Eindrapport toezicht Amsterdam-def-april2022.pdf

Hoewel wij met dit voorbeeld niet willen voorstellen om een soortgelijke toezichthouder aan te stellen bij VTH of THOR voor specifiek het risicogestuurd horecatoezicht, zijn wij nadrukkelijk wel voorstander van de werkwijze waarbij een toezichthouder in een vooraf ingevuld sjabloon of ‘bonnenboekje’ bevindingen door kan geven aan een andere toezichthouder, waarmee de andere toezichthouder eventueel kan starten met het nemen van juridische stappen zonder zelf een tijdrovende constatering te hoeven doen.

82 Naast de evaluatie van de pilot, zie ook het intern document: Introductie Senior Toezichthouders DT MT THOR uit 2021.

48

Aanbeveling 10: Ook om als THOR en VTH op een eenvoudige c.q. beperkte schaal samen te kunnen werken, is het van belang dat de onderlinge verhoudingen goed zijn. Wij bevelen dan ook aan om als gemeente te investeren in het verbeteren van de relatie tussen THOR en VTH. Een eerste operationele aanzet hiervoor zou bijvoorbeeld kunnen zijn om werknemers van beide organisaties periodiek met elkaar mee te laten kijken (of eventueel samen op te laten trekken) om zo (meer) inzicht, en daarmee begrip, te krijgen in elkaars werkzaamheden. Evalueer na realisatie van de voorgaande aanbevelingen of de VTH-capaciteit volstaat Aanbeveling 11: Organiseer een periodieke evaluatie van het risicogericht georganiseerde horecatoezicht zoals hierboven voorgesteld. Pas dan kan werkelijk worden bepaald of er voldoende toezichtcapaciteit is.

49

5

Toezicht afgestemd op vergunde openingstijden

Probleemlijn 3: Toezicht op de horeca is niet afgestemd op de vergunde openingstijden van horecazaken, zonder dat te baseren op een (periodieke) risicoanalyse.

5.1

Inleiding

In dit korte hoofdstuk gaan we in op de derde probleemlijn. We beschrijven hoe VTH en THOR het toezicht beter kunnen vormgeven door het toezicht af te stemmen op de vergunde openingstijden. Een aanleiding voor deze probleemlijn is de constatering van THOR, VTH en OOV dat politie zich de afgelopen jaren steeds meer heeft teruggetrokken als het gaat om het handhaven van de openbare orde gerelateerd aan de horeca waardoor boa’s en andere toezichthouders zich genoodzaakt voelden om deze taak op zich te nemen. Als gevolg hiervan heeft THOR in Stadsdeel Centrum, vanwege een ervaren toename aan geweldsincidenten richting haar medewerkers, besloten om haar mensen na 02:00 uur ’s nachts geen werkzaamheden meer op straat te laten uitvoeren. Daarnaast is VTH zoals ook in de eerdere hoofdstukken aangegeven slechts incidenteel buiten kantoortijden op straat om toezicht te houden. Omdat horecazaken in Stadsdeel Centrum (buiten coronatijd) wel langere tijd openblijven, is het toezicht dus niet noodzakelijkerwijs afgestemd met de vergunde openingstijden. We leggen in dit hoofdstuk ook weer eerst uit hoe de afstemming van horecatoezicht op de openingstijden er in de kern idealiter uitziet, daarbij gebruikmakend van ons analysekader (zie hoofdstuk 2). Vervolgens leggen we weer uit welke onderdelen in de Amsterdamse situatie anders worden ingevuld.

We geven dus ook nu geen uitputtende beschrijving van hoe de afstemming van toezicht met de openingstijden van de horeca er in Amsterdam uitziet. We sluiten dit hoofdstuk wederom af met een aantal concrete verbeterpunten. 5.2

Theorie: de kern van afstemming van toezicht met openingstijden

Zoals we eerder in hoofdstuk 2 hebben omschreven gaan we uit van het basisprincipe dat als de overheid de taak heeft om toezicht op een bepaalde activiteit te houden bijvoorbeeld omdat zij die activiteit vergunt, er dan ook een onderbouwd bestuurlijk besluit moet worden genomen over de organisatie van het toezicht op die activiteit.

50

Dat is, zoals we ook in hoofdstuk 4 hebben benadrukt, iets anders dan dat de overheid zelf altijd en op alle aspecten toezicht moet houden. Dit basisprincipe betekent ook dat het toezicht van de gemeente of de partij waaraan zij dat heeft uitbesteed, afstemt op de openingstijden van de horeca, of dat zij op basis van een risicoanalyse en daaruit volgende prioritering van risico’s kan onderbouwen waarom zij het toezicht niet op de openingstijden heeft afgestemd. 5.3

