MKBA groei en krimp Schiphol behorende bij inspreker Bos

MKBA groei- en krimp Schiphol Analyse van groei en krimp voor welvaart van Nederland en Schipholregio

MKBA groei- en krimp Schiphol Analyse van groei en krimp voor welvaart van Nederland en Schipholregio

Dit rapport is geschreven door: Daan Juijn, Martijn Blom, Joukje de Vries, Jasper Faber en Stefan Grebe Wij danken Carl Koopmans voor een interne review op een conceptversie van onze analyse. Delft, CE Delft, juni 2021 Publicatienummer: 21.210158.095 Luchtvaart / Vliegvelden / Groei / Afname / Maatschappelijke factoren / Economische factoren / Welvaart / Nationaal / Regionaal Opdrachtgever: Gemeente Aalsmeer Alle openbare publicaties van CE Delft zijn verkrijgbaar via www.ce.nl Meer informatie over de studie is te verkrijgen bij de projectleider Martijn Blom (CE Delft) © copyright, CE Delft, Delft

CE Delft Committed to the Environment CE Delft draagt met onafhankelijk onderzoek en advies bij aan een duurzame samenleving. Wij zijn toonaangevend op het gebied van energie, transport en grondstoffen. Met onze kennis van techniek, beleid en economie helpen we overheden, NGO’s en bedrijven structurele veranderingen te realiseren. Al 40 jaar werken betrokken en kundige medewerkers bij CE Delft om dit waar te maken.

1

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

Inhoud Samenvatting

4

1

Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Doel 1.3 Wat is een MKBA? 1.4 Afbakening 1.5 Alternatieven 1.6 Leeswijzer

7 7 7 7 8 8 9

2

Aanpak 2.1 Methodiek 2.2 Type effecten 2.3 Effecten van verschillende capaciteitsrestricties 2.4 Aanpak luchtvaartontwikkelingen Schiphol 2.5 Netwerkeffecten en hubfunctie

11 11 12 14 16 16

3

Ontwikkeling Schiphol bij verschillende beleidsalternatieven 3.1 Inleiding 3.2 Ontwikkelingen aantal vliegbewegingen, vrachtvluchten en passagiers 3.3 COVID-19-correctie 3.4 Ontwikkeling passagierssamenstelling 3.5 Effecten ticketprijzen 3.6 Klimaateffecten 3.7 Effecten luchtkwaliteit 3.8 Effecten geluidsoverlast 3.9 Samenvatting

18 18 18 19 20 21 22 23 24 25

4

Welvaartseffecten 4.1 Inleiding 4.2 Totaal saldo 4.3 Directe effecten 4.4 Externe effecten 4.5 Indirecte effecten 4.6 Gevoeligheidsanalyse

27 27 27 30 36 51 52

5

Conclusies

54

6

Literatuur

58

A

Gevoeligheidsanalyse A.1 CO2-prijzen volgens het Parijsakkoord A.2 Overige parameters

60 60 61

2

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

B

Toelichting op berekening klimaateffecten

3

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

64

Samenvatting Aanleiding en doel Aalsmeer ligt onder de aan- en uitvliegroutes van drie banen van Schiphol: de Aalsmeerbaan, Zwanenburgbaan en de Kaagbaan. In 2016 waren er als gevolg van vliegtuiggeluid 4.400 ernstig gehinderden in Aalsmeer. Mede als gevolg van deze geluidsoverlast heeft de gemeenteraad van Aalsmeer CE Delft verzocht om een MKBA (maatschappelijke kostenbatenanalyse) uit te voeren met betrekking tot beperking en groei van het vliegverkeer op Schiphol. In deze studie zijn de welvaartseffecten in beeld gebracht van een groeialternatief (540.000 vliegbewegingen) en een krimpalternatief (375.000 vliegbewegingen) ten opzichte van het referentiealternatief (500.000 vliegbewegingen). Een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) heeft tot doel de verschillende opties voor de uitvoering van een project op integrale wijze met elkaar te vergelijken. Alle effecten worden vervolgens zoveel mogelijk in geld uitgedrukt en vervolgens telt men deze op, zodat een integrale afweging mogelijk is. Dat geldt ook voor effecten die meestal niet (of beperkt) in geld worden gewaardeerd zoals CO2-emissies of luchtverontreinigende emissies. Binnen deze studie is specifiek gekeken naar de lokale en regionale gevolgen van deze alternatieven vanwege de relevantie voor de gemeente Aalsmeer.

Alternatieven We presenteren het saldo van de welvaartseffecten voor twee beleidsalternatieven: een krimp van Schiphol tot 375 duizend vluchten en een groei van Schiphol tot 540 duizend vluchten. Beide alternatieven worden vergeleken met een referentiesituatie, waarin het aantal vliegbewegingen op Schiphol gemaximeerd blijft op 500 duizend. In beide alternatieven geldt dat het internationale luchtvaartaanbod beperkt wordt door een plafond voor het aantal vluchten van en naar Schiphol. De alternatieven verschillen in de mate waarin deze restrictie knellend is. De alternatieven zijn geanalyseerd tegen twee achtergrondscenario’s: WLO-Hoog en WLOlaag. In WLO-Hoog kent de internationale luchtvaart een stevige groei en leidt internationale samenwerking tot stevig klimaatbeleid, waardoor CO2-prijzen flink stijgen. In WLOLaag is sprake van een gematigde groei van de luchtvaart en veel beperkter klimaatbeleid. In het WLO-Hoog-scenario opent Lelystad Airport de deuren, terwijl Lelystad Airport in het WLO-Laag-scenario gesloten blijft. Een uitzondering op deze aanname is gemaakt voor het krimpalternatief in WLO-Laag.

Daarvoor zijn twee deelvarianten doorgerekend, één waarin de hubfunctie van Schiphol grotendeels behouden blijft door uitplaatsing van vakantievluchten naar Lelystad, en een waarin de hubfunctie onder druk komt te staan omdat Lelystad Airport niet opent en uitplaatsing van vakantievluchten niet mogelijk is.

4

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

Effecten Tabel 1 geeft een overzicht van de effecten die zijn meegenomen in deze MKBA. Tabel 1 - Overzicht van effecten die meegenomen zijn in de MKBA

*

Effect

Beschrijving

Exploitatie Schiphol

Exploitatiewinsten behaald bij het afhandelen van niet-luchtvaart activiteiten`, zoals parkeergelden en winkels.

Schaarstewinsten airlines

Door restricties en prijsstijgingen ontstaan schaarstewinsten die bij Nederlandse luchtvaartmaatschappijen tot welvaartswinst leiden.

Consumentensurplus passagiers

Dezelfde prijsstijgingen leiden tot een afname van het consumentensurplus van Nederlandse passagiers die blijven vliegen.

Niet-geaccommodeerde passagiers

Een deel van de Nederlandse passagiers zal bij prijsstijgingen besluiten om af te zien van hun vlucht, hetgeen leidt tot welvaartsverlies.

Werkgelegenheid*

Eventuele effecten op werkgelegenheid. Alleen af- of toename van niveau van onvrijwillige werkloosheid leidt tot welvaartseffecten.

Agglomeratie-effecten*

Bedrijven die zich in de buurt bevinden van andere gespecialiseerde bedrijven en werknemers zijn over het algemeen productiever. Bereikbaarheid via Schiphol heeft invloed op de productiviteit.

Klimaat

Beperking of groei van het aantal vliegbewegingen heeft effect op de mondiale CO2emissies. Groei van Schiphol betekent dat andere sectoren duurdere maatregelen moeten nemen om klimaatdoelen te halen.

Luchtverontreiniging

Beperking of groei van het aantal vliegbewegingen heeft effect op luchtverontreinigende emissies in Nederland.

Geluidshinder

Beperking of groei van het aantal vliegbewegingen heeft effect op de geluidshinder voor omwonenden.

Ruimtelijke ontwikkeling*

Ruimtelijke beperking kunnen leiden tot kosten voor ruimtelijke ontwikkeling (woningbouw, natuur elders).

Deze effecten zijn enkel kwalitatief meegenomen.

