TK Bijlage I - Rapportage Tussenevaluatie LVV

Toelating, opvang en begeleiding In Eindhoven kunnen alle betrokken partijen vreemdelingen aandragen voor opvang en begeleiding bij de LVV. Vreemdelingen kunnen tevens zichzelf aanmelden. Na de aanmelding doen alle partijen uit het LSO een check op de toelatingscriteria. Wanneer alle partijen akkoord zijn met deelname van de betreffende vreemdeling besluit de gemeente tot toelating. In uitzonderlijke gevallen kan de gemeente Eindhoven in overleg besluiten om een vreemdeling toe te laten die niet aan de voorwaarden voldoet. Het grootste deel van de vreemdelingen die in Eindhoven worden toegelaten tot de LVV krijgt al opvang en begeleiding via de BBB in Eindhoven. Zij kunnen vrijwillig starten met deelname aan de LVV. Wanneer vreemdelingen die worden toegelaten tot de LVV nog geen opvang en begeleiding hebben via de Bed-Bad-Broodvoorziening, dan wordt de opvang alsnog via de BBB verzorgd. De opvang in de BBB, en dus ook binnen de LVV in Eindhoven, bestaat hoofdzakelijk uit opvang in het eigen netwerk, aangevuld met leefgeld. Dit wordt ook wel de netwerkregeling genoemd. Vreemdelingen die geen opvang in hun eigen netwerk kunnen vinden of die geen eigen netwerk hebben, kunnen terecht in de nachtopvang van de gemeente.

Tegelijkertijd ondersteunt Vluchtelingen in de Knel deze vreemdelingen bij het opbouwen van een netwerk, zodat zij op een later moment kunnen doorstromen naar de netwerkregeling. Wanneer de netwerkregeling en de nachtopvang beiden niet passen bij de situatie van de vreemdeling, bijvoorbeeld wanneer er sprake is van medische of psychosociale problematiek, wordt er gezocht naar een andere passende oplossing. De gemeente heeft dan de mogelijkheid om bij het Leger des Heils plekken in te kopen voor opvang en extra begeleiding van mensen in de LVV. Als aanvulling op de hiervoor beschreven opvangmogelijkheden heeft Vluchtelingen in de Knel de beschikking over woonhuizen voor vreemdelingen die op zichzelf kunnen wonen.

39

Als vreemdelingen aan de criteria voldoen voert de gemeente Eindhoven met hen een intakegesprek. Tijdens dit gesprek ondertekent de vreemdeling een intakeformulier en pas daarna is iemand officieel toegelaten tot de LVV. Ook zet de gemeente op dat moment de juridische check in gang, waarvoor binnen de LVV Eindhoven een online formulier is ontwikkeld dat door meerdere partijen tegelijkertijd wordt ingevuld. De IND vult informatie in over de huidige status bij de IND en over eerdere procedures. De DT&V voegt informatie toe over eventuele eerdere vertrekprocedures. Vluchtelingen in de Knel zoekt uit of er mogelijkheden zijn voor legalisering van verblijf in Nederland en vult hun bevindingen op dit vlak in het format in. Het resultaat is een gezamenlijk document dat alle professionals in het LSO bestuderen voorafgaand aan het bespreken van de casus. De ervaringen met deze werkwijze zijn positief. In tabel 4.3 is te zien dat 60 procent van de vreemdelingen die momenteel opvang en begeleiding krijgen via de LVV Eindhoven een begeleidingstraject volgen met als doel legalisering van verblijf. Bij ongeveer een kwart is de begeleiding gericht op terugkeer naar het land van herkomst. Vreemdelingen die werken aan legalisering van verblijf worden begeleid door Vluchtelingen in de Knel.

De begeleiding bestaat dan bijvoorbeeld uit het verzamelen van documenten uit het land van herkomst, het onderzoeken van documenten op echtheid en het voorbereiden van de informatieverschaffing aan de IND. Binnen de LVV Eindhoven denken de landelijke ketenpartners hier actief in mee. Vreemdelingen die willen terugkeren worden, afhankelijk van het land van herkomst, begeleid door Goedwerk Foundation of door VluchtelingenWerk. Beide organisaties hebben in meerdere landen een netwerk met partners. Om vreemdelingen tot terugkeer te stimuleren hebben Vluchtelingen in de Knel, Goedwerk Foundation en VluchtelingenWerk, in samenwerking met de IND en DT&V, een groepstraining15 ontwikkeld voor vreemdelingen voor wie in het

15 Ten tijde van onze dataverzameling was deze training nog in ontwikkeling. Inmiddels is de training gestart.

LSO is geconstateerd dat vertrek de enige optie is. De betrokken partijen hopen dat uit deze groepstraining vervolgens individuele trajecten voortkomen bij VluchtelingenWerk of de Goedwerk Foundation en dat terugval in de Bed-BadBrood voorzieningen wordt voorkomen. Tabel 4.3. Begeleidingstrajecten huidige bezetting LVV Eindhoven (n=57) Begeleidingstraject

Aantal(percentage)

Legalisering van verblijf in Nederland

34 (60%)

Terugkeer naar land van herkomst

15 (26%)

Nog niet opgesteld/in onderzoek

4 (7%)

Doormigratie

2 (4%)*

Stabilisatie medisch

2 (4%)**

Bron: gemeentelijke projectleider. *

In de landelijke monitor van 1 november 2020 valt de categorie doormigratie onder het begeleidingsscenario terugkeer.

**

In de landelijke monitorgegevens van 1 november 2020 valt de categorie stabilisatie medisch onder nog niet is opgesteld.

Onafhankelijk van het gekozen perspectief volgen alle deelnemers aan de LVV Eindhoven een vijfdaagse training toekomstoriëntatie, tenzij iemand vanwege medische of psychische redenen niet in staat is om de training te volgen. Tijdens de training worden de verschillende bestendige oplossingen besproken en maakt iedere vreemdeling een portfolio dat hem of haar inzicht geeft in de eigen situatie en mogelijkheden en dat als leidraad fungeert voor de verdere begeleiding. Verder is binnen de begeleiding in de LVV Eindhoven activering van de vreemdeling een belangrijk onderdeel. De gemeente heeft in samenwerking met onderwijsinstellingen een aantal scholingsplekken gerealiseerd. Deze leiden echter nog niet tot de gewenste resultaten, wat in de ervaring van de gemeente Eindhoven vooral te maken heeft met de huidige wet- en regelgeving

40

op dit vlak die het onmogelijk maakt dat vreemdelingen voor deelname aan een opleiding een diploma of certificaat ontvangen. Bij de begeleiding van vreemdelingen met complexe psychische problematiek zoekt de LVV Eindhoven de samenwerking met lokale ggz-instellingen. Dit kwam tot november 2020 moeilijk van de grond. Onder meer doordat er lange wachtlijsten zijn bij de ggz-instellingen in Eindhoven, doordat bij de ggz-instellingen de aanname heerst dat vreemdelingen een ggz-traject gebruiken om niet te hoeven vertrekken uit Nederland, en doordat het CAK niet het hele bedrag voor de ggz-behandelingen vergoed.

deelnemers te wachten op een besluit van de IND over een HASA of zijn zij tijdelijk uitgestroomd naar de rijksopvang vanwege een toegekend uitstel van vertrek op basis van artikel 64 Vw. Tabel 4.4. Uitstroom uit de LVV Eindhoven (n=17) Aantal Bestendige uitstroom

Beslismandaat, discretionaire bevoegdheid en opschaling van complexe casuïstiek

Semi-bestendige uitstroom

Dat de IND-medewerker in het LSO aan tafel geen beslissingen kan nemen over individuele casuïstiek en dat de discretionaire bevoegdheid is afgeschaft ervaren de maatschappelijke organisaties binnen de LVV Eindhoven en de gemeente als knelpunten voor het vinden van bestendige oplossingen in de vorm van legalisering. Het maakt het in de ervaring van de maatschappelijke organisaties onmogelijk om tot oplossingen te komen bij schrijnende gevallen. De gemeente gaf aan dat zij tot 1 november 2020 graag voor één vreemdeling in de LVV gebruik had willen maken van deze mogelijkheid. De LVV Eindhoven heeft drie keer een casus opgeschaald naar het MRT. Dit heeft in de ervaring van de maatschappelijke organisaties niet tot bevredigende resultaten geleid omdat ook het MRT geen beslissingen kan nemen over een eventuele verblijfsvergunning. Deze verantwoordelijkheid ligt immers exclusief bij de IND.