Uitvoeringsbeleid en -praktijk: knelpunten in Amsterdam

Een knelpunt dat wij afleiden uit onze gesprekken is dat de gemeente Amsterdam haar toezichtstaken niet heeft afgestemd op de vergunde openingstijden van horecazaken in de verschillende stadsdelen zonder dat daarover een bestuurlijk besluit is genomen op basis van een risicoanalyse. Zoals altijd kijken wij als eerste naar wat wij beschouwen als de uitvoeringsorganisatie voor het horecatoezicht die de gemandateerde stadsdeelvoorzitters tot hun beschikking hebben, d.w.z. VTH. Formeel gezien ligt het venster waarin medewerkers van VTH beschikbaar moeten zijn voor horecatoezicht tussen 07:00 tot 22:00 uur. In de praktijk houdt men vooral de ‘reguliere tijden’ aan van ongeveer 09:00 tot 17:00 uur. De vergunde sluitingstijd van de meeste horecazaken in de verschillende stadsdelen is doordeweeks vaak om 01:00 uur en in de weekenden om 03:00 uur. Het komt een enkele keer voor dat VTH buiten ‘kantooruren’ toezicht houdt op de horeca, bijvoorbeeld wanneer op structurele basis meldingen binnenkomen over geluidsoverlast buiten de reguliere werktijden. Het flexteam horeca (zie hoofdstuk 3) dat reageert op overlastmeldingen is hierop een uitzondering, daarvoor geldt dat men (buiten coronatijd) op vrijdagen zaterdagnacht tot 04:00 uur aanwezig is in de stad.

We hebben ook eerder betoogt dat THOR een belangrijke, maar operationeel eenvoudige bijdrage zou kunnen leveren aan het toezicht op de horeca omdat haar medewerkers toch al op straat zijn (en daar dan een bestuurlijke opdracht voor zou moeten krijgen). THOR is echter om twee redenen ook niet altijd operationeel als de horeca open is. In de eerste plaats is THOR in sommige stadsdelen tot uiterlijk 22:00 of 23:00 uur op straat terwijl ook daar de vergunde sluitingstijd van de meeste horecazaken 01:00 uur of later is. In de tweede plaats blijkt uit onze gesprekken die tijdens de observaties plaatsvonden dat er de afgelopen jaren steeds meer problemen zijn met de openbare orde, met name in de weekenden en de late uren in Stadsdeel Centrum. Op vrijdag- en zaterdagnacht ligt het omslagpunt in dit stadsdeel volgens de leiding van THOR rond 02:00 uur waardoor het toezicht van THOR geleidelijk dreigt te verschuiven van toezicht op de leefbaarheid naar toezicht op de openbare orde. Leidinggevenden van THOR (en ook die van VTH en OOV) zijn van mening dat dit een taak voor de politie is, maar constateert in algemene zin dat de afgelopen jaren steeds meer een verschuiving

51

van deze politietaak naar boa’s en andere toezichthouders heeft plaatsgevonden. De inzet voor het toezicht op openbare orde vergt meer dan volgens THOR van haar medewerkers verwacht mag worden. Om die reden heeft THOR, in overleg met de Amsterdamse politie en met instemming van de burgemeester, besloten om zich per augustus 2019 in stadsdeel Centrum om 02:00 terug te trekken uit de openbare ruimte. Verder kan het niet verbazen dat zowel handhavers van THOR als toezichthouders van VTH tijdens de gesprekken aangaven dat ondernemers goed op de hoogte zijn op welke dagen en tot welke tijden THOR en VTH zich ‘op straat’ begeven, met name ondernemers die vaker met THOR en VTH in aanraking komen. Daarmee neemt de voorspelbaarheid van toezicht toe, waardoor juist de voor regelontduiking vatbare ondernemers buiten die tijden sneller geneigd kunnen zijn om bijvoorbeeld de muziek net wat harder te zetten, of langer open te blijven, dan dat zij zouden doen in de wetenschap dat er nog toezicht op ze wordt gehouden. Een belangrijke kanttekening daarbij is dat men dit enkel zeker kan weten als daar een (periodieke) risicoanalyse aan ten grondslag ligt. In hoofdstuk 4 hebben we uiteengezet dat dergelijke risicoanalyses niet worden uitgevoerd. 5.4

Oplossing voor de problematiek

Zoals we dit hoofdstuk hebben laten zien, is het horecatoezicht niet afgestemd op de vergunde openingstijden van horecazaken, zonder dat te hebben kunnen baseren op een (periodieke) risicoanalyse. Om de afstemming tussen het toezicht en de ondertoezichtgestelde (horeca)zaken beter vorm te geven, doen wij in deze paragraaf drie aanbevelingen. Risicogestuurd toezichtsbeleid i.r.t. openingstijden Aanbeveling 1: Bepaal met behulp van de periodieke risicoanalyses uit het voorgaande hoofdstuk welke horecarisico’s er zijn waar toezicht op moet worden gehouden na 22:00 uur, om daarmee (bestuurlijk) te besluiten hoe er (door VTH maar ook door THOR) met toezicht in relatie tot sluitingstijden van horecazaken moet worden omgegaan. Operationalisatie van risicogestuurd toezichtbeleid i.r.t. openingstijden Aanbeveling 2: Zoals al eerder in dit rapport betoogt, heeft het structureel werken buiten het in de CAO overeengekomen arbeidsvenster voor VTH-medewerkers grote capacitaire consequenties. Ervan uitgaande dat deze niet beoogd zijn, zullen andere toezichtsmethoden moeten worden ontwikkeld/ingezet voor de late avond en nacht. Enkelen zijn al langsgekomen zoals toezicht op afstand voor geluidsoverlast en de inhuur van derde partijen voor toezicht op doorschenken en/of schenken aan jongeren.