Resultaten Tabel 2 geeft een overzicht van de resultaten op hoofdlijnen. Tabel 2 - Resultaten MKBA voor groei- en krimpscenario’s ten opzichte van de referentie, mld € (contante waarde) Groei

Krimp met behoud hubfunctie

Krimp zonder behoud hubfunctie

WLO-Hoog

-2,3

-

6,5

WLO-Laag

-3,1

-0,3

-7,5

De resultaten uit de studie leiden tot de volgende conclusies: — Groei van Schiphol tot 540 duizend vluchten leidt binnen de verwachte bandbreedte van de ontwikkeling van internationale luchtvaart tot een negatief welvaartsaldo. Zowel binnen het WLO-Hoog als WLO-Laag-scenario ontstaat een welvaartsverlies voor de Nederlandse samenleving op van tussen 2,3 en 3,1 miljard euro. — Krimp van Schiphol tot 375 duizend vluchten kan ongunstig of gunstig uitpakken voor de welvaart van Nederland, afhankelijk van het achtergrondscenario. In een achtergrondscenario met sterke economische groei en ontwikkeling van de luchtvaart zal krimp

5

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

leiden een positief saldo. Schiphol verliest relatief veel transferpassagiers en mogelijk zijn hub-functie, maar door een hogere waardering van CO2-uitstoot vallen de klimaatbaten ook relatief hoog uit. In een scenario met een meer gematigde groei en een lagere waardering voor milieu (WLO-Laag) is de uitkomst negatief voor de Nederlandse welvaart. In WLO-Laag wegen de directe economische verliezen voor consumenten en de Schiphol Group als gevolg van het strikte plafond niet op tegen de baten voor milieu- en leefomgeving. Een belangrijke reden hiervoor is dat klimaatbaten door een geringe CO2-prijs fors lager uitpakken dan in WLO-Hoog. Onder de aannames van WLO-Laag leidt vasthouden aan het huidige plafond tot een hoger saldo dan krimp of groei: het welvaartsoptimum ligt in dit geval tussen het groei- en krimpalternatief in. — Wanneer Schiphol minder vluchten kan afwikkelen, zal dit leiden tot stijging van de ticketprijzen. Dit zorgt voor een welvaartsoverdracht van consumenten naar producenten. De additionele winst voor Nederlandse luchtvaartmaatschappijen is in de regel kleiner dan het verlies van consumenten die blijven vliegen. — Sommige consumenten zullen als gevolg van ticketprijsstijgingen afzien van hun vlucht van of naar Schiphol.

Een belangrijk deel van deze passagiers zal reizen via andere luchthavens: voor transferpassagiers is aangenomen dat 100% zal kiezen voor een alternatieve overstaphaven en voor bestemmingspassagiers is verondersteld dat 35% zal uitwijken naar buitenlandse luchthavens. Dergelijk uitwijkgedrag leidt niet tot minder vluchten en ook niet tot CO2-reductie. Toch vindt er per saldo een netto-afname plaats van de mondiale CO2-uitstoot bij krimp van Schiphol. Dit komt omdat een deel van de niet-geaccommodeerde passagiers geheel zal afzien van hun reis, en een deel zal kiezen voor een andere (minder CO2-intensieve) modaliteit. Ondanks het gegeven dat een deel van de klimaateffecten weglekt (carbon leakage) is een significante CO2-emissiereductie dus realistisch in het krimpalternatief. — De geluidshinder voor omwonenden neemt significant af bij krimp van Schiphol. De geluidsbaten van het krimpalternatief bedragen 2 miljard euro op nationaal niveau; voor de gemeente Aalsmeer gaat het om 40 miljoen euro (beide verdisconteerd).

6

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

1 Inleiding 1.1

Aanleiding Aalsmeer ligt onder de aan- en uitvliegroutes van drie banen van Schiphol: de Aalsmeerbaan, Zwanenburgbaan en de Kaagbaan. In 2016 waren er als gevolg van vliegtuiggeluid 4.400 ernstig gehinderden in Aalsmeer (ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2016). Omdat het aantal vluchten tot 2019 verder is gestegen, kan aangenomen worden dat het aantal ernstig gehinderden nog verder is toegenomen (ILT, 2020). Bovendien is bekend dat in de praktijk meer mensen hinder ervaren dan op basis van modellen wordt ingeschat (RIVM, 2019). De gemeenteraad Aalsmeer heeft daarom een motie aangenomen op 10 december 2020 waarin aan het college van B&W onder meer wordt gevraagd om een MKBA (maatschappelijke kosten-batenanalyse) uit te laten voeren met betrekking tot (beperking en groei van) het vliegverkeer op Schiphol. Het rapport ligt nu voor u.

1.2

Doel Het doel van het project is het bepalen van de welvaartseffecten van het groeialternatief (540.000 vliegbewegingen) en het krimpalternatief (375.000 vliegbewegingen) ten opzichte van het referentiealternatief (500.000). Daarbij gaat speciale aandacht uit naar het in kaart brengen van de implicaties op het gebied van geluidsoverlast, luchtkwaliteit en werkgelegenheid voor de gemeente Aalsmeer (kwalitatief). Een kernvraag van deze MKBA is of de welvaartswinst door vermindering van externe effecten (zoals lokale geluidsoverlast) bij krimp van Schiphol opweegt tegen het verlies aan welvaart van reizigers en luchtvaartaanbieders. Daarbij speelt een belangrijke rol dat veel van de milieueffecten van de luchtvaart in de praktijk niet beprijsd worden, en vluchten dus te goedkoop zijn. Niet elke reiziger op de luchthaven van Schiphol levert evenveel bijdrage aan de Nederlandse economie, maar kan wel milieugebruiksruimte innemen. Een voorbeeld hiervan is (buitenlandse) transferpassagiers.

1.3

Wat is een MKBA? Een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) heeft tot doel de verschillende opties voor de uitvoering van een project op integrale wijze met elkaar te vergelijken. Alle effecten worden vervolgens zoveel mogelijk in geld uitgedrukt en vervolgens telt men deze op, zodat een integrale afweging mogelijk is. Dat geldt ook voor effecten die meestal niet (of beperkt) in geld worden gewaardeerd zoals CO2-emissies of luchtverontreinigende emissies. Bij het bepalen van de kosten en baten wordt uitgegaan van het ruime welvaartsbegrip1 en worden de kosten en baten gekwantificeerd en gerelateerd aan specifieke partijen om daarmee de eventuele noodzaak van overheidshandelen te kunnen onderbouwen. Een positief saldo duidt op een project dat de welvaart verhoogt. Een negatief saldo duidt op een project dat de welvaart verlaagt. ________________________________ 1

Hier wordt niet alleen gekeken naar de productie van goederen en diensten, maar ruime welvaart houdt ook rekening met de externe effecten, zoals de milieugoederen (zowel positief als negatief).

7

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

In een MKBA wordt een situatie met het project (projectalternatief) vergeleken met de situatie zonder het project (nulalternatief of ‘referentie’). De Algemene Leidraad KostenBatenanalyses vormt in Nederland de leidraad voor de uitvoering van kosten-batenanalyses.

1.4

Afbakening De studie is al volgt afgebakend: — De MKBA kent een landelijke scope. Dat wil zeggen dat een MKBA het totale welvaartssaldo analyseert voor Nederland. Dit betreft alle actoren in Nederland; zowel aanbieders en afnemers van vluchten van en naar Schiphol. Zowel producenten als consumenten genieten een economisch voordeel van vliegen. De wijze waarop Schiphol in deze economische behoefte voorziet bepaalt het totale saldo voor Nederland. — Daarnaast kijkt deze MKBA ook specifiek naar regionale welvaartseffecten. Door geluidshinder, effecten op leefklimaat en gezondheid en ruimtelijke beperkingen ontstaan er ook negatieve welvaartseffecten en kunnen alternatieve economische functies niet of minder goed vervuld worden. De effecten voor geluidshinder zijn voor de gemeente Aalsmeer gekwantificeerd. — De welvaartseffecten worden over een langere periode in beeld gebracht: 2021-2121. — De welvaartseffecten worden voor alle drie de alternatieven uitgewerkt tegen de achtergrondscenario’s WLO-Hoog en WLO-Laag van het CPB en PBL, zoals voorgeschreven in de Algemene Leidraad MKBA (CPB & PBL, 2015). — Bestedingseffecten van buitenlanders in Nederland en andersom van Nederlanders in het buitenland zijn in deze MKBA niet meegenomen. Nederland kan als toeristische bestemming minder of meer aantrekkelijk worden.

