Eindrapport toezicht Amsterdam-def-april2022.pdf

Naar risicogestuurd toezicht Een onderzoek naar de optimalisatie van de organisatie van toezicht op horeca en evenementen in de gemeente Amsterdam

Ira Helsloot Astrid Scholtens Koen Heijndijk

1

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de gemeente Amsterdam.

Auteurs prof. dr. Ira Helsloot dr. Astrid Scholtens Koen Heijndijk MSc

April 2022

Crisislab is de onderzoeksgroep die het onderzoek van de leeropdracht Besturen van Veiligheid van de Radboud Universiteit Nijmegen ondersteunt. De doelstelling van Crisislab is de ontwikkeling en verspreiding van kennis op het domein van crisisbeheersing en veiligheidszorg. Voor Crisislab is een kernactiviteit het verrichten van empirisch gefundeerd onderzoek op het veiligheidsdomein, omdat momenteel feiten vaak ontbreken bij beleidsvorming en discussies op het terrein van het besturen van veiligheid. Op basis van dit onderzoek adviseren we overheden en bedrijven om tot redelijk en proportioneel veiligheidsbeleid te komen. De oefeningen en trainingen die wij verzorgen zijn gericht op het realistisch leren omgaan met crisismechanismen en met de veerkrachtige samenleving. Crisislab Dashorsterweg 1 3927 CN Renswoude www.crisislab.nl

2

Inhoudsopgave

Managementsamenvatting

5

1 1.1 1.2 1.3 1.4

Inleiding Aanleiding Centrale onderzoeksvraag Aanpak van het onderzoek Leeswijzer

7 7 9 10 10

2 2.1 2.2 2.3 2.4

Analysekader: bestuurlijke en organisatiekundige basisprincipes Inleiding Over de organisaties van overheidsorganisaties Over de organisatie van toezicht door de overheid Over de relatie met inwoners van Amsterdam

12 12 12 16 19

3 3.1 3.2 3.3 3.4

Efficiënt meldingsgericht (horeca)toezicht Inleiding Theorie: de kern van efficiënt meldingsgericht (horeca)toezicht Uitvoeringsbeleid en -praktijk: knelpunten in Amsterdam Oplossing voor de problematiek

22 22 23 24 29

4 4.1 4.2 4.3 4.4

Naar risicogestuurd toezicht op de horeca Inleiding Theorie: de kern van risicogestuurd (horeca)toezicht Uitvoeringsbeleid en -praktijk: knelpunten in Amsterdam Oplossing voor de problematiek

32 32 32 38 45

5 5.1 5.2 5.3 5.4

Toezicht afgestemd op vergunde openingstijden Inleiding Theorie: de kern van afstemming van toezicht met openingstijden Uitvoeringsbeleid en -praktijk: knelpunten in Amsterdam Oplossing voor de problematiek

50 50 50 51 52

6 6.1 6.2 6.3 6.4

Toezicht op evenementen Inleiding Evenementenbeleid in Amsterdam Onze hoofdbevindingen Onze oplossingsrichtingen

54 54 55 55 56

3

B1

Begeleidingscommissie

59

B2

Respondentenlijst

60

B3

Processchema ‘samen werken’ THOR & VTH

62

B4

Uitdagingen bij de uitvoering van handhaving

63

4

Managementsamenvatting

De gemeente Amsterdam denkt na over beleid en organisatie van het toezicht op de horeca en evenementen. Een reden hiervoor is de overgang van de afdelingen HOR van de stadsdelen naar de stedelijke organisatie THOR die de langlopende toezichttaakdiscussie tussen VTH en THOR hierover op leidinggevend niveau expliciet heeft gemaakt. In dit onderzoek is gekeken hoe het huidige toezichtbeleid en de organisatie van het toezicht op de horeca en evenementen van de gemeente Amsterdam geoptimaliseerd kan/moet worden om als gemeente redelijkerwijs te kunnen zeggen dat men inzicht en controle heeft over de risico’s die zich kunnen voordoen. Wij zijn daarbij uitgegaan van de huidige bevoegdheidsverdeling tussen stadsdelen en centrale stad. Uitgangspunt van de gemeente Amsterdam is dat ieder organisatieonderdeel zich voor de hele stad inzet, dat wil zeggen voor zowel het stedelijk- als het stadsdeelbelang. Voor de organisatie van het toezicht is voor ons het uitgangspunt dat de voor het toezicht op de horeca en evenementen gemandateerde dagelijks besturen (db’s) van de stadsdelen een toezichtorganisatie hebben (VTH) die op basis van een decentrale afweging van prioriteiten wordt ingezet. Onze meest centrale aanbeveling is daarmee dat het wenselijk is om naar bestuurlijk geaccordeerd risicogericht toezicht te gaan.

Hiervoor is het nodig om een goede analyse te hebben van wat de risico’s in horeca en bij evenementen werkelijk zijn. Een dergelijke analyse ontbreekt op dit moment zodat geen bestuurlijk besluit genomen kan worden welk risiconiveau acceptabel is. Het is daarom noodzakelijk om als eerste voldoende risicoanalyse capaciteit bij VTH te organiseren ten behoeve van de stadsdelen. Het uitgangspunt van de gemeente Amsterdam volgend geldt dat van elke centraal georganiseerde directie verwacht mag worden dat wanneer dit eenvoudig kan, zij uit zichzelf een bijdrage levert aanvullend op taken die gemandateerd zijn aan de stadsdelen, waaronder dus het toezicht op horeca en evenementen. Voor THOR die als primaire taak toezicht op de openbare ruimte heeft geldt dit voor relevante aspecten van het horeca- en evenemententoezicht die vanuit de openbare ruimte waar te nemen zijn. Een belangrijk voorbeeld hiervan is een reactie op overlast die via het ASC gemeld wordt door de al op straat aanwezige handhavers een constatering te laten doen als zij in de buurt zijn (waarop VTH dan verder kan acteren) en hierop interventie te plegen (bijvoorbeeld door een ondernemer te vragen zijn deur te sluiten vanwege geluidsoverlast).

