TK Bijlage I - Rapportage Tussenevaluatie LVV

20

Tabel 2.2. Geïnterviewde stakeholders op managementniveau per gemeentelijke pilot Gemeente

Tabel 2.3. Deelnemende organisaties aan de groepsinterviews met uitvoerende professionals per pilotgemeente

Geïnterviewde stakeholders7 Pilotgemeente Deelnemende organisaties8

Amsterdam

IND, Regiegroep, ASKV

Utrecht

NSDVU, VluchtelingenWerk, DT&V

Groningen

INLIA, DT&V, AVIM

Eindhoven

Vluchtelingen in de Knel, VluchtelingenWerk

Rotterdam

Pauluskerk, Stichting ROS, NAS, IND

Amsterdam

1. ASKV, VluchtelingenWerk, Goedwerk Foundation, Bridge to Better 2. HVO Querido, Leger des Heils, GGD 3. Here to Support, BOOST

Utrecht

1. Villa Vrede, PAS, Weerdsingel, Seguro, Huize Agnes 2. SNDVU, VluchtelingenWerk, STIL, DT&V, IND

Ook de groepsinterviews met de uitvoerende professionals, en dus de begeleiders van de vreemdelingen, zijn gepland in overleg met de gemeentelijke projectleider. We hebben daarbij geprobeerd om zoveel mogelijk van de betrokken professionals aan tafel te krijgen. Voor iedere gemeentelijke pilot hebben we alle professionals uit het LSO via e-mail een uitnodiging gestuurd, waarna zij zich konden aanmelden voor het groepsinterview. In sommige gemeenten vond het groepsinterview met de uitvoerende professionals plaats meteen voor of na het LSO, zodat alle betrokken professionals aanwezig konden zijn. In tabel 2.3 is te zien hoeveel groepsinterviews per gemeentelijke pilot hebben plaatsgevonden en welke partijen hierin waren vertegenwoordigd. In de gemeentelijke pilots in Amsterdam, Rotterdam en Utrecht hebben we twee of drie groepsinterviews georganiseerd omdat daar het aantal uitvoerende professionals te groot was om in één groepsinterview te bevragen.

7 Afkortingen stakeholders: ASKV (Amsterdams Solidariteits Komitee Vluchtelingen); NSDVU (Stichting Noodopvang Dakloze Vreemdelingen Utrecht); INLIA (Internationaal Netwerk van Lokale Initiatieven met Asielzoekers); Stichting ROS (Rotterdams Ongedocumenteerden Steunpunt); NAS (Nico Adriaans Stichting)

Groningen

1. INLIA, VluchtelingenWerk

Eindhoven

1. Vluchtelingen in de Knel, VluchtelingenWerk, gemeente Eindhoven

Rotterdam

1. VluchtelingenWerk, NAS, Pauluskerk, IOM, DT&V, gemeente Rotterdam 2. Leger des Heils, Stichting ROS, Goedwerk Foundation, gemeente Rotterdam

Selectie en interviews vreemdelingen in de LVV Om uitspraken te kunnen doen over de opvang en begeleiding in de LVV’s is het noodzakelijk om inzicht te hebben in hoe de vreemdelingen dit ervaren. Daarom hebben we verspreid over de vijf pilots 23 vreemdelingen geïnterviewd die in de LVV zitten of recentelijk in de LVV hebben gezeten: vijf in Amsterdam, vijf in Utrecht, vijf in Eindhoven, vier in Rotterdam en vier in Groningen. Voor de selectie van de deelnemers hebben we aan de maatschappelijke organisaties of projectleider gevraagd om een geanonimiseerde lijst met vijftien vreemdelingen die zij op dit moment begeleiden. De lijst bevatte per deelnemer de achtergrondkenmerken geslacht, leeftijd en land van herkomst. Ook konden wij per deelnemer zien of deze te maken heeft met medische of psychische

8 Afkortingen organisaties: PAS (Project Aan de Slag); IOM (Internationale Organisatie voor Migratie)

21

problematiek. Uit de lijsten hebben wij per pilot vijf vreemdelingen geselecteerd voor de interviews, waarbij we hebben gezorgd voor spreiding op de genoemde achtergrondkenmerken. Onze contactpersonen bij de maatschappelijke organisaties hebben ons vervolgens in contact gebracht met de vreemdelingen zodat wij de interviews konden plannen en afnemen. Bij twee van de vijf gemeenten is deze procedure anders verlopen. Daar was het vanwege tijdgebrek niet mogelijk om eerst een selectie van vijftien deelnemers naar ons te sturen en hebben de maatschappelijke organisaties zelf vijf vreemdelingen geselecteerd. Het op deze manier selecteren van te interviewen vreemdelingen heeft als risico dat de projectleiders of maatschappelijke organisaties een bepaalde groep vreemdelingen aandraagt. Bijvoorbeeld vreemdelingen die relatief gezien goed kunnen communiceren en/of alleen vreemdelingen in een legaliserings- of terugkeertraject. We hebben dit proberen te ondervangen door vreemdelingen te interviewen met een zo groot mogelijke variatie aan achtergrondkenmerken. In totaal hebben we zestien mannen en zeven vrouwen gesproken, afkomstig uit zestien verschillende landen: Eritrea, Pakistan, Oekraïne, Somalië, Egypte, Uganda, Congo, Irak, Rusland, Afghanistan, Sierra Leone, Iran, Angola, Jemen, Azerbeidzjan en Burundi.

De jongste vreemdeling die wij hebben geïnterviewd is 18 jaar, de oudste 68 jaar en de gemiddelde leeftijd is 37. Ook over het aantal jaren dat de vreemdelingen in Nederland zijn en de periode dat zij in de LVV zitten is een grote spreiding. Acht van de vreemdelingen zijn vijf jaar of korter in Nederland. Zeven vreemdelingen zijn tussen de zes en tien jaar in Nederland. Een vreemdeling is tussen de elf en vijftien jaar in Nederland. Twee vreemdelingen zijn tussen de zestien en twintig jaar in Nederland. Vijf respondenten zijn al langer dan twintig jaar in Nederland. Twaalf van de 23 geïnterviewde deelnemers zitten al meer dan een jaar in de LVV en een deel van hen maakte ook daarvoor al gebruik van de BBB. Een deel van de interviews vond plaats in het Nederlands of Engels. Voor negen interviews hebben wij een tolk ingeschakeld. Gemiddeld hebben we met elk persoon 40 minuten gepraat over zijn/haar ervaringen met de LVV.

Observaties bij gemeentelijke overleggen Om een beeld te krijgen van de samenwerking tussen de stakeholders in de gemeentelijke pilots, van hoe de gemeenten hun regierol vervullen en van hoe beslissingen worden genomen over de instroom, het begeleidingsscenario en de voortgang van vreemdelingen in de LVV hebben we in totaal bij 7 gemeentelijke overleggen geobserveerd. In alle vijf de gemeenten hebben we een lokaal casusoverleg (LSO) bijgewoond. Bij de pilots in Groningen en Rotterdam hebben we daarnaast geobserveerd tijdens een overleg van de stuurgroep/projectgroep over de voortgang van de pilot op hoofdlijnen. Cijfers over de achtergrondkenmerken, begeleidingstrajecten en uitstroom van de vreemdelingen in de LVV Om informatie te kunnen geven over de achtergrondkenmerken, de begeleidingstrajecten en de uitstroom van de vreemdelingen in de LVV hebben wij cijfermatige informatie verkregen vanuit de gemeentelijke projectleiders en de IND. Omdat de bezetting van de LVV’s fluctueert hebben we voor de cijfermatige analyse een peildatum gehanteerd. Dit was 1 november 2020. Dit betekent dat we in dit onderzoek alleen informatie presenteren over inen uitstroom van de periode tot 1 november 2020. Dit was de laatst mogelijke datum om nog voldoende tijd te hebben om dit onderzoek binnen de beoogde planning af te ronden.

