MKBA groei en krimp Schiphol behorende bij inspreker Bos

3.9

Samenvatting In dit hoofdstuk hebben we stilgestaan bij de verschillende ontwikkelingen op het gebied van passagiersaantallen, ticketprijzen, en externe effecten die passen bij de drie beleidsalternatieven. Tabel 7 biedt een overzicht van de geraamde ontwikkelingen in het referentiealternatief en geeft daarnaast aan hoe de ontwikkelingen verschillen in het groeien krimpalternatief. Tabel 7 – Overzicht van de geraamde ontwikkelingen en het verschil tussen de beleidsalternatieven Variabele

Ontwikkeling in referentiealternatief

Verschil groeialternatief en referentiealternatief

Verschil krimpalternatief en referentiealternatief

Aantal passagiers

Na bereiken van plafond een bescheiden groei door inzet van grotere vliegtuigen.

Hoger plafond zorgt ervoor dat meer passagiers kunnen worden afgewikkeld.

Lager plafond zorgt ervoor dat minder passagiers kunnen worden afgewikkeld.

Passagierssamenstelling

Afname van het aandeel transferpassagiers in WLOLaag en sterke afname in WLO-Hoog.

Mildere afnames van het aandeel transferpassagiers in zowel WLO-Hoog als Laag dan in het referentiealternatief.

Sterke afname van het aandeel transferpassagiers in zowel WLO-Hoog als de no-hub variant van WLOLaag. Bij de hub-variant van WLO-Laag neemt het aandeel transferpassagiers aanzienlijk minder af.

Milde toename van het aandeel LCC-passagiers in zowel WLO-Hoog als WLOLaag. Milde toename van het aandeel intercontinentale passagiers in WLO-Laag en grotere toename in WLOHoog.

Milde toename van het aandeel LCC-passagiers in zowel WLO-Hoog als WLOLaag. Milde toename van het aandeel intercontinentale passagiers in WLO-Laag en grotere toename in WLOHoog.

Milde toename van het aandeel LCC-passagiers in WLO-Hoog, afname in de hub-variant van WLOLaag, sterke toename in de no-hub-variant van WLO-Laag. Sterke toename van het aandeel intercontinentale passagiers in WLO-Hoog. Milde toename in WLOLaag.

25

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

26

Schaarstewinsten luchtvaartmaatschappijen

Toename in WLO-Laag, grote toename in WLOHoog.

Kleinere toename dan in het referentiealternatief voor beide WLOscenario’s.

Grotere toename dan in het referentiealternatief voor beide WLOscenario’s. In de hubvariant van WLO-Laag zijn de schaarstewinsten groter dan in de no-hubvariant doordat de schaarstewinst per transferpassagier groter is dan de schaarstewinst per OD-passagier.

Klimaateffect Schiphol

Relatief vlakke ontwikkeling tot 2050 door aan de ene kant grotere vliegtuigen en langere vluchten, en aan de andere kant efficiënter en meer biobased brandstofgebruik. Na 2050 afname door elektrisch vliegen

Meer vluchten leiden tot meer CO2-uitstoot. Toename wordt enigszins beperkt door een groter aandeel (korte) transfervluchten.

Minder vluchten leiden tot minder CO2-uitstoot. Deze afname wordt enigszins beperkt door een kleiner aandeel (korte) transfervluchten.

Lokale luchtverontreiniging Schiphol

Relatief constante ontwikkeling tot de adoptie van elektrische vliegtuigen.

Meer vluchten leiden tot meer luchtvervuiling.

Minder vluchten leiden tot minder luchtvervuiling.

Lokale geluidsoverlast Schiphol

Initiële toename door herstel van COVID-19pandemie, daarna geleidelijke afname door stillere vliegtuigen.

Meer vluchten leiden tot meer geluidsoverlast.

Minder vluchten leiden tot minder geluidsoverlast.

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

4 Welvaartseffecten 4.1

Inleiding In dit hoofdstuk behandelen we de welvaartseffecten van het groei- en krimpalternatief van Schiphol op de Nederlandse samenleving. Bij de berekening van de effecten houden we rekening met een aantal (rekenkundige) uitgangspunten: — de zichtperiode is 100 jaar en loopt tot 2121; — voor elk effect presenteren we de netto contante waarde van de jaarlijkse effecten; — voor de discontovoet sluiten we aan bij het recentste advies van de Werkgroep Discontovoet, namelijk 2,25%14 (Werkgroep Discontovoet, 2020); — we maken gebruik van de algemene leidraad MKBA (CPB & PBL, 2013); — alle bedragen zijn gepresenteerd in het prijspeil van het jaar 2020; — de effecten worden uitgedrukt inclusief btw.

4.2

Totaal saldo In Tabel 8 en Tabel 9 presenteren we het saldo van de welvaartseffecten voor elk van de beleidsalternatieven. In deze tabellen is te zien dat in zowel het WLO-Hoog- als -Laagscenario, de groei van Schiphol tot 540.000 vluchten tot een welvaartsverlies leidt voor de Nederland samenleving van respectievelijk 2,3 en 3,1 miljard euro. In het geval van het beleidsalternatief met een krimp tot maximaal 375.000 vluchten zijn de resultaten afhankelijk van het achtergrondscenario, en is het verschil tussen de WLOHoog (positief) en -Laag scenario’s (negatief) aanzienlijk. Hierbij maken de externe effecten, en met name de waardering van de klimaatbaten, het grootste verschil. In WLOHoog is er sprake van hogere uitgespaarde CO2-kosten dan in WLO-Laag, vanwege een sterke toename van CO2-prijs. In het WLO-Hoog-scenario gaan we ervan uit dat Schiphol zijn hubfunctie kan verliezen: het aandeel transferpassagiers neemt af ten gunste van bestemmingspassagiers vanuit Nederland. Deze Nederlandse passagiers moeten aanzienlijk meer betalen voor hun tickets, wat bijdraagt aan een negatief saldo voor de directe effecten (-11,4 mld. euro). De externe effecten (17,9 mld. euro) zijn vanwege de hogere CO2-prijs echter zo groot dat een negatief totaalsaldo resulteert (-6,5 mld. euro).

Daarbij moet bedacht worden dat de lange termijn waarop effecten optreden (zowel positief als negatief) door de lage discontovoet een belangrijke impact heeft op het saldo. Zie hiervoor onderstaand tekstkader.

________________________________ 14

Voor sommige kosten en baten adviseert de werkgroep een andere discontovoet. Dit geldt voor niet-lineaire effecten van het gebruik van infrastructuur (2,9%). In deze MKBA zijn geen niet-lineaire effecten verondersteld. Voor vaste kosten of onelastische effecten adviseert de werkgroep een discontovoet van 1,6%, bijvoorbeeld investeringen in terminals e.d. Dergelijke kosten of baten zitten niet in deze MKBA verwerkt. Daarom worden alle kosten en baten in deze MKBA verdisconteert met het algemene percentage, 2,25%.

27

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

Tekstbox 1 - Waarde van toekomstige effecten Figuur 4 geeft een illustratie van de waarde van een euro in een tijdshorizon van 100 jaar. Hierin wordt de huidige waarde van een toekomstige euro afgezet in de tijd. Bij een discontovoet van 2,25% telt 1 euro baat over 50 jaar nu voor 33 eurocent mee; een euro over 100 jaar is altijd nog 11 eurocent nu waard. Illustratief is ook de waarde bij een discontovoet van 2,9 gepresenteerd.

Figuur 4 – Discontering van 1 bij discontovoet van 2,25 en 2,9% 1,20

1,00

0,80

2,25%

0,60

2,9% 0,40

0,20

0,00

1

11

21

31

41

51

61

71

81

91

In het WLO-Laag-scenario zijn er twee subvarianten van het krimpalternatief doorgerekend: Schiphol kan zijn hubfunctie behouden door uitplaatsing van vakantievluchten naar Lelystad, of Schiphol kan zijn hubfunctie verliezen omdat deze mogelijkheid vervalt, bijvoorbeeld omdat Lelystad Airport geen groen licht krijgt. In beide gevallen treedt er per saldo een welvaartsverlies op bij krimp van Schiphol. In het geval dat de hubfunctie niet behouden kan worden, zijn de welvaartsverliezen door directe effecten substantiëler (€-12,9 miljard) dan bij behoud van de hubfunctie (€-6,7 miljard). De welvaartswinsten door externe effecten zijn hoger in de situatie dat Schiphol zijn hubfunctie behoudt (€ 5,2 miljard) dan wanneer Schiphol deze verliest (€ 5,9 miljard). Ook in dit geval wordt het grootste deel van dit verschil bepaald door de klimaateffecten. Per saldo resulteert dit in een negatief resultaat bij behoud van de hub-functie (€-0,3 miljard) en een negatief resultaat bij verlies van de hub-functie (€-7,5 miljard), ten opzichte van het referentiealternatief. Ook in het WLO-Laag-achtergrondscenario kent het groeialternatief een negatief saldo. De voornaamste redenen hiervoor zijn: 1) dat de schaarstewinst per passagier substantieel afneemt in het groeialternatief; en 2) dat groei van Schiphol leidt tot meer CO2-emissies.