52

De verantwoordelijkheid van ondernemers Aanbeveling 3: Relateer (in het verlengde van de corresponderende aanbeveling uit voorgaand hoofdstuk) openingstijden van de horecazaken aan de eigen verantwoordelijkheid van ondernemers om georganiseerd te zorgen voor (een veilige openbare ruimte en) naleving van de horecaeisen. Met andere woorden: laat horeca eerder sluiten congruent met het toezicht, of laat ondernemers hun eigen verantwoordelijkheid nemen en organiseer passend systeemtoezicht daarop door de overheid.

53

6

Toezicht op evenementen

Probleemlijn 4: Er is geen eenduidig (vergunnings- en) toezichtsbeleid voor evenementen dat onderscheid maakt tussen evenementen met een voorspelbare kans op overlast en de meestal kleinere evenementen waar in het algemeen geen overlast wordt ervaren.

6.1

Inleiding

In dit laatste hoofdstuk gaan we nader in op het gemeentelijke toezicht op de naleving van de evenementenvergunningen die in de openbare ruimte plaatsvinden en voortvloeien uit de APV. Dit hoofdstuk kent een andere opbouw en invulling dan de vorige hoofdstukken omdat wij in 2019 in opdracht van de gemeente Amsterdam een evaluatie hebben uitgevoerd naar de uitvoerbaarheid van nieuw stedelijk evenementenbeleid.83 Dit nieuwe evenementenbeleid dat vanaf 1 maart 2018 formeel van kracht was geworden had in de eerste plaats tot doel om het evenementenbeleid (vergunningverlening en toezicht) van de stadsdelen te uniformeren en in de tweede plaats om de (geluids)overlast voor bewoners van Amsterdam in redelijkheid zoveel mogelijk te beperken (zie ook bijlage 4). Onderdeel van de evaluatie was dus ook de wijze waarop het toezicht op de evenementen wordt uitgevoerd door de inspecteurs van VTH en de toezichthouders van THOR. En hoewel de evaluatie zich primaire richtte op een aantal nieuwe onderdelen van het evenementenbeleid waren onze bevindingen met betrekking tot het toezicht vooral generiek van aard. Doorvoeren van onze aanbevelingen uit 2019 zou dan ook al een optimalisatie van het toezicht op de evenementen betekenen, en daarmee voor dat onderdeel een antwoord geven op onze centrale onderzoeksvraag.

Door de capaciteit die vanaf 2020 uit moest gaan naar handhaving van de coronamaatregelen is het de gemeente echter (begrijpelijkerwijs) nog niet gelukt om met de aanbevelingen uit onze rapportage aan de slag te gaan. In dit hoofdstuk herhalen we daarom de relevante bevindingen over toezicht op evenementen om deze nogmaals in het kader van het huidige onderzoek onder de aandacht te brengen. Op enkele punten zijn we nu meer specifiek om misverstanden te voorkomen (zoals over de organisatie van het meldingsgerichte toezicht).

83 A. Scholtens, J. Vis & I. Helsloot (2019). Hoe uitvoerbaar is het nieuwe stedelijk evenementenbeleid van de gemeente Amsterdam?

54

6.2

Evenementenbeleid in Amsterdam

Net als voor de horeca geldt dat de stadsdelen gemandateerd zijn om namens de burgemeester het (stedelijk) evenementenbeleid uit te voeren voor bijna alle evenementen. Een uitzondering vormen enkele stadsdeel-grensoverschrijdende en risicovolle evenementen die al langer door het Stedelijk Evenementenbureau (SEB) worden vergund (zoals Sail Amsterdam en Pride Amsterdam). Afspraken over het toezicht daarop worden dan gemaakt door de daarbij ‘gewoonlijk’ betrokken diensten in een speciaal overleg voor die evenementen. Dit betreft buiten VTH en THOR die centraal staan in dit onderzoek ook de omgevingsdienst, brandweer (veiligheidsregio) en GGD. Voor alle evenementen bestaat een formeel uniform Amsterdams evenementenbeleid op een veelheid aan aspecten. Duurzaamheid is daarbij de meest recente loot aan de beleidstak en geluid degene waarvoor de meeste aandacht bestaat (als belangrijkste overlastveroorzaker). Kleine, middelgrote en grote evenementen De vergunningverleners maken onderscheid naar kleine, middelgrote en grote evenementen. Een evenement is: • klein als het bestaat uit maximaal 500 bezoekers (het merendeel van de evenementen, zie tabel 6.1), • middelgroot als er tussen de 500 en 2.000 bezoekers aanwezig zijn, • groot als er meer dan 2.000 bezoekers zijn. Specifiek voor muziek- en dance-evenementen wordt een evenement als groot gezien als er meer dan 1.500 bezoekers zijn.

Klein 2018 2019

693* 502*

Middelgroot 305* 164*

Groot

Totaal

120 85

1.118 751

Tabel 6.1: Voor de beeldvorming het aantal evenementen dat als ‘klein’, ‘middelgroot’ en ‘groot’ te boek stond in 2018 en 2019. * = exclusief Koningsdag.

6.3

Onze hoofdbevindingen

Onze hoofdbevindingen die relevant zijn voor het toezichtsvraagstuk zijn dat de volgende basale maar kritische randvoorwaarden voor toezicht op het nieuwe stedelijke evenementenbeleid op onderdelen nog niet zijn gerealiseerd: Er is geen bestuurlijke visie vastgesteld dat richtinggevend is voor de uitvoering van het nieuwe stedelijk evenementenbeleid (toezicht en vergunningverlening). In de uitvoeringspraktijk van 2019 was zichtbaar dat er toch ‘van bovenaf’ wordt gestuurd op het laten doorgaan van evenementen in de gevallen dat een vergunningaanvraag niet voldoet aan het nieuwe beleid.