5

Wij zien mogelijkheden om de effectieve capaciteit van VTH te verhogen door afschaffing van het niet efficiënt werkend flexteam horeca (met de genoemde beperkte assistentie door THOR kan de Amsterdammer beter en sneller worden geholpen), toezichtscapaciteit niet in te zetten als onderdeel van vergunningverlening, en meer in te zetten op generieke inspecteurs in plaats van specialisten. Specialistische toezichtstaken kunnen bij de markt worden ingekocht. Verder pleiten we ervoor om het deel van het budget voor toezicht op de horeca dat nu vanwege historische redenen belegd is bij OOV (zo’n € 50.000 per jaar) bij VTH onder te brengen en de eerder toegezegde 8 fte versterking van het toezicht door VTH te realiseren. Als belangrijke stappen vooruit zien wij vooral dat bij de organisatie van het toezicht a) uitgegaan wordt van vertrouwen in de samenleving zodat door de overheid vooral wordt ingezet op het opsporen van bewuste regelovertreders en b) dat horeca die vanwege langere openingstijden een bijzonder toezichtprobleem oplevert zelf in georganiseerd verband eigen toezicht organiseert waarop de gemeente Amsterdam dan ‘alleen’ nog systeemtoezicht houdt. Veel van de hierboven genoemde analyses en aanbevelingen zijn in de afgelopen 15 jaar door de gemeente Amsterdam op verschillende momenten al eerder benoemd en hebben soms ook tot deelprojecten geleid.

Realisatie vergt daarom een heldere bestuurlijke opdracht en voldoende (bestuurlijke) aandacht voor een implementatietraject.

6

Blokje over logo bij start hoofdstuk

1

Inleiding

1.1

Aanleiding

Het toezicht op de horeca en bij evenementen is een taak van de burgemeester volgens artikel 174 van de Gemeentewet. Het gaat meer precies om toezicht op de naleving van de regels die op grond van de wet, een lokale verordening of een vergunning worden gesteld aan horeca en evenementen. Dergelijke eisen kunnen dus gevonden worden op verschillende niveaus: • Landelijke en direct werkende regels in bijvoorbeeld de Alcoholwet, voorheen Drank- en Horecawet (DHW) en de Wet op de kansspelen (Wok), • Gemeentelijke regels gericht op bijvoorbeeld het voorkomen van overlast en ondermijning in de APV, • Specifieke regels voor individuele bedrijven in hun milieu- en exploitatievergunning. De uitvoering van het toezicht op de naleving van de genoemde regels is binnen de gemeente Amsterdam in de kern belegd bij twee gemeentelijke organisatieonderdelen: Toezicht & Handhaving Openbare Ruimte (THOR) en Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH). Zeven afdelingen VTH Amsterdam kent 7 stadsdelen.1 Ieder stadsdeel heeft zijn eigen afdeling VTH. Deze afdelingen voeren hun taken uit in opdracht van de betreffende stadsdeelvoorzitter die namens de burgemeester is gemandateerd voor onder andere het toezicht op naleving van vergunningen die voortvloeien uit de APV en wetten/regels.2 De afdelingen VTH beschikken daartoe over gebruiksinspecteurs.

Tenzij anders vermeld gebruiken we ‘VTH’ in deze rapportage voor het geheel van VTH-afdelingen van alle stadsdelen. In dit rapport doen we vooral uitspraken over de zeven (afdelingen VTH van de) stadsdelen als geheel, maar erkennen dat er (zoals altijd) lokale uitzonderingen op de ‘geaggregeerde regel’ zijn. Een stedelijk THOR Vanaf 1 november 2019 voert THOR in de gemeente Amsterdam als stedelijke organisatie handhavingstaken uit in de openbare ruimte. Voor 1 november 2019 was het toezicht in de openbare ruimte belegd bij de HOR-afdelingen van de stadsdelen en de stedelijke dienst Handhaving & Toezicht. Deze acht gemeentelijke organisaties zijn dus per 1 november 2019 opgegaan in THOR. Volgens het ‘Actieplan Handhaving Openbare Ruimte 2021’3 richten de 1 De zeven stadsdelen zijn: Centrum, Nieuw-West, Noord, Oost, West, Zuid en Zuidoost.

2 Zie bijvoorbeeld Verordening stadsdelen en stadsgebied Amsterdam 2022 inclusief een aantal bijbehorende bijlagen die op 11 januari 2022 door het college van burgemeester en wethouders is vastgesteld. 3 Gemeente Amsterdam (2021). Actieplan Handhaving Openbare Ruimte 2021.

7

handhavers van THOR zich voor wat betreft de horecaoverlast in de openbare ruimte in ieder geval op luidruchtige bezoekers die naar huis of een ander café gaan, wildplassen en overlast van groepen rokende en drinkende bezoekers nabij woningen.

Sinds 2010 hebben zich verschillende belangrijke wijzigingen voorgedaan in de organisatie van het toezicht op horeca en evenementen binnen de gemeente Amsterdam. Zo is in het Bestuursakkoord 2006-2010 afgesproken dat er gewerkt gaat worden met één horecahandhaver voor milieugericht toezicht, werd in 2013 het rijkstoezicht op de naleving van de DHW gedecentraliseerd waardoor de toezichthoudende taken zonder de toekenning van extra toezichtcapaciteit bij de gemeente kwam te liggen en is in 2019 de oprichting van THOR gerealiseerd waarbij medewerkers van de afdelingen Handhaving Openbare Ruimte (HOR) van de stadsdelen samen met die van de stedelijke organisatie Handhaving en Toezicht zijn overgegaan naar THOR.4 Decentralisatie toezicht op naleving DHW Tot 2013 was de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) belast met het toezicht op de naleving van de DHW. In een brief aan de Tweede Kamer stelden de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) dat gezien de beperkte capaciteit van de VWA er maar eens per twee à drie jaar controles plaatsvinden op plaatsen waar alcohol wordt geschonken.