Anderzijds kunnen Nederlanders tegen lagere of hogere kosten naar het buitenland, wat voor productieverschuivingen naar het buitenland kan zorgen. Beide effecten werken in tegengestelde richting, en worden buiten beschouwing gelaten. — De werkgelegenheidseffecten zijn kwalitatief in beeld gebracht.

1.5

Alternatieven De welvaartseffecten van krimp en groei van Schiphol worden vastgesteld op basis van drie alternatieven. In elk van de drie alternatieven is er sprake van een gerestricteerde ontwikkeling van het aantal vluchten van en naar Schiphol. De alternatieven verschillen in de mate waarin de capaciteitsrestrictie toekomstige ontwikkeling van Schiphol beperkt. De volgende alternatieven worden onderscheiden: 1. Referentie: een groei tot maximaal 500.000 vluchten. In dit referentiealternatief blijven de afspraken uit het Aldersakkoord ook na 2020 van kracht en behoudt Schiphol haar een capaciteitslimiet van 500 duizend vliegtuigbewegingen ook na 2020. De Nederlandse regionale luchthavens kennen een capaciteitslimiet gebaseerd op vastgesteld beleid2. In de WLO-Hoog-variant opent Lelystad Airport de deuren, terwijl Lelystad Airport in de WLO-Laag-variant niet van de grond komt. 2. Beleidsalternatief groei: een ontwikkeling tot 540.000 vluchten conform de Luchtvaartnota. De geluidswinst op Schiphol wordt verdeeld volgens de 50/50-regel en de vierde baanregel blijft gelden. De Nederlandse regionale luchthavens kennen een capaciteitslimiet gebaseerd op vastgesteld beleid. In de WLO-Hoog-variant opent Lelystad Airport de deuren, terwijl Lelystad Airport in de WLO-Laag-variant niet van de grond komt.

________________________________ 2

Voor de hoogte van de capaciteitsrestricties voor regionale luchthavens gaan we uit van vastgesteld beleid. We sluiten daarmee aan bij de aannames gemaakt in de MKBA Vliegbelasting (CE Delft, 2018).

8

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

3. Beleidsalternatief krimp: een ontwikkeling tot een lager plafond van 375.000 vluchten. Binnen de WLO-Hoog-variant opent Lelystad Airport de deuren3. Binnen de WLO-Laagvariant maken we verder onderscheid naar twee deelvarianten: a Krimp met gedeeltelijk behoud van hubfunctie (mogelijk door uitplaatsing van vakantievluchten van Schiphol naar Lelystad Airport). b Krimp zonder behoud van de hubfunctie van Schiphol (uitplaatsing van vakantievluchten naar Lelystad Airport niet mogelijk). De overige Nederlandse regionale luchthavens kennen wederom een capaciteitslimiet gebaseerd op vastgesteld beleid. In alle drie de alternatieven wordt het geraamde groeitempo gecorrigeerd voor de terugval door COVID-19 zoals ingeschat in het rapport ‘Destination 2050’ van NLR en SEO (2020). Door het wegvallen van de vraag naar luchtvaart worden de verschillende capaciteitslimieten iets later bereikt dan voorzien. In deze MKBA worden beleidsalternatieven 2 en 3 vergeleken met de referentie, oftewel de verwachte ontwikkeling zonder nieuw beleid. Tabel 3 geeft een overzicht van de alternatieven. Tabel 3 - Beschrijving van alternatieven en maximale capaciteit

1.6

Beleidsalternatief

Uitgangspunten

Capaciteit Schiphol

Capaciteit regionale luchthavens (WLO-Hoog)

Capaciteit regionale luchthavens (WLO-Laag)

Referentie

LVB1

500.000

Eindhoven: 43.000 Lelystad: 45.000 Rotterdam: 20.000 Maastricht: 16.000 Groningen: 16.000

Eindhoven: 43.000 Lelystad: 0 Rotterdam: 20.000 Maastricht: 16.000 Groningen: 16.000

Groei

Conform Luchtvaartnota. Groei verdienen

540.000

Eindhoven: 43.000 Lelystad: 45.000 Rotterdam: 20.000 Maastricht: 16.000 Groningen: 16.000

Eindhoven: 43.000 Lelystad: 0 Rotterdam: 20.000 Maastricht: 16.000 Groningen: 16.000

Krimp

Verdere restrictie van groei Schiphol

375.000

Eindhoven: 43.000 Lelystad: 45.000 Rotterdam: 20.000 Maastricht: 16.000 Groningen: 16.000

Eindhoven: 43.000 Lelystad: 0/45.000 Rotterdam: 20.000 Maastricht: 16.000 Groningen: 16.000

Leeswijzer Hoofdstuk 2 schetst de aanpak bij het in beeld brengen van kosten en baten per alternatief. Dit hoofdstuk presenteert ook de belangrijkste uitgangspunten en aannames in onze aanpak. In Hoofdstuk 3 presenteren we de luchtvaartscenario’s die schetsen hoe de luchtvaart en Schiphol zich ontwikkelen onafhankelijk van de restricties die aan deze ontwikkelingen ________________________________ 3

Ook binnen de variant groei Schiphol kan onderscheid gemaakt worden tussen opening van Lelystad en dichthouden, echter voor deze variant ontbreken modeldoorrekeningen.

9

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

worden opgelegd. Deze kunnen worden gezien als achtergrondscenario’s. COVID-19 en de maatregelen om verspreiding van het virus terug te dringen hebben een belangrijke impact op de internationale ontwikkeling van de luchtvaart. Hoofdstuk 3 gaat ook nader in hoe we de correctie voor COVID-19 hebben uitgevoerd. Hoofdstuk 4 vormt het hart van de MKBA en gaat in op de welvaartseffecten die optreden. Kosten en baten worden afgezet tegenover de referentie. Hierin worden de verschillende kosten- en batenposten in totaal gepresenteerd in netto contante waardes (NCW). Vervolgens gaan we nader in op de verschillende posten waaruit het totaalsaldo is opgebouwd. Hoofdstuk 5 sluit af met de conclusies en maakt ook een vergelijking met eerdere studies op dit terrein. De lezer met weinig tijd kan zich meteen richten op dit hoofdstuk.

10

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

2 Aanpak Dit hoofdstuk start met de aanpak in vogelvlucht en gaat vervolgens nader in op enkele belangrijke uitgangspunten en keuzes ten aanzien van de aanpak: — Methodiek (Paragraaf 2.1). — Onderscheiden effecten (paragraaf 2.2). — Effectbepaling (Paragraaf 2.3). — Bepaling van luchtvaartscenario’s (Paragraaf 2.4).

2.1

Methodiek In Figuur 1 presenteren we de verschillende stappen op hoofdlijnen om tot het MKBAresultaat te komen. Deze aanpak volgt de Algemene Leidraad MKBA’s van het CPB (CPB ; PBL, 2013)). Figuur 1 – Overzicht van de stappen in deze MKBA

De eerste stap betreft de definitiefase, ofwel de standing van de MKBA. Over wie en wat gaat deze MKBA? In deze stap wordt bepaald welke effecten worden meegenomen en welke niet. Ook wordt de tijdsperiode vastgesteld en wordt bepaald wiens welvaart wel of niet meegerekend wordt. De tweede stap is het vaststellen van de alternatieven voor verdere ontwikkeling van de luchthaven Schiphol. Om invulling aan de toekomstige ontwikkeling van Schiphol te geven zijn meerdere oplossingsrichtingen mogelijk. In deze MKBA wordt ingezoomd op twee

11

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

alternatieven: een verdere groei van Schiphol tot 540 duizend vluchten en een krimp van Schiphol tot 375 duizend vluchten. De welvaartseffecten van de alternatieven worden in deze MKBA vergeleken met de huidige afspraken (500 duizend vluchten). In de derde stap gaan we uitgebreid in op de fysieke effecten van krimp en groei van Schiphol. Hierin bepalen we de ontwikkeling van de luchtvaart, de samenstelling van de vloot, effecten op klimaat en luchtkwaliteit van de leefomgeving rondom Schiphol, geluidseffecten, etc. van de verschillende alternatieven. Hierbij is geen luchtvaartmodel ingezet, maar is gebruik gemaakt van bestaande studies naar de ontwikkeling van Schiphol. In de vierde stap worden kosten en effecten — de welvaartseffecten — bepaald. Deze stap vormt het hart van de MKBA. De effecten worden in kaart gebracht, gekwantificeerd en — zo mogelijk — in euro’s uitgedrukt (gemonetariseerd). Dataverzameling is een belangrijke activiteit in deze stap. Naast de effecten worden ook de kosten van de alternatieven in kaart gebracht. De kosten worden onderverdeeld in éénmalige investeringskosten en jaarlijkse kosten. In de vijfde stap vergelijken we de kosten en baten. De totale effecten over de hele levensduur worden teruggerekend naar één basisjaar (verdiscontering) zodat de effecten ten opzichte van elkaar vergeleken kunnen worden.