Al met al zien we in het WLO-Laag-scenario dus dat zowel groei- als krimp van Schiphol een negatief welvaartssaldo kent. Dit oogt op het eerste gezicht vreemd, maar laat zich verklaren door het feit dat het welvaartsoptimum dicht tegen het referentiealternatief aanligt.

28

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

Tabel 8 – Resultaten MKBA voor groei- en krimpalternatieven ten opzichte van de referentie, mld € (netto contante waarde) – WLO-Hoog Groei

Krimp met behoud hubfunctie

Krimp zonder behoud hubfunctie

Directe effecten

0,4

-11,4

Exploitatie Schiphol Group

0,7

-3,4

Ticketprijseffecten producenten

-4,2

4,9

Ticketprijseffecten consumenten

3,7

-8,8

Niet-geaccommodeerde passagiers

0,2

-4,2

Externe effecten

-2,6

17,9

Geluidshinder rondom Schiphol

-0,5

1,9

Akoestische isolatie woningbouw rondom Schiphol

0,0

0,1

Geluidshinder rondom regionale luchthavens

0,0

0,0

Luchtvervuiling

-0,1

0,4

Klimaateffecten

-2,0

15,6

Indirecte effecten

+PM

- PM

Agglomeratie-effecten

+ PM

-PM

Werkgelegenheidseffecten

+ PM

- PM

Bestedingen (toerisme)

+PM

- PM

-2,3 + PM

6,5 - PM

Eindsaldo

Noot: een min betekent -verlies, een plus welvaartswinst.

Tabel 9 - Resultaten MKBA voor groei- en krimpalternatieven ten opzichte van de referentie, mld € (netto contante waarde) – WLO-Laag Groei

Krimp met behoud hubfunctie

Krimp zonder behoud hubfunctie -12,9

Directe effecten

-1,4

-6,7

Exploitatie Schiphol Group

0,7

-2,8

-3,5

Ticketprijseffecten producenten

-7,8

15,8

14,4

Ticketprijseffecten consumenten

5,4

-17,0

-19,7

Niet-geaccommodeerde passagiers

0,2

-2,6

-4,0

Externe effecten

-1,7

6,4

5,3

Geluidshinder rondom Schiphol

-0,6

2,0

2,0

Akoestische isolatie woningbouw rondom Schiphol

0,0

0,1

0,1

Geluidshinder rondom regionale luchthavens

0,0

- PM

0,0

Luchtvervuiling

-0,1

0,3

0,5

Klimaateffecten

-1,0

4,0

2,8

Indirecte effecten

+ PM

- PM

- PM

Agglomeratie-effecten

+ PM

- PM

- PM

Werkgelegenheidseffecten

+ PM

- PM

- PM

Bestedingen (toerisme)

+ PM

- PM

- PM

-3,1 + PM

-0,3 - PM

-7,5 - PM

Eindsaldo

Noot: een min betekent -verlies, een plus welvaartswinst.

In de volgende paragrafen lichten we de methode en resultaten toe per onderdeel van de MKBA.

29

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

4.3

Directe effecten In dit hoofdstuk behandelen we de directe effecten. Hierbij onderscheiden we de effecten voor producenten (exploitatiewinsten Schiphol en schaarstewinsten voor luchtvaartmaatschappijen), en effecten voor consumenten. Dit laatste betreft de duurdere tickets voor consumenten die blijven vliegen in combinatie met het welvaartsverlies voor consumenten die afzien van hun vlucht.

4.3.1 Producenteneffecten De effecten van de verschillende beleidsalternatieven voor producten zijn te verdelen in twee componenten. Enerzijds zijn er effecten voor de exploitatiewinsten van Schiphol door het afhandelen van meer of minder passagiers, en anderzijds zijn er ticketprijseffecten voor luchtvaartmaatschappijen, die door capaciteitsschaarste hogere prijzen kunnen rekenen voor hun vluchten. In Tekstbox 2 lichten we de verschillen tussen beide aanpakken toe. Hieronder bepalen we de hoogte van beide effecten in de verschillende beleidsalternatieven. Tekstbox 2 - Aanpak schaarstewinsten vs. overwinsten De producenteneffecten bepalen we in twee delen. De effecten voor de luchthavens bepalen we aan de hand van de gerealiseerde overwinsten, en de effecten voor luchtvaartmaatschappijen bepalen we aan de hand van gerealiseerde schaarstewinsten. Bij de overwinstaanpak vergelijken we het rendement van Schiphol met het gemiddelde rendement in de Nederlandse economie. Als het rendement van Schiphol hoger ligt dan gemiddeld in de Nederlandse economie, dan kunnen we spreken van overwinst. Zoals uitgelegd door Decisio en SEO (Decisio ; SEO, 2018) kan Schiphol vanwege haar dominante positie structureel overwinst boeken. Door verplaatsing van een relatief lucratieve economische activiteit naar minder lucratieve delen van de economie, neemt de welvaart af.

Dit is bijvoorbeeld het geval bij krimp van Schiphol: bestedingen bij de Schiphol Group verschuiven naar sectoren met een lager rendement. Wanneer een economische activiteit zich verplaatst naar een even lucratief deel van de economie, heeft dit geen effect op de totale welvaart (er is enkel sprake van verplaatsing). Om deze reden kijken we in deze MKBA alleen naar het verschil in overwinst tussen de verschillende beleidsalternatieven. Bij de schaarstewinstaanpak vergelijken we de winsten van luchtvaartmaatschappijen niet met de Nederlandse economie, maar met een hypothetische situatie waarin geen restricties gelden voor het aantal vluchten dat Schiphol mag afhandelen. In deze hypothetische situatie is de geaccommodeerde vraag gelijk aan aanbod. Door een capaciteitsrestrictie op te leggen, wordt de vraag hoger dan het aanbod en kan maar een deel van de vraag geaccommodeerd worden. Luchtvaartmaatschappijen kunnen daardoor de prijzen van vliegtickets verhogen net zolang tot vraag en aanbod weer in balans zijn. Het verschil tussen de ticketprijzen in de referentie en de ticketprijzen ten gevolge van capaciteitsrestricties heeft invloed op zowel producenten (luchtvaartmaatschappijen) als op consumenten (passagiers). Beide welvaartsveranderingen nemen we mee in deze MKBA.

Exploitatiewinsten Schiphol In deze paragraaf beschrijven we de verandering van de winsten die in Nederland gemaakt worden in het groei- en krimpalternatief ten opzichte van het referentiealternatief. Hierbij gaan we uit van de additionele winsten (winsten bovenop reguliere winsten) die door de Schiphol Group worden gemaakt15. ________________________________ 15

30

De financiële gegevens voor Schiphol zijn afkomstig uit de jaarverslagen.

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

Veranderingen in bestedingen als gevolg van meer of minder vliegen leiden niet direct tot een verandering van de totale welvaart. Voor Nederland als geheel is het namelijk niet relevant of men geld besteedt in de luchtvaartsector of in een andere sector, zolang deze bestedingen maar binnen het Nederlandse bedrijfsleven vallen. Echter kan de hoogte van de winsten — of vergoedingen voor kapitaal — wel verschillen tussen sectoren. Bestedingen in een sector die zorgen voor hoger-dan-gemiddelde winsten in het Nederlandse bedrijfsleven, kunnen op die manier leiden tot een welvaartstoename in een MKBA. De exploitatie van luchthaven Schiphol is een voorbeeld van een economische activiteit waar hoger-dangemiddelde winsten worden behaald16. Een verandering in de bestedingen op en om Schiphol kan dus leiden tot een positief of negatief welvaartseffect. In deze MKBA gaan we ervan uit dat de bestedingen die anderszins op Schiphol plaatsvinden, evenredig over de Nederlandse economie zijn verdeeld. De vergoeding voor kapitaal in de Nederlandse economie is circa 6,6% van de omzet, gemiddeld over de periode 2013-2018 (CBS, 2021). Met deze gemiddelde marge kunnen we de additionele winst van bestedingen in de luchtvaart schatten. De additionele winst is namelijk de winst die wordt gemaakt bovenop de normale beloning voor kapitaal (de 6,6% gemiddeld in Nederland).

