVV*

8

Top 10 Herkomstlanden Eritrea

56

Egypte

21

Nigeria

40

Ethiopië

21

Iran

29

Irak

16

Ghana

27

Soedan

16

Oeganda

24

Afghanistan

14

Bron: gemeentelijke projectleider. * Op basis van een combinatie van door de gemeente en de IND aangeleverde cijfers.

Toelatingscriteria In de LVV Amsterdam worden de toelatingscriteria gehanteerd zoals deze in de landelijke afspraken zijn opgesteld. De gemeente Amsterdam maakt echter een uitzondering voor Veilige Landers met medische en/of psychische problemen die in de Bed-Bad-Brood opvang zaten op het moment dat deze stopte en de LVV startte. Een deel van hen maakt nog steeds gebruik van de LVV maar er worden geen nieuwe Veilige Landers meer toegelaten. Vreemdelingen die in aanmerking komen voor de LVV in Amsterdam komen in die gemeente eerst terecht bij het loket ongedocumenteerden (LOA). Dan vindt allereerst een kort intakegesprek plaats. Tijdens deze intake wordt door het LOA een eerste check gedaan op status, nationaliteit en urgente zaken zoals medische kwetsbaarheden. Na de intake voert de AVIM een identiteitsonderzoek, om daarmee te voorkómen dat identiteitsfraude in een later stadium aan het licht komt. Bij zes vreemdelingen is op deze manier ontdekt dat sprake was van identiteitsfraude. Op basis van het intakegesprek en het identiteitsonderzoek wordt bepaald of iemand in aanmerking komt voor de opvang en begeleiding in de LVV.

72

Opvang en begeleiding van de vreemdelingen Als vreemdelingen tot de LVV worden toegelaten krijgen zij opvang aangeboden en beoordeelt de GGD hun zelfredzaamheid. Dit doet de GGD aan de hand van een beoordeling van de aanwezige beschermende factoren en kwetsbaarheidsfactoren, zoals een slechte somatische en psychiatrische toestand of verslaving. Op basis hiervan adviseert de GGD vervolgens welke opvang het best passend is. De opvanglocaties in Amsterdam betreffen allemaal 24-uursopvang en zijn ingericht op zelfbeheer. Dit betekent dat mensen zelf een sleutel hebben om binnen te komen en met elkaar afspraken maken over hoe samen te leven en te koken. De LVV Amsterdam hanteert voor deelname aan de LVV een maximumtermijn van anderhalf jaar, waarbij het natuurlijk ook mogelijk is dat trajecten korter duren. Daarnaast bestaat in uitzonderlijke gevallen de mogelijkheid om een traject tijdelijk te bevriezen. Dit gebeurt alleen bij vreemdelingen die tijdens het LVV-traject in de tweede fase van een traumabehandeling zitten bij zorginstelling Arq en die daardoor niet goed kunnen meewerken aan begeleiding. Het idee hierachter is dat het in een dergelijke situatie zinvoller is om eerst iemands persoonlijke situatie te stabiliseren voordat zij gaan werken aan een bestendige oplossing. De keuze om een traject te bevriezen wordt niet zomaar gemaakt.