Eindrapport toezicht Amsterdam-def-april2022.pdf

38 Intern overzicht waarin de ontwikkeling van het aantal horecaklachten en ondernemingen in Amsterdam in de periode 2013-2018 is uitgewerkt. 39 Intern document: Verslag meldingen analyse 2017. 40 Gemeente Amsterdam (2018). Jaarevaluatie Stedelijk Handhavingsprogramma 2017.

27

Dat het flexteam enkel op vrijdag en zaterdag actief is in de avond- en nachturen roept de vraag op waarom het wel acceptabel is dat meldingen die doordeweeks buiten kantoortijden worden gedaan op een later moment opgepakt mogen worden, maar meldingen die in het weekend worden gedaan niet de eerstvolgende werkdag in behandeling genomen kunnen of mogen worden. Dus waarom is het wel acceptabel dat het ASC buiten de inzettijden van het flexteam de VTH-meldingen ‘slechts’ aanneemt en die een werkdag later worden afgehandeld door VTH, terwijl eenzelfde melding binnen die inzettijden onmiddellijk wordt doorgezet naar de coördinator van het flexteam. Verder is het van belang op te merken dat meerdere toezichthouders van VTH aangeven dat ondernemers weten dat op vrijdag- en zaterdagavond/nacht toezichthouders rondrijden om hun taken uit te voeren. Daarmee is er geen sprake van een verrassingseffect bij het toezichthouden, wat de vraag oproept of ondernemers zich buiten het weekend op vergelijkbare wijze aan de regels houden als dat zij dat binnen het weekend doen. Een analyse daarover is niet gemaakt. De consequentie van de organisatiecapaciteit die het flexteam vraagt betekent dat (vooral) VTH er niet aan toekomt om de onderliggende problemen met de bedrijven waaruit deze meldingen voortkomen, structureel op te lossen.

Zo blijkt dat er bij VTH overwegend geen capaciteit uitgaat naar het analyseren en prioriteren van meldingen, ook is geen bestuurlijk besluit bekend waarin besloten is welke meldingen de hoogste prioriteit moeten krijgen. Als gevolg hiervan heeft VTH geen zicht op waar zij de meeste aandacht op zou moeten vestigen om daarmee haar capaciteit efficiënt in te zetten. Dit wordt benadrukt door verschillende medewerkers van VTH waarmee we gesproken hebben. Zij geven aan dat ze hun capaciteit efficiënter moeten inzetten, bijvoorbeeld door structureel een groter deel van de toezichtcapaciteit te besteden aan het analyseren van klachten die binnenkomen, om hoeveel klachten het gaat, welke opdrachten daaraan gekoppeld worden, op welke manier klachten afgehandeld en teruggekoppeld kunnen en moeten worden, en hoe de afhandeling van klachten een plek kan krijgen in de reguliere werkprocessen. Onderscheid naar type meldingen De aanbeveling van de Amsterdamse Rekenkamer om onderscheid naar type meldingen te maken is door de gemeente Amsterdam overgenomen, zo stelde ook de Rekenkamer in haar opvolgingsonderzoek in 2019. Ze werkt nu met é én stedelijk systeem voor meldingen en klachten, het SIA (Signalen Informatievoorziening Amsterdam). Hierdoor is volgens de Rekenkamer een verbetering zichtbaar in de afhandeling van meldingen.

Binnen het SIA worden de horecameldingen en -klachten verdeeld over vier subcategorieën wat al een eerste inzicht in het type meldingen geeft: • geluidsoverlast • overlast door bezoekers en terrassen • stank/geuroverlast vanuit horeca-inrichtingen • overige klachten horeca (bijvoorbeeld hinder van afval, stof, licht, trillingen).

28

Verreweg de meeste meldingen (ongeveer 50%) gaan over geluidsoverlast die bewoners ervaren, uitgesplitst in overlast door installaties of overlast door muziek. In combinatie met de eerdergenoemde cijfers over 'veelplegers’ van overlast stellen we vast dat de meeste overlast die bewoners ervaren, verholpen zou kunnen worden door een oplossing te vinden voor structurele geluidsoverlast van veelplegers.

Ook de Rekenkamer Metropool Amsterdam komt in het eerder aangehaalde rapport uit 2021 tot deze conclusie:41 ‘Zo blijkt namelijk dat melders en ambtelijke directies binnen de gemeente ervaren dat terugkerende problemen maar beperkt structureel worden opgelost, of dat een oplossing niet volstaat om het probleem definitief op te lossen. De huidige aanpak lijkt erop gericht om meldingen tijdig af te handelen om zo de melder tevreden te stellen, zonder het onderliggende probleem daarbij aan te pakken. Volgens de directies is capaciteitsgebrek een achterliggende oorzaak hiervan, ook vraagt het oplossen van deze problemen een meer structurele aanpak voor de lange termijn.’ In een reactie op het rapport geeft het college aan dat het van belang is om inzicht te krijgen in zogeheten ‘herhaalmeldingen’ om beter te kunnen sturen, keuzes te maken en te prioriteren. De sturingsmogelijkheden van stadsdeelvoorzitters richting het flexteam betekent dat het flexteam ook ad-hoc wordt ingezet wanneer het stadsdeelbestuur bestuurlijke prioriteit geeft aan door henzelf geconstateerde of gehoorde overlastsituaties. Door de ambtelijke betrokkenen wordt dit voornamelijk als negatief geduid, terwijl wij het zouden betitelen als het ‘goed recht’ van het gedecentraliseerde bestuur (zie het eerste basisprincipe in paragraaf 2.2). 3.4

Oplossing voor de problematiek

Zoals in dit hoofdstuk uiteen is gezet gaat er veel capaciteit uit naar inefficiënt meldingsgericht toezicht. Om de toezichtstaken van VTH (en in mindere mate THOR) op een efficiëntere manier in te vullen en daarmee tot een betere besteding van haar capaciteit te komen doen wij in deze paragraaf enkele concrete aanbevelingen die niet zullen verrassen. Beleid efficiënt meldingsgericht toezicht Aanbeveling 1: Stel een bestuurlijke visie vast voor efficiënt meldingsgericht toezicht. De contouren voor een dergelijk visie staan in principe al grotendeels beschreven in de brief uit 2020 van de burgemeester aan de raad.42

41 Rekenkamer Metropool Amsterdam (2021). Afhandeling meldingen openbare ruimte. 42 Gemeente Amsterdam (2020). Brief over afhandeling rapport Rekenkamer.

29

Organisatie van efficiënt meldingsgericht toezicht Aanbeveling 2: Hef het flexteam op. Het is dan voor VTH nog steeds mogelijk om in het weekend toezicht te houden. Niet ‘omdat het weekend is’, maar omdat een dossier daar om vraagt. Ervaren politieke belemmering realisatie efficiënt meldingsgericht toezicht horeca De brief van de burgemeester aan de raad uit 2020 doet vermoeden dat er politiek-bestuurlijk voldoende draagvlak is om het meldingsgericht horecatoezicht efficiënter vorm te geven binnen VTH. Desondanks geven respondenten die werkzaam zijn voor VTH aan dat zij politieke druk ervaren om – onder andere – het flexteam in stand te houden, waarbij verwezen wordt naar de rekenkameronderzoeken, bestuurlijke prioriteiten die weinig eenduidig zijn, een uitspraak van de ombudsman over horecaoverlast43, en het belang dat stadsdeelvoorzitters aan het flexteam hechten. Ook leeft bij hen het gevoel dat ze politiek niet goed onder de aandacht kunnen brengen dat het eigenlijk wel meevalt met het aantal meldingen in de stad en dat ze als gevolg daarvan hun capaciteit niet goed kunnen inzetten. Verschillende VTHtoezichthouders stellen zichzelf en elkaar geregeld de vraag of de capaciteit die uitgaat naar het flexteam niet op een andere manier ingezet kan worden, zonder daarbij binnen vaste tijdsbestekken ieder weekend op iedere klacht te hoeven afgaan.