Deze additionele winst van de exploitatie van Schiphol kunnen we daarom als volgt berekenen: Additionele winst = Netto resultaat − 6,6% × Omzet Met deze methode sluiten we aan bij het rapport over de economische en duurzaamheidseffecten vliegbelasting van (CE Delft, 2018), maar wijken we af van die van Decisio en SEO (2018), die alle winsten meerekenen. Op basis van de financiële gegevens uit de jaarverslagen van Schiphol is bepaald dat per passagier ongeveer € 2,90 additionele winst wordt gemaakt, gemiddeld over de periode 2013-2019. We nemen aan dat deze winst in reëel opzicht constant blijft over de zichtperiode. De resultaten voor de verschillende beleidsalternatieven zijn weergegeven in Tabel 10. Zoals verwacht zijn de relatieve exploitatiewinsten positief in het groeialternatief en negatief in de krimpalternatief. Tabel 10 – Effect op exploitatiewinsten Schiphol in het groei- en krimpalternatief ten opzichte van de referentie, mln € (contante waarde) Beleidsalternatief

WLO-Hoog

Groeialternatief

685

WLO-Laag 749

Krimpalternatief met hub

-

-2.822

Krimpalternatief zonder hub

-3.389

-3.474

Effecten op schaarstewinsten luchtvaartsector In deze paragraaf gaan we dieper in op de schaarstewinsten die door luchtvaartmaatschappijen worden gemaakt bij de verschillende capaciteitsrestricties. Wanneer de vraag naar vluchten het aanbod overstijgt, zullen luchtvaartmaatschappijen hun ticketprijzen verhogen. Dit leidt tot additionele winsten, bovenop de reguliere winsten, die schaarstewinsten worden genoemd17. De hoogte van de schaarstewinst per passagier is afhankelijk van het type passagier (OD of transfer) en het percentage van de vraag naar vluchten dat ________________________________ 16

Activiteiten van Schiphol die zorgen voor additionele winst zijn vooral de parkeergelden en exploitatie van

horeca en winkels op het terrein. Luchthavengelden zijn gereguleerd, dus deze mogen en kunnen niet zorgen voor bovengemiddelde rendementen. 17 In deze MKBA is geen rekening gehouden met het mogelijke effect van schaalvoordelen op reguliere winsten.

31

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

niet geaccommodeerd kan worden (Decisio & SEO, 2018). Daarnaast spelen ook de autonome ontwikkelingen van de ticketprijs een rol, die in een situatie zonder restrictie zouden plaatsvinden. Voor de autonome ontwikkelingen gaan we uit van de prijsontwikkelingen uit de WLO-scenario’s (zie Tabel 6). Wanneer de ongeaccommodeerde vraag stijgt als gevolg van capaciteitsrestricties, kunnen luchtvaartmaatschappijen hun ticketprijzen verder verhogen en stijgen de schaarstewinsten. Bij de berekening van de schaarstewinsten houden we rekening met het feit dat een deel van de schaarstewinsten zullen wegvloeien naar buitenlandse producenten en aandeelhouders. Net als Decisio en SEO (2018) nemen we aan dat 50% van de schaarstewinsten op deze wijze weglekt18. Bij het berekenen van de totale schaarstewinst is niet alleen gekeken naar de airlines die vanaf Schiphol vliegen; ook de schaarstewinsten die gemaakt worden op regionale luchthavens zijn meegenomen. Om het aandeel ongeaccommodeerde vraag te berekenen is het noodzakelijk om eerst de latente vraag naar vluchten in Nederland te bepalen. Hiervoor hebben we gebruikgemaakt van de ongerestricteerde doorrekeningen uit de AEOLUS-update van 2018 (Significance, 2018). De redenatie achter deze benadering is dat bij ongerestricteerde groei van Schiphol en de regionale luchthavens, het aanbod gelijk zal zijn aan de totale vraag.

Significance maakt bij de bepaling van de ongerestricteerde ontwikkeling onderscheid tussen het WLOHoog en WLO-Laag-achtergrondscenario — in het WLO-Hoog-scenario is het aantal afgewikkelde passagiers hoger dan in het WLO-Laag-scenario; dit past bij de aanname dat de vraag naar vluchten sneller stijgt in WLO-Hoog dan in WLO-Laag. In de doorrekening van Significance is aangenomen dat Lelystad Airport niet de deuren opent 19. Het aandeel ongeaccommodeerde vraag is bepaald door het aantal afgewikkelde passagiers te vergelijken met het aantal afgewikkelde passagiers binnen het ongerestricteerdescenario (in hetzelfde jaar en WLO-scenario)20. Vervolgens is de schaarstewinst per jaar geschat met behulp van een empirische relatie tussen het aandeel ongeaccommodeerde vraag en de hoogte van de schaarstewinst per passagier. Deze relatie is gebaseerd op de MKBA van Decisio&SEO, (2018). Voor OD-passagiers nemen we aldus aan dat een 1% toename van het aandeel ongeaccommodeerde vraag leidt tot een extra schaarstewinst per passagier van € 0,90. Voor transferpassagiers veronderstellen we een steilere curve: een 1% toename van de ongeaccommodeerde vraag leidt tot een extra schaarstewinst per passagier van € 1,49. In Tabel 11 is illustratief weergegeven hoe de schaarstewinsten per OD-passagier zich ontwikkelen door de tijd binnen de verschillende beleidsalternatieven en het WLO-Hoogscenario.

Tabel 11 – Ontwikkeling van de schaarstewinst per OD-passagier in de verschillende beleidsalternatieven — WLO-Hoog Beleidsalternatief

2030

2050

2070

2100

Groei

€ 5,14

€ 28,34

€ 36,39

€ 39,98

Referentie

€ 11,13

€ 32,71

€ 40,20

€ 43,54

Krimp

€ 38,77

€ 52,86

€ 57,77

€ 59,98

________________________________ 18

We nemen aan dat dit percentage gelijk blijft over de gehele zichtperiode. Als Schiphol ongelimiteerd kan groeien is hier immers weinig reden voor. 20 Omdat in het ongerestricteerde AEOLUS-scenario Lelystad Airport niet haar deuren opent, en Lelystad wel 19

passagiers zal verwelkomen in een aantal van onze beleidsalternatieven, is de ongeaccommodeerde vraag voor Schiphol en Lelystad bepaald door de som van het aantal passagiers van de twee luchthavens in de beleidsalternatieven te vergelijken met het aantal passagiers op Schiphol in het ongerestricteerde AEOLUS-scenario.

32

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

Op basis van bovengenoemde aannames is voor alle drie de beleidsalternatieven de totale schaarstewinst bepaald. De uitkomsten zijn vervolgens gesommeerd en het groei- en krimpalternatief zijn vergeleken met het referentiealternatief. De resultaten staan weergegeven in Tabel 12. Tabel 12 – Effecten op schaarstewinsten in het groei- en krimpalternatief ten opzichte van het referentiealternatief in mln € (contante waarde) Beleidsalternatief

WLO-Hoog

WLO-Laag

Alternatief Groei

-4.935

-9.158

Alternatief Krimp met behoud hubfunctie

-

19.836

Alternatief Krimp zonder hubfunctie

5.796

16.943

De resultaten laten duidelijk zien dat de schaarstewinsten toenemen in het krimpalternatief en afnemen in het groeialternatief. De reden hiervoor is dat de schaarstewinst per passagiers toeneemt naarmate de ongeaccommodeerde vraag toeneemt. In het krimpalternatief is de ongeaccommodeerde vraag groter dan in het referentiealternatief vanwege de lagere capaciteitsrestrictie. Tegelijktijdig speelt een tegengesteld effect: hoewel de schaarstewinst per passagier toeneemt in het krimpalternatief, neemt het aantal passagiers waarop schaarstewinsten kunnen worden behaald af. In de praktijk is dit volume-effect echter minder sterk dan het prijseffect, waardoor het alleen een remmende werking heeft op de toename van de totale schaarstewinst. De resultaten laten ook zien dat de verschillen in schaarstewinsten tussen de beleidsalternatieven groter zijn in WLO-Laag dan in WLO-Hoog. Reden hiervoor is dat in WLO-Laag de ongeaccommodeerde vraag een stuk kleiner is dan in WLO-Hoog. Een verschuiving van het referentiealternatief naar het groei- of krimpalternatief leidt daardoor tot een grotere procentuele verandering van de ongeaccommodeerde vraag — dit leidt op zijn beurt weer tot een grotere absolute verandering van de schaarstewinst.