Hieruit resulteert een overzichtstabel waarin de effecten naast elkaar gezet zijn. De overzichtstabel bevat in geld uitgedrukte effecten en effecten die kwalitatief gewaardeerd zijn. In Stap 6, de gevoeligheidsanalyse, wordt nagegaan in hoeverre de conclusies uit de MKBA anders zouden uitvallen als de uitgangspunten anders zouden zijn. Met andere woorden: hoe robuust is de ranking van de alternatieven? Ook maken we in deze stap inzichtelijk hoe de welvaartseffecten verdeeld zijn over de verschillende partijen.

2.2

Type effecten Binnen deze MKBA zijn zowel directe, indirecte als externe effecten in beeld gebracht en gemonetariseerd. Tabel 4 presenteert een overzicht van de meegenomen effecten. Tabel 4 – Overzicht van effecten die meegenomen zijn in de MKBA Type effect

Effect

Beschrijving

Waardering

Schaalniveau

Periode

Direct effecten

Exploitatie Schiphol

Exploitatiewinsten behaald bij het afhandelen van nietluchtverkeer

€

Nederland

2021-2121

Schaarstewinsten airlines

Door restricties en prijsstijgingen ontstaan schaarstewinsten die bij Nederlandse luchtvaartbedrijven tot welvaartswinst leiden

€

Nederland

2021-2121

Consumenteneffecten

Dezelfde prijsstijgingen leiden tot een afname van het consumentensurplus

€

Nederland

2021-2121

Werkgelegenheid

Eventuele effecten op werkgelegenheid. Alleen

Kwalitatief

Nederland

2021-2121

Indirecte effecten

12

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

Type effect

Effect

Beschrijving

Waardering

Schaalniveau

Periode

af- of toename van niveau aan onvrijwillige werkloosheid leidt tot welvaartseffecten

Externe effecten

Agglomeratie-effecten

Bedrijven die zich in de buurt bevinden van andere gespecialiseerde bedrijven en werknemers zijn over het algemeen productiever. Bereikbaarheid heeft invloed op de productiviteit

Kwalitatief

Nederland

2021-2121

Klimaat

Door beperking of groei van luchtvaartbewegingen neemt het effect op CO2-emissies af of toe. Groei van Schiphol betekent dat andere sectoren duurdere maatregelen moeten nemen om klimaatdoel te halen

€

Internationaal

2021-2121

Luchtverontreiniging

Idem effect luchtkwaliteit

€

Regionaal

2021-2121

Geluidshinder

Idem effect geluidscontouren

€

Regionaal

2021-2121

Ruimtelijke ontwikkeling

Ruimtelijke beperking kunnen leiden tot kosten voor ruimtelijke ontwikkeling (woningbouw, natuur elders)

Kwalitatief

Regionaal

2021-2121

Directe effecten De directe effecten betreffen de effecten op de primaire markt van bereikbaarheid en afwikkeling van verkeer op Schiphol (en regionale luchthavens). Voor Schiphol zijn ondersteunende activiteiten nodig om de ontwikkeling van vliegtuigbewegingen en de toename van reizigers te kunnen accommoderen. De exploitatie kent een positief resultaat. Bij een toename van reizigers op Schiphol vindt dan ook een toename van de netto-opbrengsten plaats (exploitatieopbrengsten minus exploitatiekosten). Aangenomen is dat geen uitbreidingen plaatsvinden in extra start- en landingsbanen. Voor zover er uitbreiding van capaciteit nodig is in terminals, taxibanen, etc., hebben we deze meegenomen met gemiddelde kentallen (voor Capex- en Opex uitgaven) per afgewikkelde passagier op Schiphol. Naast effecten op Schiphol zijn er de directe effecten voor airlines en consumenten als gevolg van de verruiming of beperking van de capaciteit. Zowel de welvaartseffecten voor producenten en consumenten zijn meegenomen voor zover het Nederlandse ingezetenen

13

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

betreffen. Effecten die wegvloeien naar buitenlandse airlines of transferpassagiers die meer moeten betalen voor overstappen worden niet gezien als Nederlandse welvaartseffecten.

Indirecte effecten Binnen deze studie hebben we niet de werkgelegenheidseffecten van krimp en groei in beeld gebracht. Op de lange termijn zijn de effecten op werkgelegenheid en welvaart sowieso beperkt, vanwege verdringing van banen in verschillende sectoren in een evenwichtssituatie. Groei of krimp kan respectievelijk ten koste van andere sectoren dan wel gecompenseerd worden door verdere groei in andere sectoren (waar tekorten op arbeidsmarkt optreden). We behandelen agglomeratie-effecten (katalytische effecten) puur kwalitatief. Katalytische effecten worden gedefinieerd als effecten op sectoren die gebruik maken van de luchtvaart (CE Delft, 2018).

Externe effecten De belangrijkste externe effecten (onbeoogde effecten op derden) die worden onderscheiden: — verandering in klimaatemissies van lucht- en landtransport (auto, trein); — verandering in luchtvervuilende emissies van lucht- en landtransport in Nederland; — verandering in aantal geluidgehinderde personen rondom Schiphol; — verandering in ruimtegebruik bijvoorbeeld door beperkingen of verruimingen van bouwrestricties in de verschillende geluidszones.

2.3

Effecten van verschillende capaciteitsrestricties Capaciteitsbeperking of -verruiming voor Schiphol heeft welvaartseffecten doordat deze de keuzemogelijkheden van consumenten en bedrijven beïnvloedt. Die beïnvloeding komt tot uitdrukking in veranderingen van het volume van vluchten en door veranderingen in de daarvoor toerekenbare kosten of prijzen op de markt voor vliegen. Een capaciteitsbeperking leidt tot schaarste en daarmee tot hogere ticket- en vrachtprijzen; een capaciteitsverruiming4 vermindert de schaarste en leidt tot lagere prijzen. Het welvaartssaldo (MKBA-saldo) is volgens de Algemene Leidraad MKBA (CPB & PBL, 2013) gelijk aan de som van de veranderingen in de consumenten- en producentensurplus op de verschillende markten. Een capaciteitsbeperking leidt tot minder aanbod en hogere prijzen: reizigers moeten op een andere manier reizen, niet reizen of meer betalen voor hun vlucht. In alle gevallen verlaagt dat hun welvaartssaldo. Bij capaciteitsverruiming geldt het omgekeerde. In de MKBA wordt conform de Richtlijn alleen de welvaartsverandering voor Nederlanders meegenomen. Daarnaast ontstaan schaarstewinsten voor luchtvaartmaatschappijen die vliegen van en naar Schiphol, en andere aanbieders van luchtvaartdiensten. Zij kunnen door de aanbodbeperkingen hogere tarieven vragen voor hun diensten.

Opnieuw geldt dat in deze MKBA geen welvaartseffect wordt gerekend voor schaarstewinsten die wegvloeien naar buitenlandse producenten of aandeelhouders 5. Tabel 5 geeft een overzicht ________________________________ 4

In alle alternatieven is sprake van capaciteitsbeperking ten opzichte van (internationale) ontwikkeling van

luchtvaart. Echter ten opzichte van de referentie (500.000) is er in het beleidsalternatief groei (540.000) sprake van een verruiming van de capaciteit. 5 Luchtvaartmaatschappijen met buitenlandse aandeelhouders dragen niet bij aan Nederlandse welvaart.