Aan de hand van een pilot, waar de gemeente Amsterdam overigens niet aan deelnam, werd geconstateerd dat gemeenten beter zelf de toezichtstaken op de DHW konden uitvoeren onder andere omdat ‘het geïntensiveerde gemeentelijke toezicht leidt tot beter naleefgedrag onder drankverstrekkers.’ 5 Het is daarmee opvallend dat de wetswijziging tot stand is gekomen zonder de gebruikelijke aanvulling op het gemeentefonds bij taakoverdracht van rijk naar gemeente, zeker dus omdat intensivering van het toezicht verwacht werd.

Het is met name de laatstgenoemde wijziging die een langer lopende ambtelijke discussie over de verdeling van de toezichtstaken op horeca en evenementen heeft versterkt: een deel van de toezichtstaken op de horeca werd tot 2019 uitgevoerd door medewerkers van HOR. Na de overgang naar THOR zijn deze losgelaten omdat het management van THOR zich heeft gericht op haar beschreven opdracht, het toezichthouden op de openbare ruimte. De discussie liep daarvoor ook al omdat het bedrijvenbestand, het aantal evenementen en het aantal meldingen van inwoners over horeca is toegenomen zonder dat er toezichtcapaciteit is bijgekomen.6 De afgelopen jaren is dan ook veel gesproken tussen THOR, VTH, het Stedelijk Evenementenbureau (SEB) en de directie Openbare Orde en Veiligheid (OOV) over de organisatie van het toezicht. Dit heeft tot op heden niet tot een voor alle partijen bevredigende oplossing geleid.7

4 Interne notitie: Vertrekpunt, toezicht op horeca en evenementen uit 2021.

5 Kamerstuk 2009-2010, 32 022, nr. 14 en NovioConsult (2010), Toezicht Drank- en Horecawet door gemeenten. 6 Intern overzicht waarin de ontwikkeling van het aantal horecaklachten en ondernemingen in Amsterdam in de periode 2013-2018 is uitgewerkt. 7 Intern document: Vertrekpunt, toezicht op horeca en evenementen uit 2021.

8

Relatie met bevindingen eerder onderzoek naar Amsterdams evenementenbeleid In 2019 hebben wij een onderzoek uitgevoerd naar de uitvoerbaarheid van het nieuwe stedelijke evenementenbeleid in Amsterdam. Wij concludeerden toen (zie ook bijlage 4) dat ‘er een aantal generieke uitdagingen bij de uitvoering van de handhaving van het nieuwe stedelijk evenementenbeleid [is]: gefragmenteerde verantwoordelijkheden, beperkte capaciteit, beperkte deskundigheid en het niet voorhanden zijn van sanctioneringsbeleid voor kortdurende activiteiten zoals evenementen. We spreken nadrukkelijk over ‘uitdagingen’ omdat deze observaties op de meeste beleidsdomeinen van toepassing zijn en het de opgave is van de uitvoeringsverantwoordelijken om hier adequaat mee om te gaan. Op dit moment kunnen zij dit nog niet.’

1.2

Centrale onderzoeksvraag

Om de gemeente te helpen deze discussie te beslechten, staat in dit rapport de volgende onderzoeksvraag centraal: Hoe kan/moet het huidige toezichtbeleid en de organisatie van het toezicht op de horeca en evenementen van de gemeente Amsterdam geoptimaliseerd worden om als gemeente redelijkerwijs te kunnen zeggen dat men inzicht en controle heeft over de risico’s die zich kunnen voordoen? Wij gaan daarbij uit van de huidige taak- en bevoegdheidsverdeling tussen stadsdelen en de centrale stad zoals in paragraaf 1.1 in het eerste blauwe blok beschreven. Beantwoording van bovenstaande onderzoeksvraag geeft vrijwel meteen inzicht in de gewenste taakverdeling tussen VTH en THOR zonder deze tot op detailniveau te formuleren. Onder toezicht verstaan we in dit onderzoek het geheel aan activiteiten dat begint met ‘het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren’.8 De drie kerndoelen van toezicht zijn daarmee: normnaleving, informatievergaring en gedragsverandering. In de naamgeving van de organisaties THOR en VTH wordt dit ‘toezicht en handhaving’ genoemd. Onder organisatie verstaan we de toedeling en inzet van capaciteit en expertise passend bij vastgelegd of vast te leggen toezichtbeleid.

8 Zie bijvoorbeeld de rapportage van de Algemene Rekenkamer uit 1998: Toezicht op uitvoering publieke taken (Kamerstuk 1997-1998, 25 956, nrs. 1-2). Of de Kaderstellende visie op toezicht uit 2005 van het ministerie van BZK: Minder last, meer effect; zes principes van goed toezicht. Hoewel beide documenten zich richten op het toezicht door de rijksoverheid hanteert de VNG deze definitie ook, zie bijvoorbeeld de Handreiking WMO-toezicht uit 2020.

9

1.3

Aanpak van het onderzoek

Om onze centrale onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, hebben we ons onderzoek als volgt aangepakt. We hebben: • relevante documentatie zoals beleidsdocumenten, Rekenkamerrapporten en analyses van onder meer horecameldingen, het flexteam horeca en diverse handhavingsprogramma’s bestudeerd. • individuele interviews met (uitvoerende) medewerkers van THOR, VTH, OOV, Economische Zaken (EZ) en de Directie Juridische Zaken (DJZ) gehouden. Zie bijlage 2 voor een overzicht van de respondenten. • tijdens een aantal diensten van VTH en THOR de uitvoering in de praktijk geobserveerd en daarbij zijn we gericht met medewerkers in gesprek gegaan over hun werkzaamheden. • groepsgesprekken gehouden met vertegenwoordigers van THOR, VTH en OOV van uitvoerend niveau tot directieniveau om onze bevindingen te valideren en mogelijke oplossingsrichtingen te bespreken. Helaas was het animo om deel te nemen aan zo’n groepsgesprek niet al te groot, ook tot verbazing van de wel aanwezig deelnemers. Voor een overzicht van de verschillende groepsgesprekken verwijzen we naar bijlage 2. 1.4