Niet-bestendige uitstroom

Uitstroom De uitstroom uit de LVV Eindhoven was op 1 november 2020 nog beperkt (zie tabel 4.4). Twee deelnemers zijn uitgestroomd met een bestendige oplossing: beiden legalisering van verblijf in Nederland. Daarnaast zitten nog zeven

Naar land van herkomst

0

Legalisering van verblijf in Nederland

2

Doormigratie

0

HASA

2

Artikel 64

5

Terug naar BBB

8

Bron: gemeentelijke projectleider.

Zeven van de 17 deelnemers zijn gestopt met de LVV en teruggekeerd in de reguliere Bed-Bad-Brood opvang in Eindhoven. Voor zes van hen constateerde het LSO dat terugkeer naar land van herkomst de enige mogelijke bestendige oplossing was, maar hier wilden zij blijkbaar niet aan meewerken. Ervaren meerwaarde Vrijwel alle partijen binnen de Eindhovense pilot ervaren een meerwaarde van de LVV ten opzichte van de situatie ervoor. Wij zullen er twee toelichten. De eerste is de samenwerking tussen de landelijke ketenpartners en de gemeente en maatschappelijke organisaties. Zonder de LVV zou deze samenwerking er volgens alle partijen niet zijn geweest. Alle betrokkenen hopen en verwachten hier de komende periode de vruchten van te kunnen gaan plukken in de vorm van meer bestendige uitstroom. Tegelijkertijd blijft het voortbestaan van de 41

BBB voor spanningen zorgen die de samenwerking kunnen bemoeilijken. De tweede door de betrokken partijen genoemde meerwaarde is dat de vreemdelingen tevreden zijn over de opvang en begeleiding in de LVV, al is het voor de meesten niet helemaal duidelijk wat de LVV precies inhoudt. Impact Covid-19 op de LVV Eindhoven De betrokken partijen in Eindhoven hebben de volgende gevolgen ervaren van de beperkende maatregelen rond Covid-19. z z

z

z

De professionals bij de maatschappelijke organisaties konden de vreemdelingen – in ieder geval in het begin – niet meer face-to-face spreken. Vreemdelingen konden niet meer zo maar op de locatie van de gemeente en de maatschappelijke organisaties langskomen om op informele wijze vragen te stelen. Trajecten hebben vertraging opgelopen doordat ambassades dicht waren en het daardoor niet mogelijk was om de documenten te verzamelen die in sommige gevallen nodig waren voor het aanvragen van een verblijfsvergunning. Op de samenwerking in het LSO heeft Corona volgens de geïnterviewden weinig impact. De overleggen vinden nu digitaal plaats en hebben volgens de professionals dezelfde kwaliteit als voorheen.

4.3.

LVV Groningen

De LVV Groningen is gestart op 1 april 2019. In de stad en provincie Groningen houdt de maatschappelijke organisatie Inlia zich al jaren bezig met de opvang en begeleiding van vreemdelingen zonder recht op verblijf. Het startpunt van de pilot in Groningen was de Bed-Bad-Brood voorziening die Inlia sinds 2015 uitvoerde. Middels de LVV werken INLIA en de gemeente Groningen nu intensiever en op een meer gestructureerde wijze samen met de ketenpartners IND, DT&V en AVIM. Bezettingsgraad en achtergrondkenmerken van de vreemdelingen De LVV in Groningen heeft 300 plekken beschikbaar. In totaal hebben in Groningen 373 vreemdelingen deelgenomen aan de LVV. 204 van hen zaten op de peildatum 1 november 2020 in de LVV. Net zoals in de andere pilots is het merendeel van de vreemdelingen in de LVV Groningen man (82%) en is het merendeel tussen de 26 en 45 jaar oud (58%). De herkomstregio’s van de vreemdelingen zijn wisselend. Het grootste deel komt uit Sub-Sahara-Afrika, het Midden-Oosten en Azië. Gemiddeld genomen kwamen de vreemdelingen ongeveer 7,5 jaar na de eerste registratie bij de IND terecht in de LVV Groningen. Rolinvulling en samenwerking Naast de gemeente en de drie landelijke ketenpartners zijn bij de LVV Groningen in vergelijking met de andere gemeentelijke pilots weinig maatschappelijke organisaties betroken.

Alleen Inlia en VluchtelingenWerk zijn onderdeel van de pilot, waarbij Inlia het gros van de vreemdelingen opvangt en begeleidt. De LVV in Groningen is naast LVV in Rotterdam de enige pilot waar ook de DT&V regelmatig gesprekken voert met de vreemdelingen. De insteek van deze gesprekken wordt altijd besproken in het LSO en is afhankelijk van het perspectief waaraan een vreemdeling werkt. Bij trajecten gericht op terugkeer praat de DT&V samen met Inlia en de vreemdeling over wat zij kunnen 42

betekenen voor het opbouwen van een bestaan in het land van herkomst. Bij trajecten gericht op verblijf voert de DT&V wel eens gesprekken met vreemdelingen om lichte druk uit te oefenen zodat de vreemdeling in actie komt. Dit gebeurt niet in de andere pilots. Binnen de LVV Groningen zijn de verschillen tussen hoe de maatschappelijke organisaties, de gemeente en de landelijke ketenpartners het doel van de LVV benaderen het kleinst. Dit verklaart ook de wijze waarop in de LVV Groningen gebruik wordt gemaakt van de expertise en het netwerk van de DT&V. Wel zijn er nuanceverschillen. De DT&V en de AVIM concentreren zich vooral op de oplossing terugkeer en net als in de andere pilots horen we vanuit de hoek van de twee maatschappelijke organisaties dat zij verbetering van het welzijn van de vreemdeling centraal stellen, om van daaruit te kunnen werken aan een bestendige oplossing. Maar deze verschillen leiden niet tot conflicten in de uitvoering van de LVV. De samenwerking binnen de LVV Groningen verloopt naar tevredenheid van de betrokken partijen. Dit heeft volgens hen onder meer te maken met het kleine aantal maatschappelijke organisaties dat betrokken is bij de LVV Groningen. Dit beperkt het aantal visies binnen het LSO, waardoor er ook minder tegenstrijdigheden bestaan.

Ook speelt een rol dat de rijkspartijen in de LVV Groningen, inclusief de DT&V, meedenken over verblijfsopties, en andersom dat de maatschappelijke organisaties welwillend staan tegenover terugkeertrajecten. Verder is bij aanvang van aan de pilot in Groningen stevig geïnvesteerd in de onderlinge kennismaking. Bijvoorbeeld via inhoudelijke kennisdagen en een bezoek aan de IND inclusief een voorlichting over de verschillende werksoorten en afdelingen binnen de IND. Wat in Groningen ook nog heeft bijgedragen aan de onderlinge samenwerking in het LSO is dat de professionals op casusniveau hebben ervaren dat gezamenlijk optrekken en het gebruiken van elkaars expertise tot resultaat kan leiden. Ook als dit de invalshoek van de eigen organisatie overstijgt.

De gemeente Groningen heeft voor de regievoering over de pilot onder andere een projectleider aangesteld die ervaring had met het leiden van complexe samenwerkingen en projecten. Ook had deze projectleider geen geschiedenis bij de maatschappelijke organisaties of andere partijen in de gemeente, waardoor de projectleiding van begin af aan neutraal was. Het lijkt erop dat alle partijen binnen de LVV in Groningen zich hierdoor gesteund voelden en dat dit de samenwerking ten goede kwam. Een andere succesvolle interventie van de gemeente Groningen was om bij de start van de pilotperiode naast het LSO ook een projectgroep in te stellen. Hierin zitten dezelfde partijen als in het LSO en worden procesmatige zaken besproken, waardoor de partijen zich tijdens het LSO kunnen concentreren op de inhoud. Toelating, opvang en begeleiding De toelatingscriteria voor de LVV Groningen komen overeen met de landelijke criteria. Voor mensen met een (zwaar) inreisverbod, (zwaar) strafblad, of ongewenst verklaring16 kan de burgermeester een uitzondering maken om hen alsnog op te vangen in de LVV. Dit gebeurt om problemen rondom openbare orde te voorkómen of omdat het vanuit humanitaire redenen niet gewenst is om deze mensen geen onderdak te bieden. Voor deze groep vreemdelingen is het begeleidingsperspectief altijd terugkeer naar het land van herkomst.