Aanbeveling 3: Laat het ASC onderscheid maken in drie typen overlastmeldingen over de horeca: • Serieuze bedreigingen van de openbare orde zijn voor de politie. • Acute overlast (d.w.z. excessen) kan direct worden aangepakt door het ASC zelf of in bepaalde situaties door medewerkers van THOR die op straat zijn (in paragraaf 4.3 in het volgende hoofdstuk lichten we dit nader toe). Dit vergt een bestuurlijke opdracht van het college aan THOR en het ASC. • Elke overlastmelding wordt verder doorgegeven aan VTH die de melding de eerstvolgende werkdag ordentelijk kan oppakken. Dit kan leiden tot een (telefonisch) gesprek bij het horecabedrijf waarover voor het eerst een melding binnenkomt of tot een dossiergerichte aanpak voor bedrijven waarover al eerder meldingen zijn binnengekomen. Aanbeveling 4: Analyseer structureel alle meldingen zodat de reactie erop geprioriteerd kan worden. Daartoe moet analysecapaciteit bij VTH worden gerealiseerd. Over de wijze waarop dat zou kunnen wordt in hoofdstuk 4 ingegaan waar het gaat om de noodzakelijke algemene analysecapaciteit die VTH ter beschikking moet krijgen.

Gemeente Utrecht over meldingen In haar ‘Handhavingsprogramma 2020 – 2023’44 beschrijft de gemeente Utrecht haar doelstelling om (meer) informatiegestuurd te handhaven alsook de implicaties van die keuze: ‘We combineren en analyseren gegevens uit databestanden om gericht en innovatief toezicht uit te voeren. Zo kunnen we mogelijke misstanden opsporen die anders alleen na klachten en 43 Ombudsman Metropool Amsterdam (2016). Minder overlast van horecagelegenheid.

44 Gemeente Utrecht (z.d.). Handhavingsprogramma 2020 – 2023. Openbare ruimte en bebouwde omgeving.

30

meldingen bekend worden. Onze handhavingsstrategieën gaan veelal uit van passieve handhaving op basis van meldingen. Datagestuurd werken vergt een actievere en intensievere aanpak. Betere informatie door het inzichtelijk maken van data(combinaties), vraagt immers ook om daar naar te handelen.’

Aanbeveling 5: Schep, in lijn met eerdere aanbevelingen van de Rekenkamer, realistische verwachtingen in de communicatie met melders.45 Kortom, leg melders uit waarom er niet altijd ad hoc iets aan een melding gedaan kan worden, maar benadruk dat het alternatief beoogt bij te dragen aan een structurele oplossing van het gemelde probleem. Aanbeveling 6: Hang structureel geluidsmeters op bij horecazaken (en evenemententerreinen), die op basis van een meldingsanalyse aangemerkt kunnen worden als prioriteit of veelplegers van geluidsoverlast.46 Breng ondernemers op de hoogte van deze maatregel om daarmee van een preventief effect uit te gaan. Haal de meters ook weer weg wanneer een ondernemer zich voor langere tijd aan de geluidsnormen heeft gehouden.

45 Rekenkamer Amsterdam (2021). Afhandeling meldingen openbare ruimte.

46 In stadsdeel West is/was het voor bewoners mogelijk om live mee te kijken met de geluidsmeters, zodat zij zelf kunnen constateren of sprake is van een overschrijding van de normen (en dus van geluidsoverlast). Wij bevelen andere stadsdelen (voor zover dat nu niet gebeurt) aan om deze aanpak over te nemen.

31

4

Naar risicogestuurd toezicht op de horeca

Probleemlijn 2: Toezicht op het merendeel van de regels voor horeca uit onder meer de Alcoholwet, Wok, APV of vergunningen vindt niet of incidenteel plaats, zonder dat daar een bestuurlijk vastgestelde analyse en prioritering van risico’s aan ten grondslag ligt om dat te rechtvaardigen.

4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk gaan we in op de tweede probleemlijn. We beschrijven hoe VTH en THOR risicogestuurd horecatoezicht, anders dan nu het geval is, gezamenlijk kunnen vormgeven. In het bijzonder hebben we het dan over toezichtstaken die voortvloeien uit de APV en bijzondere wetten die relevant zijn voor de horeca, waaronder onder meer de Alcoholwet en de Wok. Verplichtingen voor horecazaken die voortvloeien uit de exploitatievergunning op basis van de APV of direct uit de bijzondere wetten zijn bijvoorbeeld het aanhouden van bepaalde openingstijden, de aanwezigheid van een leidinggevende, het naleven van het veiligheidsplan, het voeren van transparant deurbeleid, en het uitsluitend verkopen van alcohol aan meerderjarigen. We doen dit door eerst uit te leggen hoe risicogestuurd toezicht er idealiter uitziet, daarbij gebruikmakend van ons analysekader (zie hoofdstuk 2). Vervolgens leggen we uit welke onderdelen in de huidige Amsterdamse situatie anders worden ingevuld. We geven dus weer geen uitputtende beschrijving over hoe het (ontbreken van het) toezicht op de horeca er in Amsterdam uitziet. We sluiten ook dit hoofdstuk weer af met een aantal concrete verbeterpunten. 4.2

Theorie: de kern van risicogestuurd (horeca)toezicht

Risicogestuurd toezicht houdt in dat men toezicht houdt op de (bestuurlijk vastgestelde) grootste risico’s. Van belang is daarom om toezicht (en vergunningverlening) te baseren op periodieke risicoanalyses, waarmee een prioritering is aan te brengen in de grootte van risico’s. De kleinste risico’s krijgen vervolgens de minste aandacht, al naargelang de capaciteitsinzet van de toezichthouder(s). Risicogericht toezicht in de nationale ‘Handreiking toezicht op de Alcoholwet’ De ‘Handreiking toezicht op de Alcoholwet’47, opgesteld in samenwerking met onder meer gemeenten, het Ministerie van VWS, VNG, Politie en GGD/GHOR, biedt ondersteuning aan ge-

47 Zie de Handreiking toezicht op de Alcoholwet op www.handreiking alcoholwet.nl van het ministerie van VWS en de VNG.

32

meenten bij de handhaving van de Alcoholwet. In deze handreiking worden handvatten geboden om de handhaving van de Alcoholwet effectief in te zetten, zoals door de invoering van risicogestuurd toezicht gebaseerd op risicoanalyses: ‘Risicogestuurd toezicht is een vorm van toezicht waarbij de gemeente de risico’s in kaart brengt en zo prioriteert dat ze haar capaciteit effectief kan inzetten, om de risico’s zoveel mogelijk te verkleinen. (…) De basis is de risicoanalyse, waarbij in kaart wordt gebracht waar de risico’s (…) zich bevinden. (…) Een risicoanalyse stelt bestuurders in staat tot afgewogen keuzes met betrekking tot haar toezicht te doen, geeft managers input voor het opstellen van planningen en geeft toezichthouders zicht op waar ze het toezicht op moeten richten.’

Zoals in ons analysekader is genoemd, is vertrouwen in de samenleving de basis en moet toezicht een reden vergen. Er is geen noodzaak om alle actoren uit de samenleving te controleren, omdat de meeste actoren verstandige, goed uitgelegde regels uit zichzelf opvolgen. Toezicht moet dus (met risicoanalyses) gericht zijn op actoren die bewust verstandige regels niet naleven. High trust, high penalty in Rotterdam Vertrouwen in de samenleving staat centraal in het Rotterdamse toezichtsmodel, zo blijkt uit haar ‘Horecanota 2017 – 2021’.48 Daarin stelt de gemeente uit te gaan van vertrouwen en juist daarom stevig op te treden bij het schenden van regels en afspraken. De essentie van het model is dus om ruimte en vertrouwen te geven waar dat kan en alleen toezicht te houden waar het nodig is. Exploitanten die de regels naleven krijgen dus vertrouwen en worden daardoor nauwelijks gecontroleerd. Op basis van een risicoanalyse worden ondernemingen ingedeeld in drie toezichtsniveaus: • basis: eens per vijf jaar controle (bij geen of weinig signalen van partners of meldingen van bewoners of bedrijven) • middel: twee keer per jaar controle (na meerdere signalen of meldingen) • aandacht: minimaal vier keer per jaar controle (bij aanhoudende signalen of meldingen).

Of er een capaciteitsgebrek is om toezicht te houden, kan in de eerste plaats pas worden geconstateerd als bestuurlijk is vastgelegd wat de grootste risico’s zijn die ‘beheerst’ moeten worden. Het is daarom belangrijk om voldoende capaciteit in te zetten op het inventariseren en analyseren risico’s. Deze bestuurlijk vast te stellen risicoanalyse ligt namelijk ten grondslag aan het beleid om risicogestuurd toezicht te houden op taken die voortvloeien uit de APV en bijzondere wetten. Bestuurlijk draagvlak voor risicogestuurd toezicht In de eerder aangehaalde brief van de burgemeester aan de raad49 waarin zij reageert op de afhandeling van een rapport van de Amsterdamse Rekenkamer over de opvolging van meldingen blijkt dat er bestuurlijke draagvlak is voor risicogestuurd toezicht. Ze stelt onder andere dat effectief toezicht uit een scala aan op elkaar aansluitende maatregelen bestaat waaronder het maken van een risicoanalyse van horecazaken en gericht toezicht op momenten dat het nodig is.