Om de cijfermatige data over de vreemdelingen te verzamelen zijn een aantal stappen doorlopen. De gemeentelijke projectleiders vulden in een bestand per vreemdeling informatie in over het land van herkomst, het geboortejaar, geslacht, de datum van toelating tot de LVV, het begeleidingsscenario en, indien van toepassing, de datum en wijze van uitstroom. Aan dit bestand heeft de IND per vreemdeling informatie toegevoegd over de eerste aanvraag bij de IND, de datum van de eerste aanvraag, en de huidige status bij de IND. Hierna

22

hebben wij de bestanden ontvangen vanuit de IND.9 Alleen voor de gemeentelijke pilot in Utrecht is dit proces anders verlopen. De gemeente Utrecht heeft het door hen ingevulde bestand niet naar de IND gestuurd maar naar de onderzoekers van het Verwey-Jonker Instituut. De IND heeft ons voor de vreemdelingen in de Utrechtse pilot de aanvullende informatie toegestuurd, waarna wij beide bestanden op basis van een correspondentienummer aan elkaar hebben gekoppeld. Dataverzameling in tijden van corona Bij de start van het onderzoek begaven we ons midden in de coronacrisis, waardoor het voor ons noodzakelijk was om ons bij de uitvoering van het onderzoek te houden aan de landelijke maatregelen. Concreet betekende dit dat we, op twee interviews na, alle interviews en groepsgesprekken met professionals, de observaties en de lokale en landelijke expertmeetings online hebben moeten houden. De interviews met de vreemdelingen hebben we wel face-to-face gedaan om een vertrouwelijke setting te creëren.

Tabel 2.4. Deelnemende organisaties per expertmeeting Gemeente

Geïnterviewde stakeholders10

Amsterdam

Gemeente Amsterdam, regiegroep, ASKV, IND, DT&V, VWN-MOH, LOA, Goedwerk foundation

Utrecht

Gemeente Utrecht, SNDVU, IND, DT&V

Groningen

Gemeente Groningen, IND, DT&V en INLIA

Eindhoven

Gemeente Eindhoven, IND, DT&V, AVIM, Vluchtelingen in de Knel

Rotterdam

Gemeente Rotterdam, IND, DT&V, NAS, Stichting ROS

Het resultaat van de analyse per gemeentelijke pilot is per pilot een beschrijving van de uitvoering en effectiviteit, die als bijlage 1 tot en met 5 zijn toegevoegd aan dit rapport.

De analyse bestond uit een aantal stappen. We zijn gestart door per gemeentelijke pilot de onderzoeksvragen over de uitvoering en de effectiviteit van de LVV te beantwoorden. Dit gebeurde op basis van de documenten, de interviews, de groepsinterviews, de observaties, en de cijfermatige data. Daarna hebben we per gemeentelijke pilot een lokale expertmeeting georganiseerd, om onze eerste bevindingen te toetsen en verder aan te scherpen. In tabel 2.4 is per gemeentelijke pilot te zien welke partijen hebben deelgenomen.

Na de analyse per gemeentelijke pilot hebben we een analyse op programmaniveau gedaan, waarbij we vergelijkingen hebben gemaakt tussen de vijf pilots. Hiertoe hebben we eerst een landelijke expertmeeting gehouden met vertegenwoordigers van het ministerie van JenV, DT&V, IND en AVIM, en de gemeentelijke projectleiders. Ook deze expertmeeting had als doel om bevindingen te toetsen en verder aan te scherpen. Ter voorbereiding op de landelijke expertmeeting hebben wij op basis van de lokale expertmeetings en alle eerder verzamelde data onze voorlopige conclusies geformuleerd en bekeken op welke onderwerpen we nog informatie misten. In de expertmeeting hebben we doorgevraagd op een aantal nog openstaande punten in de beantwoording van de onderzoeksvragen en hadden de gemeentelijke projectleiders de ruimte om te

9 De afspraken over de gegevensverzameling en het waarborgen van de anonimiteit zijn door het Verwey-Jonker Instituut en het WODC vastgelegd in een Privacy Impact Assessment.

10 Afkorting organisaties: VWN-MOH (VluchtelingenWerk project Met Opgeheven Hoofd); LOA (Loket Ongedocumenteerden Amsterdam)

2.2.

Analyse

23

reageren op de cijfers over de achtergrondkenmerken, begeleidingstrajecten en uitstroom van de vreemdelingen in de LVV in hun gemeente. Geleerde lessen op basis van analyse volgens realistische evaluatie Om meer inzicht te krijgen in wat wel en niet werkt binnen de gemeentelijke pilots hebben we onder andere voortgebouwd op de eerder door Regioplan uitgevoerde plan- en procesevaluatie (Mack, Verbeek & Klaver, 2020). Uit die plan- en procesevaluatie bleek dat bij het werken in de LVV’s een aantal uitdagingen spelen. Voor drie van deze uitdagingen hebben we een verdiepende analyse gedaan volgens de realistische evaluatie benadering van Pawson en Tilly (1997). De drie uitdagingen die we hiervoor hebben geselecteerd zijn: 1.

2.

3.

De betrokken partijen hebben andere perspectieven op het gedeelde doel: vinden van bestendige oplossingen voor vreemdelingen zonder recht op verblijf of rijksopvang. De persoonlijke situatie van de vreemdelingen is in veel gevallen vanwege multi problematiek dermate complex dat zij nog niet kunnen werken aan een bestendige oplossing. Onder een groot deel van de vreemdelingen in de LVV leeft de wens en de verwachting dat deelname aan de LVV leidt tot een verblijfsvergunning.

We concentreren ons op deze drie uitdagingen omdat ze de kern vormen van het gedeelde doel van het programma LVV, namelijk een samenwerking tussen de betrokken partijen (uitdaging 1) en de begeleiding van de vreemdelingen richting een bestendige oplossing (uitdaging 2 en 3). De realistische evaluatie benadering gaat ervanuit dat uitkomsten van acties die worden ondernomen afhankelijk zijn van de reactie die een actie in een bepaalde context teweegbrengt. In figuur 2.1 is voor uitdaging 2 schematisch weergegeven wat hiermee wordt bedoeld. Voor onze analyse betekent het dat we hebben onderzocht welke acties binnen de pilots zijn ondernomen om

binnen de gemeente-specifieke contexten om te gaan met de drie genoemde uitdagingen, tot welke reacties deze acties hebben geleid bij de betrokken professionals (uitdaging 1) of de vreemdelingen (uitdagingen 2 en 3) en wat deze reacties uiteindelijk hebben betekend voor de samenwerking tussen de professionals (uitdaging 1) of voor het vinden van bestendige oplossingen voor de vreemdelingen (uitdagingen 2 en 3). Figuur 2.1. Voorbeeld uitgangspunt realistische evaluatie Context

Actie

Reactie

Uitkomst

De uitdaging en de gemeentespecifieke context

Datgene wat de pilots ondernemen om de persoonlijke situatie van de vreemdelingen te verbeteren

Datgene wat de actie vanuit de pilots teweegbrengt bij de vreemdeling

Bestendige oplossing

Samengevat helpt de realistische benadering bij het trekken van lessen over wat wel en niet werkt bij het omgaan met de grootste contextuele uitdagingen binnen de gemeentelijke LVV pilots. Hiermee bouwen we voort op de plan- en procesevaluatie waarin Regioplan voor de onderwerpen samenwerking binnen de LVV en het werken aan bestendige oplossingen enkele ‘interventielogica’ zoals in figuur 2.1 heeft beschreven. Uiteraard behandelen we ook hoe in de gemeentelijk pilots is omgegaan met andere contextuele uitdagingen, zoals het ontbreken van beslissingsbevoegdheid van de IND-medewerkers in het LSO. Dergelijke uitdagingen lenen zich echter niet goed voor een verdiepende analyse via de realistische evaluatie benadering, omdat ze meer juridisch van aard zijn en moeilijker of niet zijn op te lossen in de dagelijkse werkpraktijk van de LVV’s.

24

Rapportage, begeleidingscommissie en verificatiemomenten Na de landelijke expertmeeting hebben wij de rapportage geschreven. Deze is op verschillende momenten besproken met de door het WODC voor dit onderzoek aangestelde begeleidingscommissie. Tussentijds zijn de resultatenhoofdstukken ter verificatie gedeeld met de gemeentelijke projectleiders en vertegenwoordigers van de IND, de DT&V en de VNG. De gemeentelijke projectleiders kregen de kans om de beschrijving van de eigen pilot en het vergelijkende hoofdstuk 5 te controleren op feitelijke onjuistheden. De IND, DT&V en VNG hebben voor een feitencheck inzage gekregen in alle vijf beschrijvingen van de vijf pilots (zij maken immers onderdeel uit van iedere pilot) en in het vergelijkende hoofdstuk 5. De maatschappelijke organisaties hebben geen teksten ter verificatie toegestuurd gekregen. We gaan ervan uit dat zij worden vertegenwoordigd door de gemeentelijke projectleider.

25

3

De LVV Populatie

Achtergrondkenmerk

Het doel van dit hoofdstuk is om te laten zien wie de vreemdelingen zijn die opvang en begeleiding krijgen in de vijf LVV’s. Dit doen we aan de hand van een beschrijving van hun achtergrondkenmerken, hun ervaringen met de LVV en de wijze waarop deelnemers uitstromen. Ter illustratie geven we vijf voorbeelden van deelnemers.