Het dilemma rond het opnemen van mensen met een ongewenst verklaring of zwaar inreisverbod speelt vooral in Groningen omdat de vreemdelingendetentie is gevestigd in Ter Apel in de provincie Groningen. Nieuwe deelnemers melden zich in Groningen voor opvang bij Inlia. Daarna gaan Inlia en de IND samen na of zij voldoen aan de toelatingscriteria. Als dit

16 Een ongewenst verklaring is een administratieve maatregel. Het doel van deze maatregel is om iemand uit Nederland te weren die niet meer in Nederland mag zijn. Dit wordt in de meeste gevallen opgelegd aan iemand die een misdrijf heeft gepleegd.

43

zo is dan krijgt een deelnemer toegang tot een van de LVV opvanglocaties in Groningen. Na toelating vindt met de vreemdeling op de opvanglocatie een intakegesprek plaats. In dit gesprek komt ook aan bod dat de opvang binnen de LVV geen eindbestemming is, maar dat het bedoeld is om met elkaar de opties te onderzoeken voor de periode erna. Tijdens het intakeproces brengen de vreemdeling en de begeleider direct de persoonlijke situatie van de vreemdeling in kaart, waaronder de juridische mogelijkheden voor legalisering en de gezondheidssituatie van de vreemdeling. De begeleiding binnen de LVV Groningen houdt onder andere in dat een perspectiefmedewerker met de deelnemers gesprekken voert over hun toekomstperspectieven. Om de eigen verantwoordelijkheid van de deelnemers te stimuleren sporen de begeleiders ze aan om zelf te koken en schoon te maken.

Een punt waarop de begeleiding van de vreemdelingen in de LVV Groningen verschilt van de begeleiding in de andere gemeentelijke pilots is dat er tussentijdse termijnen worden gesteld aan acties die vreemdelingen afspreken te ondernemen. Concreet betekent dit dat per deelnemer een termijn wordt gesteld bij de tussentijdse stappen die nodig zijn om tot een bestendige oplossing te komen. Een voorbeeld hierbij is dat wordt afgesproken wanneer een vreemdeling documenten binnen moet hebben die nodig zijn voor terugkeer of voor het aanvragen van een verblijfsvergunning in Nederland. Deze termijnen worden in overleg met alle partners in het LSO vastgesteld en het doel hiervan is om mensen te stimuleren om in actie te komen. Indien er relevante redenen zijn waardoor het niet lukt om de termijn te halen – bijvoorbeeld omdat het land van herkomst niet meewerkt – dan wordt een nieuwe datum gesteld.

In tabel 4.5 is te zien welke begeleidingstrajecten de vreemdelingen die op dit moment in de LVV Groningen zitten volgen. Ongeveer vier keer zoveel deelnemers werken aan terugkeer naar het land van herkomst dan aan legalisering van verblijf. Hierin verschilt de pilot in Groningen van veel van de andere pilots, waarin juist een groter deel van de vreemdelingen een traject volgt gericht op verblijf.

In Groningen worden meerdere interventies ingezet om de complexe medische en psychische situatie van de deelnemers te helpen verbeteren. Een voorbeeld hiervan is de inzet van de BIG-geregistreerde verpleegkundige,17 die met iedere nieuwe deelnemer een medische intake houdt. De maatschappelijke organisaties in de LVV-Groningen ervaren dat ze hierdoor sneller en beter een inschatting kunnen maken van de hulp en begeleiding die een deelnemer nodig heeft en in hoeverre de gezondheid van de deelnemer het traject naar een bestendige oplossing beïnvloedt.

Tabel 4.5. Lopende begeleidingsscenario’s in de LVV Groningen (N=204) Begeleidingstraject

Aantal(percentage)

Legalisering van verblijf in Nederland

26 (12%)

Terugkeer naar land van herkomst

96 (47%)

Nog niet opgesteld/in onderzoek

80 (39%)

Doormigratie*

Ten slotte valt op dat binnen de pilot in Groningen, in tegenstelling tot binnen de meeste ander pilots, gedwongen terugkeer ook een optie is. De geïnterviewde partijen geven aan het geen gewenste situatie is en dat alles op alles wordt gezet om in een vrijwillig kader tot een oplossing te komen. Gedwongen

2 (1%)

Bron: gemeentelijke projectleider. * In de landelijke monitor van 1 november 2020 valt de categorie doormigratie onder het begeleidingsscenario terugkeer.

17 Het BIG-register is een onderdeel van de Wet BIG. Deze wet geeft regels voor beroepen in de gezondheidszorg (zoals verpleegkundigen) en beschermt patiënten tegen onzorgvuldig en ondeskundig handelen. Indien een verpleegkundige een BIG-registratie heeft, is diegene bevoegd om zijn of haar beroep uit te oefenen volgens de kwaliteitseisen die in Nederland gelden. (bron: https:// www.bigregister.nl/)

44

terugkeer wordt alleen ingezet als terugkeer niet is bereikt met motivering, druk zetten en consequentie- en waarschuwingsgesprekken. Voorafgaand aan de beslissing of gedwongen terugkeer wordt ingezet, wordt aan de maatschappelijke organisaties gevraagd of zij hier bezwaren tegenhebben. Als dit het geval is, wordt gedwongen terugkeer niet ingezet. Ondanks dat alle betrokkenen in Groningen gedwongen uitzetting geen gewenste situatie vinden staan zij wel allemaal achter deze escalatiemogelijkheid. Beslismandaat, discretionaire bevoegdheid en opschaling van complexe casuïstiek Net als in de andere pilots ervaren de partijen in het LSO in Groningen het als een gemis dat de IND-medewerker aan tafel geen beslissingen kan nemen over individuele casuïstiek. Tegelijkertijd zijn alle mensen in het LSO positief over de rol van de IND. Vooral omdat de vertegenwoordiger vanuit de IND de kennis en ervaring heeft om goede inschattingen te maken over de (on) mogelijkheden voor legalisering en omdat deze bij collega’s extra aandacht vraagt voor casuïstiek vanuit de LVV. Ook de discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris wordt binnen de LVV Groningen gemist. De betrokkenen zijn van mening dat ergens in het systeem een mogelijkheid zou moeten zijn om oplossingen te vinden voor complexe, vastgelopen en schrijnende casussen.

Vanuit de LVV Groningen is tot op heden twee keer opgeschaald naar het MRT. In de ervaring van de in de LVV Groningen betrokken partijen was het een hele kluif om de door het MRT gevraagde informatie aan te leveren. Daarnaast is de ervaring van de maatschappelijke organisaties en de gemeente dat het MRT qua kennis en expertise nog niet de gehoopte meerwaarde biedt ten opzichte van het LSO.

Uitstroom Van de vreemdelingen die zijn uitgestroomd uit de LVV Groningen is zeventien procent uitgestroomd met een bestendige oplossing (zie tabel 4.6). Veertien deelnemers hebben een verblijfsvergunning ontvangen, vijftien zijn teruggekeerd naar hun land van herkomst. Iets meer dan een derde van de vreemdelingen uit de LVV Groningen zijn nog in afwachting is van de boordeling van een nieuwe asielaanvraag. Een kwart van de deelnemers is met onbekende bestemming uit de LVV vertrokken. Tabel 4.6. Uitstroom uit de LVV Groningen (n=170) Aanal (percentage) Bestendige uitstroom

Naar land van herkomst

15 (9%)

Legalisering van verblijf in Nederland

14 (8%)

Doormigratie

0

Semi-bestendige uitstroom

HASA (herhaalde asielaanvraag)

65 (39%)

Niet-bestendige uitstroom

MOB*

44 (26%)

Gedwongen beëindigd**

2 (1%)

Overige niet-bestendige uitstroom***, ****

30 (8%)

Bron: gemeentelijke projectleider. Met Onbekende Bestemming vertrokken uit de LVV opvang. Gedwongen beëindigd houdt in dat de opvang en begeleiding door de LVV is beëindigd omdat de voortgang richting een bestendige oplossing stagneerde. In de praktijk betekent dit dat veel van deze mensen ook verdwijnen uit het zicht van de organisaties en terecht komen in hun eigen netwerk, in een andere opvangvorm of op straat. *** Dit omvat vertrek naar een andere opvang, naar vreemdelingenbewaring, naar opvang in het eigen netwerk, naar LVV in een andere gemeente, naar een BBB in dezelfde of een andere gemeente of overlijden. **** Tien van deze dertig vreemdelingen waren op 1 november 2020 uitgestroomd naar vreemdelingenbewaring, waarvan er op dat moment vijf gedwongen zijn teruggekeerd naar hun land van herkomst. *