Leeswijzer

Vier probleemlijnen Tijdens het onderzoek zijn vier separate probleemlijnen zichtbaar geworden die een belemmering vormen om te komen tot het gewenste ‘inzicht en controle over de risico’s die zich kunnen voordoen’. Onze aanbevelingen voor de organisatie van de oplossingen van deze belemmering geven ook een antwoord op de eerdergenoemde taakverdelingsdiscussie tussen VTH en THOR. Deze probleemlijnen en hun oplossingen vormen daarmee de kern van dit rapport: Probleemlijn 1: Er is sprake van inefficiënt meldingsgericht horecatoezicht waardoor de beschikbare toezichtscapaciteit niet adequaat wordt benut. Probleemlijn 2: Toezicht op het merendeel van de regels voor horeca die staan in onder meer de Alcoholwet, Wok, APV of de vergunning vindt niet of incidenteel plaats, zonder dat daar een bestuurlijk vastgestelde analyse en prioritering van risico’s aan ten grondslag ligt om dat te rechtvaardigen. Probleemlijn 3: Toezicht op de horeca is niet afgestemd op de vergunde openingstijden van horecazaken, zonder dat te baseren op een (periodieke) risicoanalyse. Probleemlijn 4: Er is geen eenduidig (vergunnings- en) toezichtsbeleid voor evenementen dat een onderscheid maakt tussen evenementen met een voorspelbare kans op

10

overlast en de meestal kleinere evenementen waar in het algemeen geen overlast wordt ervaren. Opbouw van het rapport Het rapport is opgebouwd langs bovengenoemde vier probleemlijnen; dat wil zeggen dat per hoofdstuk een lijn aan bod komt. Per lijn wordt steeds stilgestaan bij een optimale organisatie van het toezicht in algemene zin in vergelijking met de praktijk van het huidige toezicht in Amsterdam. We doen concrete aanbevelingen om de huidige praktijk aan te passen om tot een optimale situatie van het toezichtsbeleid te komen. Waar relevant vergelijken we de Amsterdamse situatie ook met de wijze waarop andere gemeenten invulling geven aan hun toezichtsbeleid.

11

2

Analysekader: bestuurlijke en organisatiekundige basisprincipes

2.1

Inleiding

Onze voorgestelde oplossingsrichtingen zullen in lijn moeten zijn met relevante bestuurskundige en organisatiekundige basisprincipes. Als dat niet het geval is, zal er geen bestendige, praktisch uitvoerbare situatie ontstaan. Dat wil zeggen dat zelfs als met ‘organisatiegeweld’ een voorgestelde organisatie-oplossing wordt afgedwongen, deze oplossing na korte tijd weer zal blijken vast te lopen. Hieronder benoemen we de voor ons relevante basisprincipes met enkele directe consequenties. Gezien de aard van dit rapport volstaan we met enkele wetenschappelijke referenties en staand (Rijks)overheidsbeleid dat gebaseerd is op wetenschappelijke inzichten. Hoewel we in dit hoofdstuk ingaan op een aantal algemeen geldende basisprincipes voor de organisatie van toezicht, maken we op een aantal momenten al wel een doorkijkje naar de Amsterdamse situatie om de betekenis van de principes alvast ‘lokaal’ te illustreren. De aanbevelingen die we in de volgende hoofdstukken (3, 4 en 5) doen zijn voor een belangrijk deel gebaseerd op een of meerdere basisprincipes. 2.2

Over de organisatie van overheidsorganisaties

Centraal wat moet, decentraal wat kan Dit klassieke principe is gebaseerd op de constatering dat een centraal aangestuurde (overheids)organisatie zelden flexibel is en dus niet in staat is tot maatwerk dat rekening houdt met lokale wensen.9 De bestuurlijke keuze is hier of lokaal maatwerk noodzakelijk wordt geacht. De consequentie van decentrale organisatie is de acceptatie van lokale verschillen. Wie aan uniformiteit hecht, zal moeten inleveren op de ‘menselijke maat’.

9 Zie bijvoorbeeld aanwijzing 2.13 - ‘Keuze voor decentralisatie’ in het kabinetsbeleid Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (te vinden op: www.kcbr.nl).

12

De overeenkomst en het verschil tussen een gemeentelijke directie en een supermarktketen Als het gaat om centralisatie van diensterverlening, ook in relatie tot klantvriendelijkheid, komt vaak het vergelijk met een supermarktketen naar voren. Een supermarktketen heeft zowel kenmerken van een sterk gecentraliseerde organisatie als van een decentrale organisatie: de filiaalchef heeft geen keuze als het gaat om producten, inrichting en huisstijl maar heeft wel beslissingsbevoegdheid als het gaat om personeelsaanname. Cruciaal is echter dat een supermarkt klanten heeft die zelf de keuze kunnen maken tussen concurrenten en uit het assortiment zodat bijvoorbeeld klantvriendelijkheid direct bepalend is voor het succes van de keten. Voor dit rapport is het inzicht relevant dat voor een gemeentelijke directie als THOR en/of VTH geldt dat burgers/bedrijven geen keuze hebben in het aanbod en dat centralisatie van dienstverlening op deze wijze dus geen serieuze optie is. Is het cafetaria-model een optie? Het kan een theoretische organisatiekeuze zijn als het gaat om de organisatie van het toezicht om te kiezen voor een organisatiemodel waarbij de overheidsklant (dat is bijvoorbeeld een gemeente) kan kiezen uit een toezichtsassortiment bij een centraal georganiseerde toezichthouder (zoals een regionaal samenwerkingsverband).

In de praktijk van het Nederlandse openbaar bestuur werkt dit zogenaamde cafetaria-model niet erg goed: de organisatieflexibiliteit die dit vergt past niet bij de meer rigide ambtelijke arbeidsrelaties. De ambtelijke top van een dergelijke centrale organisatie die decentraal moet leveren ziet vooral de bureaucratische lasten als een onoverkomelijk bezwaar waardoor zij actief inzet op meer uniformiteit en minder keuze. Ook in Amsterdam is zichtbaar dat het cafetaria-model bij de regionale brandweer (veiligheidsregio) en omgevingsdienst niet tot wasdom is gekomen. Voor dit rapport is dit inzicht relevant voor de discussie of een centraal VTH een goede optie zou zijn om de decentrale klant ‘db van een stadsdeel’ te bedienen bij de taakvervulling van het gemandateerde toezicht op de horeca.