14

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

van deze effecten van schaarste. Net als Decisio en SEO (2018) nemen we aan dat 50% van de schaarstewinsten op deze wijze weglekt 6. Bij het berekenen van de totale schaarstewinst is niet alleen gekeken naar Schiphol; ook de schaarstewinsten die gemaakt worden op regionale luchthavens zijn meegenomen. Tabel 5 – Effect van een prijsverhoging (prijsverlaging) als gevolg van schaarste Consumenten

Producenten

Nederlands

Welvaartsverlies (winst)

Welvaartswinst (verlies)

Buitenlands

Welvaartsverlies (winst); telt niet mee in Nederlandse MKBA

Welvaartswinst (verlies); telt niet mee in Nederlandse MKBA

Door krimp of verruiming van capaciteit van Schiphol veranderen ook de externe kosten voor de leefomgeving en milieu. Beperking of verruiming heeft invloed op de omvang van lucht- (aantal vluchten en start en landingen) en landtransport (omrijden of alternatieven) en daarmee de broeikasgasemissies. Daarbij houden wij er rekening mee dat transferpassagiers die voor een andere luchthaven kiezen nog steeds broeikasgasemissies zullen blijven veroorzaken. Geluidshinder en lokale luchtverontreiniging kunnen afnemen door minder vluchten, waardoor de welvaart van omwonenden van Schiphol kan toenemen. Deze welvaartswinst heeft alleen betrekking op de omwonenden van Schiphol en is regionaal van aard.

Gedragseffecten consumenten Capaciteitsrestricties leiden tot verschillende gedragsveranderingen bij reizigers. Een deel van de reizigers blijft vliegen vanaf of naar een Nederlandse luchthaven, terwijl een ander deel van de reizigers uitwijkt naar buitenlandse luchthavens, gebruik gaan maken van andere vervoerswijzen (auto, trein) of helemaal afziet van een reis. Daarbij maken we opnieuw onderscheid tussen ingezetenen en niet-ingezetenen. We maken onderscheid tussen de volgende effecten van capaciteitsrestricties: — Nederlandse ingezetenen die hun gedrag niet veranderen (en blijven vliegen), betalen meer voor hun vliegreis door schaarste waardoor hun consumentensurplus afneemt. Niet-ingezetenen betalen ook meer, dit verlies wordt zoals eerder opgemerkt niet meegenomen. — Ingezetenen die uitwijken naar een buitenlandse luchthaven doen extra uitgaven aan het voor/natransport. Gemiddeld genomen wordt de reisafstand naar de luchthaven groter en daarmee ook de kosten. Omrijden leidt tot extra kosten en reistijdverliezen, deze extra kosten zijn echter nooit hoger dan de initiële prijsverhoging van het ticket (anders zouden zij hun gedrag niet hebben aangepast). Omrijden leidt ook tot extra kilometers en daarmee externe kosten die hiermee samenhangen (klimaateffecten). — Ingezetenen die afzien van hun vlucht en dus geen vliegticket meer kopen.

Deze Nederlandse consumenten leveren consumentensurplus in, maar dragen ook minder bij aan externe kosten van het vliegverkeer. — Ingezetenen die met een alternatieve vervoerswijze (auto of trein) naar het buitenland reizen. Ook deze reizigers leveren welvaart in door af te zien van de reis van hun eerste keuze. Tegelijkertijd stappen zij over op een minder milieu- en klimaatbelastend vervoersalternatief. ________________________________ 6

15

We nemen aan dat dit percentage gelijk blijft over de gehele zichtperiode.

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

Bestedingseffecten Nederlanders die niet meer vliegen besteden minder geld in het buitenland en meer in Nederland en dragen daarmee bij aan de welvaart in Nederland. Daar staat tegenover dat buitenlandse toeristen die vanwege de schaarse capaciteit niet meer naar Nederland reizen, ook geen bestedingen in Nederland hebben, wat resulteert in een afname van de Nederlandse welvaart. In deze MKBA is, net als door Decisio en SEO (2018) aangenomen dat beide effecten tegen elkaar weggestreept kunnen worden (grensoverschrijdend verdelingseffect).

2.4

Aanpak luchtvaartontwikkelingen Schiphol Gebruik is gemaakt van bestaande AEOLUS-doorrekeningen: — geactualiseerde luchtvaartprognoses uit 2018 (Significance, 2018); — de doorrekening van Significance voor de KEV 2019 (Significance, 2019); — doorrekeningen voor het WLO-achtergronddocument luchtvaart van 2015 (CPB & PBL, 2016b). Waar de bestaande doorrekeningen afwijken van de beleidsalternatieven in deze MKBA — bijvoorbeeld op het gebied van de geldende capaciteitsrestricties of de tijdshorizon — is een inschatting van de ontwikkelingen gemaakt door middel van lineaire en exponentiele extrapolatie of door verschillende doorrekeningen te combineren. Tevens zijn aparte onzekerheidsverkenningen uitgevoerd voor de meest relevante parameters. Binnen deze studie bestond geen ruimte om voor de verschillende beleidsalternatieven gedetailleerde modeldoorrekeningen met behulp van het AEOLUS-model uit te voeren7.

2.5

Netwerkeffecten en hubfunctie Schiphol kent een businessmodel dat is gebaseerd op een hub-and-spoke-systeem: door overstaptijden kort te houden kunnen veel transferpassagiers bediend worden, waardoor een groter netwerk wordt gerealiseerd dan mogelijk zou zijn wanneer voornamelijk ODpassagiers zouden worden afgewikkeld. Dit netwerk zorgt voor veel directe verbindingen, hetgeen weer aantrekkelijk is voor OD-passagiers. Wanneer het aantal vluchten op Schiphol zou dalen vanwege een capaciteitsrestrictie, worden tickets duurder en neemt de vluchtfrequentie af. Hierdoor wordt ook de gemiddelde overstaptijd voor transferpassagiers groter. Al met al zou dit kunnen leiden tot een afname van het aanbod van transferpassagiers. Deze passagiers kunnen immers relatief gemakkelijk overstappen op een andere luchthaven. Als Schiphol minder transferpassagiers kan bedienen, kan dit ten koste gaan van de netwerkkwaliteit. Bij een grote verschraling van het netwerk, is het mogelijk dat Schiphol afstand moet door van haar hub-and-spoke-systeem: de hubfunctie gaat verloren. Op voorhand is niet precies in te schatten wanneer dit omslagpunt bereikt wordt. In deze MKBA is omgegaan met deze onzekerheid door in het krimpalternatief binnen het WLO-Laag-scenario twee varianten door te rekenen.

In de eerste variant blijft de hubfunctie grotendeels behouden doordat vakantievluchten uitgeplaatst worden naar Lelystad Airport, waardoor ruimte vrijkomt voor transferpassagiers op Schiphol. In de tweede variant komt de hubfunctie te vervallen omdat uitplaatsing naar Lelystad niet mogelijk is (bijcoorbeeld omdat Lelystad Airport geen groen licht krijgt). Binnen het WLO________________________________ 7

16

In de MKBA Vliegbelasting van CE Delft is wel gebruik gemaakt van AEOLUS-output (CE Delft, 2018).

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

Hoog achtergrondscenario is geen onderscheid gemaakt tussen deze twee varianten. De reden hiervoor is dat in WLO-Hoog de vraag naar vluchten substantieel hoger ligt dan in WLO-Laag, waardoor de hubfunctie hoe dan ook onder druk komt te staan, ongeacht het al dan niet openen van Lelystad Airport8. Hiertegenover staat dat de transferpassagiers minder hard nodig zullen zijn om hoge bezettingsgraden te realiseren in WLO-Hoog; er ontstaat namelijk meer vraag naar (intercontinentale) vluchten door OD-passagiers. Op deze OD-passagiers kan bovendien een hogere marge behaald worden dan op transferpassagiers. Het wel of niet verliezen van de hubfunctie heeft niet alleen invloed op de passagierssamenstelling, maar mogelijk ook op het Nederlandse vestigingsklimaat. Wanneer het netwerk van Schiphol verschraalt, zou dit ertoe kunnen leiden dat bedrijven afzien van vestiging in de metropoolregio Amsterdam. In deze MKBA is dit mogelijke agglomeratieeffect niet gekwantificeerd omdat uit de literatuur blijkt dat de bijdrage van Schiphol aan het Nederlandse vestigingsklimaat erg onzeker is. In Paragraaf 4.5 is wel een kwalitatieve beschouwing opgenomen.

________________________________ 8

De capaciteitsrestrictie leidt in WLO-hoog tot een grotere vraagreductie, en deze vooral ingevuld worden door een afname van transferpassagiers (minder winstgevend dan OD-passagiers).