48 Gemeente Rotterdam (2017). Horecanota Rotterdam 2017 – 2021.

49 Gemeente Amsterdam (2020). Brief over afhandeling rapport Rekenkamer.

33

In een (ambtelijke) brief van de gemeente50 aan de Rekenkamer Amsterdam waarin zij informatie aanlevert voor het opvolgingsonderzoek van het eerdergenoemde rapport ‘Lastige Zaken – Afhandeling van horecaklachten in Amsterdam’ wordt aangegeven dat het plan bestaat om een risicogestuurd ‘Horeca Toezicht Model’ te ontwikkelen: ‘Eén van deze geplande producten is het ‘Horeca Toezicht Model’. Op basis van kwantitatieve gegevens over meldingen en klachten, controles en sancties en buurtcontext én zachte informatie vanuit handhavers zelf, wordt het toezichtsmodel ontwikkeld. Dit model wordt ingezet om daar te zijn waar handhaving het hardst nodig is.’

Ook bij grote risico’s zijn soms andere acties effectiever dan toezicht De Alcoholwet verplicht gemeenten sinds 2013 een ‘Preventie- en handhavingsplan Alcohol’ op te stellen om problematisch alcoholgebruik te verminderen. De memorie van toezicht stelt terecht dat inzet op preventiebeleid effectiever is dan inzet op toezicht. Dit is een voorbeeld dat een van de grotere risico’s in de horeca, het bijdragen aan alcoholverslaving, beter door voorlichting e.d. kan worden aangepakt dan door meer toezicht. Ook voor andere risico’s die uit een risicoanalyse als ‘hoog’ naar voren zouden kunnen komen, kan dit gelden. Zo’n ander voorbeeld is bijvoorbeeld het risico op brand. Voor horeca geldt dan bijvoorbeeld dat de bepalende factoren de afwezigheid van zeer brandbare elementen in de horeca en voldoende vluchtmogelijkheden via de reguliere toegangen zijn. Deze ‘simpele’ feiten zijn goed te communiceren met horecaondernemers (en met generieke toezichthouders). Bestuurlijk draagvlak voor preventie i.p.v. meer toezicht In het vigerende Amsterdamse Preventie- en handhavingsplan Alcohol worden vooral preventieve (integrale) acties genoemd die gebaseerd zijn op onder meer training van horecapersoneel en voorlichting, bijvoorbeeld in het onderwijs.

51 Dit past overigens geheel bij het uitgangspunt dat vertrouwen in de samenleving de basis moet zijn voor de organisatie van toezicht, zoals we in ons analysekader met het eerste basisprincipe in paragraaf 2.3 hebben aangeven.’

Niet altijd hoeft de overheid zelf het ‘primaire’ toezicht te houden Het kan zo zijn dat geconcludeerd moet worden dat een risico (als combinatie van kans op niet naleving en het effect daarvan) zo groot is dat actief achter overtreders van de regels aangegaan moet worden. Zoals we in ons analysekader hebben besproken is het ook dan niet noodzakelijk voor de overheid om altijd zelf toezicht te houden. Er kan ook een onderbouwd bestuurlijk besluit worden genomen om de organisatie van het toezicht extern te beleggen.

50 Gemeente Amsterdam (2019). Reactie op informatieverzoek opvolgingsonderzoek ‘Lastige Zaken’. 51 Gemeente Amsterdam (2021). Preventie- en handhavingsplan alcohol 2021 – 2024.

34

In Nederland is het in verschillende andere gemeenten al gangbaar om de verantwoordelijkheid voor toezicht op de naleving van wettelijke en lokale regels (deels) te beleggen bij ondernemers. Het middel wat in deze sectoren wordt gebruikt is een zogeheten Bedrijveninvesteringszone (BIZ). De Wet op de bedrijveninvesteringszones maakt het mogelijk om voor een afgebakend gebied, zoals een haven of plein, mits een meerderheid van de ondernemers daarmee instemt alle ondernemers te verplichten om bij te dragen aan een stichting of vereniging die middels een verordening door de gemeenteraad is ingesteld. De stichting of vereniging gebruikt de middelen voor ‘activiteiten in de openbare ruimte en op het internet, die zijn gericht op het bevorderen van de leefbaarheid of de veiligheid in de bedrijveninvesteringszone of de ruimtelijke kwaliteit of de economische ontwikkeling van de bedrijveninvesteringszone.’ 52 Bedrijveninvesteringszones in Havengebied IJmuiden In 2017 hebben ondernemers in een afgebakend deel van het Havengebied IJmuiden een BIZ geïnitieerd. De gemeente heeft deze geformaliseerd met gebruik van de bevoegdheid uit de Wet BIZ.53 Binnen ‘hun’ deel van de haven investeren zij gezamenlijk in de kwaliteitsverbetering van hun bedrijfsomgeving op het gebied van beheer, onderhoud en veiligheid.

Omdat alle ondernemers in dat afgebakende deel via de BIZ-constructie een verplichte financiële bijdrage leveren, is er geen sprake van zogeheten ‘freerider-gedrag’. Daardoor blijven de kosten behapbaar. Gezamenlijk stellen de ondernemers jaarlijks een actieplan op. Tot op heden heeft deze gedeelde aanpak geleid tot het (deels met extra gemeentelijke subsidie voor de BIZ) plaatsen van een camerasysteem, het oprichten van een meldpunt cybercrime, is er een parkmanager aangesteld als aanspreekpunt voor bedrijven en meldingen over bijvoorbeeld zwerfafval of defecte verlichting en is een communicatiekanaal opgericht voor de BIZ waar ondernemers (maar ook de beveiliging, gemeente Velsen en de politie) met elkaar in contact staan over nieuwsberichten, meldingen en uitnodigingen voor bijeenkomsten. Als gevolg van de oprichting van de BIZ is het aantal misdrijven en incidenten in het gebied gedaald en is de aangiftebereidheid voor illegale activiteiten toegenomen.54

Ook in Amsterdam geldt dat ondernemers zich verenigen in BIZ-gebieden om gezamenlijk (de veiligheid van) van de openbare ruimte rondom hun bedrijven te beperken. Hiermee bieden ze ook een eenduidig aanspreekpunt voor de gemeente. (Bestuurlijk) draagvlak voor bedrijveninvesteringszones in Amsterdam Amsterdam telt momenteel 68 verschillende BIZ-gebieden, verdeeld over meerdere stadsdelen.55 Na een draagvlakmeting bij 21 gebieden in het najaar van 2021 blijkt dat 20 van de 21 gebieden van start zullen gaan of zullen doorstarten met hun BIZ met ingang van 1 januari 2022.56

52 Wet op de bedrijveninvesteringszones, artikel 1 lid 2.

53 Gemeente Velsen (2018). Bedrijven Investeringszone (BIZ) Havengebied IJmuiden. Samen een schoon, heel en veilig Havengebied IJmuiden! 54 Crisislab (2020). Schoon schip maken in het IJmuider Havengebied: wie doet wat? 55 Gemeente Amsterdam (2021). Biz-gebieden Amsterdam. 56 Gemeente Amsterdam (2021). Uitslag draagvlakmeting najaar 2021.

35

Volgens het ‘Masterplan Handhaving en Reiniging’57 heeft de gemeente zich tot doel gesteld om (nog meer) samen te werken met de al bestaande BIZ-gebieden ook op veiligheidsgebied: ‘Met BIZ’en worden overlastsituaties besproken. Het gaat over afval en reiniging, maar zo nodig ook over overlast van bezoekers, jeugd en mobiliteit (o.a. fietsparkeren).’

Merk op dat een BIZ in formele zin alleen een verplichte bijdrage mag vragen voor activiteiten in de openbare ruimte. Denk hierbij aan het inhuren van hosts of beveiligers die de veiligheid op een plein bevorderen. In Amsterdam heeft men hier goede ervaringen mee op het Rembrandplein.58 Het organiseren van toezicht binnen de horeca valt dus niet onder de wettelijke scope van een BIZ. In gesprekken met juristen van de gemeente Amsterdam hebben we daarom de mogelijkheid verkend om een ontheffing voor de openingstijden te koppelen aan eisen aan de zelforganisatie van toezicht op relevante eisen uit de regelgeving.59 Het construct van de BIZ kan dan gebruikt worden om de extra financiële bijdragen hiervoor direct vanuit de ondernemers te kanaliseren. Een manier voor ondernemers om invulling te geven aan de hun dan toebedeelde verantwoordelijkheid voor toezicht binnen de horeca is om steekproefsgewijs nalevingsonderzoek te organiseren door de gezamenlijke inhuur van een derde markpartij. Evident zal eventuele sanctionering (na bijvoorbeeld een BIZ-interne waarschuwing) door de gemeentelijke overheid moeten plaatsvinden.