3.1.

Tabel 3.1 Achtergrondkenmerken van de vreemdelingen die tot 1 november 2020 in de LVV’s opvang en begeleiding krijgen of hebben gekregen (n=1298).

Gender*

Leeftijdsopbouw*

Achtergrondkenmerken

In tabel 3.1 zijn de achtergrondkenmerken te zien van alle vreemdelingen die tot 1 november 2020 in de LVV’s opvang en begeleiding hebben gekregen of nog steeds krijgen. Het merendeel is man en qua leeftijd is de grootste groep tussen de 26 en 45 jaar oud. De gemiddelde leeftijd is 37,7 jaar. Een klein deel van de vreemdelingen is ouder dan 66 jaar. De helft van de vreemdelingen is afkomstig uit Sub-Sahara-Afrika. Wanneer we enkel naar de landen kijken, dan komt de grootste groep uit Iran Vreemdelingen komen gemiddeld 7,7 jaar na de eerste aanvraag bij de IND in een LVV terecht. Op basis van de interviews met de vreemdelingen, de uitvoerders van de gemeentelijke pilots en de gemeentelijke projectleiders weten we dat veel van de vreemdelingen in de periode tussen de eerste aanvraag bij de IND en de toelating tot de LVV meerdere procedures hebben doorlopen bij de IND. Een deel verbleef ook periodes illegaal in Nederland. Anderen hebben voor een bepaalde periode een tijdelijke verblijfsvergunning gehad.

Aantal (percentage) Mannen

951 (75%)

Vrouwen

320 (25%)

Gender onbekend in het databestand

27

Gemiddelde leeftijd

37,7

0-17 jaar

2 (<1%)

18-25 jaar

231 (18%)

26-35 jaar

405 (32%)

36-45 jaar

320 (25%)

46-55 jaar

192 (15%)

56-65 jaar

98 (8%)

66 jaar en ouder

35 (3%)

Leeftijd onbekend in het databestand Herkomstregio*

15

Sub-Sahara-Afrika

653 (50%)

Midden-Oosten

335 (26%)

Azië

145 (11%)

Noord-Afrika

76 (6%)

Latijns-Amerika

31 (2%)

Europa niet-EU

15 (1%)

Staatloos

15 (1%)

Herkomstregio onbekend in het databestand

28

26

Achtergrondkenmerk

Aantal (percentage)

Top 10

Iran

124

Herkomstlanden

Eritrea

113

Afghanistan

76

Guinea

67

Nigeria

63

Irak

62

Somalië

62

Ethiopië

54

Sierra Leone

46

Sudan

35

Gemiddeld aantal jaren tussen eerste aanvraag bij IND en toegang tot LVV**

7,7

* Op basis van gegevens vanuit de pilotgemeente. ** Op basis van gegevens vanuit de IND over datum eerste aanvraag bij IND en gegevens vanuit de pilotgemeente over datum uitstroom uit LVV.

3.2.

Verhalen van de deelnemende vreemdelingen

Om een nog beter beeld te krijgen van wie de deelnemers zijn, beschrijven wij in het onderstaande kader van vijf deelnemers hun verhaal. Uit de 23 interviews hebben we deze vijf verhalen geselecteerd. De eerste drie deelnemers komen qua achtergrondkenmerken overeen met een groot deel van de LVV populatie. Ze zijn alle drie mannen en tussen de 26 en 45 jaar oud. Twee van hen zijn afkomstig uit Sub-Sahara-Afrika, waar de helft van de vreemdelingen die in de LVV zit of heeft gezeten vandaan komt. De derde komt uit het Midden-Oosten, waar 25% van de vreemdelingen in de LVV vandaan komt. Deze persoon is uitgestroomd uit de LVV met een verblijfsvergunning. De laatste twee verhalen wijken qua achtergrondkenmerken juist af van het merendeel van de LVV

populatie. Een van hen is een stuk ouder dan de gemiddelde LVV-deelnemer en verblijft al meer dan twintig jaar in Nederland. Het laatste voorbeeld is een vrouw afkomstig uit het Midden-Oosten en is jonger dan de gemiddelde deelnemer in de LVV. Zij krijgt begeleiding vanuit de LVV maar woont bij haar ouders, die een verblijfsvergunning in Nederland hebben. De laatste twee verhalen zijn opgenomen om inzichtelijk te maken hoe divers de doelgroep is. In de beschrijvingen maken we gebruik van gefingeerde namen. Daarnaast is een aantal details veranderd of weggelaten om ervoor te zorgen dat de verhalen niet te herleiden zijn naar de betreffende personen.

Kader 3.1. Vijf deelnemers uitgelicht Leeto Leeto is afkomstig uit West-Afrika, bijna 40 jaar oud en leeft nu ruim 20 jaar in Nederland. Momenteel verblijft hij in een van de LVV-opvanglocaties. Voor de LVV sliep Leeto in de Bed-Bad-Brood opvang en daarvoor in de daklozenopvang. Dat hij in de Bed-Bad-Brood opvang en nu ook in de LVV 24-uursopvang krijgt is voor hem een hele verbetering ten opzichte van de situatie daarvoor. Leeto geeft aan dat de zekerheid over een slaapplek voor minder stress zorgt. “De vrijheid die ik heb is heel belangrijk. Ik hoef niet op straat te slapen. Ik krijg zelf geld en koop zelf eten wat ik wil. Het is een verschil. En ze helpen mij.” Ook de mogelijkheid om mee te doen aan activiteiten die georganiseerd worden door de maatschappelijke organisaties zorgt ervoor dat hij lekkerder in zijn vel zit, zo vertelt hij zelf. Door corona is er momenteel helaas weinig aanbod aan activiteiten. Wel heeft hij via zijn begeleiders de mogelijkheid gekregen om iedere dag een uur te werken. “Daar ben ik een beetje actief elke dag. Zonder dat zou ik alleen maar televisiekijken en gek worden. Het is iets waardoor ik actief ben. […] Ik voel dat dit heel lekker is voor mij. Zonder dat ben ik kapot en heb ik hoofdpijn en bla bla.” Binnen de LVV krijgt Leeto juridische 27

begeleiding. In de eerste instantie is gekeken naar het starten van een nieuwe procedure. Toen dit onmogelijke bleek zijn ze samen bezig geweest met terugkeer. Het werken is hier een onderdeel van, zodat hij bij terugkomst in het land van herkomst meer mogelijkheden heeft om werk te vinden. De laatste tijd is de somatische toestand van Leeto verslechterd. Aan één oog is hij blind en met zijn andere oog ziet hij steeds minder. Om deze reden heeft de begeleidende maatschappelijke organisatie toch nog een laatste poging gedaan gericht op verblijf op basis van een artikel 64 procedure. Dit is een aanvraag voor uitstel van vertrek vanwege de medische situatie van de vreemdeling. Indien dit niet lukt, gaan de begeleiders en Leeto samen verder met terugkeerbegeleiding.

Anas Anas is geboren in het Midden-Oosten en is bijna dertig jaar oud. Hij heeft in één van de LVV opvanglocaties gezeten. Momenteel heeft hij een verblijfsvergunning, een woning en volgt hij een studie. Zijn toekomst ziet hij nu een stuk positiever dan enkele jaren geleden. Voordat hij in de LVV terechtkwam sliep Anas een periode in de nachtopvang. Hij beschrijft dit als een zware en onzekere periode waarin hij omringd was met negativiteit: “Ik had echt minder vertrouwen. Mijn omgeving was eerst alleen met uitgeprocedeerde jongens. Daar hoor je niet dat je leven goed wordt. Je hoort elke dag dat je leven slechter gaat worden. Je wordt illegaal of je wordt opgepakt door de politie.” Via vrienden en een begeleider hoorde Anas over de LVV. Hier kwam hij in een huis terecht waar hij met 3 andere jongens woonde. Het hebben van een eigen kamer, meer autonomie en het gevoel van meer veiligheid zorgde ervoor dat hij zich langzaam beter ging voelen. Anas is met name positief over de juridische begeleiding

die hij binnen de LVV krijgt. Hij voelde vertrouwen doordat er naar zijn situatie werd gekeken en doordat hij uitleg kreeg over waarom de IND zijn aanvraag had afgewezen. Na een jaar in de LVV vertrok Anas naar een asielzoekerscentrum (AZC), waar hij na ongeveer drie maanden hoorde hij dat hij een verblijfsvergunning kreeg. Jaafar Jaafar is een man van rond de 30 jaar oud uit Midden-Afrika. Hij neemt sinds kort deel aan de LVV, waar hij erg enthousiast over is. Toen hij net instroomde in de LVV had hij elke week een afspraak met zijn begeleiders. Hij vond het fijn dat hij zo vaak bij hen terecht kon en dat iemand aandacht had voor zijn situatie. Hij vertelt zich nu niet meer druk te hoeven maken over een dak boven zijn hoofd en over wel of niet voldoende geld ter beschikking hebben voor eten. Jaafar wordt vanuit de LVV ondersteund bij zijn procedure om een verblijfsvergunning te krijgen. Hij weet niet precies hoe zijn procedure ervoor staat en hoe lang hij nog moet wachten, maar hij is erg blij dat er opnieuw aandacht is voor zijn situatie. Hij vertelt dat hij het lastig vindt om na te denken over de toekomst. Vooral omdat hij geen mogelijkheden ervaart om zichzelf verder te ontwikkelen. Via de organisatie die hem begeleidt is het wel mogelijk om cursussen of opleidingen te volgen maar als hij deze afrondt krijgt hij hier geen diploma of certificaat voor.