**

45

Ervaren meerwaarde De partijen binnen de LVV Groningen zijn om een aantal redenen positief over het werken met de LVV. Zowel de rijkspartijen als de maatschappelijke organisaties ervaren het als een meerwaarde dat zij met elkaar rond de tafel zitten en op casusniveau informatie met elkaar uitwisselen. Dit helpt in hun ervaring om tot beter passende beslissingen te komen over begeleidingsscenario’s en om vervolgens adequaat te handelen binnen de begeleiding van de vreemdelingen. Ook geven de partijen aan te ervaren dat door de LVV de onderlinge samenwerking is verbeterd. Uit de interviews blijkt dat de partijen in de LVV Groningen zich steeds beter kunnen inleven in elkaars uitgangspunten en steeds beter samen kunnen zoeken naar bestendige oplossingen.

z

De betrokken partijen misten ineens de non-verbale communicatie die zij zo belangrijk vinden in de onderlinge samenwerking.

4.4. LVV Rotterdam In Rotterdam is de LVV pilot gestart op 1 maart 2019. In de stad is al langere tijd een samenwerking rondom de opvang en begeleiding van vreemdelingen zonder recht op verblijf. De gemeente, maatschappelijke organisaties en de landelijke ketenpartners hebben sinds 2011 een overlegstructuur in het Breed Rotterdams Illegalen Overleg (BRIO). Het BRIO is een maandelijks afstemmingsoverleg dat centraal staat in de Rotterdamse LVV aanpak. Het BRIO staat gelijk aan het Lokaal Samenwerkingsoverleg (LSO) in de vier andere gemeentelijke pilots.

Impact Covid-19 op de LVV Groningen De betrokken partijen bij de LVV Groningen hebben op de volgende manieren hinder ondervonden van Covid-19. z z

z

z

z

Terugkeertrajecten hebben een tijd stilgelegen doordat vliegtuigen beperkt of helemaal niet vlogen en doordat ambassades gesloten waren. Doordat het AZC in Ter Apel tijdelijk gesloten was vanwege de Coronamaatregelen kwamen enkele vreemdelingen in de LVV Groningen terecht die niet vallen onder de doelgroep. In het begin van de Covid-19 uitbraak konden gesprekken met de vreemdelingen niet doorgaan tot het moment dat de RIVM-richtlijnen waren geïmplementeerd. Wanneer begeleidingsgesprekken telefonisch plaatsvonden was het voor de maatschappelijke organisatie niet mogelijk om non-verbale communicatie op te vangen, terwijl dit juist bij deze doelgroep in hun ervaring van groot belang is. De medische en psychische zorg was en is soms nog steeds minder toegankelijk voor de vreemdelingen in de LVV.

Bezettingsgraad en achtergrondkenmerken van de vreemdelingen Sinds het begin van de pilot hebben in totaal 173 mensen deelgenomen aan de LVV in Rotterdam. De LVV Rotterdam telt 117 beschikbare plekken. Hiervan waren er op 1 november 2020 39 bezet. De lage bezettingsgraad in vergelijking met de andere pilots is onder meer te verklaren doordat de LVV Rotterdam alleen vreemdelingen toelaat die een reële vertrekwens hebben, met uitzondering van mensen uit een onveilig land van herkomst, en doordat in deze pilot in principe een verblijfsduur wordt gehanteerd van maximaal 6 maanden. Bijna driekwart van de deelnemers in Rotterdam is man (73%) en het merendeel van de deelnemers is tussen de 26 en 45 jaar oud (58%). De meeste vreemdelingen zijn afkomstig uit de regio Sub-Sahara-Afrika (59%). Gemiddeld genomen komen de vreemdelingen in de LVV Rotterdam terecht acht jaar na hun eerste registratie bij de IND.

46

Rolinvulling en samenwerking Naast de gemeente, de DT&V, IND en AVIM zijn binnen de LVV Rotterdam zeven maatschappelijke organisaties18 actief. Een deel van hen houdt zich bezit met terugkeerbegeleiding, een ander deel met begeleiding bij legaliseringstrajecten. Tevens is vanuit de gemeente Rotterdam/GGD een verpleegkundige volledig beschikbaar voor de vreemdelingen in de LVV. De partijen binnen de LVV Rotterdam hebben ervoor gekozen om naast het maandelijkse BRIO ook een kleinschaliger overleg in te voeren om de dagelijkse opvang en begeleiding te bespreken. Tijdens deze casusbesprekingen wordt per maatschappelijke organisatie de voortgang van de vreemdelingen in de LVV besproken. Naast de betreffende maatschappelijke organisatie en het gemeentelijk vreemdelingenloket19 nemen aan deze overleggen de DT&V deel, en op afroep de IND, AVIM en/of GGD. Het bespreken van de casussen per maatschappelijke organisaties biedt in de ervaring van de betrokken partijen de gelegenheid om goede en grondige inhoudelijke gesprekken te voeren over de voortgang van de deelnemers in de richting van een bestendige oplossing. De ervaring van de maatschappelijke organisaties is bovendien dat door het grondig bespreken van de casussen de gemeente en de ketenpartners nog meer betrokken raken bij de vreemdelingen dan voorheen.

De samenwerking tussen de in de LVV Rotterdam betrokken partijen is de afgelopen jaren verbeterd. Het onderlinge vertrouwen en begrip is toegenomen. Om tot een goede samenwerking te komen zijn in de gemeentelijke pilot in Rotterdam een aantal interventies ingezet. Allereerst hebben de partijen uit

18 Goedwerk Foundation; Stichting Rotterdams Ongedocumenteerden Steunpunt (ROS); Pauluskerk; Nico Adriaans Stichting (NAS); Leger des Heils; VluchtelingenWerk; IOM. 19 Het gemeentelijk vreemdelingenloket zit het BRIO voor en is tevens het centrale aanmeldpunt voor vreemdelingen.

het BRIO een aantal werkbezoeken gehouden om in elkaars keuken te kunnen kijken. Zo heeft de IND een sessie georganiseerd waarin zij de anderen vertelden over hun werkwijzen en werkzaamheden. Dit heeft bij de maatschappelijke organisaties geleid tot meer kennis over de werkprocessen bij de IND en tot meer begrip voor wat de IND in het BRIO wel en niet kan doen. Dit leidde er ook toe dat de partijen elkaars expertises zijn gaan respecteren en ook zijn gaan benutten bij het zoeken naar de best passende bestendige oplossingen. Ook de wijze waarop de gemeente Rotterdam de regierol invult heeft er volgens de betrokken partijen toe geleid dat de samenwerking binnen de LVV Rotterdam goed verloopt. De gemeente blijkt voor verbinding te zorgen als er conflicten zijn of onbegrip is tussen partijen. Ook is de ervaring dat de gemeente ervoor zorgt dat iedereen zich gekend en gehoord voelt en dat alle partijen elkaars belangen kennen en respecteren. Toelating, opvang en begeleiding In Rotterdam is het gemeentelijk vreemdelingenloket het centraal aanmeldpunt voor vreemdelingen. Het vreemdelingenloket toetst of vreemdelingen voldoen aan de criteria voor deelname aan de LVV. Voordat vreemdelingen worden toegelaten tot de LVV in Rotterdam voert AVIM een identiteitsonderzoek uit.