Nalevingsonderzoeken in Amsterdam Een goed voorbeeld van de inhuur van een derde marktpartij (in Amsterdam door OOV) is het nalevingsonderzoek naar maatregelen die bedoeld zijn om niet te schenken aan minderjarigen en om doorschenken te voorkomen.60 Deze derde partij heeft in avondwinkels, horeca, supermarkten, sportverenigingen en de deelnemers aan de BIZ Leidsebuurt met behulp van 17-jarige jongeren onderzocht of verkopers bij de aanschaf van alcohol vragen naar leeftijd en een ID-kaart. Ook heeft zij onderzocht in hoeverre horecagelegenheden het verbod op doorschenken naleven en welke interventies horecamedewerkers in dat proces toepassen.

Als het primair toezicht bij een marktpartij wordt gelegd, heeft de overheid nog wel de taak om een besluit te nemen over de wijze waarop zij secundair (tweedelijns) toezicht houdt op de toezichthoudende marktpartij. Toezicht op zo’n marktpartij of op een stichting of vereniging van ondernemers vraagt van de toezichthouder een andere aanpak dan normaal. Daarin houdt zij geen toezicht op geprioriteerde risico’s, maar houdt zij toezicht op de wijze waarop de marktpartij of de verenigde ondernemers invulling geven aan de bij hen belegde toezichtstaken.

57 Gemeente Amsterdam (2019). Masterplan Handhaving en Reiniging.

58 Gemeente Amsterdam, Directie Openbare Orde en Veiligheid (2018). Eindrapportage evaluatie pilot Gastvrij en veilig Rembrandt- en Thorbeckeplein. 59 Deze mogelijkheid is ook relevant voor hetgeen we in hoofdstuk 5 beschrijven over de afstemming van het toezicht op vergunde openingstijden. 60 Gemeente Amsterdam (2019). Nalevingsonderzoek leeftijdsgrens & doorschenken.

36

Tweedelijns toezicht Een voorbeeld van tweedelijns toezicht is het toezicht op de bonus-malusregeling die sinds 2015 geldt voor horecazaken aan het Rembrandplein. In ruil voor ruimere openingstijden mogen horecazaken geen prijsacties met alcohol houden, mag personeel geen alcohol consumeren en moeten zij gratis water verstrekken als de klant daarom vraagt. Dit tweedelijns toezicht van de gemeente bestond uit een evaluatie van de ontwikkeling van gewelds- en overlastcijfers en ervaringen van ondernemers en andere betrokkenen zoals politie en omwonenden. In deze casus leverde het tweedelijns toezicht volgens de evaluatie overigens als inzicht op dat vanwege het beperkte aantal ondernemers dat heeft meegedaan aan de regeling deze regeling niet heel effectief was, omdat de inspanningen maar bij een beperkt aantal bedrijven afdwingbaar waren. Als consequentie is toen getrokken dat de bonusmalusregeling is ingetrokken en alle ondernemers verruimde openingstijden kregen. De ruimere openingstijden hebben volgens de gemeente niet geleid tot een toename van overlast. Wij zouden op grond van de redeneerwijze in dit rapport pleiten voor een heroverweging van dit standpunt, zie daarvoor ook hoofdstuk 5.

Ook zijn er mogelijkheden om ‘de buurt’ te betrekken bij het toezicht, bijvoorbeeld door buurtcommissies die gevraagd worden te rapporteren over de kwaliteit van de eigen leefomgeving (ook) in relatie tot genot en overlast van horeca. Deze aanpak past goed bij de wijze waarop de gemeente haar ondernemers en bewoners wil betrekken bij het verbeteren van de leefbaarheid in de stad. De verantwoordelijkheid en betrokkenheid van inwoners van Amsterdam Het betrekken van inwoners om de leefbaarheid in de stad te verbeteren is voor de gemeente een belangrijke pijler, zo blijkt onder andere uit het ‘Masterplan Handhaving en Reiniging’.61 Zo wordt onder meer uitgesproken dat, behalve ondernemers, ook bewoners en bezoekers de mogelijkheid moeten krijgen om bij te dragen aan een leefbare en veilige stad: ‘Voorkomen van overlast kan de gemeente niet alleen. Amsterdammers, bezoekers en ondernemers hebben hier hun verantwoordelijkheid. (…) We zetten sterk in op bewoners- en ondernemersparticipatie, door een menukaart van participatiemogelijkheden en technologie om hen te ondersteunen.

(…) Nadrukkelijk worden bewoners en ondernemers gevraagd (te helpen) om overlast te voorkomen.’ Ook in het gemeentelijke Preventie- en handhavingsplan alcohol, opgesteld door OOV, is de intentie opgenomen om met brancheorganisaties samen te werken om naleving te verbeteren.62 Waarom de invoering van TTO’s geen goed voorbeeld is Enigszins vergelijkbaar met de BIZ-constructie is er de mogelijkheid om krachtens art 82a van de Wet personenvervoer 2000 in grote steden middels een verordening een systeem van Toegelaten Taxi Organisaties (TTO) op te zetten. Binnen dit systeem worden taxiondernemers en -chauffeurs verplicht zich te groeperen in een TTO. De gedachte was dat hierdoor een maatschappelijke prikkel zou ontstaan om een betere kwaliteit te (gaan) leveren: klan-

61 Gemeente Amsterdam (2019). Masterplan Handhaving en Reiniging.

62 Gemeente Amsterdam (z.d.). Preventie- en handhavingsplan alcohol 2021 – 2024.

37

ten zouden, zo was de aanname, kiezen voor de betere TTO’s. In de praktijk bleek dit een illusie want klanten konden a) niet eenvoudig de kwaliteit van een TTO ‘zien’ en hadden b) bij een standplaats feitelijk weinig keuzemogelijkheid. De gemeente Amsterdam op haar beurt had geen metatoezicht ingericht zodat er ook vanuit overheidszijde geen kwaliteitsprikkel was richting de TTO’s. Bij de evaluatie van het TTO-systeem bleek dat de gemeente zelfs geen gegevens had waaraan het al dan niet bereiken van de beleidsdoelstelling kon worden bepaald.63

4.3

Uitvoeringsbeleid en -praktijk: knelpunten in Amsterdam

Er wordt geen toezicht gehouden op veel eisen aan de horeca Het primaire knelpunt, zo blijkt uit gesprekken met medewerkers en praktijkobservaties, is dat er niet tot nauwelijks toezicht wordt gehouden op de meeste eisen aan de horeca die voortkomen uit de APV en bijzondere wetten zonder dat er een analyse en prioritering bestaat van risico’s op basis waarvan toezicht op deze taken inderdaad geen of minder aandacht zou behoeven. Immers, waar de risico’s bekend klein zijn kan (terecht) bestuurlijk worden besloten om geen actief/structureel toezicht te houden. Vrijwel geen analysecapaciteit beschikbaar voor VTH Dat er geen risicogestuurd toezicht wordt gehouden kan niet verbazen omdat er niet of nauwelijks analysecapaciteit is bij VTH. Uit onze gesprekken en analyse van documenten blijkt dat er geen capaciteit is vrijgemaakt voor het analyseren en prioriteren van risico’s op basis waarvan een risicoanalyse uitgevoerd kan worden, terwijl dat een belangrijke basis is om risicogestuurd toezicht te kunnen houden. Waar zou extra analysecapaciteit vandaan kunnen komen? In de gesprekken komt een bekende ‘kip-en-ei’ discussie naar voren: we kunnen niet investeren in extra analysecapaciteit want we hebben al onvoldoende capaciteit.