Hij hoopt dat het via de LVV wel gaat lukken om een verblijfsvergunning te krijgen, zodat hij een baan kan zoeken en zijn eigen leven kan leiden. “Het gaat voor mij niet alleen om het geld [leefgeld, red.]. Het gaat over de toekomst. Geld is niet alles, de toekomst is alles.” Mocht de LVV voor Jaafar toch geen uitkomst bieden dan komt hij waarschijnlijk weer op straat terecht, zo zegt hij zelf.

28

Omar Omar is geboren in het Midden-Oosten en is nu bijna zestig jaar oud. Als kind heeft hij met zijn moeder op straat gezworven. Omar is bijna dertig jaar geleden naar Nederland gevlucht om een nieuw leven op te bouwen. Het lukte echter niet om een verblijfsvergunning te krijgen, onder meer omdat hij met een vals paspoort naar Nederland is gereisd. Hij leefde twintig jaar op straat en heeft periodes geld verdiend door zwart te werken. Als gevolg hiervan heeft hij meerdere keren in een detentiecentrum gezeten. In de twintig jaar in Nederland ging Omar op psychisch en lichamelijk gebied achteruit. Hij vertrok naar Duitsland omdat hij geen vertrouwen meer had in een goed leven in Nederland. In Duitsland kwam hij al snel in een psychiatrische instelling terecht. “Ik ben naar Duitsland gegaan. Ik zei; ‘ik laat mijn stemming hier in Nederland. Ik wil hier niet meer blijven’. In de twintig jaar in Nederland kreeg ik altijd straf en de politie is gevaarlijk. Ik vertrouw hen niet. Maar in Duitsland werd ik echt gek. Mensen brachten mij naar het ziekenhuis.” In de periode hierna woonde Omar op verschillende locaties in Nederland voor mensen met ernstige psychische en/of somatische problematiek. Op deze locaties was ook al 24-uursopvang en begeleiding. Hij voelde zich op deze plakken veilig.

Sinds enige tijd woont Omar op een nieuwe locatie en het is voor hem onduidelijk wanneer hij bij de LVV terecht kwam. Binnen de begeleiding en opvang is het voor Omar het belangrijkste dat de psychische begeleiding goed geregeld is en dat de woonbegeleiding contact heeft met zijn psychiater en psycholoog. Met de DT&V is een traject gestart om terug te keren, maar dat is niet gelukt. Zijn begeleiders kijken momenteel nog eens naar de mogelijkheden voor legalisering. Voor Omar is het niet meer zo belangrijk of hij nu wel of geen verblijfsvergunning krijgt. Hij wil vooral rust.

Jelena Jelena is een vrouw van begin 20 jaar en komt uit het Midden-Oosten. Haar ouders hebben inmiddels al een verblijfsvergunning, maar Jelena nog niet. Ze ontvangt al bijna één jaar lang juridische en medische ondersteuning vanuit de LVV. Ze zegt hierover: “Ik voel me hier op mijn gemak. Mijn begeleider is ook heel aardig. Zij is mijn vaste contactpersoon, dat is heel fijn. Dat is zij al een jaar. Ik heb veel contact met haar.” De maatschappelijke organisatie die Jelena begeleidt is bezig met haar procedure en heeft daarover contact met de IND. Jelena ervaart het als fijn en stress-verminderend dat ze hierdoor niet meer zelf contact hoeft te hebben met de IND. Ze heeft recent alle benodigde documenten aangeleverd en hoopt op de korte termijn – waarschijnlijk binnen 2 tot 3 maanden – ook een verblijfvergunning te krijgen. Momenteel is Jelena vooral erg blij met de bescherming die zij geniet door deelname aan de LVV. Ze kan niet opgepakt worden door de politie en niet uitgezet worden. “Ik heb veel minder stress en meer duidelijkheid. Mijn ouders zijn ook heel blij dat de LVV er is voor mij.” Dit gevoel van veiligheid is voor haar de grootste meerwaarde van de LVV pilot.

29

3.3.

Ervaringen met de begeleiding binnen de LVV

In tabel 3.2 is te zien welke begeleidingstrajecten de vreemdelingen volgen die op 1 november 2020 deelnamen aan de LVV. Ruim veertig procent ontvangt begeleiding gericht op legalisering van verblijf in Nederland. Ongeveer een derde van de mensen neemt deel aan een traject gericht op terugkeer naar het land van herkomst. Een enkeling volgt een begeleidingstraject gericht op doormigratie naar een ander land. Een kwart van de deelnemers weet nog niet welk begeleidingstraject zij gaan volgen omdat dit nog niet is vastgesteld. Verder zijn er zes deelnemers die vanwege hun persoonlijke situatie eerst traumabehandeling krijgen of medische zorg ontvangen voordat zij aan een legaliserings- of terugkeertraject beginnen. Tabel 3.2. Lopende begeleidingstrajecten LVV (n = 761) Begeleidingsscenario

Aantal (percentage) vreemdelingen

Legalisering van verblijf in Nederland

322 (42%)

Terugkeer naar land van herkomst

238 (31%)

Nog niet opgesteld/in onderzoek

190 (25%)

aan dat dit voor rust zorgt en dat zij zich (hierdoor) mentaal beter voelen sinds zij deelnemen aan de LVV. Onderstaande quotes zijn voorbeelden van wat vreemdelingen hierover vertelden: “De LVV gaf mij onderdak toen ik op straat leefde. Dat was een geschenk uit de hemel. Ik kon weer douchen, naar de kapper, ik kreeg geld om eten te kopen. Daar ben ik erg blij mee.” “Ze [de begeleiders vanuit de maatschappelijke organisaties, red.] kennen je pijn en ze herkennen mij als mens. Dat is belangrijk.” De onderste van de twee quotes illustreert dat de vreemdelingen binnen de LVV de maatschappelijke organisaties als een luisterend oor ervaren en dat zij zich door hen serieus genomen voelen. Deelnemers geven aan te ervaren dat er een vertrouwensband ontstaat met degene die ze begeleidt. Ook blijkt uit de gesprekken dat ze dankbaar zijn voor de medische ondersteuning die zij via de LVV kunnen ontvangen, bijvoorbeeld in de vorm van ondersteuning bij het verkrijgen van medicatie.

Bron: gemeentelijke projectleiders.

Verder lijkt de opzet van de LVV voor de vreemdelingen niet altijd duidelijk. Zo is het voor een groot deel van de vreemdelingen niet helder met welke partijen zij allemaal in contact kunnen komen. Hoewel deelnemers voor deelname aan de LVV wel een formulier ondertekenen wil dit dus blijkbaar niet zeggen zij ook volledig begrijpen wat deelname inhoudt.