4.3.2 Consumenteneffecten De keerzijde van hogere schaarstewinsten door luchtvaartmaatschappijen is het consumentenverlies ten gevolge van hogere ticketprijzen. Voor zover deze door Nederlandse consumenten worden betaald, levert dit een verlies aan welvaart op. Dit effect kent twee componenten. Ten eerste betalen consumenten die blijven vliegen hogere prijzen voor hun vluchten. Ten tweede ervaren consumenten die door de hogere ticketprijs besluiten om niet meer te vliegen of anders op reis te gaan een welvaartsverlies (immers zij zien af van hun eerste voorkeur). Hieronder bespreken we beide componenten afzonderlijk.

Welvaartseffecten door ticketprijseffecten Vanwege schaarste moeten consumenten meer betalen voor een ticket. Dit is de keerzijde van de producentenwinst voor luchtvaartmaatschappijen. We gaan daarom uit van dezelfde congestie-effecten en ticketprijs-effecten als in Paragraaf 4.3. Ook hier maken we onderscheid tussen de effecten die optreden binnen en buiten Nederland21. Slechts de verliezen die Nederlandse passagiers maken zijn relevant voor de ________________________________ 21

In dit geval maken we onderscheid tussen ingezeten passagiers (Nederlanders) en niet-ingezeten passagiers (buitenlanders).

33

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

MKBA. We nemen aan dat alle transfer passagiers niet-ingezeten zijn22. Van de overige (OD-)passagiers is ongeveer 53% ingezeten23. Het resultaat is weergegeven in Tabel 13. Tabel 13 – Consumenteneffecten in het groei- en krimpalternatief ten opzichte van de referentie, mln € (netto contante waarde) Beleidsalternatief

WLO-Hoog

Groeialternatief

3.705

WLO-Laag 5.407

Krimpalternatief met hub

-

-15.238

Krimpalternatief zonder hub

-8.794

-19.742

De resultaten in Tabel 13 laten duidelijk zien dat het er een welvaartsverlies optreedt voor consumenten die blijven vliegen in het krimpalternatief. Voor het groeialternatief geldt een tegenovergesteld effect: door afnemende schaarste dalen te ticketprijzen, wat leidt tot consumentenwinst. Op het eerste gezicht opmerkelijk is het verschil in het consumentensurplus tussen het krimpalternatief met en het krimpalternatief zonder hub. De reden dat het consumentenverlies lager uitvalt in de subvariant met behoud van hubfunctie, is dat in deze variant het percentage transferpassagiers hoger ligt. Als deze buitenlandse passagiers meer betalen voor hun ticket, heeft dat geen invloed op het saldo.

Welvaartseffecten door ongeaccommodeerde passagiers Naast de verliezen ten gevolge van hogere ticketprijzen voor passagiers die blijven vliegen, ervaren ook de niet-geaccommodeerde passagiers een welvaartsverlies in het krimpalternatief (en vice versa in het groeialternatief). Deze passagiers zouden in het referentiealternatief hebben gevlogen vanaf Schiphol, maar zien daarvan af door de hogere ticketprijzen. We maken wederom onderscheid tussen Nederlandse en buitenlandse passagiers. De waardering van deze component van het consumentenverlies wijkt af van de voorgaande methode. De misgelopen winst is namelijk voor de consument niet relevant; hij of zij maakt geen onderscheid tussen de kosten- en winstcomponent van de ticketprijs. De hoogte van de totale ticketprijs is echter wel relevant. Daarom maken we bij de waardering van het welvaartsverlies als gevolg van ongeaccomodeerde passagiers gebruik van het verschil tussen de (door schaarste verhoogde) ticketprijzen in de verschillende beleidsalternatieven. De redenering achter deze aanpak is dat consumenten die besluiten niet meer te vliegen, dit nalaten vanwege de hogere prijs bij capaciteitsrestricties. De prijs, en niet de restrictie is, kortgezegd, de reden voor het afzien van de vlucht.

We weten echter niet bij welke prijsverhoging de consument afhaakt: dit kan zijn bij het maximale verschil tussen de ticketprijzen in de beleidsalternatieven, of al bij het minimale verschil tussen de ticketprijzen in de verschillende alternatieven24. We nemen aan dat de ________________________________ 22

Het zal immers weinig voorkomen dat een Nederlander over moet stappen op Schiphol — het kleine aantal

zakelijke passagiers waarvoor dit wel het geval is, hebben we aangemerkt als verwaarloosbaar. Bron: AEOLUS-output voor de MKBA Vliegbelasting (CE Delft, 2018). 24 Stel bijvoorbeeld dat in het krimpalternatief de ticketprijs voor een vlucht naar New York € 100 duurder is dan 23

in het referentiealternatief, als gevolg van schaarste. We weten ook dat door deze ticketprijsstijging in het krimpalternatief een X aantal passagiers afziet van hun vlucht naar New York. Wat we niet weten is bij welke prijsverhoging deze passagiers afhaken: het kan zijn dat een prijsverhoging van € 10 voldoende is om de helft van de passagiers te laten afhaken, maar het kan ook zijn dat dit pas bij een prijsverhoging van € 90 gebeurt.

34

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

consumenten binnen dit bereik uniform verdeeld zijn. Gegeven deze aanname kunnen we de ‘rule of half’ toepassen: we gaan er vanuit dat de gemiddelde consument afhaakt bij de helft van het ticketprijsverschil. Met deze methode, waarbij we de verschillen in ticketprijzen gebruiken als proxy voor het consumentenverlies, wijken we af van de methode van Decisio en SEO (2018). Laatstgenoemde studie gebruikt extra reistijd als belangrijkste maat voor het consumentenverlies als gevolg van ongeaccommodeerde vraag. In Tekstbox 3 bespreken we de belangrijkste verschillen. Tekstbox 3 - Consumentenverlies door ongeaccommodeerde vraag: vergelijking met de aanpak van Decisio en SEO (2018) In de MKBA van Decisio en SEO wordt niet gebruikgemaakt van de verschillen in ticketprijzen tussen de verschillende beleidsalternatieven. In plaats daarvoor wordt aangenomen dat het welvaartsverlies van een ongeaccommodeerde passagier geschat kan worden aan de hand van de reistijdtoename: wanneer een passagier moet uitwijken naar een andere luchthaven, leidt dit tot extra reistijd die als onprettig ervaren wordt door de passagier (de passagier waardeert de extra reistijd negatief, bijvoorbeeld omdat hij anders productief had kunnen zijn).

Ook voor passagiers die niet uitwijken naar een andere luchthaven nemen Decisio en SEO aan dat het welvaartsverlies geschat kan worden aan de hand van deze methode: de reistijdtoename is dan hypothetisch. Omdat niet aangenomen kan worden dat alle passagiers onverschillig zijn tussen uitwijken naar een andere luchthaven, reizen met een andere modaliteit en afzien van reizen, wordt voor alle passagiers de rule of half toegepast: de helft van de kosten door (hypothetische) extra reistijd worden gerekend als welvaartsverlies. Voor de reistijdwaardering sluiten Decisio en SEO aan bij gegevens van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, dat de negatieve waardering van extra reistijd schat op € 51,48 voor particuliere passagiers en € 93,92 voor zakelijke passagiers. Gegeven een gemiddelde reisafstand tot een buitenlandse luchthaven en een gemiddelde percentage gebruik van auto en trein, leidt dit, na toepassing van de rule of half, tot de volgende kostenschattingen: Soort passagier

Gemiddelde kosten door extra (hypothetische) reistijd

Zakelijk intercontinentaal

€ 224

Zakelijk Europa

€ 160

Particulier intercontinentaal

€ 127

Particulier Europa

€ 89

Opvallend aan deze kentallen is dat ze — voor elk type passagier — substantieel hoger zijn dan het door ons berekende verschil in ticketprijzen tussen de verschillende beleidsalternatieven (deze verschillen liggen meestal onder de € 50). Dit leidt tot de onrealistische situatie dat een passagier niet € 50 meer wil uitgeven voor een ticket, maar wel voor € 160 wil omreizen. Er bestaan drie mogelijke verklaringen voor deze discrepantie tussen de ticketprijstoename en de reistijdwaardering: 1) de door Decisio en SEO aangenomen reistijdwaardering van respectievelijk € 51,48 en € 93,92 is te hoog; 2) de door Decisio en SEO geschatte relatie tussen de ongeaccomodeerde vraag en de schaarstewinsten is onrealistisch; en 3) de ticketprijzen nemen bij schaarste veel harder toe dan de schaarstewinsten, bijvoorbeeld vanwege het wegvallen van schaalvoordelen. In deze MKBA is aangenomen dat de eerste verklaring dominant is: het lijkt ons onwaarschijnlijk dat een vakantieganger een extra uur in de trein met een negatieve prijs van ruim € 50 waardeert; veel

________________________________ De vraagcurve is dus onbekend. Wanneer we aannemen dat de vraagcurve lineair is, zal bij een verhoging van € 50 de helft van de passagiers zijn afgehaakt. We gebruiken dan de rule of half.