55

Onvoldoende is belegd en uitgedragen wie waarvoor binnen het evenementendossier verantwoordelijk is. In het bijzonder is de rolverdeling tussen het stedelijk evenementenbureau, de stadsdelen en de stedelijke portefeuillehouder evenementen niet helder waardoor centrale sturing op de kwaliteit van de uitvoering van het evenementenbeleid ontbreekt. Dat is op dit moment ook praktisch niet realiseerbaar omdat het huidige informatiesysteem (Decos) niet toereikend is om feitelijke informatie over het vergunningverlening- en toezichtsproces makkelijk op te vragen. De extra capaciteit die voor de start van de implementatie als noodzakelijk werd gezien om het stedelijke evenementenbeleid ‘excellent’ uitgevoerd te krijgen, is nooit gerealiseerd (zie ook paragraaf 4.3 in deze rapportage). Deze bevinding over de capaciteit is in het licht van het huidige onderzoek relevant omdat wij natuurlijk niet in de valkuil van het simpele antwoord ‘zorg voor meer capaciteit’ willen vallen. Voor evenemententoezicht geldt echter gezien het voorgaande nog nadrukkelijker dan voor de horeca dat of de in het verleden toegezegde capaciteit gerealiseerd moet worden of dat de nog vast te stellen bestuurlijke visie nadrukkelijk de ambitie van 2018 bijstelt. Heel praktijkgericht is de observatie dat er voor kleinere (buurt)evenementen feitelijk nooit overlastmeldingen zijn. 6.4

Onze oplossingsrichtingen

Uitgaande van een aantal basisprincipes uit hoofdstuk 2 zijn we tot een aantal samenhangende aanbevelingen voor vergunningverlening, toezicht en handhaving gekomen die tot een betere uitvoering van het (stedelijk) evenementenbeleid zou moeten leiden: Aanbevelingen (grote) overlastgevende evenementen •

• •

•

Stel bestuurlijk vast welke evenementen worden gezien als de (grote) overlastgevende muziekevenementen waarvoor het (geluidbeleid uit het) nieuwe evenementenbeleid feitelijk is bedoeld. Laat de vergunningverlening daarvoor dan direct bij de burgemeester liggen met het stedelijk evenementenbureau als stedelijk/centraal uitvoeringsorgaan. Zorg voor passende capaciteit bij het stedelijk evenementenbureau om deze (nieuwe) vergunningverlenende rol te kunnen uitvoeren. Maak het uitvoeringsbeleid passend bij wat realistisch van gemeenteambtenaren bij het stedelijk evenementenbureau verwacht kan worden. Herschrijf daartoe het beleid, dat nu vooral middelregelgeving is, tot doelregelgeving met realistische toetsbare outcome-normering. Laat de toezichthouders alleen op de outcome-normering handhaven.

56

Twee concrete uitwerkingen van deze lijn van redeneren zijn (vergelijk aanbeveling 6 in hoofdstuk 3 in deze rapportage): o voor geluid: laat het nemen van concrete (BBT-)maatregelen om te voldoen aan de geluidseisen over aan de organisatoren. Stuur als gemeente alleen nog op het halen van de geluidsnormen (outcome) door continue meting door het ASC en niet meer op het nemen van de daarvoor benodigde BBT-maatregelen. o voor duurzaamheid: laat het bedenken van innovatieve maatregelen om aan het duurzaamheidsbeleid te voldoen over aan de organisatoren. Stuur als gemeente alleen nog op het halen van de duurzaamheidseisen door middel van een geeiste certificering op dit gebied (outcome) zonder zelf precies de middelen voor te schrijven. Laat eisen waaraan geen outcome-norm gekoppeld kan worden achterwege. Aanbevelingen niet-overlastgevende (muziek)evenementen •

•

•

Stadsdelen worden werkelijk gemandateerd voor de vergunningverlening van alle evenementen die niet als overlastgevende (muziek)evenementen worden gezien en dus bij het stedelijk evenementenbureau thuishoren. Dit zijn de kleine(re) evenementen zoals buurtevenementen en de grotere evenementen waar muziek niet de boventoon voert. Organiseer voor deze evenementen zo min mogelijk bureaucratie in het vergunningverleningsproces, dus accepteer dat er uitvoeringsverschillen per stadsdelen zijn. Dat betekent in ieder geval dat de zware onderdelen uit het uniforme Amsterdamse geluids- en duurzaamheidsbeleid niet meer voor deze evenementen van toepassing zijn. Ga uit van vertrouwen en houdt op deze evenementen dus alleen responsief toezicht op basis van overlastmeldingen. Voor kleinere evenementen zijn er nauwelijks overlastmeldingen dus is risicogebaseerd geen organisatie van toezicht nodig. Voor de grotere evenementen die door de stadsdelen vergund worden zou het responsief toezicht vorm kunnen krijgen door het ASC als meldpunt te gebruiken en hen en/of THOR medewerkers die in dienst zijn contact te laten opnemen met de organisator. Formele afhandeling van de melding kan dan, net zoals voor de horeca, later door VTH geschieden.