Uit de gesprekken met de deelnemers blijkt dat zij bijna allemaal tevreden zijn over de opvang en begeleiding die zij vanuit de maatschappelijke organisaties binnen de LVV krijgen. De enkelen die niet tevreden zijn leggen uit dat dit komt doordat zij geen eigen kamer hebben of omdat zij ‘s ochtends vroeg de nachtopvang weer moeten verlaten. Veel vreemdelingen zwierven voorafgaand aan de LVV op straat en zijn daarom blij dat ze zich geen zorgen hoeven te maken over een dak boven hun hoofd. De geïnterviewde deelnemers geven

Volgens 18 van de 23 vreemdelingen die wij hebben gesproken (n=18) was hun traject gericht op legalisering in Nederland. Een deel van deze 18 deelnemers gaf aan vooral tevreden te zijn over dat de begeleidingsgesprekken leidden tot een helder plan over welke vervolgstappen genomen moeten worden voor het indienen van een nieuwe aanvraag voor een verblijfsvergunning. Ook geven sommigen aan dat de uitleg die zij binnen de LVV krijgen over waarom eerdere procedures zijn afgewezen helpt om vervolgstappen te kunnen zetten. Een

Doormigratie

5 (<1%)

Stabilisatie medisch

6 (<1%)

30

derde punt dat een deel van deze groep vreemdelingen als positief ervaart aan de begeleiding binnen de LVV is dat zij worden ondersteund bij het voorbereiden van gesprekken met de IND. Hiernaast gaven vier van de 23 door ons geïnterviewde deelnemers aan niet te weten welk begeleidingsscenario zij volgen. Ook was er een deelnemer die vertelde dat zijn begeleidingsscenario uit zowel terugkeer als verblijf bestaat. De deelnemer vertelde hierover:

zijn Nederlandse les, voetballen en computerlessen. De volgende quote is illustratief voor wat deze deelnemers hierover vertelden.

“Als je hier [in de LVV, red.] terecht komt gaan ze kijken of ze je helpen met de procedure of dat ze je helpen met terugkeer. Ze hebben een project van terugkeer. Daarom ben ik bezig met een opleiding om te werken in [land van herkomst].”

Zeven van de 23 door ons geïnterviewde vreemdelingen vertelden daarnaast dat zij zich door een beter mentaal welbevinden vervolgens beter op hun toekomst kunnen focussen. Een groter deel van de vreemdelingen maakte deze koppeling tijdens het interview zelf niet. Hoe de vreemdelingen de activiteiten ervaren verschilt duidelijk tussen de pilotgemeenten. Zo zijn de deelnemers in Utrecht en Amsterdam tevreden over het aanbod, terwijl deelnemers in Groningen aangeven dat het aanbod beperkt is. Zij zouden graag meer om handen hebben.

Hoewel de meeste geïnterviewde vreemdelingen aangeven dat zij binnen de LVV aan legalisering werken, blijkt dit in de praktijk genuanceerder te liggen. Vier van de 18 deelnemers volgen feitelijk een toekomstoriëntatietraject dat zich zowel op terugkeer als legalisering richt. Een van deze mensen zit in een terugkeertraject en twee van deze mensen zitten in een toekomstoriëntatietraject waarbij zij worden gestimuleerd om terug te keren. Dit de vreemdelingen zelf aangeven dat ze worden begeleid met als doel legalisering van verblijf heeft mogelijk te maken met het feit dat het voor mensen moeilijk is om te praten over terugkeer. Van een deel weten we bijvoorbeeld dat zij bang zijn om terug te keren. Van een ander deel weten we dat zij psychische en/of somatische problemen hebben, waardoor het nog moeilijker voor hen is om over een ingewikkeld onderwerp als terugkeer te praten.

“Dan (als je meedoet met activiteiten, red.) voel je je minder depressief. Er komen dan minder gedachten in je hoofd. Je blijf dan niet zitten om na te denken.”

3.4.

Uitstroom van vreemdelingen uit de LVV

In tabel 3.3 is te zien in welke richting de vreemdelingen die de LVV voor 1 november 2020 hebben verlaten zijn uitgestroomd. 94 deelnemers hebben de LVV verlaten met een bestendige oplossing. Van deze groep hebben 42 vreemdelingen een verblijfsvergunning gekregen. Vijftig zijn vertrokken naar het land van herkomst en twee vreemdelingen doorgemigreerd naar een ander land.

De vreemdelingen over activeringsmogelijkheden Een centraal element in de begeleiding van de vreemdelingen binnen de LVV is dat de vreemdelingen mogelijkheden krijgen om zichzelf te ontplooien, bijvoorbeeld via dagbestedingsactiviteiten en/of cursussen. Bijna alle vreemdelingen vertelden dat het deelnemen aan activiteiten die vanuit de LVV worden georganiseerd bijdraagt aan hun gemoedstoestand. Voorbeelden van activiteiten 31

Tabel 3.3. Uitstroom per LVV (n=537) Aantal (percentage) Bestendige uitstroom

Semi-bestendige uitstroom

Legalisering van verblijf in Nederland

43 (8%)

Naar land van herkomst

50 (9%)

Door migratie

2 (<1%)

HASA Artikel 64 vw

Niet-bestendige uitstroom

170 (32%) 20 (4%)

MOB*

100 (19%)

Gedwongen beëindigd**

76 (14%)

Overige niet-bestendige uitstroom***

76 (14%)

Bron: gemeentelijke projectleiders. * Met Onbekende Bestemming vertrokken uit de LVV opvang. ** Gedwongen beëindigd houdt in dat de opvang en begeleiding door de LVV is beëindigd omdat de voortgang richting een bestendige oplossing stagneerde. In de praktijk betekent dit dat veel van deze mensen ook verdwijnen uit het zicht van de organisaties en terecht komen in hun eigen netwerk, in een andere opvangvorm of op straat. *** Dit omvat vertrek naar een andere opvang, naar vreemdelingenbewaring, naar opvang in het eigen netwerk, naar LVV in een andere gemeente, naar een BBB in dezelfde of een andere gemeente of overlijden.

Naast bestendige uitstroom bestaan er ook enkele vormen van zogenoemde ‘semi-bestendige’ uitstroom. Dit zijn de 170 vreemdelingen die nog in afwachting zijn van een herhaalde asielaanvraag en de 20 vreemdelingen die een artikel 64 procedure zijn gestart11. Bijna de helft (47%) van de vreemdelingen

die de LVV inmiddels hebben verlaten is uitgestroomd zonder bestendige oplossing. Honderd vreemdelingen hebben zelf met onbekende bestemming (MOB) de LVV verlagen, van 76 vreemdelingen is de opvang en begeleiding beëindigd, bijvoorbeeld omdat het vinden van een bestendige oplossing niet mogelijk bleek. Verder is er nog een groep van 76 vreemdelingen die om een grote variëteit aan redenen de LVV heeft (moeten) verlaten, waaronder vertrek naar het eigen netwerk, andere opvang, een LVV in een andere gemeente, Vreemdelingenbewaring of een Bed-Bad-Brood voorziening. Alle vreemdelingen die met een niet-bestendige oplossing de LVV hebben verlaten verdwijnen in principe uit het zicht van de betrokken partijen. Uit alle data die wij als onderzoekers tot onze beschikking hebben blijkt dat de meeste vreemdelingen binnen de LVV de wens hebben dat het traject binnen de LVV eindigt in een verblijfsvergunning. Tegen deze achtergrond hebben we de 23 vreemdelingen die wij hebben geïnterviewd ook de vraag gesteld waar zij heen zouden gaan als ze via de LVV geen verblijfsvergunning zouden krijgen. De meesten antwoordden hierop dat ze weer op straat zouden gaan leven.

Deelnemers aan de Eindhovense pilot gaven aan dat zij dan waarschijnlijk weer terug zullen keren naar de Bed-Bad-Brood voorziening in de gemeente en/of naar een andere organisatie zouden gaan om via die weg weer te proberen om een nieuwe procedure op te starten. Een aantal deelnemers geeft ten slotte aan dat ze het lastig vinden om na te denken over de vraag wat te doen na de LVV. Zij zijn op dit moment vooral bezig met hun begeleidingstraject en/of nieuwe procedure en denken nog niet na over andere uitkomsten.

11 Bij toekenning van Artikel 64 VW blijft uitzetting uit Nederland achterwege zolang het vanwege de gezondheidstoestand van een vreemdeling of gezinslid niet verantwoord is om te reizen.

32

4

Bevindingen uit de pilots

In dit hoofdstuk bespreken we per gemeentelijke pilot de bevindingen over de uitvoering en effectiviteit van de LVV. De beschrijvingen zijn gebaseerd op de interviews met de betrokken partijen, de documenten over de pilots, de observaties bij de LSO’s en stuurgroepen en de cijfers over de achtergrondkenmerken, begeleiding en uitstroom van de vreemdelingen. Ter onderbouwing van de onderstaande bevindingen bevatten de bijlagen 1 tot en met 5 per gemeentelijke pilot een uitgebreidere beschrijving van de onderzoeksresultaten.

4.1.