35

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

waarschijnlijker lijkt het ons dat deze extra reistijd als onderdeel van de vakantie wordt gezien en dus substantieel lager wordt gewaardeerd. Dit verklaart bijvoorbeeld ook waarom veel Nederlanders het geen probleem vinden om tien uur in de auto zitten naar een wintersportgebied. Voor zakelijke passagiers lijken de schattingen van het KiM realistischer: zij moeten immers veelal doorbetaald worden door hun werkgever. Al met al leidt het verschil in methodologie ertoe dat Decisio en SEO veel hogere kosten toerekenen aan ongeaccomodeerde passagiers. Dit zorgt voor extra welvaartsverlies in het krimpalternatief en extra welvaartswinst in het groeialternatief.

Het totale consumenteneffect bepalen we door voor het aantal ingezeten de nietgeaccommodeerde passagiers te vermenigvuldigen met de helft van het ticketprijsverschil ten opzichte van de referentie. De resultaten van het consumentenverlies door niet geaccommodeerde vluchten is weergegeven in Tabel 14. Hiermee liggen ook de uitkomsten van dit welvaartseffect ver onder die van Decisio en SEO. Tabel 14 – Consumenteneffect door niet geaccommodeerde vluchten in het groei- en krimpalternatief ten opzichte van de referentie, mln € (netto contante waarde). Beleidsalternatief

WLO-Hoog

Groeialternatief

168

Krimpalternatief met hub Krimpalternatief zonder hub

4.4

WLO-Laag 221 -3.056

-4.176

-3.999

Externe effecten In deze paragraaf lichten we toe hoe de externe effecten zijn bepaald en gemonetariseerd. Eerst staan we stil bij de klimaateffecten en vervolgens bij de luchtvervuilingseffecten en de geluidseffecten. Ook wordt speciale aandacht besteed aan de specifieke geluidseffecten voor de gemeente Aalsmeer.

4.4.1 Klimaateffecten In Hoofdstuk 3 hebben we een overzicht gegeven van de klimaateffecten van de verschillende beleidsalternatieven. In deze paragraaf lichten we deze nader toe en besteden we aandacht aan de monetarisering van de klimaateffecten. Eerst laten we zien hoe we zijn omgegaan met mogelijke weglekeffecten als gevolg van uitwijkgedrag.

Aannames uitwijkgedrag Strengere capaciteitsrestricties en de daaropvolgende ticketprijsstijgingen zullen ertoe leiden dat sommige passagiers niet meer via Schiphol zullen vliegen. Een deel van deze passagiers zal uitwijken naar een andere luchthaven, een deel zal compleet afzien van hun reis en een laatste deel zal reizen met een andere modaliteit. In deze MKBA is aangenomen dat alle transferpassagiers die niet meer via Schiphol vliegen, zullen uitwijken naar een andere overstaplocatie. Het is voor transferpassagiers immers relatief makkelijk om bijvoorbeeld over Parijs of Londen te vliegen, in plaats van via Schiphol. We hebben verondersteld dat dergelijk uitwijkgedrag van transferpassagiers geen netto invloed heeft

36

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

op de mondiale CO2-uitstoot25. Mogelijke klimaatwinst door capaciteitsrestricties kan dus alleen worden gerealiseerd via gedragsveranderingen van OD-passagiers. Deze aanname is vrij conservatief: als op buitenlandse hub-luchthavens strengere capaciteitsplafonds gaan gelden, kan uitwijken naar een andere luchthaven ook duurder worden — in dat geval is het aannemelijk dat ook een deel van de transferpassagiers geheel zal afzien van hun reis. De volgende aannames gelden: — Binnen de categorie OD-passagiers is verondersteld dat 35% van de niet geaccommodeerde passagiers via een buitenlandse luchthaven — zoals Düsseldorf — zal vliegen. Net als voor de transferpassagiers is voor deze OD-passagiers geen netto klimaatwinst toegerekend26. — Voor nog eens 35% van de niet geaccommodeerde OD-passagiers is verondersteld dat deze kiezen voor een reis met een andere modaliteit. Er is gekozen om alleen de auto en de trein mee te nemen in deze analyse, omdat deze vervoersmiddelen de hoofdmoot van het alternatieve vervoer zullen uitmaken. Er is aangenomen dat 80% van de passagiers die kiest voor een andere modaliteit met de auto zal reizen, en 20% met de trein27. Uitwijkgedrag naar een andere modaliteit zal vaak betekenen dat ook de reisbestemming verandert. Er is daarom aangenomen dat de gemiddelde reisafstand afneemt van circa 3.000 kilomater naar 1.000 kilometer28.

Er is daarom aangenomen dat de gemiddelde reisafstand afneemt van circa 3.000 kilometer naar 1.000 kilometer29. Voor de OD-passagiers die kiezen voor een andere mobiliteit is de netto CO 2-reductie berekend als de CO2-reductie door het afzien van de vlucht, opgehoogd met de CO2uitstoot veroorzaakt door de reis met de auto of trein. — Voor de resterende 30% van de OD-passagiers is aangenomen dat zij geheel afzien van hun reis. Als deze passagiers afzien van hun vlucht kan de volledige klimaatwinst worden toegerekend aan de beleidswijziging. Het is goed om te benoemen dat de aangenomen percentages (35%, 35% en 30%) onzeker zijn 30. Daarom is in de gevoeligheidsanalyse in Bijlage A doorgerekend wat het effect is wanneer een hoger en lager percentage OD-passagiers uitwijkt naar een andere luchthaven. In deze analyse is steeds het verschil in CO2-equivalenten tussen het groei- of krimpalternatief en het referentiealternatief berekend. Een belangrijke aanname is dat hiervoor zowel de CO2-reductie van een vermeden heenreis als de CO2-reductie van een vermeden terugreis is toegeschreven aan de beleidswijziging. Er bestaat immers een causaal verband tussen de beleidswijziging en de vermeden terugreis: een passagiers die naar New York zou vliegen maar daarvan afziet vanwege een ticketprijsstijging ziet daarmee ook af van de terugreis (als gevolg van diezelfde ticketprijsstijging).

Met deze aanname sluiten we aan bij de nieuwe richtlijn luchtvaart MKBA’s van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM, 2020).

________________________________ 25

Sommige transferpassagiers zullen vanwege een alternatieve overstaplocatie een langere totale afstand

afleggen, terwijl andere transferpassagiers juist een kortere totale afstand zullen afleggen. We hebben aangenomen dat deze twee effecten tegen elkaar weggestreept kunnen worden. 26 Voor de CO2-emissies van het vervoer van en naar deze alternatieve luchthavens is geen effect ingeschat omdat deze emissies zowel kunnen toe- als afnemen bij uitwijking naar een andere luchthaven. Deze percentages komen overeen met de aangenomen percentages in de MKBA vliegbelasting (CE Delft, 2018). 28 Omdat ook teruggereisd moet worden, rekenen we met een totaal van 2.000 kilometer. 29 Omdat ook teruggereisd moet worden, rekenen we met een totaal van 2.000 kilometer. 30 We zijn uitgegaan van deze specifieke waarden omdat deze corresponderen met de uitwijkpercentages die met 27

AEOLUS zijn berekend voor de hoogste vliegbelastingvariant in de MKBA Vliegbelasting (CE Delft, 2018).