Als oorzaak voor het inmiddels langlopende (gepercipieerde) gebrek aan capaciteit wijzen middelmanagers van beide organisaties wel naar het verschil in de organisatorische opbouw tussen THOR en VTH. THOR wordt namelijk op centrale wijze aangestuurd terwijl VTH is ondergebracht in (de portefeuilles van het bestuur van) de zeven stadsdelen. In de perceptie van respondenten zit THOR daarom dichter bij het bestuur waardoor zij beter duidelijk kan maken wat ze doet en vooral wat ze daarvoor aan capaciteit nodig heeft. Het gevolg van het opdelen in VTH over de stadsdelen is dat VTH naar eigen zeggen juist het gevoel heeft onzichtbaar te zijn voor het college. Uit ons analysekader is duidelijk dat wij hierin geen primaire oorzaak zien: elke toezichthouder moet als eerste investeren in analyse zodat risicogestuurd toezicht mogelijk is.

63 Kwink groep (2018), Evaluatie Taxistelsel Amsterdam.

38

Daarnaast merken we op dat momenteel een behoorlijk deel van de toezichtcapaciteit van VTH wordt ingezet ten behoeve van het proces van vergunningverlening. Toezichtcapaciteit ingezet ten behoeve van vergunningverlening Uit onze gesprekken en observaties blijkt dat er structureel een aanzienlijk deel van de toezichtcapaciteit wordt ingezet als onderdeel van het proces van vergunningverlening. Bij de aanvraag van een nieuwe vergunning van een horecazaak gaat een toezichthouder van VTH (vaak meerdere keren) op bezoek bij de ondernemer om als een vorm van ‘dienstverlening’ in gesprek te gaan over de vergunningseisen en belangrijke aandachtspunten die aan een locatie verbonden zijn. Als reden hiervoor geven meerdere toezichthouders aan dat men er niet op vertrouwt dat ondernemers goed beseffen waar ze aan beginnen. VTH probeert op deze manier te voorkomen dat de ondernemer al bij de eerste controle met handhaving van de gemeente te maken krijgt. Geen misverstand, deze toezichtcapaciteit wordt voor ten minste een groot deel gefinancierd vanuit de leges bij vergunningverlening (hoewel er in de praktijk geen directe koppeling is) maar de vraag is of dit de meest effectieve en efficiënte inzet van deze toezichthouders is. Zo zou ook de inzet van (goedkopere) horecaconsulenten overwogen kunnen worden als het gaat om voorlichting.

In 2018 is overigens door het college extra capaciteit beloofd aan VTH in het kader van de implementatie van het nieuwe stedelijke evenementenbeleid. Eind 2017 stelde het college aan de raad: ‘Na het vaststellen [van het nieuwe beleid] verschuift de focus in 2018 naar de uitvoering. In het verlengde van dit nieuwe beleid ligt een duidelijke opgave om de organisatie op alle niveaus te versterken. Gelet op de huidige stand van de uitvoering is dit een ambitieuze opdracht die qua invulling nog een aanzienlijke inspanning zal vergen.’64 In 2018 werd in een brief aan de raad daarom onderkend dat om het takenpakket van het stedelijk evenementenbureau te kunnen waarmaken het personeelsbudget daarvan omhoog moest worden gebracht. Ook VTH werd extra capaciteit beloofd zodat voor het toezicht op horeca en evenementen het personeelsbudget kon worden opgehoogd met 8 fte (van 30 naar 38 fte).65 Deze extra capaciteit is echter nooit gerealiseerd. VTH-analisten, verschillende percepties Ondanks de ook weer door ons geconstateerde afwezigheid van analysecapaciteit bij VTH merken we in sommige gesprekken en lezen we in sommige documenten dat bij sommige Amsterdamse medewerkers de perceptie leeft dat er wel degelijk analisten bij VTH aan het werk zijn om stadsbreed aan rapportages te werken.

De verschillen in percepties zijn mogelijk ontstaan doordat de toenmalige regie-unit T&H jaarrapportages samenstelde waarvoor de stadsdelen cijfers aanleverden. Ook waren (alleen) in stadsdeel Centrum informatieanalisten actief om rapportages te maken voor het eigen stadsdeel.

64 Gemeente Amsterdam (2017). Brief aan de raadscommissie Algemene Zaken over de voortgang van het evenementenbeleid. 65 Gemeente Amsterdam (2018). Brief aan de raadscommissie Algemene Zaken over de ‘benodigde structurele middelen voor uitvoering (nieuw) evenementenbeleid’.

39

Een voorbeeld van een dergelijk document is de eerder aangehaalde brief van de gemeente aan de Rekenkamer Amsterdam, waarin zij informatie aanlevert voor het opvolgingsonderzoek van het eerdergenoemde rapport ‘Lastige Zaken – Afhandeling van horecaklachten in Amsterdam’: ‘Bij het doorlopen van de ‘Big 8-cyclus’ wordt jaarlijks stadsbreed een uitvraag van de (overlast)indicatoren (in de horeca) gedaan. Dit wordt verwerkt in een jaarverslag dat aan het college ter vaststelling wordt aangeboden. De resultaten worden eveneens meegenomen in de evaluatie van het beleid. (…) Inmiddels is er in elk stadsdeel een weekstart horeca ingevoerd, waar horeca-inspecteurs informatie met elkaar delen. Daarnaast levert de lokale analist maandelijks een informatieproduct op, waarin een overzicht gegeven wordt van de overlast rondom horeca in het stadsdeel.’66 In gesprekken gaven leidinggevenden aan dat bovengenoemde positieve voornemens niet zijn gerealiseerd vanwege de capaciteit die vanaf 2020 uit moest gaan naar de handhaving van coronamaatregelen.

Naast de percepties die er zijn over het bestaan van VTH-analisten, zijn we verschillende interpretaties tegengekomen van het al dan niet verschuiven van analysecapaciteit bij de oprichting van THOR. Informatiegestuurd Handhaven (IGH), waar is de capaciteit gebleven? In 2016 heeft de gemeente Amsterdam een actieprogramma opgesteld om invulling te geven aan het zogeheten ‘informatiegestuurd handhaven’ (IGH). Want: ‘Stedelijke invoering van informatiegestuurde handhaving moet de gemeente Amsterdam in staat stellen op basis van actuele en betrouwbare informatie rationele beslissingen te nemen, zodanig dat ze mensen en middelen optimaal kan inzetten en gestelde handhavingsdoelen kan behalen.’67 Het programma IGH was ondergebracht bij OOV, waar vier analisten werkten voor de HOR’s van de verschillende stadsdelen. Na het beëindigen van dit programma is het budget voor analyse overeind gebleven waarvan een deel mee naar THOR is gegaan en een ander deel (vermoedelijk) bij OOV is achtergebleven. De stadsdelen kregen daarbij de boodschap dat toezicht informatiegestuurd vormgegeven moet worden door meer budget aan te vragen of door efficiënter te gaan werken. Overigens hebben wij geen documenten ingezien die met zekerheid uitsluitsel geven over waar de capaciteit die eigenlijk voor VTH bestemd was naar toe is verschoven bij de oprichting van THOR.

Specialisten of generalisten? Een ander aspect in de capaciteitsdiscussie is de inzet van specialistische stadsdeeloverstijgende teams binnen VTH, bijvoorbeeld op het gebied van brandveiligheid. Zo heeft VTH een stadsdeeloverstijgend Expertiseteam Brandveiligheid (ETB) opgericht waar momenteel 24 fte aan capaciteit aan besteed wordt.68 Ondanks de waardevolle expertise die specialisten kunnen leveren, is het van belang om af te wegen of het van-

66 Gemeente Amsterdam (2019). Reactie op informatieverzoek opvolgingsonderzoek ‘Lastige Zaken’.

67 Gemeente Amsterdam (2016). Implementatieplan IGH. Actieprogramma Informatie Gestuurd Handhaven.

68 Gemeente Amsterdam (2021). Uitvoeringsprogramma VTH 2021 & 2022. Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Bouw & Gebruik. De opgave centraal, de inzet flexibel en samen!

40

wege de beperkte beschikbare capaciteit (en dus flexibiliteit) niet beter is om toezichthouders in te zetten als generalisten. Zoals we in ons analysekader in hoofdstuk 2 hebben genoemd is het niet realistisch om te verwachten dat ambtenaren hetzelfde kennisniveau kunnen halen als specialisten van marktpartijen. Toezicht door de overheid is daarom bij voorkeur generalistisch, met specialistische inhuur van marktpartijen als dat nodig is.69 Professionals die bij de overheid werken hebben immers de neiging tot steeds verdergaande kwaliteitsverbetering, ook al gaat dit ten koste van de efficiëntie en soms zelfs de effectiviteit. Een risicoanalyse van de verschillende toezichtstaken kan helpen om inzichtelijk te maken welk type toezicht (specialistisch of generalistisch) voor welk onderdeel van het toezicht noodzakelijk is. Bedacht moet worden dat ook binnen specialistische onderdelen controles generalistisch aangepakt kunnen (of moeten) worden (zie hoofdstuk 2). Eerder besluit tot integratie van werkzaamheden en dus generalisatie Toen de burgemeester in 2013 verantwoordelijk werd voor het toezicht op de DHW (nu Alcoholwet) is besloten dat de uitvoering van de DHW als lokale handhavingstaak voor stadsdelen werd aangemerkt.