LVV Amsterdam

De LVV-pilot in Amsterdam is gestart op 1 juli 2019. Daarvoor had de gemeente Amsterdam al meerdere regelingen die als doel hadden om oplossingen te vinden voor vreemdelingen zonder recht op verblijf en rijksopvang en om te voorkomen dat deze groep op straat leeft en slaapt. Een voorbeeld hiervan is het in 2018 door de gemeente Amsterdam in samenwerking met maatschappelijke organisaties ontwikkelde uitvoeringsplan voor de begeleiding en opvang van vreemdelingen zonder recht op verblijf en rijksopvang (Gemeente Amsterdam, 2018). De LVV-pilot is onderdeel van dit gemeentelijke uitvoeringsplan, samen met de pilot voor de opvang van Dublinclaimanten.12

12 De pilot voor Dublinclaimanten eindigt per 1 april 2021 (Hielkema, 2020).

Bezettingsgraad LVV Amsterdam en achtergrondkenmerken van de vreemdelingen De LVV in Amsterdam heeft 360 plaatsen beschikbaar. Hiervan waren er op 1 november 2020 292 bezet door mensen die vallen onder de landelijke LVV-afspraken. Op datzelfde moment stonden 41 mensen op de wachtlijst om toegelaten te worden. De 68 nog beschikbare plekken waren gevuld met zogenoemde Veilige Landers13 die voorheen gebruik maakten van de Bed-BadBrood opvang. Deze mensen blijven in de LVV totdat er voor hen een andere oplossing is gevonden, omdat de gemeente Amsterdam het vanuit humanitair oogpunt en vanuit het openbare orde perspectief niet verantwoord vindt om deze mensen uit de opvang te zetten. Op de peildatum van 1 november 2020 is van de vreemdelingen in de LVV Amsterdam (exclusief de Veilige Landers) 73 procent man. De spreiding naar leeftijd is groot, waarbij het zwaartepunt ligt op de leeftijdsgroep 26 tot 46-jarigen. De meeste vreemdelingen komen uit Sub-Sahara-Afrika (64%), uit landen als Eritrea en Nigeria. Gemiddeld genomen kwamen de vreemdelingen in de LVV Amsterdam hier terecht acht jaar na hun eerste registratie bij de IND. Rolinvulling en samenwerking Naast de gemeente en de drie landelijke ketenpartners IND, DT&V en AVIM zijn bij de LVV Amsterdam 13 maatschappelijke organisaties betrokken. De maatschappelijke organisaties zijn zowel terugkeerorganisaties als partijen

13 Dit zijn mensen die afkomstig zijn uit een door de overheid vastgesteld veilig land, waar geen sprake is van vervolging vanwege bijvoorbeeld ras en geloof, foltering of onmenselijke behandeling. (bron: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/asielbeleid/vraag-en-antwoord/lijst-van-veilige-landenvan-herkomst).

33

die vreemdelingen begeleiden in legaliseringstrajecten. In vergelijking met de andere pilots zijn binnen de LVV Amsterdam veel maatschappelijke organisaties betrokken. Het grote aantal betrokken maatschappelijke organisaties en het relatief grote aantal vreemdelingen dat deelneemt aan de LVV Amsterdam (circa 300) maakt dat in de LSO’s weinig tijd en ruimte is om op casusniveau de diepte in te gaan. Omdat grondige besprekingen van individuele casussen door de betrokken partijen wel als noodzakelijk wordt ervaren om tot oplossingen te komen zijn zogenoemde cluster-overleggen georganiseerd. De cluster-overleggen worden door de betrokken partijen als positief ervaren omdat zij tijdens deze overleggen met elkaar over inhoudelijke thematiek kunnen spreken. Voor de dagelijkse aansturing van de LVV en het voorzitterschap van het LSO heeft de gemeente Amsterdam een zogenoemde Regiegroep ingesteld. Deze is opgezet vanuit de drie maatschappelijke organisaties VluchtelingenWerk, HVO-Querido en ASKV, die samen ook de Regieraad vormen. In de Regiegroep werken een coördinator, drie projectmedewerkers en een secretariële/administratieve medewerker. De gedachte achter het inzetten van de Regieraad en de Regiegroep is dat de drie maatschappelijke organisaties door hun ervaring met de doelgroep meer expertise en kennis in huis hebben om de LVV te leiden dan de gemeente.

Deze invulling van de regierol verschilt van de andere vier gemeenten, waar medewerkers van de gemeenten toezien op de uitvoering van de pilot. Alle partijen binnen de LVV Amsterdam ervaren dat de onderlinge samenwerking door het werken in de LVV is verbeterd. Partijen weten elkaar te vinden en het onderling vertrouwen neemt toe. Betrokkenen weten van elkaar dat ze allemaal willen dat zo min mogelijk mensen in de illegaliteit leven. Vanwege dit laatste verschil in perspectief besteedt de Regiegroep in het LSO veel tijd en aandacht aan het bereiken van consensus over begeleidingsscenario’s. Dit wordt door de betrokken partijen soms als erg tijdsintensief ervaren, maar wel als belangrijk voor het bevorderen van een goede samenwerking.

Ook het instellen van de cluster-overleggen wordt genoemd als iets wat heeft bijgedragen aan de samenwerking. Doordat in deze overleggen de inhoud centraal staat, probeert men met elkaar constructief naar oplossingen te zoeken over de grenzen van de eigen organisaties heen. Binnen de LVV lijkt op dit soort momenten onbewust meer begrip te ontstaan tussen de betrokken partijen en over de mogelijkheden en onmogelijkheden van iedere organisatie. Verder heeft de gemeente geïnvesteerd in kennismaking tussen de partijen. Bijvoorbeeld door de vergaderingen steeds te laten plaatsvinden op de locaties van de verschillende betrokken partijen en door gezamenlijke plannen te maken rond ontwikkeling en implementatie van het Uitvoeringsplan 24-uursopvang ongedocumenteerden. partijen. Toelating, opvang en begeleiding Vreemdelingen die in aanmerking komen voor de LVV in Amsterdam komen eerst terecht bij het loket ongedocumenteerden (LOA). Daar heeft de vreemdeling een kort intakegesprek. Tijdens deze intake wordt door het LOA een eerste check gedaan op status, nationaliteit en urgente zaken zoals medische kwetsbaarheden. Na de intake voert de AVIM een identiteitsonderzoek, om daarmee te voorkómen dat identiteitsfraude in een later stadium aan het licht komt.

Op basis van het intakegesprek en het identiteitsonderzoek wordt bepaald of iemand in aanmerking komt voor de opvang en begeleiding in de LVV. Als vreemdelingen tot de LVV Amsterdam worden toegelaten beoordeelt de GGD eerst hun zelfredzaamheid. Op basis hiervan adviseert de GGD vervolgens per vreemdeling welke opvang het best passend is. De opvanglocaties in Amsterdam betreffen allemaal 24-uursopvang en zijn ingericht op zelfbeheer. Dit betekent dat mensen zelf een sleutel hebben om binnen te komen en met elkaar afspraken maken over hoe samen te leven en te koken. De 24-uursopvang is in de ogen van de maatschappelijke organisaties noodzakelijk voor de vreemdelingen om hun leefsituatie te stabiliseren alvorens aan de slag te kunnen gaan met het vinden van een bestendige oplossing. Wanneer de 34

medische en/of psychische situatie van een vreemdeling zorgwekkend is kan deze terecht op een van de dertig plekken waar woonbegeleiding aanwezig is.14 Eenmaal in de opvang krijgen de vreemdelingen die dat willen een grondige juridische screening. Dit houdt in dat VluchtelingenWerk, ASKV of, als sprake is van mensenhandel, Recht in Zicht op basis van een dossieranalyse nagaat of een asielprocedure nog kansrijk is. Het resultaat van de juridische screening wordt in het LSO besproken met als doel om een gezamenlijke keuze te maken voor het te volgen begeleidingsscenario: een juridisch traject van zes maanden gericht op legalisering in Nederland of een toekomstoriëntatietraject van zes maanden gericht op vertrek uit Nederland. De grondige juridische screenings duren in Amsterdam langer dan gehoopt: soms ruim een half jaar in plaats van de 2 maanden waarbinnen het zou moeten gebeuren. Alle partijen binnen de LVV zien dit als een knelpunt omdat hierdoor van de maximale termijn van 1,5 jaar dat een vreemdeling in de LVV kan verblijven minder tijd overblijft voor de daadwerkelijke begeleiding richting een bestendige oplossing. Bijna de helft van de vreemdelingen binnen de LVV Amsterdam ontvangt begeleiding gericht op legalisering van verblijf in Nederland (zie tabel 4.1). Bij ongeveer een kwart van de deelnemers is de begeleiding gericht op terugkeer naar het land van herkomst.