Dit om identiteitsfraude te voorkomen wat in een later stadium een begeleidingstraject mogelijk zou kunnen frustreren. Het gemeentelijk vreemdelingenloket besluit vervolgens over de definitieve toelating. Na toelating wordt het begeleidingsscenario bepaald: gericht op legalisering of vertrek. De keuze voor het begeleidingsscenario is grotendeels gebaseerd op de juridisch check. Een bespreking in het BRIO leidt vervolgens tot vaststelling van de inhoud van het begeleidingstraject en tot een besluit over welke organisatie de begeleiding van een deelnemer op zich neemt. Na de intakefase volgt in de LVV Rotterdam altijd een onderzoeksfase met een medische en juridische check. De medische check wordt uitgevoerd door 47

een GGD verpleegkundige. Om tot een oordeel te kunnen komen voert de verpleegkundige een gesprek met de vreemdeling en verzamelt deze informatie met de (straat)arts. De verpleegkundige kan adviseren om aanvullend onderzoek te doen of een medische behandeling in te zetten. De opvang in de LVV Rotterdam bestaat hoofdzakelijk uit nachtopvang, die wordt verzorgd door de Pauluskerk, de NAS of het Leger des Heils. Daarnaast biedt St. ROS ook een 24uursopvang bestemd voor vrouwen in de LVV. De juridische check wordt uitgevoerd door stichting ROS of VluchtelingenWerk en neemt ongeveer twee weken in beslag. De juridische check wordt binnen de LVV Rotterdam vooral gebruikt om bij de deelnemers de verwachting weg te nemen dat deelname leidt tot legalisering. De gemeente constateert echter dat veel deelnemers aan de LVV Rotterdam toch blijven hopen op een verblijfsvergunning. Wanneer uit de juridische check blijkt dat er mogelijkheden zijn voor legalisatie, dan wordt dit voorafgaand aan de bespreking van de casus in het BRIO gecheckt bij de IND-medewerker. Bij een negatieve uitkomst uit de juridische check gaat de vreemdeling via toekomstoriëntatie werken aan terugkeer. Dit gebeurt onder begeleiding van de terugkeerorganisatie Goedwerk Foundation die hierbij samenwerken met de DT&V.

De toekomstoriëntatie gericht op terugkeer bestaat voornamelijk uit (motiverende) gespreksvoering en het wegnemen van praktische barrières en soms irreële overtuigingen bij de vreemdeling. Wanneer de toekomstoriëntatie de praktische en persoonlijke belemmeringen voor terugkeer heeft weggenomen start de daadwerkelijke terugkeerbegeleiding. Hierin speelt in Rotterdam ook de DT&V een rol. In tabel 4.7 is te zien dat 35 van de vreemdelingen die op 1 november 2020 deelnamen aan de LVV Rotterdam een traject volgden gericht op terugkeer naar het land van herkomst. Vier vreemdelingen kregen begeleiding gericht op legalisering van verblijf.

Tabel 4.7. Begeleidingstrajecten huidige bezetting LVV Rotterdam (n=39) Begeleidingstraject

Aantal(percentage)

Legalisering van verblijf in Nederland

4 (10%)

Terugkeer naar land van herkomst

35 (90%)

Nog niet opgesteld/in onderzoek

0

Bron: gemeentelijke projectleider.

Binnen de LVV in Rotterdam wordt extra ingezet op ‘activering van vreemdelingen’, bijvoorbeeld via cursussen en opleidingen. Dit gebeurt vanuit de gedachte dat het ontwikkelen van kennis en vaardigheden in Nederland kan helpen bij het opbouwen van een nieuw bestaan in het land van herkomst. De activeringsactiviteiten komen echter moeizaam van de grond. Naast dat de betrokken partijen in Rotterdam te maken kregen met wet- en regelgeving die de uitvoering van dit activeringsactiviteiten kan belemmeren, heeft vooral negatieve media-aandacht20 rond dit activeringsproject geleid tot het stopzetten ervan. In principe kennen de opvang- en begeleidingstrajecten binnen de LVV Rotterdam een maximale duur van zes maanden. Dit kan worden verlengd als sprake is van medische problematiek of als documenten moeten worden verzameld, én als het BRIO verwacht dat er bij verlening van het traject een reële kans is op een bestendige oplossing. Een deel van de maatschappelijke organisaties binnen de LVV ervaart de termijn van zes maanden juist als een stok achter de deur bij de begeleiding. Het maakt deelname voor de vreemdelingen in hun ervaring minder vrijblijvend.

20 Zie bijvoorbeeld dit artikel van de NOS https://nos.nl/nieuwsuur/artikel/2318636-justitie-subsidieerttwijfelachtige-terugkeerprojecten-asielzoekers.html En deze reactie vanuit St. ROS: https://www. helpmijterugkeren.nl/persbericht

48

Beslismandaat, discretionaire bevoegdheid en opschaling complexe casuïstiek De maatschappelijke organisaties in de LVV Rotterdam ervaren het als een knelpunt dat de IND in het BRIO geen beslissing kan nemen over individuele casuïstiek. Het beïnvloedt volgens hen de mogelijkheid om samen tot een oplossing te komen in vastgelopen casuïstiek, en in het bijzonder casussen waarbij legalisering ook na een grondige analyse onmogelijk blijkt én terugkeer ook niet mogelijk is. Ook de afschaffing van de discretionaire bevoegdheid wordt door meerdere partijen als een knelpunt ervaren voor het kunnen vinden van bestendige oplossingen. Tijdens de interviews met de maatschappelijke organisaties hoorden we een voorbeeld van een vastgelopen traject waarvan bij hen het vermoeden bestond dat de discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris wel voor een oplossing had kunnen zorgen. Deze vreemdeling verblijft momenteel nog steeds in de LVV. Vanuit de Rotterdamse pilot is op dit moment één casus opgeschaald naar het MRT. Casussen waarover het BRIO in Rotterdam geen overeenstemming bereikt over het te kiezen begeleidingsscenario en/of de voortgang van een vreemdeling worden in de LVV Rotterdam eerst opgeschaald naar de lokale stuurgroep.

Hiermee wordt geprobeerd om alsnog tot consensus te komen en daarmee te voorkomen dat de partijen in het BRIO onnodig het in hun ervaring vele papierwerk invullen dat zij moeten aanleveren bij opschaling van een casus naar het MRT. Uitstroom Ruim een kwart (28%) van de uitstromers tot 1 november 2020 is uitgestroomd met een bestendige oplossing (zie tabel 4.8). Ten opzichte van de andere vier pilots is dit een relatief groot deel. 22 procent van de uitgestroomde vreemdelingen is teruggekeerd naar het land van herkomst; zes procent van de uitgestroomde vreemdelingen heeft een verblijfsvergunning gekregen. Verder is

veertienprocent nog in afwachting van de afhandeling van een herhaalde asielaanvraag. Tabel 4.8. Uitstroom uit de LVV Rotterdam (n=134) Aantal (percentage) Bestendige uitstroom

Naar land van herkomst Legalisering van verblijf in Nederland Doormigratie

Semi-bestendige uitstroom

HASA (herhaalde asielaanvraag) Artikel 64

Niet-bestendige uitstroom

29 (22%) 6 (4%) 0 21 (16%) 3 (1%)

MOB*

23 (17%)

Gedwongen beëindigd**

36 (27%)

Overige niet-bestendige uitstroom***, ****

16 (3%)

Bron: gemeentelijke projectleider. * Met Onbekende Bestemming vertrokken uit de LVV opvang. ** Gedwongen beëindigd houdt in dat de opvang en begeleiding door de LVV is beëindigd omdat de voortgang richting een bestendige oplossing stagneerde. In de praktijk betekent dit dat veel van deze mensen ook verdwijnen uit het zicht van de organisaties en terecht komen in hun eigen netwerk, in een andere opvangvorm of op straat. *** Dit omvat vertrek naar een andere opvang, naar vreemdelingenbewaring, naar opvang in het eigen netwerk, naar LVV in een andere gemeente, naar een BBB in dezelfde of een andere gemeente of overlijden. **** Tien van deze zestien vreemdelingen was er op 1 november 2020 één uitgestroomd naar vreemdelingenbewaring. Deze persoon is vervolgens gedwongen teruggekeerd naar het land van herkomst.