Omdat er toen geen handhavingscapaciteit is bijgekomen, is bij VTH het idee ontstaan om een integratie te laten plaatsvinden van de werkzaamheden van de milieu-inspecteur en die van de gebruiksinspecteur.70 Hoewel deze integratie niet (in alle stadsdelen) is doorgevoerd, lijkt dit voornemen een eerste (voorzichtige) stap om generalistischer te gaan werken.

Stagnatie samenwerking door VTH en THOR door langlopende discussie over taakverdeling Als een belangrijke reden voor het gebrek aan toezicht op de horeca geeft men aan dat het onduidelijk is waar de verantwoordelijkheden van THOR, VTH en OOV op dit thema beginnen en eindigen. Zo loopt er tussen de partijen al langere tijd een discussie over de afbakening van taken in het toezicht, waar dit onderzoek bij moet helpen.71 Uit onze gesprekken met medewerkers van zowel VTH als THOR blijkt dat VTH van mening is dat THOR, vanwege haar aanwezigheid in de openbare ruimte, in staat zou moeten zijn om een aantal taken op zich te nemen zonder dat daar (veel) extra (toezichts)werk bij komt kijken. Een voorbeeld hiervan is het toezichthouden op de uitwaaiering van terrassen, geluidsoverlast van terrassen of door open deuren van de horecazaak. Aanvullend zouden ze dan ook hoewel niet in de openbare ruimte bijvoorbeeld ‘makkelijk’ kunnen controleren op de aanwezigheid van een leidinggevende wanneer zij deze persoon bij een constatering van geluidsoverlast bijvoorbeeld willen aanspreken op het geluidsniveau van de muziek en het sluiten van de deuren om zo de overlast te doen laten afnemen.

Bij afwezigheid van die leidinggevende kan THOR deze 69 Een goed voorbeeld hiervan is de inhuur van bureau ‘City 360’, waarvan toezichthouders worden ingezet om gelijktijdig met de diensten van het VTH-flexteam toezicht te houden op de coronamaatregelen. 70 Interne notitie: Vertrekpunt, toezicht op horeca en evenementen uit 2021 71 Zie ook: Gemeente Amsterdam (2020). Brief over afhandeling rapport Rekenkamer.

41

bevinding aan VTH doorgeven, waar VTH verder op kan acteren. Het controleren op de aanwezigheid van die leidinggevende is voor THOR dan geen doel op zich, maar volgt wel uit de eerder omschreven werkwijze waarin zij vanuit de openbare ruimte bijdraagt aan het toezicht op de horeca. Medewerkers van THOR geven aan dat terrassen bij de exploitatievergunning horen van een horecazaak en zich ‘achter de gevel’ bevinden, waardoor het dus een taak van VTH is om deze te controleren. Ook vindt THOR dat zij niet voldoende is uitgerust met apparatuur om betrouwbare geluidsmetingen te kunnen uitvoeren. Wel heeft THOR in een eerder stadium toegezegd om een deel van het toezicht op terrassen (mede) voor hun rekening te nemen, maar dat daar wel bestuurlijke besluitvorming voor nodig om af te kunnen wijken van haar reguliere taken. VTH stelt daartegenover dat terrassen zich in de openbare ruimte bevinden (en dus ‘voor de gevel’ liggen) en dat medewerkers van THOR er tijdens hun dienst toch langslopen en zij dus best daar toezicht op kunnen houden. Wij achten deze hele taakverdelingsdiscussie nauwelijks zinvol: volgens onze basisprincipes in hoofdstuk 2 ‘is’ VTH van het toezicht op de horeca omdat zij de (ambtelijke organisatie van de) vergunningverlener is.

Dit laat onverlet dat ook wij vinden dat elke Amsterdamse directie, en dus ook THOR, die eenvoudig een bijdrage kan leveren die bijdrage ook moet leveren. Een voorbeeld is dat THOR (die de wens heeft de oren en ogen van de stad te zijn), wanneer zij op straat aanwezig is en geconfronteerd wordt met een overlastexces, in staat is om een ondernemer naar aanleiding van een melding of een eigen constatering aan te spreken op geluidsoverlast. Naast geluidsoverlast zijn er diverse aspecten in de vergunningen te noemen waar geen gespecialiseerd toezicht voor nodig is, maar waarbij wel met weinig inzet (zoals aanspreken) een oplossing voor kan worden gevonden.72 Hiermee bedoelen we nadrukkelijk niet dat THOR haar uitgangspunt dat zij ‘van de openbare ruimte is’ moet laten vallen, maar wel dat zij hier incidenteel van af zou moeten wijken ten gunste van ‘de Amsterdammer’. Hoe deze vorm van ‘beperkt samen werken’ er volgens ons in de praktijk kan uitzien hebben we schematisch weergegeven met een processchema in bijlage 3. Hoe incidenteel is incidenteel? Uit de cijfers van het ASC blijkt dat er jaarlijks tussen de 10.000 en 15.000 meldingen binnenkomen in de ‘VTH-categorieën’ geluidsoverlast (incl.

installaties en muziek), bedrijven/horeca, overlast door bezoekers, overlast van terrassen en stankoverlast.73 Wanneer we uitgaan van het jaar met de meeste meldingen (15.000) en het aantal meldingen delen door het aantal dagen per jaar en het aantal stadsdelen van Amsterdam, concluderen we dat er uit deze categorieën ‘in het ergste geval’ dagelijks 5 á 6 meldingen per stadsdeel binnenkomen.

72 Een ander voorbeeld hiervan is te herkennen in een intern document waarin de werkwijze van de samenwerking tussen THOR, Politie en VTH voor de handhaving van coronamaatregelen is beschreven: ‘De inspecteur [van THOR] maakt foto’s van de overtreding en geeft aan de ondernemer aan dat een rapport wordt opgemaakt en naar de juristen wordt gestuurd. Over eventuele handhavingsstappen worden géén uitspraken gedaan.’ 73 Intern document: Aantallen meldingen per subcategorie 2018 – 2021.

42

Onze eerdere bevindingen over efficiënt (risicogestuurd) meldingsgericht toezicht (zie hoofdstuk 3) wijzen uit dat: • gemiddeld driekwart van de inspecties op basis van meldingen geen constatering opleveren. • het in 50% van de gevallen om een enkele melding per horecabedrijf gaat, 20% van de meldingen te herleiden zijn naar 10 horecazaken. • een laag aantal melders een buitenproportioneel hoog percentage van de meldingen doet. • een groot deel van de meldingen eerder voortkomt uit een subjectieve overlastbeleving dan uit een objectieve overlastbeleving. Omdat we de hulp van THOR enkel voor ons zien bij excessen (zie bijlage 3) concluderen we dat er na een degelijke risicoanalyse en daaruit volgende prioritering van deze 5 á 6 meldingen per stadsdeel per dag een zeer gering aantal meldingen zullen overblijven. Daar komt bij dat verreweg de meeste meldingen (50%) gaan over geluidsoverlast. Deze meldingen kunnen (bij daadwerkelijke overlast) ofwel grotendeels verholpen worden door het ophangen van geluidsmeters bij structurele overlastplegers, ofwel door bij een incidentele ‘fout’ het aanspreken van de ondernemer (door THOR) met de vraag of de muziek zachter gezet dan wel dat de deur van de zaak gesloten kan worden.

Van belang hierbij is wel dat THOR en VTH op basis van een bestuurlijk besluit met elkaar afspreken wat ze van elkaar verwachten in het uitvoeren van toezichtstaken. Aangezien samenwerken vaak een applausterm is (zie hoofdstuk 2) wanneer dat voor professionals een (hoe minimaal ook) verlies van autonomie met zich meebrengt, is het volgens ons noodzakelijk om een bestuurlijk besluit te nemen over de ‘nieuwe’ taakverdeling. Zo heeft THOR informatie nodig van VTH om de juiste gegevens te kunnen verzamelen voor een (zeer beknopt, vooraf deels ingevuld) rapport van bevindingen, maar heeft ook VTH informatie nodig van THOR om van start (of verder) te gaan met een dossiergerichte aanpak voor ondernemers. Belangrijk is om te beseffen dat een constatering van THOR voor VTH niet meer hoeft te zijn dan een aanwijzing of signaal om te handhaven, in plaats van een gedegen juridisch rapport wat gebruikt kan worden om bestuurlijk op te treden. We benadrukken dat we hiermee niet bedoelen dat de ene partij in welke mate dan ook ‘sturing’ of opdrachten geeft aan de andere partij, maar juist dat ze op zoek gaan naar een vorm van ‘samen werken’ (lees: afstemmen waar nodig) waarmee beide partijen hun autonomie behouden maar de stad helpen.