37

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

Berekening klimaateffect van de verschillende beleidsalternatieven Om het totale klimaateffect van de twee mogelijke beleidswijzigingen te bepalen, is eerst de historische referentie-uitstoot vastgesteld. Zoals genoemd in Hoofdstuk 3 is deze overgenomen uit de AEOLUS-update van 2018 (Significance, 2018). In 2017 bedroeg de totale CO2-uitstoot van vluchten van en naar Schiphol 20,5 Mton31 Vervolgens is voor elk beleidsalternatief en WLO-scenario voor elk jaar in de periode 2021-2121 een aantal stappen doorlopen om het totale klimaateffect te berekenen: — een correctie voor het aandeel vrachtvluchten; — een correctie voor het aantal OD-passagiers; — een correctie voor de gemiddelde vluchtafstand van OD-vluchten; — een correctie voor toenemende brandstofefficiëntie; — een correctie voor de toename van gebruik van biokerosine; — een correctie voor de niet-CO2-component van uitstoot op hoogte; — een correctie voor de adoptie van elektrische vliegtuigen. Al deze stappen zijn zowel doorlopen voor luchthaven Schiphol als voor de regionale luchthavens. Vervolgens is het verschil tussen de groei- en krimpalternatieven en het referentiescenario bepaald en zijn twee laatste correcties aangebracht: 1. Een vermindering van het verschil in CO2-eq. vanwege OD-passagiers die via een andere luchthaven reizen. 2. Een vermindering van het verschil in CO2-eq.

vanwege passagiers die op reis gaan met de auto of trein. De negen correctiestappen worden toegelicht in Bijlage B.

Monetarisering van de verschillende klimaateffecten Na Stap 9 resteert het verschil in klimaatimpact tussen het groei- en krimpalternatief, en het referentiealternatief. Dit verschil in CO2-eq. per jaar hebben we vervolgens gemonetariseerd. CPB en PBL schrijven voor dat hiervoor de efficiënte CO2-prijzen die passen bij de WLO-scenario’s gebruikt moeten worden (CPB & PBL, 2016a). Omdat het WLOLaag-scenario wordt gekenmerkt door minder ambitieus klimaatbeleid (45% emissiereductie in 2050) kent dit scenario ook lagere CO2-prijzen dan het WLO-Hoog-scenario (65% emissiereductie in 2050). Reden hiervoor is dat de preventiekosten van een extra ton CO 2 lager zijn door het lagere klimaatdoel. Omdat het Nederlandse en Europese klimaatbeleid sinds 2015 een versnelling heeft doorgemaakt, merken we op dat de CO 2-prijzen uit WLO-Laag naar alle waarschijnlijkheid een flinke onderschatting geven van de werkelijke preventiekosten. Om recht te doen aan deze observatie is in Bijlage A een gevoeligheidsanalyse opgenomen waarin de klimaateffecten zijn gewaardeerd tegen efficiënte prijzen die passen bij beperking van de wereldwijde opwarming tot 2˚C32. In Tabel 15 zijn de efficiënte prijzen voor de verschillende scenario’s weergegeven. Na 2050 zijn we — wederom conservatief — uitgegaan van constante prijzen.

De prijzen voor het 2˚C-scenario komen uit het Handboek Milieuprijzen van CE Delft (2017) en vallen onderin de brede range die wordt gehanteerd door het CPB en PBL (CPB & PBL, 2016a). Alle gebruikte prijzen zijn inclusief btw, in lijn met de recente richtlijn luchtvaart MKBA’s van het KiM (2020).

________________________________ 31

In deze waarde is alleen de CO2-component meegenomen, er is geen extra klimaatimpact toegerekend voor

32

effecten van condensatiestrepen op hoogte. Dit correspondeert met een Europese CO2-reductie van zo’n 80-95% in 2050 en dus ook bij de huidige Europese doelen

38

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

Tabel 15 - Efficiënte CO2-prijzen bij het WLO-Hoog, Laag en 2ºC-scenario, inclusief btw Scenario

2020

2030

2050

Efficiënte Prijs WLO-Hoog

€ 69,20

€ 94,40

€ 188,80

Efficiënte Prijs WLO-Laag

€ 17,30

€ 23,60

€ 47,20

Efficiënte Prijs WLO-2˚C

€ 110,1

€ 153,40

€ 306,80

Resultaten Monetarisering van de klimaatverschillen met bovenstaande CO 2-prijzen leidt tot de volgende uitkomsten. Tabel 16 - Kosten//baten van klimaateffecten in het groei- en krimpalternatief ten opzichte van het referentiealternatief in mln € (netto contante waarde) Beleidsalternatief Groei

WLO-Hoog

WLO-Laag

2˚C (WLO-Hoog)

2˚C (WLO-Laag)

-2.409

-1.168

-3.916

-7.590

Krimp met behoud hub Krimp zonder behoud hub

6.534 18.737

3.308

42.497 30.470

21.526

Capaciteitsbeperkingen leiden, naast overstappers die geen klimaatbaten opleveren, tot beperking van bestemmingsvluchten en daarmee beperking van de CO2-uitstoot. De resultaten in Tabel 16 laten zien dat groei van Schiphol in alle WLO-scenario’s leidt tot kosten door het nemen van additionele klimaatmaatregelen (preventiekosten). Krimp van Schiphol leidt in alle scenario’s tot forse klimaatbaten. De kosten zijn het grootst in het 2˚C-scenario, gevolgd door WLO-Hoog en WLO-Laag. Reden hiervoor is wederom het verschil in beprijzing van CO2-uitstoot. In het 2˚C-scenario reiken deze zelfs tot meer dan 42 miljard euro. Op het eerste gezicht opmerkelijk is het feit dat de baten groter zijn in de variant krimp met hub dan in de variant krimp zonder hub — ondanks het feit dat de variant met hub meer vliegbewegingen kent door de opening van Lelystad Airport. Reden voor deze uitkomst is dat in het hub variant vooral OD-passagiers besluiten om niet meer via Schiphol te vliegen, terwijl in dit in de no-hub-variant met name transferpassagiers betreft. Zoals gezegd rekenen we aan de afname van transferpassagiers geen klimaatwinst toe, omdat we verwachten dat de meeste transferpassagiers zullen vliegen via een andere (hub-)luchthaven. Kortgezegd is het weglekeffect in de no-hub-variant dus fors groter dan in de hubvariant.

Dit dempende effect op de CO2-reductie weegt zwaarder dan het lager aantal vluchten op Lelystad Airport.

4.4.2 Luchtverontreiniging In Hoofdstuk 3 is reeds toegelicht hoe we de jaarlijkse uitstoot van luchtvervuilende emissies in de verschillende beleidsalternatieven hebben geschat. In deze paragraaf leggen we uit we hoe deze uitkomsten zijn gemonetariseerd. Ook staan we stil bij de luchtvervuilende emissies als gevolg van uitwijkgedrag en geven we een kwalitatieve beschouwing van het effect van ultrafijnstofemissies.

39

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

Luchtverontreinigende emissies als gevolg van uitwijkgedrag Zoals gezegd kent deze MKBA een nationale scope. Luchtvervuilende emissies die plaatsvinden door uitwijkende vluchten over de grens worden daarom niet meegenomen in het welvaartssaldo. Wel rekenen we luchtvervuilende emissies binnen Nederland mee die het gevolg zijn van een uitwijkende reis met een andere modaliteit (auto of trein). Hiervoor nemen we aan dat er gemiddeld 100 km in Nederland wordt afgelegd met de auto of trein voordat de Nederlandse grens wordt gepasseerd. Ook voor de terugreis wordt 100km gerekend. Emissiefactoren voor de auto en trein zijn overgenomen uit de MKBA vliegbelasting (CE Delft, 2018). Er is aangenomen dat de emissiefactor voor NOx afneemt door de verdere introductie van elektrische auto’s33.

Fijnstof en ultrafijnstof In deze MKBA-analyseren en monetariseren we de effecten van de beleidsalternatieven op de uitstoot van fijnstof (PM2,5). De gezondheidseffecten van fijnstof zijn uitgebreid onderzocht in de wetenschappelijke literatuur. Echter wijzen recentere onderzoeken op de mogelijkheid dat ultrafijnstof (PM0,1) nog schadelijker is. Een uitgebreide beschrijving van deze inzichten en de afweging om toch fijnstof (PM2,5) te monetariseren is te vinden in Tekstbox 4 Tekstbox 4 - Gezondheidsschade van ultrafijnstof Over het algemeen zorgen kleinere stofdeeltjes voor meer gezondheidsschade. Toch bestaat er nog wetenschappelijke onzekerheid over de additionele gezondheidsschade van ultrafijnstof (PM 0,1) bovenop de schade van fijnstof (PM2,5). In theorie zorgt ultrafijnstof voor meer gezondheidsschade dan grotere stofdeeltjes, aangezien ultrafijnstof het lichaam dieper kan binnendringen. Mogelijke aandoeningen die verband houden met ultrafijnstof zijn o.a. systemische ontstekingen, endotheel dysfunctie, hart- en vaatziekten, diabetes, kanker, en cerebrale en autonomie dysfunctie.