Ook zijn er 76 deelnemers voor wie nog geen begeleidingsscenario is opgesteld. Voor hen loopt de juridische screening nog.

Tabel 4.1. Begeleidingstrajecten huidige bezetting LVV Amsterdam (n=368) Doelgroep zoals in convenant (n=292)

Veilige Landers (n=76)

Legalisering van verblijf in Nederland

137 (47%)

22 (29%)

Terugkeer naar land van herkomst

75 (26%)

54 (71%)

Nog niet opgesteld/in onderzoek

76 (26%)

Stabilisatie medisch*

4 (1%)

Bron: gemeentelijke projectleider. * In de landelijke monitorgegevens van 1 november 2020 vallen deze 4 onder de groep ‘nog niet opgesteld/in onderzoek’.

Alle opvang en begeleiding in de LVV Amsterdam is gericht op activering van de vreemdelingen, onafhankelijk van het begeleidingstraject. Activering bestaat uit een grote diversiteit aan activiteiten, zoals Nederlandse les, naailes en sportcursussen. De gedachte achter de sterke inzet op activering is dat meedoen aan dit soort activiteiten bijdraagt aan het welzijn van de mensen en dat mensen hierdoor mogelijk eerder zelf aan hun toekomst gaan werken. Ook het wonen in zelfbeheer heeft als doel om dat de vreemdelingen zoveel als mogelijk zelf besluiten nemen en hierdoor meer regie leren nemen over hun eigen leven. In de toekomstoriëntatietrajecten besteden de begeleiders van de vreemdelingen veel aandacht aan wat voor de vreemdeling het reële perspectief is in het land van herkomst. In Amsterdam voeren Goedwerk Foundation, VWN-MOH en Bridge to Better de toekomstoriëntatie uit. Deze organisaties maken gebruik van coaching, training en samenwerking met partners in de landen van herkomst, om op deze manier een bestendig toekomstperspectief voor de deelnemer te creëren. Zo kunnen deelnemers worden begeleid bij het starten van een eigen onderneming in het land van herkomst. Voor de vreemdelingen met zware medische en/of psychische problematiek heeft de LVV Amsterdam een aantal plekken ingekocht bij het door ASKV opgezette Medisch Opvangproject Ongedocumenteerden (MOO).

Hier krijgen vreemdelingen

14 Vanaf november 2020 zijn er 6o van deze plekken.

35

intensieve begeleiding waarbij wordt samengewerkt met hulporganisaties zoals GGZ-instellingen en medici. Beslismandaat, discretionaire bevoegdheid en opschaling complexe casuïstiek De maatschappelijke organisaties binnen de LVV Amsterdam ervaren zowel het feit dat de IND-medewerker in het LSO aan tafel geen beslissingen kan nemen over individuele casuïstiek als de afschaffing van de discretionaire bevoegdheid als een hindernis om te komen tot zo veel mogelijk bestendige oplossingen. Tegelijkertijd lijkt er wel begrip te bestaan voor het ontbreken van beslismandaat bij de IND in het LSO. Dit begrip wordt vergroot doordat de IND binnen de LVV Amsterdam grondig meedenkt over eventuele mogelijkheden voor legalisering en goed advies geeft over documenten die de vreemdelingen hiervoor moeten aanleveren. Tot 1 november 2020 is vanuit de LVV Amsterdam één vastgelopen casus opgeschaald naar het MRT. In de ervaring van de maatschappelijke organisaties blijft het aantal opschalingen onder andere achter doordat tijdens het LSO veel procesmatige zaken worden besproken. Hierdoor is minder tijd voor het uitvoerig bespreken van casuïstiek, en dus ook minder voor het nemen van beslissingen om op te schalen. Ook is de ervaring vanuit de gemeente dat de maatschappelijke organisaties gewend zijn aan alle processen die doorlopen moeten worden voor opschaling naar het MRT.

Ten slotte verwachten de partijen binnen de LVV Amsterdam dat opschaling naar het MRT maar beperkt of niet zal bijdragen aan het vinden van bestendige oplossingen, omdat uiteindelijk alleen de IND beslissingen kan nemen over eventuele legalisering. Uitstroom Van de vreemdelingen die zijn uitgestroomd uit de LVV Amsterdam elf procent uitgestroomd met een bestendig oplossing. De meerderheid hiervan heeft een

verblijfsvergunning gekregen en een klein deel is teruggekeerd naar het land van herkomst (zie tabel 4.2). Een veel groter deel is nog in afwachting van een verblijfsvergunning. Bij het grootste deel van de uitgestroomde vreemdelingen is sprake geweest van aan formele beëindiging van het traject (36%). Zestien procent is uitgestroomd met onbekende bestemming. Van de 76 Veilige Landers in de LVV Amsterdam hadden er op 1 november inmiddels 44 de LVV verlaten (niet weergegeven in de tabel). Een van hen is teruggekeerd naar het land van herkomst, een heeft een verblijfsvergunning gekregen en een is gemigreerd naar een derde land. De rest van de 44 Veilige Landers is uitgestroomd met een HASA (2), met een uitstel van vertrek op medische gronden (5), naar een medische voorziening (6) of met een niet-bestendige oplossing (28). Tabel 4.2. Uitstroom uit de LVV Amsterdam (n=102) Aantal (percentage) Bestendige uitstroom

Naar land van herkomst

2 (2%)

Legalisering van verblijf in Nederland

8 (8%)

Doormigratie Semi-bestendige uitstroom

Niet-bestendige uitstroom

0

HASA

24 (23%)

Artikel 64

11 (11%)

MOB*

16 (16%)

Gedwongen beëindigd*

37 (36%)

Overige niet-bestendige uitstroom***

4 (4%)

Bron: gemeentelijke projectleider. * Met Onbekende Bestemming vertrokken uit de LVV opvang. ** Gedwongen beëindigd houdt in dat de opvang en begeleiding door de LVV is beëindigd omdat de voortgang richting een bestendige oplossing stagneerde. In de praktijk betekent dit dat veel van deze mensen ook verdwijnen uit het zicht van de organisaties en terecht komen in hun eigen netwerk, in een andere opvangvorm of op straat. *** Dit omvat vertrek naar een andere opvang, naar vreemdelingenbewaring, naar opvang in het eigen netwerk, naar LVV in een andere gemeente, naar een BBB in dezelfde of een andere gemeente of overlijden.

36

Het percentage vreemdelingen dat is teruggekeerd naar het land van herkomst ligt duidelijk lager dan in de pilots in Groningen en Rotterdam. Hier zijn meerdere mogelijke verklaringen voor. Allereerst is voor het uitvoeringsplan ongedocumenteerden – waar de LVV onderdeel van is – een volledig nieuwe keten ingericht, met veel verschillende en ook nieuwe partners. In dit proces moesten in de ervaring van de gemeente Amsterdam eerst procesmatige afspraken worden gemaakt. Ook hoorden we geluiden dat het grote aantal vreemdelingen in de LVV Amsterdam ertoe heeft geleid dat het in het LSO niet mogelijk was om iedere casus voldoende diepgaand te bespreken. Verder vertelde de gemeente Amsterdam dat in de LVV Amsterdam relatief gezien veel vreemdelingen worden toegelaten die niet willen terugkeren, terwijl deze in sommige andere gemeenten worden uitgesloten van deelname. Ten slotte rekent de gemeente Amsterdam de zogenoemde terugkeerbedden niet tot de LVV. Dit zijn plekken voor mensen die aangeven dat zij willen terugkeren en binnen een paar weken te begeleiden zijn naar hun land van herkomst. Ervaren meerwaarde De partijen binnen de LVV Amsterdam noemen de volgende meerwaarde van het werken met de LVV ten opzichte van de periode daarvoor: z

Verbetering van het onderlinge vertrouwen en de samenwerking tussen de betrokken partijen, en daardoor het benutten van verschillende expertises in het LSO bij het zoeken naar bestendige oplossingen.

z

Meer ruimte voor een grondige analyse voor de mogelijkheden tot legalisering. Dit is in de ervaring van de partijen in de LVV Amsterdam van waarde omdat het mogelijk tot meer legalisaties leidt én tot duidelijkheid en erkenning bij de vreemdelingen dat legalisatie niet mogelijk is en zij dus moeten gaan werken aan terugkeer.

z

Meer opvangcapaciteit en ruimere mogelijkheden voor begeleiding. Dit draagt in de ervaring van de maatschappelijke organisaties bij aan het welzijn van de vreemdelingen.

z

Meer zicht op de groep vreemdelingen zonder recht op verblijf of rijksopvang in Amsterdam.