Controles op CoronaToegangsBewijzen (CTB’s) Een voorbeeld waar geen goede afstemming plaatsvond tussen VTH en THOR was zichtbaar bij het controleren van de zogeheten CTB’s voor onder meer horecazaken. Uit observaties bij het flexteam van VTH en nachtdiensten van THOR bleek dat beide partijen de opdracht kregen om tijdens een weekenddag de CTB’s te controleren, zonder dit van elkaar te weten. Het gevolg hiervan kan zijn dat een ondernemer twee keer op dezelfde avond wordt aangesproken zonder dat de tweede toezichthouder zich bewust is van het eerste aanspreekmoment.

43

Ingewikkelde relatie tussen THOR en VTH Om tot een efficiënte en effectieve vorm van ‘samen werken’ te komen is het van belang dat THOR en VTH het vertrouwen in elkaar herwinnen. Uit onze gesprekken blijkt namelijk dat er in de afgelopen jaren een ingewikkelde relatie tussen (de directies van) THOR en VTH is ontstaan. Het gevolg hiervan is dat zowel THOR als VTH elkaar niet (meer) in de werkzaamheden en taken betrekt die voor de ander relevant kunnen zijn. Er zijn geen (structurele) overlegmomenten, men heeft om verschillende redenen geen toegang tot elkaars digitale systemen, en er zijn geen afspraken gemaakt over deels overlappende taken die beide partijen hebben. Het resultaat hiervan is dat beide partijen van elkaar niet tot nauwelijks iets weten over bijvoorbeeld het handhavingstraject waar een ondernemer zich in kan bevinden, terwijl ze soms (deels) overlappende taken kunnen hebben. ICT-systemen in Amsterdam Uit bijna alle gesprekken die wij gevoerd hebben werd ons verteld dat het gebruik van de vele verschillende ICT-systemen (met name door VTH) als een heikel punt wordt gezien. Zo hebben we begrepen dat er in het verleden (maar ook op dit moment) allerlei trajecten zijn (geweest) om een oplossing te vinden voor de vele ingewikkelde systemen die in gebruik zijn.

Ook de Rekenkamer constateerde in haar opvolgingsonderzoek in 2019 dat na haar eerdere aanbevelingen in 201474 om ICT-systemen te verbeteren: ‘in de praktijk blijkt dat de ontwikkeling van ICT-systemen, zeker als daarbij verschillende gegevensstromen samenkomen, weerbarstig zijn.’ Zij adviseerde de gemeente daarom om ‘een goede planning (met heldere mijlpalen) op te stellen waarmee de voortgang van het implementatieproces kan worden gevolgd.’75

Uit onze gesprekken met medewerkers van THOR en VTH blijkt dat er, uitzonderingen daar gelaten, veel oud zeer is tussen beide organisaties, waarvan de oorzaak niet direct door ons te achterhalen was. Het lijkt enerzijds zo te zijn dat mensen van VTH weinig vertrouwen hebben in (een samenwerking met) medewerkers van THOR vanwege een structurele onderschatting van hun kwaliteiten. Onze suggesties om THOR meer (maar beperkt) te betrekken bij toezicht en handhaving van VTH stuitte onder meer om die reden meer dan eens op verontwaardiging. Andersom heeft THOR ook weinig vertrouwen in (een samenwerking met) medewerkers van VTH omdat zij het gevoel hebben dat zij operationeel niet serieus worden genomen. Pogingen om operationeel de samenwerking te zoeken zijn in hun perceptie in de wind zijn geslagen. Zo geven werknemers van THOR aan dat ze meer dan eens waarnemingen over terrassen e.d. hebben doorgegeven aan VTH, maar dan zelden tot nooit iets over het vervolg hebben vernomen.

74 Gemeente Amsterdam (2014). Lastige zaken? Afhandeling van horecaklachten in Amsterdam.

75 Gemeente Amsterdam (2019). Lastige zaken? Opvolgingsonderzoek Afhandeling van horecaklachten in Amsterdam.

44

Betrokkenheid van ondernemers Afsluitend stellen we op basis van gesprekken, praktijkobservaties en documenten vast dat ondernemers op dit moment niet (structureel) worden betrokken om zelf invulling te kunnen geven aan (de verantwoordelijkheid van) het toezicht op de taken die voortvloeien uit de APV en bijzondere wetten. OOV heeft in het verleden wel (onderzoeks)projecten uitgevoerd waarin aandacht is geweest voor het BIZ-model in de horeca en de invloed daarvan op het schenken aan minderjarigen.76 Waar de naleving niet is verbeterd, is het volgens de auteurs wel mogelijk om gericht toezicht in te zetten. De auteurs doen verder geen uitspraken over welk organisatieonderdeel (VTH of OOV77) dit in gang (zou moeten) zet(ten), monitort en daarvoor de financiële middelen ter beschikking stelt en welke rol een verenigd verband van ondernemers hierin zou kunnen spelen zodat deze punten onduidelijk blijven. 4.4

Oplossing voor de problematiek

Zoals in dit hoofdstuk uiteen is gezet, vindt toezicht op het merendeel van de horecaregels die staan in onder meer de Alcoholwet, APV en Wok niet (of incidenteel) plaats, zonder dat daar een analyse en prioritering van risico’s aan ten grondslag ligt om dat te rechtvaardigen. Om tot werkelijk risicogestuurd toezicht te komen op de horeca doen wij in het onderstaande enkele aanbevelingen. Beleid risicogericht toezicht Aanbeveling 1: Stel beleidsmatig vast dat risicogestuurd toezicht (in lijn met paragraaf 4.2) op de horeca zal worden gehouden. Priorteer daarom op basis van risicoanalyses de uit te voeren toezichtstaken door VTH. Besteed daarbij vooral specifieke aandacht aan (het kleine aantal) horecazaken en evenementenorganisaties die zich structureel niet aan de regels houden. Risicogestuurd toezicht in andere gemeenten In haar ‘Handhavingsprogramma 2020 – 2023’78 beschrijft de gemeente Utrecht hoe zij vormgeeft aan risicogestuurd toezicht. Het toezicht wordt namelijk bepaald door de risicoscore van een onderneming, gebaseerd op risico’s voor de omgeving, meldingen, naleving en gedrag. Bedrijven die het goed doen, worden daarom minder gecontroleerd en vice versa. Volgens de gemeente worden hierdoor de juiste bedrijven het vaakst gecontroleerd, op de plekken waar dit het hardst nodig is.

Concentratiegebieden met veel horecabedrijven met een hoge risicoscore worden daarnaast aangemerkt als aandachtsgebieden. De beschikbare capaciteit wordt hiermee zo effectief mogelijk ingezet, aldus de gemeente. 76 Gemeente Amsterdam, Directie Openbare Orde en Veiligheid (2018). Eindrapportage evaluatie pilot Gastvrij en veilig Rembrandt- en Thorbeckeplein. 77 OOV heeft jaarlijks een budget van ongeveer € 50.000,- voor toezicht op horeca, waarmee zij nalevingsonderzoeken van en periodiek toezicht op de Alcoholwet organiseert. 78 Gemeente Utrecht (z.d.). Handhavingsprogramma 2020 – 2023. Openbare ruimte en bebouwde omgeving.

45

Ook de gemeente Den Haag spreekt in haar horecaplan over vertrouwen in ondernemers in combinatie met een risicogestuurde benadering.79 De gemeente wil ondernemers zo min mogelijk confronteren met controles, waar tegenover staat dat ondernemers de verantwoordelijkheid nemen om rekening te houden met omwonenden en zorgen voor een veilig uitgaansklimaat en een schone, verzorgde buitenruimte. In gebieden waar de leefbaarheid niet op het gewenste niveau is en waar concrete signalen zijn van misstanden, wordt toezicht gerichter ingezet.