17

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

3 Ontwikkeling Schiphol bij verschillende beleidsalternatieven 3.1

Inleiding In dit hoofdstuk staan we stil bij de verschillende beleidsalternatieven en ontwikkeling van luchtvaartvolume, ticketprijzen, en externe effecten. Omdat deze MKBA een lange tijdshorizon kent (100 jaar) zijn de geschatte ontwikkelingen inherent onzeker. We schetsen daarom eerst de ontwikkelingen binnen het geraamde referentiealternatief (groei tot 500.000 vliegbewegingen) en lichten vervolgens toe op welke manier de grootheden verschillen in het groei- en krimpalternatief. Ook laten we zien hoe we zijn omgegaan met de invloed van COVID-19 op de luchtvaart.

3.2

Ontwikkelingen aantal vliegbewegingen, vrachtvluchten en passagiers Voor de ontwikkeling van het aantal passagiers op Schiphol in het referentiealternatief is gebruikgemaakt van de groeifactoren zoals berekend in de AEOLUS-update uit 2018 (Significance, 2018). De bijgevoegde gevoeligheidsanalyse biedt een specifieke doorrekening van de luchtvaartonwikkelingen wanneer de huidige capaciteitsrestrictie van 500.000 vluchten langdurig gehandhaafd wordt. Significance maakt met het LO-500K en HI500k scenario tevens onderscheid tussen de ontwikkelingen die passen bij het lage en hoge WLO-achtergrondscenario. In de doorrekening blijft het aantal passagiers toenemen, ondanks het plafond van 500.000 vluchten. De voornaamste reden hiervoor is de inzet van steeds grotere vliegtuigen. In het WLO-Hoog-achtergrondscenario wordt snellere technologische groei verondersteld en nemen de passagiersaantallen sneller toe dan in WLO-Laag. Omdat de ramingen niet verder reiken dan 2050 hebben we aannames moeten maken over de ontwikkeling van het aantal passagiers tussen 2050 en 2121. Hiervoor is de afnemende trend van het jaarlijkse groeipercentage geëxtrapoleerd 9. Ook is een correctie doorgevoerd om de effecten van de COVID-19-pandemie mee te nemen. In de volgende paragraaf gaan we hier dieper op in.

Voor het aantal vliegbewegingen en passagiers op de regionale luchthavens is tevens aangesloten bij de groeifactoren uit de AEOLUS-update uit 2018. Bijbehorende groei is doorgevoerd tot het bereiken van de capaciteitsrestrictie van de betreffende luchthaven. Vanaf dat moment blijft alleen het aantal passagiers nog groeien — wederom door de inzet van grotere vliegtuigen. Ook voor de regionale luchthavens is een COVID-19 correctie toegepast. Zowel in achtergrondscenario WLO-Hoog als WLO-Laag neemt het aantal volledige vrachtbewegingen af richting 2121. In het WLO-Hoog-scenario is deze afname echter sterker dan in WLO-Laag. Dit komt doordat in WLO-Hoog passagiersvluchten vrachtvluchten meer verdringen dan in WLO-Laag. De verschillen in het geschatte aantal vrachtvluchten tussen ________________________________ 9

Elk jaar wordt het groeipercentage hiertoe vermenigvuldigd met een factor kleiner dan 1. Het groeipercentage wordt dus nooit negatief.

18

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

het referentie-, groei-, en krimpalternatief zijn per WLO-scenario dermate klein dat is besloten om de welvaartseffecten van vrachtverkeer buiten beschouwing te laten in de rest van de analyse. Voor het groeialternatief is gebruikgemaakt van de groeifactoren horende bij de gerestricteerde doorrekeningen uit de AEOLUS-update van 2018 (Significance, 2018). Het aantal vluchten op Schiphol neemt hierbij toe tot het plafond van 540.000 vluchten. De snelheid waarmee het aantal vluchten toeneemt is in de AEOLUS-doorrekening gemaximeerd op basis van de 50/50 regeling: de helft van de vrijgekomen geluidsruimte door stillere vliegtuigen mag worden aangewend voor verhoging van het capaciteitsplafond. Wanneer het plafond bereikt is, neemt het aantal passagiers nog steeds toe, aan de hand van de groeipercentages uit de 500k doorrekening. Wederom is het groeipercentage hoger voor WLOHoog dan voor WLO-Laag. Ook de ontwikkelingen op de regionale luchthavens volgen de groeipercentages uit de gerestricteerde AEOLUS-doorrekening. Vanaf het moment dat het plafond op Schiphol wordt bereikt, nemen we echter aan dat de regionale groeipercentages overeenkomen met die uit de AEOLUS 500k doorrekeningen(Significance, 2018). In het krimpalternatief neemt het aantal vliegbewegingen vanuit de ‘COVID-terugval’ op Schiphol beperkt toe tot 375.000 per jaar in 2023.

Ten opzichte van de situatie voor COVID betreft het een forse krimp van het aantal vluchten vanaf en naar Schiphol. Vervolgens blijft het aantal vliegbewegingen gelijk tot 2121. Het aantal vrachtbewegingen neemt sterk af om ruimte te maken voor passagiersvluchten. Voor de groei van het aantal passagiers per vlucht is aangesloten bij de percentages uit de 500k doorrekening. In het WLO-Hoogscenario is aangenomen dat de ontwikkeling van de regionale luchthavens vergelijkbaar is met het referentiealternatief in WLO-Hoog. Voor het lage WLO-scenario is gebruikgemaakt van de groeipercentages uit de ‘No Hub’ onzekerheidsverkenning uit de WLO 2015 (CPB & PBL, 2016b). In de variant waarin Lelystad Airport wel opent en vakantievluchten van Schiphol overneemt, is aangenomen dat de ontwikkelingen op Lelystad Airport de hoge 500K doorrekening van AEOLUS volgen.

3.3

COVID-19-correctie Voor alle beleidsalternatieven is een correctie doorgevoerd voor de luchtvaartontwikkelingen als gevolg van de COVID-19-pandemie. Waar Schiphol in 2019 nog 71 miljoen passagiers afwikkelde, bedroeg dit aantal nog maar 21 miljoen in 2020 (minder dan een derde). Het is aannemelijk dat de internationale luchtvaart niet direct terugveert van een dergelijke klap. We hebben daarom, in navolging van het rapport ‘Destination 2050’ van de NRL en SEO (NLR & SEO, 2020), aangenomen dat het luchtvaartvolume pas in 2024 weer gelijk is aan het niveau van 2019. Figuur 2 illustreert de veronderstelde impact van COVID-19 op het aantal passagiers en vluchten in het referentiealternatief (afgezet tegen achtergrondscenario WLO-Hoog). Naast de dip in het aantal afgehandelde passagiers is goed te zien dat het aantal passagiers ook na het bereiken van de capaciteitsplafond blijft groeien door de inzet van grotere vliegtuigen.

19

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

Figuur 2 – Veronderstelde impact van de COVID-19-pandemie op het aantal passagiers en vluchten van en naar Schiphol

Aantal passagiers en vliegbewegingen Schiphol referentiealternatief WLO Hoog 600000

100

Aantal vliegbewegingen

80 70

400000

60 300000

50 40

200000

30 20

100000

Aantal passagiers in miljoenen

90 500000

10 0

1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89 93 97 101

0 Jaartal Aantal vliegbewegingen

Aantal passagiers in miljoenen

De bovengenoemde correctie voor COVID-19 omgeven is door onzekerheid. Wanneer het door vaccinatiecampagnes mogelijk wordt om eerder dan 2024 weer internationale reizen te boeken, kan onze veronderstelling te conservatief blijken. Aan de andere kant is ook niet ondenkbaar dat nieuwe virusvarianten voor langere duur tot reisbeperkingen zullen leiden. Een laatste onzekerheid betreft het zakelijke vliegverkeer: op dit moment is het nog niet duidelijk of de noodzaak van digitaal vergaderen en thuiswerken tot blijvende gedragsveranderingen gaat leiden en het aantal zakelijke reizen blijvend zal verlagen. In deze MKBA is (conservatief) verondersteld dat ook het zakelijke vliegverkeer zich zal herstellen naar haar oude niveau. Wanneer herstel na COVID-19 langer op zich laat wachten, zal het capaciteitsplafond minder snel bereikt worden. Bedacht moet worden dat dit ook in het referentie-alternatief plaatsvindt. Daaruit volgt dat capaciteitsrestricties in een dergelijke situatie minder (snel) effectief zullen zijn.