Bestuursrechtelijke handhaving bij incidentele evenementen Een probleem dat in de gesprekken met toezichthouders van het huidige onderzoek naar voren kwam, is hoe de bestuursrechtelijke handhaving te organiseren is richting de vergunninghouders van een incidenteel evenement. Een oplossingsrichting hiervoor is het vragen van een bankgarantie of waarborgsom. Dit is niet ongebruikelijk bij activiteiten waar een garantie voor eventuele herstelwerkzaamheden wenselijk is. In sommige Amsterdamse parken waar een evenement gehouden, wordt bijvoorbeeld al gewerkt met een borg. Organisatoren moeten vooraf een borg betalen die zij terugkrijgen wanneer het park in dezelfde staat wordt teruggeven als dat het opgeleverd werd. Wanneer er schade aan het park is dat op kosten van de gemeente hersteld moet worden, kunnen deze kosten met de teruggave van de borg verrekend worden.

57

•

Organiseer betrokkenheid van de buurt bij de vergunningverlening van kleine(re) evenementen, bijvoorbeeld door het instellen van een buurtcommissie die meedenkt over de evenementen die (moeten/kunnen) plaatsvinden in hun buurt.

58

B1 Begeleidingscommissie

Het onderzoek is begeleid door een begeleidingscommissie. Hierin hadden vertegenwoordigers van VTH, THOR en OOV zitting. In onderstaand schema is op alfabetische volgorde van de achternamen een overzicht gegeven van de personen in de begeleidingscommissie en hun functies binnen de gemeente Amsterdam.

Naam Ursula Jackel Ronald Kersbergen Jelske Miedema Germaine de Puysseleire Suzanna Rechtuijt

Functie Manager VTH, stadsdeel Zuid & portefeuillehouder APV Bestuursadviseur THOR Teammanager VTH, stadsdeel Centrum Afdelingsmanager THOR Strategisch adviseur OOV – horeca en coffeeshops

Tabel B1.1: Overzicht begeleidingscommissie.

59

B2 Respondentenlijst

In tabel B2.1 is op alfabetische volgorde van achternamen een overzicht gegeven van de personen (en hun functies binnen de gemeente Amsterdam) waarmee we een individueel gesprek hebben gevoerd. Naam Aggie Augenbroe Pieter van Buul Anne Sjoerd Dikkerboom Daniel Gerritse Mathilde Houben Richard Kropman Rob van Laar Sacha van Meurs Alexander Ocko Willem Poolen Gerben Pronk Rene Schalkwijk René van Sprang Annemieke de Vries

Functie Coördinator Bedrijveninvesteringszones EZ Projectmanager Bouwdynamiek Teammanager VTH (West) Strategisch adviseur (o.m. THOR/VTH) Juridisch adviseur DJZ Regisseur Handhaving Evenementen THOR Senior milieu-inspecteur VTH (Oost) Milieu-inspecteur VTH (Oost) Juridisch adviseur DJZ Onderzoeker en informatieanalist RAP Senior inspecteur gebruikstoezicht VTH (Centrum) Teamleider THOR (Centrum) Categoriemanager dienstverlening ASC Senior juridisch medewerker VTH (Centrum)

Tabel B2.1: Overzicht respondenten individuele interviews.

In de tabellen B2.2 – B2.6 geven we per groepsgesprek op alfabetische volgorde van achternamen een overzicht van de respondenten (en hun functies binnen de gemeente Amsterdam) waarmee we een groepsgesprek hebben gevoerd. Door de beperkte opkomst bij het groepsgesprek van THOR-medewerkers (zie tabel B2.3) hebben we een tweede groepsgesprek gepland. Ook hier was de opkomst beperkt met als gevolg dat deze niet meer heeft plaatsgevonden. Naam Astrid Breeuwer Jeroen Post Gerben Pronk Hans Schrijver Eddo Visscher

Functie Senior inspecteur Bouw en Gebruik (West) Handhaver G (Nieuw-West) Senior inspecteur gebruikstoezicht (Centrum) Handhaver Bouw en Gebruik (Zuid) Gebruiksinspecteur (Noord)

Tabel B2.2: Overzicht deelnemers groepsgesprek VTH-inspecteurs (5 november 2021). Naam Nancy Chan Barry Jongejan

Functie Adviseur/Projectleider Handhaver F, Aanvoerder (West)

Tabel B2.3: Overzicht deelnemers groepsgesprek THOR (5 november 2021).

60

Naam Heleen van Elburg Yorik van Gorcum Jelske Miedema Bert Ubels Vera Pfundt

Functie Teammanager Toezicht en Handhaving Bouw & Gebruik (Zuid) Teammanager Toezicht en Handhaving Bouw & Gebruik (Oost) Teammanager Gebruikstoezicht en handhavingsjuristen (Centrum) Teammanager Bouw en Gebruik (Nieuw-West) Manager Gebruikstoezicht en Handhaving (Centrum)

Tabel B2.4: Overzicht deelnemers groepsgesprek VTH-managers (10 november 2021). Naam Sjoukje Alta Daniel Gerritse Wolfgang Hövelmann Iris Reuselaars

Functie Stedelijk directeur cluster Stadsbeheer (o.m. THOR/VTH) Strategisch adviseur (o.m. THOR/VTH) Stadsdeelsecretaris/-directeur Centrum (o.m. VTH) Directielid THOR

Tabel B2.5: Overzicht deelnemers groepsgesprek directeuren (10 december 2021). Naam Maarit Boks Anne Sjoerd Dikkerboom Maarten van Heugten Nataliya Legemaate Wim Ploeg Marco Ziepzeerder

Functie Projectleider Toezicht en Handhaving (Centrum) Teammanager (West) Afdelingsmanager (Nieuw-West) Juridisch medewerker (Noord) Teamleider flexteam horeca Milieu-inspecteur (Oost)

Tabel B2.6: Overzicht deelnemers groepsgesprek VTH-gemengd (14 december 2021).