Je gaat erover of niet Decentralisatie vergt daarmee het mandateren van een decentraal orgaan voor de taakuitoefening. Alleen bij hoge uitzondering zou getreden moeten worden in het mandaat van een gemandateerd decentraal uitvoerend orgaan omdat er anders feitelijk geen sprake is van een mandaat (maar toch onvermijdelijke starre uitvoering door het centraal orgaan).10 De stadsdelen zijn zoals gezegd gemandateerd voor de vergunningverlening van en het toezicht op de horeca en de evenementen. De implicaties hiervan zijn meest recentelijk door de gemeente Amsterdam als volgt uitgewerkt: ‘Een bestuurder is aanspreekbaar voor burgers en college op de uitvoering van de VTH-taken en daarom opdrachtgever daarvan. De bestuurder ziet toe op stedelijke en lokale prioriteiten binnen de gestelde

10 Gemengde Commissie Bestuurlijke Coördinatie (2005), Je gaat erover of niet.

13

beleidskaders en het mandaat. Daartoe moet de bestuurder invulling geven aan de politiek-bestuurlijke belangenafweging bij het vervullen van de VTH-taken. Ook heeft de bestuurder een vertegenwoordigende rol in de beleidscyclus van VTH ten behoeve van het college.’11 (De)centrale verantwoordelijk vereist (de)centrale organisatie Voor de taken waar (de)centrale sturing is afgesproken, moet de uitvoering door een aparte taakorganisatie op hetzelfde (de)centrale niveau met passende capaciteit en budget plaatsvinden.12 Aangezien het mandaat voor de vergunningverlening en het toezicht op de horeca bij de dagelijks besturen (db’s) van stadsdelen ligt, betekent dit dat VTH-afdelingen van de stadsdelen ook passende capaciteit en budget nodig hebben om hun taak uit te kunnen voeren. Samenwerking is applausterm Professionele organisaties willen niet samenwerken omdat professionele autonomie zwaarder weegt dan efficiency. Samenwerking en daarmee afstemming tussen (onderdelen van) organisaties is dan ook een utopie, ook al wordt betere samenwerking vaak als beleid geformuleerd.13 Decentralisatie betekent ook daarom acceptatie van verschillen in uitvoering door verschillende decentrale uitvoeringsdiensten (in de Amsterdamse situatie zijn dit de VTH’s van de stadsdelen): decentrale uitvoeringsdiensten zullen in de praktijk nooit geheel uniform opereren (en dat is ook niet ‘objectief’ erg).

Andersom zijn professionals zeker wel bereid om samen te werken, dat wil zeggen met elkaar aan eenzelfde taak te werken om de samenleving te dienen en waar nodig daarover eventueel af te stemmen. Deze vorm van samenwerking geven we aan met ‘samen werken’. Toegepast op de Amsterdamse situatie betekent dit dat de (medewerkers van de) VTH’s en THOR zeker wel samen willen werken als dat zonder verlies van autonomie kan (dus elkaar ‘helpen’) maar niet als dat leidt tot zeggenschap van de ander over het eigen (toezichts)werkproces.

11 Handleiding ‘Veiligheid en leefbaarheid’ voor bestuurders, 16 december 2021. Dit is een bijlage bij de Verordening stadsdelen en stadsgebieden Amsterdam 2022. 12 Sinds 1999 spreekt men in de literatuur over ‘devolution i.e., the type of administrative decentralization that underlies political decentralization’. (D. Rondinelli (1999), ‘What Is Decentralization’ in: Litvack, Jennie and Jessica Seddon (eds.)., Decentralization Briefing Notes, In: World Bank Institute (WBI) Working Papers, The World Bank, Washington, D.C., pp. 2- 5). 13 Zie observatie 6 in Gemengde Commissie Bestuurlijke Coördinatie (2005), Je gaat erover of niet: ‘Samenwerking is nogal eens een ‘papieren tijger’; prestatiesturing en verantwoording richt zich op de ‘eigen taken’ en niet op samenwerking’. Of voor een bredere literatuuranalyse: A. Scholtens (2007), Samenwerking in crisisbeheersing; overschat en onderschat, NIFV en Politieacademie.

14

Specialisten werken niet bij de overheid Het is niet realistisch te verwachten dat ambtenaren hetzelfde kennisniveau kunnen halen als specialisten van marktpartijen. De definitie van specialisme is hierbij natuurlijk cruciaal en relatief tot de taak en omvang van de ambtelijke organisatie. Wat losjes voor dit rapport geformuleerd: Een specialisme in een ambtelijke organisatie is een activiteit die specifieke kennis vergt maar waarvoor de ambtelijke organisatie geen zodanig werkaanbod heeft dat ongeveer 2 fte deze specialistische kennis dagelijks gebruikt.14 Door samenwerking kan iets wat een specialisme is voor een kleine ambtelijke organisatie een reguliere activiteit worden voor de grotere samenwerkingsorganisatie. Dit is bijvoorbeeld de gedachte achter de vorming van de regionale omgevingsdiensten die ‘gespecialiseerd’ omgevingstoezicht van de gemeenten hebben overgenomen. Een valkuil is dan dat wat ambtelijk als één specialistische categorie wordt gezien (zoals BRZO-bedrijven) in de werkelijkheid toch bestaat uit sterk verschillende (productie)processen en er verschillende specialismen nodig zijn om, in dit geval, het toezicht vorm te kunnen geven.