3.4

Ontwikkeling passagierssamenstelling Om de effecten van groei en krimp te kunnen monetariseren is het belangrijk om inzicht te verkrijgen in de passagierssamenstelling van de verschillende alternatieven. Specifiek van belang is het aandeel transferpassagiers (en daaruit volgend het aandeel origin-destination (OD) passagiers), het aandeel Low-Cost Carrier (LCC) en Full Service Carrier (FSC) passagiers, het aandeel passagiers met een intercontinentale bestemming en het aandeel zakelijke passagiers. Deze variabelen hebben invloed op de gemiddelde ticketprijs en daarmee op de schaarstewinsten in de verschillende beleidsalternatieven. Het welvaartssaldo is daarmee afhankelijk van de passagierssamenstelling. Ook gebruiken we de passagierssamenstelling in de analyse om aannames te maken over de gemiddelde vluchtafstand. De gemiddelde vluchtafstand heeft op invloed op het klimaateffect van de verschillende beleidsalternatieven.

20

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

In het referentiealternatief zijn deze variabelen overgenomen uit de AEOLUS-update van 2018. Na 2050 zijn de groeipercentages geëxtrapoleerd. Wanneer de groeifactoren geen natuurlijke afname vertoonden is aangenomen dat het jaarlijkse groeipercentage na 2050 elke 20 jaar halveert. Hiermee worden onrealistische uitkomsten vermeden en wordt voorkomen we dat onzekere effecten in de verre toekomst de overhand krijgen in het eindsaldo10. In het referentiealternatief neemt het aandeel transferpassagiers op Schiphol af richting 2121. In het WLO-Hoog-achtergrondscenario is deze afname zowel groter als sneller, wat past bij de grotere vraag naar (OD) vluchten bij hogere economische groei. De reden dat het aandeel transferpassagiers afneemt bij meer vraag naar vluchten is dat op OD vluchten — en specifiek op intercontinentale vluchten — in de regel hogere marges behaald kunnen worden. Ook zijn OD-passagiers minder gevoelig voor ticketprijsstijgingen dan transferpassagiers, omdat de laatste groep zonder veel extra reistijd kan uitwijken naar een andere overstaplocatie). Binnen de categorie OD-passagiers neemt in het referentiealternatief zowel het percentage LCC als het percentage intercontinentale passagiers toe. De toename van het aandeel intercontinentale vluchten is hoger in het WLO-Hoog-scenario dan in het WLO-Laag-scenario.

In beide achtergrondscenario’s neemt het percentage zakelijke passagiers mild toe. In het groeialternatief zien we minder verlies van transferpassagiers dan in het referentiealternatief. Dit is niet gek, aangezien de hogere capaciteit het mogelijk maakt om zowel meer OD-passagiers te bedienen als een deel van de transfermarkt te behouden. Ook in het groeialternatief zien we een milde toename van het percentage LCC-passagiers en het aandeel intercontinentale passagiers binnen de categorie OD. In het WLO-Laag-achtergrondscenario neemt het percentage transferpassagiers beduidend minder af dan in het WLOHoog-scenario. Hierdoor neemt het aandeel zakelijke passagiers (die vaak transfervluchten bezetten) toe terwijl dit percentage in WLO-Hoog min of meer gelijk blijft. In het krimpalternatief maken we zowel onderscheid naar het WLO-achtergrondscenario, als naar de hub/no-hub-variant. In geval van krimp in combinatie met hoge groei van de internationale luchtvaart (het WLO-Hoog-scenario) kan Schiphol zijn hubfunctie verliezen. De transferpassagiers verdwijnen en Schiphol concentreert zich op de OD-passagiers die een hogere betalingsbereidheid hebben. Hoewel het aantal intercontinentale passagiers afneemt, neemt hun aandeel toe. In het WLO-Laag-scenario zien we dat Schiphol zonder opening van Lelystad Airport ook haar hubfunctie kan verliezen.

Het gevolg is dat het netwerk verschraalt en met name veel vakantiebestemmingen overblijven, waar veelal Low Cost Carriers op vliegen. In de hub-variant van WLO-Laag nemen we aan dat Lelystad Airport de deuren opent en tot 45.000 duizend LCC-vluchten per jaar voor haar rekening neemt. Schiphol krijgt hierdoor de ruimte om een groter deel van de transfermarkt te blijven bedienen en behoud als gevolg een groot deel van haar netwerk 11.

3.5

Effecten ticketprijzen De hoogte van de verschillende capaciteitsrestricties heeft invloed op de ticketprijzen. Wanneer restricties knellend worden, kan niet de volledige vraag naar vluchten geaccommodeerd worden en zullen luchtvaartmaatschappijen hun ticketprijzen verhogen. ________________________________ 10

In de meeste gevallen is exponentiële groei immers van tijdelijke aard en is de periode van exponentiele groei

11

onderdeel van een S-curve. Er is aangenomen dat de vrije ruimte die ontstaat door uitplaatsing van vakantievluchten naar Lelystad voor 65% wordt gevuld met transferpassagiers.

21

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

De economische theorie voorspelt dat de ticketprijzen net zover worden verhoogd totdat vraag en aanbod weer in balans zijn. De verhoging van de ticketprijzen leidt tot zogenaamde schaarstewinsten: winsten bovenop reguliere winsten als gevolg van de mogelijkheid om ticketprijzen te verhogen. De hoogte van de schaarstewinsten die luchtvaartmaatschappijen maken verschilt per beleidsalternatief en WLO-achtergrondscenario. De reden hiervoor is dat de hoogte van de schaarstewinst afhankelijk is van het aandeel ongeaccommodeerde vraag (Decisio & SEO, 2018). In het WLO-Hoog-scenario groeit de vraag naar vluchten sneller dan in WLO-Laag en is de ongeaccommodeerde vraag bij gelijke capaciteitsrestricties dus groter. Dit zorgt voor hogere schaarstewinsten. In het krimpalternatief is de ongeaccommodeerde vraag in de regel groter dan in het referentie- of groeialternatief omdat het aanbod van vluchten kleiner is12. Naast effecten van schaarste zien we ook autonome ontwikkelingen op het gebied van ticketprijzen. In de WLO 2015 zijn deze effecten geraamd door het CPB en PBL (2016b). Tabel 6 geeft de verwachte veranderingen in ticketprijzen weer voor de periode 2018-2050. Wederom wordt onderscheid gemaakt naar de twee WLO-achtergrondscenario’s.

Om een beeld te geven van de grootheden, voegen we de huidige ticketprijs voor drie typische vluchten toe: een Europese vlucht met Low-Cost Carrier; een Europese vlucht met Full Service Carrier; en een intercontinentale vlucht met een Full Service Carrier (Natuur & Milieu, 2018). Tabel 6 – Autonome ticketprijsontwikkelingen Vlucht type

Ticketprijs van typische vlucht 2018*

Jaarlijkse ticketprijs verandering WLO-Hoog**

Jaarlijkse ticketprijs verandering WLO-Laag**

2013-2030

2030-2050

2013-2030

2030-2050

Regionaal (LCC)

€ 95

-0,1%

1,3%

0,7%

0,7%

Regionaal (FSC)

€ 105

-0,7%

0,6%

0,3%

0,4%

Intercontinentaal (FSC)

€ 425

-1,1%

0,2%

-0,1%

0,0%

Noten: * Geschat op basis van gegevens van Natuur en Milieu (2018). ** Bron: WLO-Achtergronddocument Luchtvaart (CPB & PBL, 2016b).

3.6

Klimaateffecten Een belangrijk onderdeel van deze MKBA is de bepaling van het klimaateffect van groei of krimp van Schiphol. De directe impact van het capaciteitsplafond voor luchthaven Schiphol op het klimaat bestaat hoofdzakelijk uit twee componenten: — CO2-uitstoot door vluchten van en naar Schiphol; — Niet-CO2-effecten van vluchten van en naar Schiphol (uitstoot van stoffen op grote hoogte)13. Naast deze directe klimaateffecten moet ook rekening worden gehouden met de indirecte klimaateffecten als gevolg van uitwijkgedrag. In Hoofdstuk 4 gaan we hier dieper op in. ________________________________ 12

Een complicerende factor hierbij is het mogelijke verlies van de hubfunctie. Wanneer het netwerk van Schiphol

13

verschraalt of overstaptijden toenemen, kan de vraag naar vluchten afnemen. Naast de uitstoot van CO2 heeft de luchtvaart ook in andere vormen impact op het klimaat. De uitstoot van enkele andere stoffen (waterdamp, roetdeeltjes, sulfaat en ozon) op grote hoogte heeft eveneens effect op het klimaat — grotendeels door de vorming van condensatiestrepen. Per saldo leiden deze emissies tot een significant verwarmend effect bovenop het CO2-effect.