Dat uit de LVV Rotterdam relatief veel vreemdelingen terugkeren naar het land van herkomst heeft een aantal oorzaken. Het heeft allereerst te maken met dat de LVV Rotterdam alleen vreemdelingen toelaat waarvan het BRIO de kans reëel acht dat ze echt willen terugkeren naar het land van herkomst óf dat ze een reële kans maken op legalisering. Daarnaast verleent de LVV 49

Rotterdam, in tegenstelling tot de andere pilots, ook opvang aan vreemdelingen die aangeven te willen vertrekken maar hiervoor nog administratieve zaken moeten regelen. De gedachte is dat door hier vanuit de LVV bij te ondersteunen de kans verkleint dat zij terugkomen op hun besluit. Aan de andere kant is ook het aantal vreemdelingen dat de LVV Rotterdam met onbekende bestemming heeft verlaten relatief hoog ten opzichte van de andere vier pilots. Ook dit heeft te maken met de nadruk die in deze pilot ligt op de oplossing ‘terugkeer naar land van herkomst’. Vreemdelingen die in de loop van de opvang en begeleiding een onrechtmatig verblijf in Nederland verkiezen boven terugkeer naar het land van herkomst verlaten de LVV vaak op eigen initiatief en met onbekende bestemming. Wanneer een begeleidingsscenario gericht op vertrek op deze manier dreigt te stagneren vindt een deel van de geïnterviewden binnen de LVV Rotterdam, en in het bijzonder de landelijke ketenpartners en de gemeente, dat een gedwongen vertrek procedure bespreekbaar moet zijn in het BRIO. Ook al is dit in ieders ogen geen wenselijke oplossing. Het bespreken van gedwongen terugkeer gebeurt in het BRIO nu nog maar heel zelden omdat de maatschappelijke organisaties aangeven hier niet aan mee te willen werken.

Invloed Covid-19 op LVV Rotterdam De corona-uitbraak en de daarmee gepaard gaande maatregelen hebben een aantal gevolgen gehad voor de uitvoering van de LVV pilot in Rotterdam. We vatten deze hieronder samen. z

z

z

Het contact met de vreemdelingen verloopt moeizamer door de corona-maatregelen. Begeleiders ervaren dat het in online en telefonische gesprekken moeilijk is om in te schatten hoe het echt met de deelnemers gaat. In enkele gevallen lijken vliegbeperkingen een belemmering te zijn geweest voor bestendige uitstroom. Niet alleen op het potentiële terugkeermoment maar ook op de langere termijn. Wanneer mensen niet kunnen terugkeren op het moment dat zij dat wel wilden kan volgens de geïnterviewden de motivatie hiervoor verdwijnen. Volgens een deel van de betrokkenen bij de LVV Rotterdam heeft corona ook een positief neveneffect gehad. Door corona zat er minder druk op de trajecten: de termijn van zes maanden werden opgeschort en de opvang veranderde in 24-uursopvang. Het lijkt erop dat deelnemers hierdoor meer rust ervaarden beter konden nadenken over hun toekomst.

Ervaren meerwaarde Het merendeel van de geïnterviewden geeft aan dat zij, ondanks de misschien tegenvallende resultaten, zeker meerwaarde zien in de LVV. Door de LVV is de bestaande overlegstructuur in het BRIO versterkt. De lijntjes zijn korter geworden en de partijen weten elkaar sneller te vinden. Vooral de kleinschalige BRIO’s per maatschappelijke organisatie worden als positief ervaren. Deze zouden er niet zijn geweest zonder de LVV. Ook ervaren de betrokken partijen meer zicht te hebben op de groep vreemdelingen zonder recht op verblijf of rijksopvang die in Rotterdam verblijft. Dit helpt bij openbare orde vraagstukken.

50

4.5.

LVV Utrecht

In Utrecht is de pilot-LVV gestart op 1 april 2019. Daarvoor bestond in Utrecht een bed-bad-brood voorziening en werkte de gemeente en maatschappelijke organisaties uit de stad samen aan de opvang van vreemdelingen zonder recht op verblijf. Dit was de basis van waaruit de LVV in Utrecht is gestart. Bezetting LVV Utrecht en achtergrondkenmerken van de vreemdelingen De LVV in Utrecht heeft 235 plaatsen beschikbaar. Van deze 235 plaatsen waren er op 1 november 2020 169 bezet door vreemdelingen die volgens het convenant tot de LVV-doelgroep behoren. Verder zijn er twintig plekken bij MOO (12 MOO basis en 8 MOO intensief) ingekocht voor vreemdelingen die opvang en begeleiding ontvangen in de LVV Utrecht.21 Op 1 november 2020 waren ook nog 24 plekken bezet door volwassenen en kinderen uit in totaal tien gezinnen. Deze gezinnen verbleven eerst in de gemeentelijke Bed-Bad-Brood voorziening en zijn vanwege humanitaire redenen nog niet zijn uitgestroomd uit de opvang. De gezinnen zijn niet opgenomen in de tabellen in deze rapportage. De maatschappelijke organisaties binnen de LVV Utrecht werken met de gezinnen in een apart casusoverleg aan legalisering van verblijf in Nederland. Twee derde van de vreemdelingen die in de LVV Utrecht opvang en begeleiding krijgt of heeft gekregen is man. De grootste groep deelnemers is tussen de 26 en 35 jaar oud.

In vergelijking met de andere pilots heeft Utrecht een relatief grote groep deelnemers tussen de 18 en 25 jaar. Het merendeel is afkomstig uit de regio’s Sub-Sahara-Afrika (47%) en het Midden-Oosten (37%). Gemiddeld genomen kwamen de vreemdelingen in de LVV Utrecht ongeveer 6,5 jaar na de eerste registratie bij de IND terecht in de LVV.

21 MOO staat voor Medische Opvang Ongedocumenteerden. Voor een toelichting op MOO, zie hoofdstuk 4 over de gemeentelijke pilot in Amsterdam.

Rolinvulling en samenwerking Naast de gemeenten en de drie landelijke ketenpartners zijn bij de LVV in Utrecht de tien maatschappelijke organisaties betrokken die voorheen de bed-bad-brood regeling in de gemeente uitvoerden. In vergelijking met de andere pilots is het aantal betrokken organisaties groot. De LVV Utrecht kent net als de andere pilots twee overlegorganen. Een stuurgroep, die in Utrecht de afstemmingsgroep wordt genoemd en een casusoverleg (het LSO). De afstemmingsgroep bewaakt de voortgang van de gemeentelijke pilot en bestaat uit de gemeente, AVIM, DT&V, IND, het programmabureau en drie maatschappelijke organisaties, SNDVU, VluchtelingenWerk en Seguro. De gemeente zit de afstemmingsgroep voor. De partijen in Utrecht vervullen hun rollen grotendeels zoals omschreven in het convenant. Er is echter een belangrijke uitzondering. De gemeente Utrecht heeft in de samenwerkingsafspraken met de maatschappelijke organisaties opgenomen dat het initiatief voor het delen van informatie altijd ligt bij de maatschappelijke organisatie die de vreemdeling begeleidt. Extra voorwaarde daarbij is dat de maatschappelijke organisatie alleen informatie deelt als de vreemdeling om wie het gaat hier toestemming heeft gegeven aan de begeleider voor het bespreken van zijn of haar dossier met de DT&V en IND.

Waar in de andere gemeentelijke pilots de vreemdelingen deze toestemming geven bij het ondertekenen van het deelnameformulier, vindt deze toestemming in de LVV in Utrecht separaat plaats op een later moment. De gedachte hierachter vanuit de maatschappelijke organisatie en de gemeente is dat, wanneer vreemdelingen zeker weten dat hun begeleiders geen informatie delen met de DT&V en IND, de begeleidende professionals goede vertrouwensbanden kunnen opbouwen met de vreemdelingen. Wanneer de vertrouwensband in de ogen van de maatschappelijke organisaties hier stevig genoeg voor is, spreken de begeleiders met de vreemdeling over het delen van informatie in het LSO. In de ervaring van de gemeente geven de vreemdelingen hier dan altijd toestemming voor. Tegelijkertijd blijkt dat vanuit de LVV Utrecht bijvoorbeeld meer 51

nieuwe asielaanvragen zijn ingediend dan bekend is in het hele LSO, wat dus betekent dat de maatschappelijke organisaties bij een deel van de vreemdelingen nog wacht met het vragen om toestemming voor informatie-uitwisseling in het LSO. Het gevolg hiervan is dat de IND en DT&V maar bij een deel van de vreemdelingen in de LVV Utrecht vanuit hun specifieke expertise (legaliseringsmogelijkheden en begeleiding bij vertrek) niet kunnen meedenken over bestendige oplossingen. Dit heeft de samenwerking tussen in de LVV Utrecht betrokken partijen gedurende een lange periode onder druk gezet.