Soms zorgen arbeidsmarktomstandigheden ervoor dat er binnen de ambtelijke organisatie wel een potentieel werkaanbod voor 2 fte is met de gevraagde kennis, maar deze simpelweg niet aangenomen kunnen worden binnen de salarisschalen van de overheid. Toezicht door de overheid is daarom bij voorkeur generalistisch met specialistische inhuur van marktpartijen wanneer nodig. Wet van de woekerende professionalisering Professionals die bij de overheid werken, delen het voorgaande uitgangspunt niet. Integendeel, zij hebben de neiging tot steeds verdergaande kwaliteitsverbetering ook al gaat dit ten koste van de efficiency en soms zelfs de effectiviteit.15 Voor toezicht betekent dat professionals de neiging hebben om specialistische teams te willen vormen los van de ratio daarvoor. Samenvattend Uitgaande van de huidige formele bevoegdhedenverdeling tussen de centrale stad en de stadsdelen concretiseren we bovenstaande tot het overkoepelende basisprincipe dat 14 Dit is bijvoorbeeld de strekking van de Kwaliteitscriteria 2.2 Deel B - Voor vergunningverlening, toezicht en handhaving krachtens de Wabo opgesteld door IPO en VNG in 2019. 15 I. Helsloot (2012), Veiligheid als bijproduct, Oratie Radboud Universiteit Nijmegen.

15

de stadsdelen die als taak hebben om horeca en evenementen te vergunnen en daar toezicht op te houden, daar ook een organisatie, inclusief capaciteit en budget, voor moeten hebben die bestaat uit generalisten. 2.3

Over de organisatie van toezicht door de overheid

In algemene zin geldt (natuurlijk) dat overheidstoezicht gericht is op de grootste risico’s.16 De volgende basisprincipes concretiseren de betekenis van dit risicogerichtheid-paradigma voor de organisatie van toezicht. Vertrouwen in de samenleving is de basis, toezicht vergt een reden De overheid kan niet alle actoren uit de samenleving controleren, daar is ook geen noodzaak toe omdat de meeste actoren verstandige, goed uitgelegde regels uit zichzelf opvolgen. Toezicht is dus gericht op die actoren die bewust verstandige regels niet naleven. Aanwijzing 2.5 - Zelfregulering ‘Bij het bepalen van de keuze voor een mogelijkheid tot overheidsinterventie om een doel te bereiken wordt zoveel mogelijk aangesloten bij het zelfregulerend vermogen in de maatschappij. Toelichting Uit de eisen van met name efficiëntie en evenredigheid vloeit voort dat voor direct overheidsingrijpen slechts plaats is indien van het zelfregulerend vermogen van de maatschappij - ook versterkt met ondersteunende overheidsmaatregelen - niet voldoende resultaten te verwachten zijn. Ook indien overheidsinterventie in enigerlei vorm noodzakelijk is, wordt zoveel mogelijk aangesloten bij bestaande vormen van zelfregulering.

Daartoe wordt voor elk van de aspecten van regulering (te weten: normstelling, toezicht/informatieverzameling, oordeelsvorming en interventies/sanctionering) bezien of kan worden aangesloten bij bestaande zelfreguleringsmechanismen in de maatschappij.’17

Vergunnen en toezicht bij voorkeur in een hand Het staande beleidsparadigma in Nederland is dat er een Chinese muur tussen vergunningverlening en toezicht zou moeten bestaan. Er is echter geen wetenschappelijke onderbouwing dat dit tot beter toezicht leidt. Heel praktisch gesproken geldt juist het omgekeerde: een nauwe band tussen vergunningverleners en toezichthouders leidt als vanzelf tot meer aandacht voor regelovertreders bij de vergunningverlening en omgekeerd tot meer aandacht bij toezichthouders voor ingewikkelde vergunningen. 16 Kaderstellende visie op toezicht 2005 (aangeboden in Kamerstuk 2005-2006, 27 831, nr. 15).

17 Kabinetsbeleid Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (te vinden op: www.kcbr.nl).

16

Moet de overheid altijd toezicht houden op zelfs risicovolle activiteiten? In dit rapport gaan we uit van het basisprincipe dat als de overheid een activiteit vergunt, dat er dan ook een onderbouwd bestuurlijk besluit moet worden genomen over de organisatie van het toezicht erop. Dat is daarmee nadrukkelijk niet hetzelfde dat de overheid altijd en op alle aspecten toezicht houdt.18 We sluiten hiermee aan bij het gangbare juridisch perspectief over wat voldoende toezicht is door de overheid als dat bezien wordt vanuit aansprakelijkheidsperspectief: •

Zoals de Hoge Raad verschillende malen heeft bevestigd, heeft de overheid beleidsbeleid om weloverwogen beslissingen te nemen over de inzet van haar toezichtscapaciteit. In dit geval is de overheid niet aansprakelijk voor de schade die door derden wordt geleden als de ondertoezichtgestelde niet aan de vergunningseisen voldoet. Hierbij wordt door de rechter marginaal getoetst, d.w.z. er wordt gekeken of de overheid in redelijkheid de beslissing over de inzet van haar toezichtscapaciteit heeft kunnen komen. De twee aspecten van de marginale toetsing zijn dus a) een vastgelegd besluit en b) een redelijke onderbouwing. Aansprakelijkheid overheid na de Vuurwerkramp Na de Vuurwerkramp is de overheid door de Hoge Raad niet aansprakelijk gehouden voor de gevolgen van het beperkte uitgevoerde toezicht op de vuurwerkopslag. Dit is een belangrijk voorbeeld omdat de rechtbank Den Haag eerder betoogde dat ‘Bij beoordeling van de rechtmatigheid van het optreden van de Staat is bepalend of het risico dat de Staat kende of behoorde te kennen, gelet op zowel de ernst van de mogelijke effecten als de kans dat deze effecten zouden optreden, zodanig was, dat daaruit voor de Staat de rechtsplicht voortvloeide om daartegen maatregelen te nemen.’19 De rechtbank vond dus dat bij zwaarder mogelijke effecten de overheid meer toezicht moet houden.

De Hoge Raad heeft die stellingname verworpen, een risicogestuurde afweging is mogelijk (waarbij dus de combinatie van kans en effect versus beschikbare capaciteit wordt meegenomen): ‘Bepalend is of het risico dat de overheid kende of had moeten kennen – zowel gelet op de ernst van de mogelijke effecten als de kans dat deze zouden optreden – dermate groot was, dat bij afweging van alle betrokken belangen (inclusief de kosten van optreden van de overheid) moet worden geconcludeerd tot een rechtsplicht van de overheid om maatregelen te nemen ter verkleining van het bekende risico’.