Impact Covid-19 op de LVV Amsterdam De partijen binnen de LVV Amsterdam hebben bij het werken aan bestendige oplossingen voor vreemdelingen zonder recht op verblijf of rijksopvang gevolgen ondervonden van Covid-19 en de daarmee gepaard gaande maatregelen. Vanaf maart 2020 heeft de begeleiding drie maanden grotendeels stilgelegen. Toen, en ook nu nog, was en is direct contact tussen de begeleiders en de deelnemers maar beperkt mogelijk. Dit wordt als een probleem ervaren omdat maatschappelijke organisaties ervaren dat zij via ‘echt’ contact beter in kunnen schatten welke emoties er leven bij de deelnemer. Bijvoorbeeld als het resultaat van de juridische screening luidt dat legalisering onmogelijk is. Ook activeringsactiviteiten lagen stil door de maatregelen vanwege Covid19. Hierdoor viel voor veel vreemdelingen een dagbesteding en een dagritme weg, wat volgens de begeleiders juist belangrijk is om tot rust te komen en na te kunnen denken over een toekomst. Ten slotte konden mensen die op het punt stonden om vrijwillig te vertrekken uit Nederland ineens niet vertrekken omdat er geen vluchten gingen. Het is in dit onderzoek echter niet duidelijk geworden om hoeveel mensen dit gaat. De samenwerking tussen de partijen in de LVV Amsterdam heeft volgens de betrokkenen niet te lijden gehad onder Covid-19.

Sterker nog: uit interviews leiden we af dat de samenwerking in deze periode juist is verbeterd. De online overleggen gaan heel goed en geïnterviewden vertelden dat er door Covid-19 meer onderling begrip is voor ieders ingewikkelde situatie.

37

4.2.

LVV Eindhoven

In Eindhoven is de LVV pilot gestart in augustus 2019. Uniek aan de Eindhovense situatie is dat naast de LVV de eind 2014 opgestarte Bed-Bad-Brood-voorziening (BBB) in de stad nog bestaat. De kern van de LVV in Eindhoven is dat de vreemdelingen die opvang en begeleiding krijgen bij de BBB vrijwillig kunnen deelnemen aan de LVV. Vreemdelingen die zonder bestendige uitstroom vertrekken uit de LVV kunnen ook weer terecht in deze opvang. De gemeente wil hiermee voorkomen dat mensen onder een humanitaire ondergrens op straat komen te leven en dat er overlastsituaties ontstaan in de openbare ruimte. Bezetting en achtergrondkenmerken van de vreemdelingen in de LVV Eindhoven De LVV in Eindhoven heeft 130 plaatsen beschikbaar. In totaal hebben tussen augustus 2019 en 1 november 2020 74 vreemdelingen deelgenomen aan de LVV Eindhoven. Van deze 74 deelnemers zijn er inmiddels zeventien uitgestroomd. Op 1 november 2020 waren dus 57 van de 130 plekken bezet. Voor de relatief lage bezettingsgraad in de LVV Eindhoven zijn meerdere verklaringen. De belangrijkste lijkt de blijvende aanwezigheid van de BBB. Van de gemeente Eindhoven weten we dat op 1 november 2020 in Eindhoven naast 57 mensen in de LVV ook nog 66 mensen opvang kregen in de BBB.

Vreemdelingen in de BBB kunnen op basis van vrijwilligheid deelnemen aan de LVV en kunnen ook weer terecht in de BBB als de LVV voor hen niet resulteert in een bestendige oplossing. De maatschappelijke organisaties en de gemeente noemen als verklaring voor de lage bezettingsgraad ook dat vreemdelingen zien dat nog maar heel beperkt resultaten worden geboekt als het gaat om legalisering van verblijf in Nederland. Volgens de gemeente en een deel van de maatschappelijke organisaties zien vreemdelingen dan geen heil in deelname aan de LVV. Het grootste deel van de vreemdelingen in de LVV Eindhoven is man (82%) en bijna twee derde is tussen de 26 en 45 jaar oud. Het overgrote deel van de

deelnemers is afkomstig uit landen in de regio Sub-Sahara-Afrika (65%), zoals Somalië, Sierra Leone en Guinea. Gemiddeld genomen kwamen de vreemdelingen in de LVV Eindhoven terecht meer dan tien jaar na de eerste registratie bij de IND. Rolinvulling en samenwerking De partijen die in Eindhoven betrokken zijn bij de LVV zijn de gemeente als regievoerder, de DT&V, IND, AVIM en vijf maatschappelijke organisaties: Vluchtelingen in de Knel, VluchtelingenWerk, Goedwerk Foundation, Huiskamer voor Vluchtelingen en het Leger des Heils. Vluchtelingen in de Knel werkte eerder al samen met de gemeente rond de BBB in Eindhoven. Om regie te voeren op de pilot werken vanuit de gemeente Eindhoven momenteel twee mensen fulltime voor de LVV. Een van hen is de projectleider en de andere persoon voert de regie op casusniveau. Daarnaast zijn ook enkele andere medewerkers vanuit de gemeente in een kleinere rol betrokken. Dit zijn juridische, coördinerende en financiële medewerkers. Het LSO in Eindhoven bestaat uit de gemeente (voorzitter), IND, DT&V, AVIM en Vluchtelingen in de Knel. Het werken met een dergelijk ‘klein’ LSO is een bewuste keuze geweest, Eindhoven heeft ervoor gekozen om casussen diepgaand, snel en efficiënt te kunnen bespreken. Vluchtelingenwerk en Goedwerk Foundation sluiten aan bij het LSO als terugkeertrajecten worden besproken.

In de LVV Eindhoven is de samenwerking tussen de professionals van de landelijke ketenpartners en de mensen van de gemeente en maatschappelijke organisaties beter dan in de periode voor de LVV. Er is begrip ontstaan voor elkaars uitgangspunten en werkwijzen. Om dit te bereiken hebben de betrokken partijen sterk geïnvesteerd in het opzetten en inrichten van het LSO. Een onderdeel hiervan was het ontwikkelen van een formulier dat door alle partners binnen vier weken wordt ingevuld als een nieuwe vreemdeling zich heeft aangemeld. Dit formulier helpt om in het LSO per vreemdeling snel tot 38

een gedragen besluit te komen over het best passende begeleidingsscenario: terugkeer of verblijf. Ook leiden we uit de interviews af dat het een manier is om inzichtelijk te krijgen wat ieders bijdrage is binnen het LSO, en dat dit inzicht motiveert tot samenwerking. Voor het vertrouwen vanuit de maatschappelijke organisaties in de DT&V bleek het in Eindhoven belangrijk te zijn dat zij bij de DT&V één contactpersoon hebben die de DT&V vertegenwoordigd in het LSO. Ook gezamenlijke inhoudelijke activiteiten hebben bijgedragen aan de samenwerking binnen de LVV Eindhoven. Een voorbeeld hiervan zijn presentaties door inhoudelijke experts. Tijdens dit soort kennisontwikkelingen gingen de aanwezigen even voorbij aan de verschillen tussen de organisaties in het LSO en ontstonden gezamenlijke inhoudelijke discussies. In deze discussies werd ook expliciet wat iedere partij kan betekenen bij het vinden van bestendige oplossingen, wat als positief neveneffect had dat de partijen elkaars perspectief op wat een bestendige oplossing precies is meer zijn gaan accepteren. Verder constateren we dat de vertegenwoordiging van de IND in Eindhoven goed de weg weet te vinden in de eigen organisatie om erachter te komen of legalisering tot de mogelijkheden behoort, en dat dit bijdraagt aan een constructieve samenwerking binnen het LSO.

Hoewel de samenwerking tussen de partijen binnen de LVV Eindhoven is verbeterd, blijft een aspect vooral op bestuurlijk niveau tussen de gemeente en het Rijk voor spanningen zorgen. Dit is dat de gemeente Eindhoven vanuit humanitaire argumenten en vanuit argumenten rond de leefbaarheid van de openbare ruimte de BBB in leven houdt naast de LVV. Hierdoor is deelname aan de LVV voor vreemdelingen vrijwillig en lijkt het ook vrijblijvend te zijn. Terugkeer in de BBB lijkt een aantrekkelijk alternatief te zijn voor de vreemdelingen in de LVV, vooral voor vreemdelingen in een traject gericht op vertrek naar het land van herkomst. Het lijkt erop dat dit een belemmering vormt voor het kunnen bereiken van een bestendige oplossing voor deze groep vreemdelingen.