61

B3 Processchema ‘samen werken’ THOR & VTH

In afbeelding B3.1 hebben we schematisch weergegeven hoe, ter ondersteuning van hoofdstuk 3 en hoofdstuk 4, de ‘nieuwe’ taakverdeling tussen THOR en VTH in de praktijk eruit zou kunnen zien.

Afbeelding B3.1: processchema ‘samen werken’ THOR & VTH

62

B4 Uitdagingen bij de uitvoering van handhaving (hoofdstuk 10 uit eerdere evaluatie) In deze bijlage hebben we het hoofdstuk uit onze eerdere evaluatie die gaat over de uitvoerbaarheid van het toezicht op evenementen integraal opgenomen. B4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we een aantal generieke uitdagingen bij de uitvoering van de handhaving van het nieuwe stedelijk evenementenbeleid: gefragmenteerde verantwoordelijkheden, beperkte capaciteit, beperkte deskundigheid en het probleem van het sanctioneren van kortdurende activiteiten zoals evenementen. We spreken over ‘uitdagingen’ omdat deze observaties op de meeste beleidsdomeinen van toepassing zijn en het de opgave is van de uitvoeringsverantwoordelijken om hier adequaat mee om te gaan. Handhaving In dit rapport verstaan we onder handhaving het geheel van inspectie-activiteiten dat begint met het verzamelen van informatie, dan het vormen van een oordeel op basis waarvan besloten kan worden tot beïnvloeding van de onder toezicht staande actor bijvoorbeeld door informeren, het geven van waarschuwingen of sanctioneren.

B4.2

Gefragmenteerde verantwoordelijkheid voor handhaving

Een eerste observatie die op basis van de gesprekken gemaakt kan worden is dat niet voor alle aspecten uit de nieuwe evenementenvergunning is vastgelegd welke dienst met welke capaciteit voor de handhaving ervan verantwoordelijk is. De stedelijk portefeuillehouder evenementen erkende dat haar prioriteit tot op heden vooral op het vergunningendeel lag en minder op de handhaving. Zij gaf aan dat de afdeling VTH op het gebied van handhaving in ieder geval verantwoordelijk is voor duurzaamheid en geluid, maar dat niet duidelijk is of ze ook nog verantwoordelijk zijn voor andere onderdelen en zo ja: voor welke dan? Daarmee is ook niet duidelijk of wel op alle vergunningsvoorwaarden gehandhaafd wordt. Betrokkenen stellen dat in de kern wel duidelijk is dat de milieu-inspecteurs van VTH er voor de handhaving van het geluids- en duurzaamheidsbeleid zijn (zie ook het onderstaande kader) maar dat niet voor ieder onderdeel in de vergunningen duidelijk is wie nu precies, met welke capaciteit wat doet. Onduidelijk is bijvoorbeeld wie er nu toezicht houdt op het naleven van de brandveiligheidsvoorschriften of dat er voldoende EHBO-ers op het evenemententerrein aanwezig zijn. Volgens de portefeuillehouder evenementen is men momenteel bezig om dat beter in kaart te brengen.

63

Organisatie van de handhaving Binnen de gemeente Amsterdam wordt de evenementenvergunning gehandhaafd door twee organisatieonderdelen: inspecteurs van de afdeling VTH en toezichthouders van de afdeling Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte (THOR). De uitvoeringstaak voor handhaving van het geluid- en duurzaamheidsbeleid ligt bij de milieu- en gebruiksinspecteurs van de afdeling VTH84 die, zoals een medewerker van het SEB verwoordde ‘met het nieuwe beleid sluipend hun werkvoorraad hebben zien groeien’. De inspecteurs doen dit door centraal vanuit het Actie Service Centrum (ASC, zie hoofdstuk 6) de gemeten geluidswaarden te monitoren. Daarnaast kunnen zij op het terrein handmatige geluidsmetingen uitvoeren en de naleving van de duurzaamheidsregels controleren. In principe komt tijdens het evenement alleen de milieuinspecteur op het evenemententerrein. In de voorschouw, een dag voor het evenement, kunnen de inspecteurs al kijken naar voorgeschreven geluidsmaatregelen uit bijvoorbeeld de BBT-lijst. De toezichthouders van THOR kunnen ook al in een eerder stadium, bij de opbouw van het evenemententerrein, de vergunningsvoorwaarden buiten het evenemententerrein handhaven. Zij kijken vooral naar de voorgeschreven mitigerende maatregelen ter bescherming van flora en fauna.