De potentiële gezondheidskosten van ultrafijnstof zijn daarom substantieel, alhoewel de exacte rol van ultrafijnstof in deze ziektes nog onbekend is (Schiphol, 2020) Er zijn enkele recente onderzoeken waarin de effecten van ultrafijnstof op gezondheid worden aangetoond, onafhankelijk van de effecten van grotere stofdeeltjes (Lavigne et al., 2019). Deze studies vinden bijvoorbeeld dat de ontwikkeling van astma bij kinderen kan worden verklaard door de blootstelling aan ultrafijnstof gedurende een belangrijke longontwikkelingsfase. Deze effecten zijn onafhankelijk van de effecten van PM 2,5 en NO2. Bovendien is kortdurende blootstelling aan ultrafijnstof in verband gebracht met verhoogde hartslag tijdens verschillende fysieke activiteiten (Rizza et al., 2019). Ook wordt verminderde longfunctie bij gezonde volwassenen geassocieerd met kortdurende blootstelling aan ultrafijnstof (Lammers et al., 2020). Daarnaast laat een recente studie zien dat blootstelling aan ultrafijnstof in verband kan worden gebracht met een verhoogd risico op hersentumoren bij volwassenen, terwijl dit daarentegen niet gezegd kan worden over PM 2,5 en NO2 (Weichenthal et al., 2020).

Echter bestaan er ook studies die niet kunnen bewijzen dat de grootte van stofdeeltjes verschil maakt voor de gezondheidsschade, oftewel dat verschillende groottes van stofdeeltjes een onafhankelijk effect hebben op gezondheid (Donaire-Gonzalez et al., 2019, Ohlwein et al., 2019) Alhoewel niet alle effecten zijn bewezen, zorgen ultrafijne deeltjes mogelijk voor potentieel meer schade dan de effecten van fijnstof. Daarnaast is het ook mogelijk dat een groot deel van de gezondheidsschade door PM 2,5 in feite wordt veroorzaakt door de ultrafijne deeltjes in PM2,5. Echter worden ultrafijne deeltjes meestal niet gemeten door meetstations. In dit geval is PM2,5 het beste alternatief. Bovendien zijn de gezondheidseffecten die in de milieuprijs voor fijnstof zitten verwerkt, bewezen verband te hebben met blootstelling aan fijnstof

________________________________ 33

We hebben verondersteld dat alle auto’s in Nederland in 2050 elektrisch zijn en dat elektrische auto’s geen NOx uitstoten. De emissiefactor neemt daarmee in 30 jaar lineair af tot 0.

40

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

(PM2,5). In hoeverre metingen van PM2,5 en ultrafijnstof representatief zijn voor elkaar is nog steeds onderwerp van discussie (de Jesus et al., 2019). Vanwege de onzekerheid waarmee de effecten van ultrafijnstof omgeven zijn, kwantificeren we enkel de effecten van PM2,5. Mogelijk leidt dit tot onderschatting van de werkelijke schadekosten, vanwege de potentiële additionele schade van ultrafijne stofdeeltjes.

Monetarisering Voor de monetarisering van de effecten op luchtverontreiniging in de verschillende beleidsalternatieven maken we gebruik van de milieuprijzen uit het Handboek Milieuprijzen van CE Delft (2017). De prijzen zijn in de MKBA ter consistentie vertaald naar het prijspeil van 2020 met behulp van de Consumenten Prijs Index. Voor alle stoffen hanteren we de centrale prijs, met uitzondering van stikstof, waarvoor we de onderwaarde van de milieuprijs gebruiken. De reden hiervoor is dat de schadelijke effecten van fijnstof en stikstof deels overlappen en zo tot dubbeltellingen kunnen leiden.34 Tabel 17 – Milieuprijzen voor luchtvervuilende stoffen, €2015/kg, incl. btw Stof

Onder

Centraal

Boven

Koolstofmonoxide (CO)

0,074

0,099

0,152

Stikstof (NOx)

24,1

34,7

53,7

Vluchtige organische stoffen (NMVOS)

1,61

2,1

3,15

Zwaveldioxide (SO2)

17,7

24,9

38,7

Fijnstof (PM2,5)

56,8

79,5

122

De resultaten voor de effecten van de beleidsalternatieven op de schadelijke effecten van luchtvervuilende emissies is weergegeven in Tabel 18. Tabel 18 - Kosten en baten van luchtvervuiling in het groei- en krimpalternatief ten opzichte van het referentiealternatief in mln € (netto contante waarde) Beleidsalternatief

WLO-Hoog

WLO-Laag

Alternatief Groei

-117

-133

Alternatief Krimp met behoud hubfunctie Alternatief Krimp zonder hubfunctie

324 365

503

4.4.3 Geluidshinder Door geluid van vliegtuigen ondervinden bewoners nabij luchthavens zowel acute hinder als mogelijke gezondheidsproblemen op de langere termijn (CE Delft, 2017). De kosten van geluidshinder in de verschillende beleidsalternatieven schatten we direct in met behulp van de milieuprijzen van (CE Delft, 2017). Hiermee wijken we af van de benadering van(Decisio & SEO, 2018). In Tekstbox 5 lichten we de belangrijkste methodologische verschillen toe.

________________________________ 34

Deze dubbeltellingen kunnen door nieuw onderzoek nu beter worden gekwantificeerd dan in 2017 mogelijk was hetgeen tot een bijschatting van de schadelijkheid van NOx heeft geleid (zie CE Delft, (2021)).

41

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

Tekstbox 5 - Methodes voor het monetariseren van geluidshinder In deze MKBA monetariseren we de hinder door geluid door middel van een directe waardering met behulp van milieuprijzen. Het aantal inwoners binnen een bepaalde geluidscontour en de overlast die zij ervaren is hierbij leidend. De gebruikte milieuprijzen voor de verschillende geluidsniveaus zijn overgenomen uit het Handboek Milieuprijzen (CE Delft, 2017). In eerdere MKBA’s met betrekking tot Schiphol zijn de kosten van geluidshinder op een andere manier benaderd, namelijk door een schatting te maken van de woningwaardedaling rondom Schiphol ten gevolge van geluidshinder (Decisio, 2008, Decisio & SEO, 2018) De methode om geluidshinder te monetariseren door middel van woningwaardedaling rondom Schiphol is een zogenaamde ‘revealed preference’ methode. Hierbij is het uitgangspunt dat de waarde die men toekent aan goederen of diensten wordt ‘onthuld’ of tot uiting komt in het consumptiegedrag van mensen. In een efficiënte markt komt de prijs van goederen tot stand door vraag en aanbod. Bij een lagere vraag zullen de prijzen dalen. Volgens deze theorie geeft het verschil in de woningprijzen tussen vergelijkbare woningen binnen en buiten de geluidscontouren van Schiphol de ‘revealed preference’ aan voor het vermijden van geluidsoverlast.

Alhoewel een deel van de effecten hiermee worden meegenomen, bestaat er ook een grote kans dat een deel van de woningwaardedaling een andere oorzaak heeft. Ook is het risico dat indien woningconsumenten niet goed geïnformeerd zijn (bijvoorbeeld wel kennis hebben van hinder, maar niet van de volledige gezondheidseffecten ervan), woningprijzen een onderschatting vormen voor de te ondervinden geluidseffecten. Sinds de publicatie van eerdere MKBA’s rondom Schiphol zijn nieuwe inzichten opgedaan met betrekking tot de schadekosten door geluidshinder van luchtvaart. Deze nieuwe inzichten bestaan uit bewijs van een toename in de marginale geluidsoverlast in € per dB met het geluidsniveau, boven een niveau van 50 dB. Daarnaast is er epidemiologisch bewijs gevonden voor een toename in kans op hart- en vaatziekten bij hoge geluidsniveaus (WHO, 2011). Deze inzichten zijn verwerkt in de berekening van de milieuprijzen van geluid door luchtvaart in het Handboek Milieuprijzen van CE Delft (2017). Gezien de voortschrijdende inzichten over de overlast en fysieke gevolgen van geluid, vinden wij de methode om geluidshinder te monetariseren met milieuprijzen directer, en daarmee accurater, dan de methode die berust op het bepalen van woningwaardedalingen.