dat de ketenpartners langs zijn geweest bij de maatschappelijke organisaties om bij hen ‘in de keuken’ te kijken. Dit lijkt positief te zijn bevallen, want de geïnterviewden in Utrecht spreken de wens uit om meer van dit soort activiteiten te ondernemen die helpen om elkaar te leren kennen. Ook heeft de gemeente in november 2020 een bijeenkomst georganiseerd voor het LSO om te bespreken hoe de partijen gezamenlijk kunnen optrekken rondom het thema terugkeerbegeleiding. Toelating, opvang en begeleiding

Vanuit alle geïnterviewden hoorden we dat de samenwerking sinds de zomer van 2020 verbetert. Partijen gaan meer met elkaar in gesprek in het LSO en het lijkt erop dat daar ook steeds meer casussen worden besproken. De betrokken partijen spreken ook allemaal de wens uit dat de samenwerking binnen de LVV verder verbetert. Alle mensen in het LSO en de stuurgroep lijken uiteindelijk hetzelfde te willen bereiken – een beter leven voor de mensen binnen de LVV via terugkeer of legalisering – en hiervoor is volgens hen een goede samenwerking nodig. Om de samenwerking te verbeteren lijken enkele acties van de gemeenten te hebben bijgedragen aan de verbetering in de samenwerking. Een daarvan was een overleg tussen rijkspartijen, gemeente en maatschappelijke organisaties in mei 2020, waarin nieuwe procesafspraken zijn gemaakt en over en weer een duidelijker beeld is ontstaan over wat ieders verwachtingen zijn bij het werken binnen de LVV. Onderdeel van de procesafspraken is dat rijkspartijen nu ook casuïstiek mogen inbrengen tijdens het LSO. Ook is een procesbegeleider aangesteld die aanwezig is tijdens overleggen van het LSO en de afstemmingsgroep om processen en afspraken in de gaten te houden. De ervaringen met de procesbegeleider zijn positief.

Dit betekent dat het voor de samenwerking tussen de partijen binnen de LVV Utrecht belangrijk is geweest dat in ieder geval tijdelijk een neutrale partner de procesmatige leiding op zich nam. Een andere manier waarop in de LVV Utrecht is geprobeerd om de ketenpartners en de maatschappelijke organisaties nader tot elkaar te brengen is

In Utrecht komen vreemdelingen bij de LVV terecht via het lokale aanmeldloket voor ongedocumenteerden. De maatschappelijke organisaties VluchtelingenWerk, Stil, Toevlucht en de Tussenvoorziening organiseren vervolgens het aanmeldproces. Na toelating tot de LVV in Utrecht krijgt de vreemdeling toegang tot de zogenoemde eerstelijns LVV opvang. Dit betekende voorheen voor mannen nachtopvang en voor vrouwen 24-uurs opvang. Door Covid-19 en de ervaring bij de gemeente en de maatschappelijke organisaties dat mensen met 24-uursopvang actiever werken aan een bestendige oplossing is momenteel voor iedereen 24-uursopvang beschikbaar. Wanneer vreemdelingen in de ‘eerstelijns’ LVV-opvang zitten onderzoeken de maatschappelijke organisaties de mogelijkheden voor legalisering van verblijf in Nederland en of er mogelijkheden zijn voor terugkeer naar het land van herkomst. Dit gebeurt onder andere door een onderzoek naar iemands identiteit en nationaliteit, door het bestuderen van de eerdere procedures bij de IND en de bijbehorende uitspraken en door te bekijken of er signalen zijn van uitbuiting. De maatschappelijke organisaties maken hiermee van iedere instromende vreemdeling het dossier zo compleet mogelijk. Na definitieve toelating bepalen de gemeente en de maatschappelijke organisaties waar de deelnemer wordt opgevangen en welk begeleidingsscenario het best passend is.

52

De opvangplekken in Utrecht bestaan voor het grootste deel uit kleine woonvoorzieningen waar deelnemers met gemiddeld vier personen wonen. Daar maken zij samen gebruik van een keuken en een woonkamer. Daarnaast kent de LVV Utrecht twee opvanglocaties waar deelnemers met 20 tot 24 mensen samen wonen. De gemeente Utrecht hanteert geen maximale verblijftermijn voor vreemdelingen in de LVV. De gedachte hierachter van de gemeente is dat de situaties van de vreemdelingen te veel van elkaar verschillen om een vaste termijn aan te houden. Ook ervaart de gemeente dat mensen bij het hanteren termijnen voor de opvang in de LVV pas gaan meewerken als het einde in zicht is.

een traject gericht op terugkeer volgt. Bij bijna twee tiende van de doelgroep is nog geen begeleidingstraject opgesteld. In de landelijke monitorgegevens over de LVV Utrecht staan alleen de begeleidingstrajecten die zijn besproken in het LSO. Op 1 november waren dat er 44: 34 gericht op legalisering, 10 gericht op terugkeer. De begeleiding van de 24 kinderen en volwassenen uit de gezinnen die op 1 november 2020 nog deelnamen aan de LVV Utrecht was bij heb allemaal gericht op legalisering van verblijf in Nederland. Tabel 4.9. Begeleidingstrajecten huidige bezetting LVV Utrecht (n = 169)* Begeleidingstraject

In de LVV in Utrecht bestaat de begeleiding van de vreemdelingen uit een (juridische) screening, juridische begeleiding, woonbegeleiding, activering, toekomstoriëntatie en terugkeerbegeleiding. In de begeleiding en activering van de vreemdelingen is binnen de Utrechtse pilot veel aandacht voor het opbouwen van een vertrouwensband tussen de begeleiders en de deelnemers. De gemeente en de maatschappelijke organisaties zien deze vertrouwensband, de 24-uursopvang, de medische zorg en de activeringsactiviteiten als de belangrijkste voorwaarden waaronder de vreemdelingen kunnen werken aan persoonlijk herstel en daarmee aan een bestendige oplossing. Na de juridische screening volgt in de meeste gevallen juridische begeleiding gericht op het zoeken naar mogelijkheden voor legalisering van verblijf in Nederland. Hierin verschilt de werkwijze binnen de LVV Utrecht van de werkwijze in de andere gemeentelijke pilots waar alle partners samen het best passende en juridisch mogelijke perspectief (legalisering of terugkeer) bepalen, vanuit de gedachte dat de specifieke expertise van de IND en DT&V hierbij van toegevoegde waarde is. Het overgrote deel (72%) van de vreemdelingen die momenteel in de LVV Utrecht verblijven volgt een begeleidingstraject gericht op legalisering in Nederland (zie tabel 4.9). Verder is in de tabel te zien dat een tiende van de vreemdelingen

Aantal(percentage)

Legalisering van verblijf in Nederland

121 (72%)**

Terugkeer naar land van herkomst

17 (10%)2**

Nog niet opgesteld/in onderzoek

30 (17%)

Doormigratie

1 (<1%)

Bron: gemeentelijke projectleider, De aantallen in deze tabel liggen hoger dan in de landelijke monitor van 1 november 2020, omdat in de landelijke monitor gaat over begeleidingstrajecten die in het LSO zijn besproken. ** Met Onbekende Bestemming vertrokken uit de LVV opvang, *** Gedwongen beëindigd houdt in dat de opvang en begeleiding door de LVV is beëindigd omdat de voortgang richting een bestendige oplossing stagneerde. In de praktijk betekent dit dat veel van deze mensen ook verdwijnen uit het zicht van de organisaties en terecht komen in hun eigen netwerk, in een andere opvangvorm of op straat. **** Dit omvat vertrek naar een andere opvang, naar vreemdelingenbewaring, naar opvang in het eigen netwerk, naar LVV in een andere gemeente, naar een BBB in dezelfde of een andere gemeente of overlijden. *

Beslismandaat, discretionaire bevoegdheid en opschaling complexe casuïstiek De maatschappelijke organisaties en de gemeente ervaren het als een belemmering voor het kunnen vinden van bestendige oplossingen dat de 53

IND-medewerker aan tafel in het LSO geen beslissingen kan nemen over individuele casuïstiek. Zij hadden verwacht dat de IND tijdens het LSO daadwerkelijk beslissingen kon nemen over aanvraagprocedures, en dat hiermee sneller beslissingen genomen konden worden over legalisering van verblijf. In de LVV-convenanten is dit element echter niet opgenomen in de rolomschrijving van de IND. Het zou in de praktijk ook vaak onmogelijk zijn, omdat de vele verschillende werksoorten en procedures binnen de IND vragen om specialistische kennis. Overigens zal een inschatting van de IND in het LSO in principe niet verschillen van die van collega’s omdat de IND als organisatie te maken heeft met dezelfde wet- en regelgeving. Bij navraag bij de maatschappelijke organisaties en de gemeente blijkt het zo te zijn dat zij van de IND verwachten dat deze (a) per casus snel de weg weet te vinden naar de collega‘s die hierover kunnen beslissen en (b) probeert om de vaart in een procedure te houden. Om in te spelen op het ontbreken van het beslismandaat en het afschaffen van de discretionaire bevoegdheid is in het LSO besloten om meer op te schalen naar het MRT. Dit is in Utrecht inmiddels met drie casussen gebeurd. Maatschappelijke organisaties geven aan dat de verwachting was dat het MRT tot een doorbaak zou kunnen leiden, maar dat dit niet het geval is.