B4.3

Capaciteit voor de handhaving is beperkt

De voornaamste toezichthouders op het gebied van evenementen zijn de gebruik- of milieu-inspecteurs van de afdeling VTH. Toen het evenementenbeleid in werking trad had de gemeente ongeveer 30 fte aan milieu-inspecteurs in dienst. Belangrijk is hierbij te benoemen dat het handhaven op evenementen maar een (klein) deel van hun taken is en zij dus niet fulltime ingezet kunnen worden voor evenementen. Naast evenementen houden zij onder andere ook toezicht op de horeca. De consequentie van de noodzakelijke prioritering is dat voor de kleine evenementen maar weinig handhavingsaandacht is. Als dit goed te combineren is met andere werkzaamheden in de buurt wordt op ad hoc basis wel eens een klein evenement gecontroleerd, maar dit gebeurt niet structureel en hier lijkt weinig sturing van bovenaf te zijn. Milieu-inspecteurs hebben aangegeven dat zijn in grote mate zelf bepalen waar zij wel en niet gaan kijken. De handhaving van de vergunningen van grote evenementen vindt sinds 2019 plaats vanuit het ‘evenementenflexteam’. Het evenementenflexteam is een ‘pool’ bestaande uit milieu- en gebruiksinspecteurs die in dienst zijn van een stadsdeel, maar voor een deel van hun tijd voor de ‘centrale stad’ worden ingezet.

Gedurende het evenementenseizoen is het de bedoeling dat op beide weekenddagen een coördinator in het Actie Service Centrum (ASC) en een koppel inspecteurs is ingeroosterd die toezicht houden op de grote evenementen die op dat moment plaatsvinden in de stad. Doordat in deze pool

84 We herhalen dat enige nuance hier op zijn plaats is omdat de handhavingstaak voor zowel het geluidsals duurzaamheidsbeleid nooit als zodanig formeel bij de milieu-inspecteurs is belegd. Het was een logische gevolgtrekking van het feit dat ‘oude’ geluidbeleid al in hun reguliere werkpakket zat en duurzaamheid een onderdeel van het milieubeleid is. Daardoor lag het voor de hand dat beide nieuwe handhavingstaken door de milieu-inspecteurs zou worden uitgevoerd. Wat dit betekende voor de feitelijke uitvoering (financieel en organisatorisch) is verder nooit structureel uitgewerkt.

64

gerouleerd kan worden, blijft het aantal weekenddagen dat inspecteurs, die in principe gewoon van maandag tot en met vrijdag werken, beperkt. Voor toezicht op de horeca bestaat eenzelfde flexteam dat ingezet moet kunnen worden in de weekenden en de nachtelijke uren. Beide teams worden echter gevuld vanuit dezelfde groep mensen wat betekent dat de inzet voor het ene team automatisch consequenties heeft voor de inzetbaarheid van het andere team. Men heeft aangegeven dat ze er niet in slagen voor alle diensten van het evenementenflexteam de planning volledig in te vullen.85 Hierdoor kunnen niet alle opdrachten uitgevoerd worden. Overigens worden voor een deel van het jaar medewerkers van THOR ingezet voor deze pool. Door de reorganisatie van Stadsbeheer, waar THOR onder valt, hebben zij zich hier tijdelijk uit teruggetrokken; inmiddels zijn zij weer aangesloten. Vergunningverleners geven meer in zijn algemeenheid aan dat het lastig is om medewerkers van THOR te bewegen een evenement te gaan controleren. Feit is dat ook nooit duidelijk is belegd wat hun precieze taak zou moeten zijn waardoor het voorspelbaar is dat evenementen niet hoog op hun prioriteitenlijst staan. B4.4

Kennisniveau van een groot deel van de inspecteurs schiet tekort

(Evenementen)geluid en duurzaamheid zijn twee thema’s die, zoals al vaker in deze rapportage aangegeven, specialistische kennis vergen. Aangezien, zoals hierboven al benoemd, milieu-inspecteurs zich maar voor een deel van hun werkzaamheden met evenementen bezighouden zijn zij als generalist opgeleid. Op de specifieke problematiek van het opleiden van uitvoerenden van het evenementenbeleid gaan we in een separaat hoofdstuk in, hier benoemen we slechts dat er behoorlijke verschillen in het kennisniveau bestaan tussen de verschillende inspecteurs. Volgens een intern evaluatiestuk zijn er nu ongeveer tien inspecteurs die zelfstandig toezicht kunnen houden op aspecten van het geluidbeleid: de coördinatie tijdens de flexdiensten en het kunnen uitlezen van de metingen in het ASC, zelf metingen doen en tot op zeker niveau kunnen praten met de geluidsexpert van de organisator. Het geluidbeleid vergt de nodige specialistische kennis om het te kunnen begrijpen en voor de toezichthouder dus om te kunnen handhaven. Voor een belangrijk deel van de inspecteurs geldt dit dus niet. Organisatoren constateren zelf ook dat er een groot verschil zit in de kennis en kunde van de verschillende toezichthouders. Daarmee is de manier waarop toezicht gehouden wordt persoonsafhankelijk hetgeen leidt tot het voorspelbare gevoel dat de uitvoering van de handhaving een zekere willekeur kent.

Organisator groot dance-event: ‘Er zitten ook hele goede inspecteurs tussen. Zeker de mensen die er al jaren zitten zijn ok. Inspecteurs die net beginnen willen daarentegen altijd iets vinden. 85 Bron: intern document.