Naast bestaande overlast moet ook rekening worden gehouden met overlast voor toekomstige inwoners rondom Schiphol35. Om de kosten van deze post te schatten, gebruiken we een preventiekostenbenadering: voor een nieuw te bouwen woning wordt gemiddeld € 33.467 uitgegeven aan geluidsbeperkende maatregelen teneinde de geluidsbelasting onder de maatgevende belasting te brengen waarop schade/overlast aantoonbaar wordt ervaren) (Natuur en Milieufederatie Noord-Holland, 2018). We beperken ons bij de berekening van beide kostenposten tot de geluidshinder rondom luchthaven Schiphol. De schattingen zijn daarom te beschouwen als een ondergrens.

Geluidshinder huidige omwonenden Schiphol In Hoofdstuk 3 is toegelicht hoe het aantal omwonenden binnen de 58 dB contour van Schiphol is bepaald voor de drie beleidsalternatieven. Zoals vermeld is deze maat niet voldoende om tot een goede inschatting van de kosten van geluidsoverlast te komen: hiervoor is gedetailleerde jaarlijkse informatie nodig over de verdeling van het aantal inwoners over de verschillende geluidsniveaus. De kosten van blootstelling aan 50 dB zijn ________________________________ 35

Voor toekomstige inwoners kan men het standpunt innemen dat de effecten ‘geïnternaliseerd’ in woningmarktprijzen bij de juiste informatie over hinder van Schiphol en daarom niet meegenomen dienen te worden. Wij vinden de preventiekostenbenadering voor geluidsisolatie hier echter beter op zijn plaats.

42

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

immers lager dan de kosten van blootstelling aan 60 dB. Om tot een dergelijke verdeling te komen voor elk jaar in de zichtperiode zijn de volgende drie stappen doorlopen: 1. Schatting van het aantal inwoners per geluidsniveau in 2018. De geluidsniveaus hebben een breedte van 1 dB beslaan de range 50 dB tot 70 dB. 2. Berekening van de ontwikkeling van de geluidsintensiteit per jaar, WLO-scenario en beleidsalternatief. 3. Doorvertaling naar het jaarlijkse aantal inwoners per geluidsniveau voor de periode 2019-2021. Voor Stap 1 is data gecombineerd uit de meest recente Milieueffectrapportage van de Schiphol Group (2020) en de Geluidsbelastingkaarten uit 2016 (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2016). In Tabel 19 is een overzicht gegeven van het aantal woningen dat valt binnen een 5 dB geluidsklassen. Tabel 19 – Aantal woningen per geluidsklasse (grof detailniveau) Geluidsklasse

Aantal woningen

48–55 dB

2.557.200

55–58 dB

12.800

58–60 dB

7.400

60–65 dB

1.400

65–70 dB

200

Omdat voor de monetarisering informatie wenselijk is op het niveau van bandbreedtes van 1 dB, zijn de gegevens uit Tabel 19 geïnterpoleerd. Merk op dat het onrealistisch is om aan te nemen dat het aantal woningen uniform verdeeld is over de geluidsniveaus binnen een geluidsklasse — het aantal woningen per geluidsklasse laat immers een sterk dalende trend zien. Er is daarom verondersteld dat binnen een klasse (bijvoorbeeld 60-65 dB) het aantal woningen voor iedere toename van 1 dB steeds met een factor 2/3 kan worden vermenigvuldigd36. Dit geeft de volgende gedetailleerde schatting voor het jaar 2018: Tabel 20 – Gedetailleerde schatting van het aantal woningen per geluidsniveau in 2018 Geluidsniveau

Aantal woningen in 2018

50–55 dB

1.048.216

Waarvan 50-51 dB

402.396

Waarvan 51-52 dB

268.264

Waarvan 52-53 dB

178.843

Waarvan 53-54 dB

119.228

Waarvan 54-55 dB

79.486

55-60 dB

20200

Waarvan 55-56 dB

6.063

Waarvan 56-57 dB

4.042

Waarvan 57-58 dB

2.695

Waarvan 58-59 dB

4.440

Waarvan 59-60 dB

2.960

60-65 dB

1.400

Waarvan 60-61 dB

537

________________________________ 36

De factor 2/3 komt grofweg overeen met de afname van het aantal woningen in de geluidsklasse 58-60 dB, 6065 dB en 65-70 dB.

43

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

Geluidsniveau

Aantal woningen in 2018

Waarvan 61-62 dB

358

Waarvan 62-63 dB

239

Waarvan 63-64 dB

159

Waarvan 64-65 dB

106

65-70 dB

200

Waarvan 65-66 dB

77

Waarvan 66-67 dB

51

Waarvan 67-68 dB

34

Waarvan 68-69 dB

23

Waarvan 69-70 dB

15

Op basis van de verdeling in Tabel 20 is vervolgens voor ieder jaar in de zichtperiode berekend hoeveel woningen er in de verschillende beleidsalternatieven en WLO-scenario’s in de twintig geluidsniveaus vallen. Hiertoe is eerst aangenomen dat de gemiddelde geluidsintensiteit in dB (Lden) enkel afhankelijk is van het aantal vluchten en de gemiddelde technologieklasse (een maat voor de stilte) van de vloot37. Omdat de decibel een logaritmische schaal kent (een verdubbeling van de geluidsintensiteit leidt tot een toename van ongeveer 3 dB) geeft de onderstaande formule het veronderstelde verband weer: 𝐿𝑑𝑒𝑛𝑡 = 𝐿𝑑𝑒𝑛2018 + 10 ∗ log

𝑁𝑡 − 1,5 ∗ (𝑇𝑡 − 𝑇2018 ) 𝑁2018

Hierbij geeft 𝑁𝑡 het aantal vluchten in jaar t weer en 𝑇𝑡 de gemiddelde technologieklasse in jaar t. De gemiddelde technologieklasse was 3,15 in 2018 (Significance, 2018). Wanneer de technologieklasse met 1 toeneemt, veronderstellen we dat de vloot gemiddeld 1,5 dB stiller wordt38. De jaarlijkse groeifactor van de technologieklasse is overgenomen uit de AEOLUSupdate van 2018. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen WLO-Hoog en WLO-Laag. Na het berekenen van de nieuwe Lden is voor ieder jaar in de zichtperiode het aantal woningen per geluidsniveau bepaald. Bij een afname van de Lden schuiven woningen door naar een lagere geluidsniveau. Wanneer een woning in een geluidsniveau onder de 50 dB terechtkomt, worden voor die woning geen kosten meer gerekend. Met deze methode kan ook voor elk jaar in de zichtperiode het aantal woningen binnen de 58 dB contour bepaald worden. Dit stelt ons in staat om de eigen uitkomsten te vergelijken met die van het AEOLUS-model. Omdat de hierboven gepresenteerde geluidsformule geen rekening houdt met toenemende vliegtuiggrootte en het gebruik van de precieze start- en landingsbanen, het percentage nachtvluchten en de exacte ruimtelijke verdeling van woningen, wijken onze uitkomsten af van die uit AEOLUS; zoals Figuur 5 laat zien is deze afwijking echter beperkt.

De totale kosten als gevolg van geluidsoverlast zijn afhankelijk van de oppervlakte ________________________________ 37

De Lden is een maat voor de gemiddelde geluidsbelasting in een etmaal waarbij geluid dat wordt geproduceerd

38

tijdens de avond en nacht een opslag van respectievelijk 5 en 10 dB krijgt. Hiermee wijken we af van de aanname in het achtergronddocument van de WLO (CPB & PBL, 2016b). Voor de WLO-doorrekeningen werd een afname van 3 dB voor iedere toename van de technologieklasse verondersteld. Een dergelijke aanname leidt, ons inziens, tot een onrealistisch snelle afname van de geluidsbelasting. In het planMER (Royal HaskoningDHV et al., 2020)wordt op basis van recente empirische data en internationale ramingen (EASA et al., 2018, ESEA, 2019) aangenomen dat vliegtuigen gemiddeld 1% stiller worden per jaar. Dit komt grofweg neer op een afname van 1 dB per toename van de technologieklasse. In deze MKBA is ervoor gekozen om een middenweg van 1,5 dB per toename van de technologieklasse te hanteren. Deze parameterwaarde is gekalibreerd op de AEOLUS-output: het berekende aantal woningen binnen de 58 dB contour komt met een parameterwaarde van 1,5 dB goed overeen met de AEOLUS-output (zie Figuur 5).