Het MRT kan alleen advies geven, want de verantwoordelijkheid voor besluitvorming over aanvragen voor verblijfsvergunning ligt exclusief bij de IND. Uitstroom Tabel 4.10 geeft de uitstroomcijfers van de LVV Utrecht weer. Negentien vreemdelingen zijn uitgestroomd met een bestendige oplossing: dertien mensen verblijfsvergunning hebben gekregen, vier zijn teruggekeerd naar het land van herkomst en twee zijn vertrokken naar een derde land (doormigratie). Een groot deel van de semi-bestendige uitstroom en de overige uitstroom betreft casussen die de maatschappelijke organisaties (nog) niet hebben ingebracht in het LSO. Daardoor komen de uitstroomcijfers in de tabel niet overeen met de cijfers over de uitstroom in de landelijke monitorgegevens van 1 november.

De cijfers van de maatschappelijke organisaties en de gemeente Utrecht laten zien dat 51 procent van de uit de LVV Utrecht uitgestroomde vreemdelingen een herhaalde asielaanvraag heeft ingediend. 15 procent van de uitgestroomde vreemdelingen is uit de LVV Utrecht vertrokken met een onbekende bestemming. Op basis van door de gemeente aangeleverde data weten we dat van de 27 kinderen en volwassenen uit de gezinnen die op 1 november 2020 waren uitgestroomd uit de LVV Utrecht er drieëntwintig een verblijfsvergunning hebben gekregen en vier zijn uitgestroomd naar de rijksopvang. Tabel 4.10. Uitstroom uit de LVV Utrecht (n = 114)* Aantal (percentage) Bestendige uitstroom

Semi-bestendige uitstroom

Niet-bestendige uitstroom

Naar land van herkomst

4 (4%)

Legalisering van verblijf in Nederland

13 (11%)

Doormigratie

2 (2%)

HASA (herhaalde asielaanvraag)

58 (51%)

Artikel 64

1 (1%)

MOB**

17 (15%)

Gedwongen beëindigd*** Overige niet-bestendige uitstroom****

1 (1%) 18 (17%)

Bron: gemeentelijke projectleider. * De aantallen in deze tabel liggen hoger dan in de landelijke monitor van 1 november 2020, omdat in de landelijke monitor gaat over begeleidingstrajecten die in het LSO zijn besproken. ** Met Onbekende Bestemming vertrokken uit de LVV opvang. *** Gedwongen beëindigd houdt in dat de opvang en begeleiding door de LVV is beëindigd omdat de voortgang richting een bestendige oplossing stagneerde. In de praktijk betekent dit dat veel van deze mensen ook verdwijnen uit het zicht van de organisaties en terecht komen in hun eigen netwerk, in een andere opvangvorm of op straat. **** Dit omvat vertrek naar een andere opvang, naar vreemdelingenbewaring, naar opvang in het eigen netwerk, naar LVV in een andere gemeente, naar een BBB in dezelfde of een andere gemeente of overlijden.

54

Ervaren meerwaarde

4.6.

Begeleiding en uitstroom: vergelijkende analyse

De geïnterviewden vanuit de LVV Utrecht geven verschillende meerwaarden van de pilot LVV aan. De meest genoemde meerwaarde is dat er door de LVV tussen de gemeente, maatschappelijke organisatie en de landelijke ketenpartners meer onderling gesprek is over het probleem van mensen zonder recht op verblijf of rijksopvang. Doordat rijkspartijen, maatschappelijke organisaties en de gemeente samen aan tafel zitten, is er de mogelijkheid om af te stemmen over vreemdelingen die zij begeleiden. Alle partijen benoemen dat dit zonder de LVV niet zou zijn gebeurd. Naast de verbeteringen in de samenwerking schuurt het ook nog tussen de partijen binnen de LVV Utrecht. Dat niet alle casuïstiek in het LSO wordt besproken is hier een voorbeeld van. Daarnaast noemden de betrokken partijen nog twee meer specifieke meerwaarden. De gemeente en de maatschappelijke organisaties ervaren dat de LVV extra mogelijkheden biedt voor de opvang en begeleiding van de doelgroep. Meerdere betrokkenen, en in het bijzonder de landelijke ketenpartners, ervaren door de LVV beter zicht te hebben op de groep vreemdelingen om wie het gaat.

In deze paragraaf bespreken we of en hoe de begeleidingsscenario’s bij en de uitstroom uit de vijf gemeentelijke pilots van elkaar verschillen.22 Ook geven we mogelijke verklaringen voor deze verschillen. Begeleidingsscenario’s In tabel 4.11 is per gemeentelijke pilot te zien welke begeleidingstrajecten de vreemdelingen in de vijf pilots volgeden ten tijde van de peildatum van 1 november. In de LVV’s in Amsterdam (47%), Eindhoven (60%) en Utrecht (72%) was het merendeel bezig met een traject gericht op verblijf in Nederland. In Groningen (47%) en Rotterdam (90%) was het merendeel van de deelnemers bezig met een traject gericht op terugkeer naar het land van herkomst.

Impact Covid-19 op de LVV Utrecht In de ervaring van de partijen binnen de LVV Utrecht heeft Covid-19 grote gevolgen gehad voor de uitvoering en effecten van de pilot. Allereerst bleek online begeleiding van de doelgroep complex. Met name als iemand niet goed Nederlands spreekt is face-to-face communicatie in de ogen van de begeleiders echt nodig. ook zijn alle activiteiten (zoals sport en naailessen) en bijeenkomsten voor de vreemdelingen zijn een periode stopgezet. De maatschappelijke organisaties proberen dit nu vorm te geven in kleine groepen, maar ook dit is moeilijk omdat organisaties vanwege covid-19 met zo min mogelijk vrijwilligers willen werken. Wat betreft opvang in Utrecht heeft Covid-19 voor de LVV beperkt gevolgen. De RIVM richtlijnen moesten geïmplementeerd worden, maar doordat onderdak in kleine woonvoorzieningen plaatsvindt ging dit vrij soepel. Wel is een nachtopvang omgevormd tot een 24-uursopvang om iedereen binnen te houden.

22 De cijfers in de tabellen in dit hoofdstuk kunnen op onderdelen verschillen van de cijfers in de landelijke monitor van 1 november 2020. Deze verschillen zijn per pilotgemeente toegelicht in hoofdstuk 4 en worden in dit hoofdstuk voor de leesbaarheid van de tekst niet herhaald.

55

Tabel 4.11. Lopende begeleidingstrajecten per pilotgemeente (n=761) Amsterdam (n=292)

Eindhoven (n=57)

Groningen (n=204)

Rotterdam (n=39)

Utrecht (n=169)

Totaal (n=761)

Legalisering van verblijf in Nederland

137 (47%)

34 (60%)

26 (12%)

4 (10%)

121 (72%)

322 (42%)

Terugkeer naar land van herkomst

75 (26%)

15 (26%)

96 (47%)

35 (90%)

17 (10%)

238 (31%)

Doormigratie*

0

2 (4%)

2 (1%)

0

1 (<1%)

5 (<1%)

Nog niet opgesteld/in onderzoek

76 (26%)

4 (7%)

80(39%)

0

30 (17%)

190 (25%)

Stabilisatie medisch**

4 (1%)

2 (4%)

0

0

0

6 (<1%)

Bron: gemeentelijke projectleiders. *

In de landelijke monitor van 1 november 2020 valt de categorie doormigratie onder het begeleidingsscenario terugkeer.

**

In de landelijke monitorgegevens van 1 november 2020 valt de categorie stabilisatie medisch onder nog niet is opgesteld.