65

De klassieke truc is dan om iets kleins heel opzichtig in beeld te leggen. Dan kunnen ze daar hun dingetje van maken, geef je ze er een compliment voor dat ze dat zo scherp gezien hebben, en dan heb je er verder geen last meer van.’ Geluidsexpert: ‘Inspecteurs kunnen natuurlijk wel kijken of het aantal boxen klopt met de vergunning, of ze op de juiste hoogte hangen en of ze cardiöde zijn opgesteld lukt misschien ook nog wel, maar verder houdt het inhoudelijk gezien wel op.’

Dit beeld wordt voor een belangrijk deel ook bevestigd door de toezichthouders zelf. Zij geven aan dat zij behoorlijke vrijheid hebben in waar zij wel en niet naar kijken. Het hangt vooral af van de interesses van de betreffende inspecteur waar zij wel en niet naar kijken en hoe ‘breed’ zijn hun eigen taakopvatting invullen. De invulling van de flexpool wordt door inspecteurs verschillend beoordeeld. Bijna iedereen zegt het leuk te vinden dat zij door inzet via de flexpool verschillende en andere evenementen ziet. Een aantal vindt het echter een nadeel dat ‘lokale kennis’ ontbreekt en dat dat juist het uitvoeren van de inspecties bemoeilijkt. Andere toezichthouders zien hier niet zo’n probleem in. Dubbele rol akoestisch ingenieursbureau Event Acoustics Event Acoustics is een akoestisch ingenieursbureau dat de toezichthouders operationeel heeft ondersteund. Daarnaast hebben zij de tweedaagse geluidscursus voor toezichthouders georganiseerd. Tegelijkertijd werken zij ook veel in opdracht van de organisatoren aangezien ze geluid- en geluidsmonitoringapparatuur voor de festivals leveren. Ook adviseren zij horecapartijen op het gebied van akoestiek.

Aangezien de milieu-inspecteurs ook toezicht houden op de horeca geven zij aan dat het voorkomt dat ze de ene dag ondersteuning van iemand van Event Acoustics in het ASC krijgen, en de volgende dag dezelfde persoon ‘aan de andere kant’ van de tafel zien zitten wanneer de gemeente een conflict heeft met een horeca uitbater die Event Acoustics als adviseur heeft ingeschakeld. Inspecteurs geven aan dat ze geen twijfels zetten bij de integriteit van Event Acoustics, maar zich wel eens ongemakkelijk voelen bij de situatie en de schijn van belangenverstrengeling wel snel gewekt is. Op den duur zou de ondersteuning van Event Acoustics niet meer nodig moeten zijn. Gezien het feit dat een meerderheid van de inspecteurs nog niet het benodigde niveau heeft om zelfstandig te kunnen opereren, en het overigens nog maar de vraag is of dat niveau gezien het specialisme van het geluidbeleid is, ooit bereikt kan worden, is het de vraag of dit ook realistisch is.

Waar organisatoren soms ook tegenaanlopen is dat door inzet van de flexpool de inspecteurs die op de dag zelf toezicht houden vaak andere zijn dan degenen die in het voortraject aangesloten waren. Daardoor kan het voorkomen dat in het voortraject bepaalde afspraken zijn gemaakt waar de inspecteur die op de dag zelf aanwezig is, niet van op de hoogte is. B4.5

Effectief sanctioneringsbeleid ontbreekt

Op basis van de bevoegdheden die de inspecteurs vanuit de APV toegekend worden, zouden inspecteurs altijd sanctionerend op mogen treden. De praktijk is dat bij overtredingen in het geval van evenementen maar heel zelden gesanctioneerd wordt.

66

Een van de redenen hiervoor is dat er tot voor kort nooit duidelijk sanctioneringsbeleid is geweest. In de Richtlijn geluid staat wel een handhavingsprotocol, maar deze is vrij basaal. Respondenten van VTH en het SEB erkenden deze situatie en gaven aan dat gedurende de onderzoeksperiode gewerkt wordt aan het opstellen van sanctioneringsbeleid. Inspecteurs geven in gesprekken aan dat het voor hen moeilijker is sanctionerend op te treden omdat evenementen kortdurend zijn, en de overtreding daarmee ook kortdurend en niet terugkerend is. Dit is anders dan in het geval van de horeca waar makkelijker handhavend opgetreden kan worden bij herhaalde overtreding. Een mogelijkheid om handhavend op te kunnen treden richting terugkerende organisatoren bestaat mits er sprake is van dossieropbouw. Dat lijkt er nu nog onvoldoende te zijn. Om effectief een dossier op te bouwen moet er sprake zijn van een nauwe samenwerking tussen vergunningverlener en toezichthouder. Ook dat lijkt er nu onvoldoende te zijn. De ITsystemen van de vergunningverleners en handhavers kunnen bijvoorbeeld niet ‘met elkaar communiceren’. De inspecteurs gaven aan dat zij weliswaar de evaluatieformulieren invulden, met wat zij hebben aangetroffen, maar eigenlijk geen idee hebben waar die ingevulde formulieren vervolgens naar toe gaan.

Vergunningverleners geven op hun beurt aan dat zij zelden terugkoppeling krijgen van toezichthouders terwijl dit informatie is die juist weer meegenomen zou moeten worden in de vergunningsaanvraag voor het jaar erop. Vergunningverleners zouden hier vanuit hun ‘nieuwe’ rol als procesregisseur meer de leiding in moeten nemen, maar het blijkt dat dit nog beperkt gebeurt.

67