•

Omgekeerd geldt: als de overheid op de hoogte is of had kunnen zijn dat een vergunninghouder niet aan de eisen voldoet, dat zij dan aansprakelijk is volgens staande jurisprudentie voor de gevolgen van ervan d.w.z. voor de schade die derden leiden.

18 Zie ook Kaderstellende visie op toezicht 2005, p. 18 (aangeboden in Kamerstuk 2005-2006, 27 831, nr. 15). 19 ECLI:NL:PHR:2010:BL326.

17

Aansprakelijkheid overheid vanwege alleen specialistische inspectie Een illustratief voorbeeld vinden wij de volgende uitspraak van het Hof Amsterdam in de zaak Ruurlo, waarin het ging om een vakantieboerderij waar zonder bouwvergunning op zolder slaapkamers waren gebouwd. Deze slaapkamers hadden dakramen op ongeveer 60 cm hoogte vanaf de vloer. In strijd met de bouwverordening waren deze ramen niet voorzien van een doorvalbeveiliging. Een met bouw- en woningtoezicht belaste ambtenaar van de gemeente signaleerde op een zeker moment de illegale verbouwing maar constateerde niet het ontbreken van de doorvalbeveiliging. Toen zes weken later een 14-jarig meisje uit é én van de ramen viel, werd de gemeente aansprakelijk geacht voor de gevolgen daarvan. Het betoog van de gemeente dat zij in het kader van haar toezichtsbevoegdheid beleidsvrijheid had en dat de voorschriften over doorvalbeveiliging niet behoorden tot de zogenaamde kernvoorschriften, zoals die met betrekking tot de stevigheid van de constructie, de fundering, de brandveiligheid en de luchttoevoer, werd van de hand gewezen. De situatie was kenbaar gevaarlijk voor elke redelijk kijkende toezichthouder, ongeacht zijn specialisme.

De gemeente had, volgens het Hof, daarom rekening moeten houden met de reële kans dat kinderen op de zolderkamer zouden verblijven en dat zich bij het spelen of stoeien een ongeval zou voordoen zoals dat in het concrete geval had plaatsgevonden, ongeacht de precieze afmetingen van het raam of het plaatsen van een doorvalbeveiliging. De fout om geen aandacht te besteden aan het overduidelijke (generalistisch waar te nemen) gevaar en in plaats daarvan zonder onderzoek van de ramen te vermelden dat de boerderij aan de enkele, alleen door specialisten te controleren, eisen van de bouwverordening voldeed, werd door het hof als een onrechtmatige daad van de gemeente aangemerkt. Wij zien dit vonnis ook als een onderstreping van ons uitgangspunt dat specialistische inspecties door de overheid onwenselijk zijn, de ideale overzichtstoezichthouder is een generalist met gezond verstand.

Bestuursrecht heeft de voorkeur boven strafrecht Sinds de commissie Michiels20 is het paradigma dat een gemeente beter bestuursrecht kan inzetten dan strafrecht voor de handhaving richting bedrijven als je echt het verschil wilt maken in je eigen stad. De inzet van strafrecht is lastig omdat gemeenten beperkte invloed op de prioriteitsstelling van de politie heeft en geen op de prioriteitstelling van het openbaar ministerie en de rechterlijke macht. Kabinetsstandpunt over inzet bestuurlijke boete Het kabinet schreef al in 1998 in de aanloop naar de vierde tranche Awb: ‘In de eerste plaats komt met toepassing van een bestuurlijke boete de eigen verantwoordelijkheid van het bestuur voor de handhaving tot uitdrukking. Dit bevordert dat bestuursorganen het handhavingsaspect zullen betrekken bij het opstellen van regels – zoals de voorschriften bij de vergunning – en zich niet alleen verantwoordelijk weten voor de regels op papier, maar ook voor de regels in de werkelijkheid. Bestuursorganen worden op deze wijze gedwongen zich af te vragen hoe hun beleidsambities te verwerkelijken en of hun ambitieniveau wel realistisch is. In de tweede plaats zou, mits toepassing van de bestuurlijke boete zich niet beperkt

20 Commissie Bestuursrechtelijke en Privaatrechtelijke Handhaving (Commissie Michiels) (1998), Handhaven op niveau.

18

tot louter substitutie van wat strafrechtelijk werd afgedaan, de eigen verantwoordelijkheid van het bestuur kunnen leiden tot intensievere controles en verhoging van de pakkans voor delicten, die het bij een zuiver strafrechtelijke afweging moeten afleggen tegen ernstiger delicten. In deze gedachtegang zou het bestuur om de eigen beleidsdoelstellingen te verwerkelijken wél werk maken van overtredingen, waar politie en openbaar ministerie, als gevolg van capaciteitsgebrek en voorrang geven aan ernstiger delicten, niet aan toe komen.’21

Organiseer noodzakelijk specialistisch toezicht via marktpartijen Waar generiek toezicht niet volstaat in incidentele gevallen zal specialistische capaciteit moeten worden ingehuurd door de toezichthoudende overheid. Wanneer voor een bepaalde activiteit altijd specialistisch toezicht noodzakelijk is (daar moet dan een goede reden voor zijn om geen disproportionele toezichtlast te veroorzaken) kan overwogen worden om door private partijen conformiteit met de regelgeving aan te laten tonen door certificering.22 Samenvattend We concretiseren bovenstaande tot het overkoepelende basisprincipe dat er a) een bestuurlijk besluit moet zijn vastgesteld over de organisatie van het toezicht dat b) gebaseerd is op een risicoanalyse. Waar werkelijk specialistische kennis nodig is, wordt bij voorkeur gebruik gemaakt van marktpartijen, bijvoorbeeld voor certificering. 2.4