Aanbeveling 2: Stel vast wat de (capaciteit van de) stedelijke uitvoeringsorganisatie voor het horecatoezicht is die de gemandateerde stadsdeelvoorzitters tot hun beschikking hebben. Ons voorstel is om VTH als zodanig (dus decentraal) te beschouwen. Merk op dat hierdoor een mogelijkheid bestaat dat er op stadsdeelniveau een andere integrale afweging wordt gemaakt over de inzet van VTH-capaciteit. Organisatie risicogericht toezicht Aanbeveling 3: Organiseer structurele risicoanalysecapaciteit voor VTH. Geef VTH hiervoor de ruimte om (ten minste) de ooit beloofde 8 fte alsnog in te zetten, breng het budget wat OOV besteedt aan projecten met betrekking tot toezicht de op horeca (ongeveer € 50.000,-) onder bij VTH. Het is voor de hand liggend om deze analysefunctie als VTH’s gezamenlijk in te richten. Centraal aangestuurde informatieanalyses; het RAP Het RAP (Regie, Advies en Projecten) is een gecentraliseerde unit voor VTH (25 fte) die begin 2021 is opgericht om de VTH-afdelingen in de stadsdelen te ondersteunen met o.a. informatieanalyses die moeten helpen bij het maken van keuzes in de uitvoering. Zo moet RAP de werkvoorraad in kaart brengen en ervoor zorgen dat deze in dashboards beschikbaar worden gesteld aan medewerkers van VTH. Hoewel wij voorstander zijn van een decentrale VTH-organisatie is een gecentraliseerde analyse-unit een efficiënte oplossing.

Op dit moment is er 3 fte formatie binnen het RAP met een risico-analysetaak waarvan er 2 fte zijn ingevuld.

Aanbeveling 4: Organiseer dat de verschillende VTH’s structureel gebruik kunnen maken van elkaars capaciteit om een efficiënte inzet van mensen mogelijk te maken. Het gaat dan om inzet van medewerkers die bijvoorbeeld opgeleid en aangewezen zijn om op aspecten van de Alcoholwet toezicht te houden of om (op vrijwillige basis en incidenteel) buiten kantoortijden specifieke toezichtactiviteiten uitvoeren. Merk op dat wij nadrukkelijk niet pleiten voor de organisatie van specialistische teams. Aanbeveling 5: Vermijd de inzet van toezichtcapaciteit als onderdeel van vergunningverlening. Kijk daarbij specifiek naar de rol die de gemeente kan spelen om te voorkomen dat ondernemers in wet- en regelgeving door de bomen het bos niet meer zien.

79 Gemeente Den Haag (z.d.). Uitwerkingsplan horeca Den Haag 2021 – 2023.

46

Goede voorbeelden van het ondersteunen van ondernemers bij andere gemeenten In de gemeente Rotterdam kunnen startende en bestaande horecaondernemers terecht bij het digitale ‘Horecaloket van Directie Veiligheid’, voor vragen over beleid en wetgeving.80 Ook geeft het loket informatie en advies over wet- en regelgeving, bijvoorbeeld over terrassen of het verstrekken van alcoholhoudende dranken. Daarnaast heeft elk gebied in Rotterdam een eigen ‘gebiedsadviseur Horeca’, waar ondernemers terecht kunnen met gebiedsgerichte vragen. In de gemeente Den Haag kunnen ondernemers terecht met vragen en voor advies bij het gemeentelijke loket ‘Horecabalie Het Ondernemersportaal’.81 Een van de doelstellingen van de ‘Haagse Ondernemersagenda’ is het verbeteren van dienstverlening voor ondernemers, door dichtbij, vriendelijk en effectief op te treden. Ook blijft de gemeente inzetten op het ondersteunen van horecaondernemers met de ontwikkeling van instrumenten als regelwijzers en stappenplannen.

Betrek de samenleving structureel bij de organisatie van het toezicht Aanbeveling 6: Geef ondernemers meer verantwoordelijkheid om zelf extern toezicht te organiseren. Bied bijvoorbeeld ondernemers in horecaconcentratiegebieden (zoals op de pleinen) op structurele basis de mogelijkheid zich te verenigen, om in ruil voor een verruiming in de openingstijden in gezamenlijkheid een deel van het toezicht op de Alcoholwet op zich te nemen (bijvoorbeeld door het inhuren van externe partijen om te controleren op doorschenken en schenken aan minderjarigen). Dit vergt ook organisatie van secundair toezicht (systeemtoezicht) op deze ondernemers. Aanbeveling 7: Organiseer betrokkenheid van de buurt bij het (horeca)toezicht, bijvoorbeeld door het instellen van een buurtcommissie waar georganiseerde ondernemers verplicht mee moeten overleggen en waarvan de input wordt meegenomen in het vergunningverlenings- en toezichtprocessen. Maak afspraken hoe THOR eenvoudig en passend bij de ‘eigen’ werkzaamheden kan en moet bijdragen aan het toezicht op de horeca door VTH Aanbeveling 8: Realiseer dat THOR en VTH (vanzelfsprekend juridisch toegestaan, dus in eerste instantie op eenvoudige wijze) inzicht kunnen hebben in de relevante data in elkaars systemen zodat beide partijen op de hoogte zijn van het stadium van handhaving van bijvoorbeeld een bepaalde horecazaak.

Organiseer, gezien de ICT-problemen, het delen van informatie en data zo eenvoudig mogelijk om te voorkomen dat de ICTsystemen een belemmering gaan zijn voor het inzichtelijk maken van de benodigde (basale) informatie. Aanbeveling 9: In aanvulling op de voorgestelde afspraken in het vorige hoofdstuk tussen THOR en VTH als het gaat om de reactie op overlastmeldingen, laat medewerkers 80 Gemeente Rotterdam (z.d.). Horeca in Rotterdam. Horecaloket van Directie Veiligheid. 81 Gemeente Den Haag (z.d.). Uitwerkingsplan horeca Den Haag 2021 – 2023.

47

van THOR constateringen die input kunnen zijn voor een handhavingstraject door VTH in een eenvoudig (deels voor-ingevuld format voor een) rapport van bevindingen vastleggen. Hoewel het hier gaat om een inspanning die een beoogd relatief eenvoudig meegenomen kan worden in de eigen uit te voeren werkzaamheden is een bestuurlijke opdracht wenselijk (zie ook bijlage 3). Good practice pilot Bouwdynamiek in stadsdeel West Een voorbeeld van goed toezicht op aspecten die zich niet per definitie in de openbare ruimte bevinden maar daar wel een relatie mee hebben, is zichtbaar in de pilot Bouwdynamiek in stadsdeel West. Dit voorbeeld dient ter inspiratie in aanvulling op de andere in dit hoofdstuk aangedragen voorstellen. Onderstaande informatie komt uit de interne evaluatie van de pilot uit 2021: Rapport van bevindingen regulering openbare ruimte. Van een betonnen zwemvest naar een effectieve regulering. In stadsdeel West is de afgelopen twee jaar een pilot Bouwdynamiek uitgevoerd, waarin een nieuwe wijze van toezichthouden (o.m. een signaalfunctie) is uitgeprobeerd. De opdracht binnen deze pilot was om maatregelen te treffen waardoor overlast in de openbare ruimte als gevolg van bouwactiviteiten zou verminderen.

Overlast kan bijvoorbeeld te maken hebben met de hoeveelheid containers of steigers, de plek waar deze objecten worden neergezet en de duur van de aanwezigheid van deze objecten. Toezicht op de door het stadsloket vergunde activiteiten met betrekking tot het bouwen in de openbare ruimte valt in Amsterdam onder de verantwoordelijkheid van THOR. Met de aanstelling van een senior toezichthouder (in plaats van toezicht en handhaving door ‘normale’ boa’s) die het gebruik van de openbare ruimte (risicogestuurd) moet reguleren, blijkt dat de openbare ruimte effectiever op orde werd gebracht, de samenwerking met belanghebbenden is versterkt, en de werklast van THOR is verminderd.82 Volgens de evaluatie van de pilot is van belang dat de toezichthouder werkt op basis van herkenbaarheid in de buurt, kennis heeft van regelgeving en gevorderde communicatieve kwaliteiten heeft. Een belangrijke oorzaak, zo blijkt uit de evaluatie, voor de afname van de werklast van THOR is de zogeheten ‘slagkracht’ van de nieuwe toezichthouder. Deze toezichthouder kan bepaalde bevindingen (binnen én buiten de werktijden van THOR) namelijk invullen in een standaard sjabloon, waarmee THOR zonder dat zij opnieuw een controle hoeft uit te hoeven voeren op een later moment een boete kan opleggen aan de ondernemer.