22

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

In het referentiealternatief hangt de hoogte van de eerste component, de CO2-uitstoot, af van een aantal factoren: — het aantal vluchten van en naar Schiphol; — de gemiddelde vliegtuiggrootte; — het aandeel volledige vrachtvluchten; — de gemiddelde vluchtafstand; — de gemiddelde brandstofefficiëntie; — het aandeel biokerosine in het totale brandstofgebruik; — de ontwikkeling van elektrisch vliegen. De totale directe klimaatimpact per jaar in het referentiealternatief is bepaald door de CO2-uitstoot van 2017 te corrigeren voor elk van bovengenoemde factoren en daar de nietCO2-component bij op te tellen. In het Hoofdstuk 4 staan we uitgebreider stil bij de methode van monetarisering van de klimaateffecten. Hier wordt ook uitgelegd hoe we omgaan met weglek- en uitwijkeffecten. In het referentiealternatief is de totale klimaatimpact van vluchten van en naar Schiphol hoger in het WLO-Laag-achtergrondscenario dan in het WLO-Hoog-scenario. Dit komt omdat in navolging van het PBL (2020) is verondersteld dat zowel de brandstofefficiëntie als het aandeel biokerosine in WLO-Hoog sneller toeneemt dan in WLO-Laag. Ook kent Schiphol in het WLO-Laag-scenario meer transferpassagiers wat leidt tot meer korte vluchten, en dus minder CO2-uitstoot door vluchten van en naar Schiphol.

Ten slotte is aangenomen dat de technologie die elektrisch vliegen mogelijk maakt zich sneller ontwikkelt in WLO-Hoog dan in WLO-Laag. Tot 2050 zien we een vrij constante ontwikkeling van de totale broeikaseffecten. Reden hiervoor is aan de ene kant de inzet van grotere vliegtuigen en de toenemende vraag naar lange vluchten en aan de andere kant efficiënter brandstofgebruik en de toename van gebruik van biokerosine. Vanaf 2050 neemt de klimaatimpact af door de geleidelijke adoptie van elektrische vliegtuigen. In het groeialternatief worden meer vliegbewegingen toegestaan op Schiphol wat direct leidt tot een grotere CO2-uitstoot van vluchten van en naar Schiphol. Tegelijkertijd vinden er in vergelijking met het referentiealternatief meer transfervluchten plaats, wat door de kortere gemiddelde afstand de toename van CO2-emissies drukt. In het krimpalternatief geldt het omgekeerde effect: minder vluchten leidt tot minder uitstoot, maar deze uitstootreductie wordt deels gecompenseerd door een toename van de gemiddelde vluchtafstand.

3.7

Effecten luchtkwaliteit Starts en landingen op luchthaven Schiphol leiden naast CO2-uitstoot ook tot lokale uitstoot van luchtverontreinigende stoffen. Deze hebben een sterk effect op de luchtkwaliteit van de directe omgeving, en daarmee gezondheid van omwonenden van Schiphol. In de doorrekening van Significance voor de KEV 2019 (2019) is de totale uitstoot in de LTO-fase van een vijftal stoffen weergegeven: CO, NOx, VOS, SO2 en PM10. Op basis van de ramingen voor 2024 en 2030 uit hetzelfde rapport hebben we groeifactoren afgeleid voor ieder van deze stoffen. Er is verondersteld dat deze jaarlijkse groeifactoren gelijk blijven tussen 2030 en 2050 en vervolgens lineair afnemen in verhouding met het aandeel elektrische vluchten. Er wordt tot 2050 geen onderscheid gemaakt in de groeifactoren voor WLO-Hoog en WLOLaag omdat de raming voor de KEV door Significance niet in dit onderscheid voorziet. Wel is verondersteld dat de snelheid waarmee elektrisch vliegen geadopteerd wordt hoger is in WLO-Hoog, hetgeen leidt tot lagere luchtverontreinigende emissies tussen 2050 en 2100. Al met al zien we in het referentiealternatief dat de lokale uitstoot van NOx, CO, VOS en

23

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

SO2 tot 2050 toeneemt door gebruik van grotere vliegtuigen. De uitstoot van PM10 vormt hier een uitzondering op: deze neemt af door de implementatie van schonere motoren. Na 2050 neemt de uitstoot van alle vijf de luchtverontreinigende stoffen substantieel af door de adoptie van elektrische vliegtuigen. In het groeialternatief worden meer vliegbewegingen toegestaan op Schiphol wat leidt tot een toename van lokale luchtvervuiling. In het krimpalternatief geldt precies het omgekeerde: minder vluchten leidt direct tot minder luchtvervuiling. In Hoofdstuk 4 staan we uitgebreider stil bij de monetarisering van deze verschillen en besteden we ook aandacht aan mogelijke verplaatsing van luchtvervuiling door uitwijkeffecten.

3.8

Effecten geluidsoverlast De laatste ontwikkeling die we in dit hoofdstuk beschrijven betreft de lokale geluidsoverlast als gevolg van startende en landende vluchten op luchthaven Schiphol. Naast overlast, ergernis en slaapverstoring leidt geluid sterker dan 50 dB tot gezondheidseffecten zoals grotere kans op hoge bloeddruk en daarmee verhoogde kans op hart- en vaatziekte (CE Delft, 2017). Om het aantal gehinderden per geluidsniveau te berekenen, hebben we naast eigen berekeningen ook gebruikgemaakt van de AEOLUS-update uit 2018 (Significance, 2018). In de betreffende studie wordt voor het referentiealternatief een raming van het aantal woningen binnen de 58 dB contour van Schiphol gegeven. In het referentiealternatief blijft het aantal vluchten gelijk en zijn de ontwikkelingen van de geluidsoverlast volledig toe te schrijven aan toenemende vliegtuiggrootte en technologische vooruitgang. In het WLOHoog-scenario gebruikt AEOLUS hogere groeipercentages voor technologische vooruitgang dan in WLO-Laag, wat zich uit in sneller afnemende geluidsoverlast. Voor het groei- en krimpalternatief zijn dezelfde groeipercentages als voor de referentie toegepast vanaf het jaar dat Schiphol haar capaciteitslimiet bereikt.

Er is daarmee aangenomen dat de verschillende vluchtsamenstelling (transfer, OD, etc.) die past bij de drie beleidsalternatieven geen invloed heeft op de totale geluidsoverlast. Het aantal woningen binnen de 58 dB contour is voor de verschillende beleidsalternatieven en het WLO-Laag-scenario weergegeven in Figuur 3. Figuur 3 – Aantal woningen binnen de 58 dB contour voor de verschillende beleidsalternatieven, afgezet tegen achtergrondscenario WLO-Laag

10000 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0

2018 2023 2028 2033 2038 2043 2048 2053 2058 2063 2068 2073 2078 2083 2088 2093 2098 2103 2108 2113 2118

Aantal woningen binnen 58 dB

Woningen binnen 58dB contour Schiphol

Jaartal 540L

24

500L

210158 - MKBA groei- en krimp Schiphol – Juni 2021

375L

Zoals is te zien neemt aantal woningen binnen de 58 dB contour in alle beleidsalternatieven eerst toe naarmate de luchtvaart herstelt van de COVID-19-pandemie. Vervolgens zien we een geleidelijke afname door de autonome inzet van stillere vliegtuigen. Het aantal woningen binnen de 58 dB contour neemt flink af bij een lager capaciteitsplafond van 375.000 vluchten . Om de effecten van geluidsoverlast te monetariseren is informatie over het aantal woningen binnen de 58 dB contour echter niet voldoende. Hiervoor is een gedetailleerdere verdeling van het aantal inwoners tussen de tussen 50 dB en 70 dB noodzakelijk. Omdat deze informatie geen onderdeel is van bestaande AEOLUS-output, hebben we zelf projecties gemaakt en deze geverifieerd met behulp van de AEOLUS uitkomsten voor de 58 dB contour. Een uitgebreide beschrijving van deze methode en de daaropvolgende monetariseringsstap is te vinden in Hoofdstuk 4.