Over de relatie met de inwoners van Amsterdam

Betrek de samenleving waar mogelijk bij veiligheidsbeleid We hanteren het basisprincipe zoals dat beschreven is in de meest recente Rijksvisie op veiligheidsbeleid. Rijksvisie op veiligheidsbeleid ‘Het is wenselijk om burgers zo direct en transparant mogelijk te betrekken bij de besluitvorming over de omgang met risico’s en de reactie op incidenten die hen betreffen. Burgerparticipatie kan helpen bij het afwegen van passende overheidsmaatregelen. Burgers weten dat risico’s ‘a fact of life’ zijn, dat de overheid beslissingen in hun nadeel kan nemen en dat absolute veiligheid irreëel is. Burgers zijn veel meer risicorealist dan wij soms denken. Zij blijken zich er in meerderheid van bewust te zijn dat het soms nodig is om maatregelen te nemen waardoor zij onvrijwillig risico’s lopen. Veiligheidsaspecten kunnen dus in dialoog met burgers worden besproken. Belangrijk daarbij is dat zij goed geïnformeerd zijn over de risico’s zodat zijn kunnen begrijpen waarom het 21 Kabinetsstandpunt Handhaven op niveau, p. 9 (Kamerstuk 1999–2000, 26 800 VI, nr. 67).

22 Zie bijvoorbeeld aanwijzing 2.5 ‘Zelfregulering’ in het kabinetsbeleid Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving.

19

in een bepaald geval acceptabel is om een risico aan bepaalde gemeenschappen of groepen op te leggen. Vervolgens kunnen zij een ‘stem’ krijgen in de vormgeving van risicobeleid en kan er onderhandeld worden over mogelijke compensaties.’ 23

De twee gezichten van de narrige burger Nederlanders hebben twee gezichten en manifesteren zich daarmee als ‘narrige burgers'. Enerzijds willen ze, als je het ze zonder context vraagt, altijd meer veiligheid, minder overlast etc. zonder daarvoor zelf een extra (financiële) inspanning te doen. Anderzijds zijn zij als ze worden aangesproken als medeverantwoordelijke voor hun leefomgeving veel genuanceerder en bereid om redelijke veiligheidsmaatregelen en overlast te accepteren en zelf een bijdrage te leveren.24 De altruïstische kant van de narrige burger toegepast op de Amsterdammer is bijvoorbeeld zichtbaar in de afwezigheid van overlastmeldingen bij buurtevenementen. Die ontevreden kant van de narrige Amsterdammer is bijvoorbeeld zichtbaar in het volgende principe. Uitkomst van het afhandelingsproces van overlastmeldingen bepaalt de waardering ervoor De waarderingscijfers voor de afhandeling van klachten en bezwaren zijn doorgaans laag. Een voldoende scoren blijkt eigenlijk alleen maar mogelijk wanneer de indieners in het gelijk worden gesteld en krijgen waar ze om hebben gevraagd. Wanneer de gemeente een klacht of bezwaar ongegrond verklaart, is het bijna niet mogelijk een hoge waardering voor de wijze van afhandelen te krijgen.

De uitkomst overschaduwt de waardering voor het afhandelingsproces, ook als dat zeer zorgvuldig wordt uitgevoerd.25 De klant(on)tevredenheid van de Amsterdamse inwoners in 2020 over de afhandeling van overlastmeldingen in de openbare ruimte gebaseerd op verschillende rekenkameronderzoeken onderschrijft het bovenstaand algemene beeld; 15% geeft aan tevreden te zijn omdat ‘het probleem is verholpen’ en 18% geeft aan ontevreden te zijn omdat ‘de oplossing [niet] volstaat, mijn melding is niet opgelost’. In figuur 2.1 is te zien dat deze 18% ook verreweg het vaakst is genoemd als reden voor de Amsterdamse klantontevredenheid.

23 Brief van de minister van BZK aan de Tweede Kamer d.d. 9 november 2015 (Kamerstuk 34 300 VII, nr. 15). 24 I. Helsloot (2018). ‘Hoezo zijn (on)veiligheidsbeslissingen lastig publiekelijk te verantwoorden’ in Bestuurskunde, jaargang 27 (1), pp. 21-31. 25 I&O-research: op basis van verschillende rekenkamer onderzoeken.

20

Figuur 2.1: Redenen voor klant(on)tevredenheid in Amsterdam met betrekking tot het afhandelen van meldingen in de openbare ruimte in 2020. (Bron: Infografic MORA 2020).

Samenvattend Het is wenselijk de samenleving direct te betrekken bij de vormgeving en uitvoering van het toezichtbeleid als onderdeel van het algemene veiligheidsbeleid. Dit vergt onderkenning van de verschillende gezichten die de gemiddelde Nederlander en dus inwoner van Amsterdam (als narrige burger) heeft.

21

Blokje over logo bij start hoofdstuk

3

Efficiënt meldingsgericht (horeca)toezicht

Probleemlijn 1: Er is sprake van inefficiënt meldingsgericht horecatoezicht waardoor capaciteit niet adequaat wordt benut.

3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk gaan we in op de eerste probleemlijn. We beschrijven hoe (de stadsdelen in) de gemeente Amsterdam meldingsgericht (horeca)toezicht efficiënter dan nu het geval is, kan vormgeven. We doen dit door eerst uit te leggen hoe efficiënt meldingsgericht toezicht er idealiter uitziet, daarbij gebruikmakend van ons analysekader (zie hoofdstuk 2). Vervolgens leggen we uit welke onderdelen in de Amsterdamse situatie anders worden ingevuld in vergelijk met de ideale situatie en daarmee inefficiënt zijn. We geven dus geen uitputtende beschrijving over hoe het meldingsgericht horecatoezicht er in Amsterdam uitziet. We sluiten dit hoofdstuk af met een aantal concrete verbeterpunten. Woord vooraf: wat houdt afhandelen meldingen in Amsterdam eigenlijk in? Het gebruik van de term ‘afhandelen meldingen’ in de Amsterdamse beleidspraktijk is verwarrend voor de buitenstaander. Zonder nadere toelichting lijkt deze term te suggereren dat het om de totale afhandeling van een melding gaat en dus inclusief het opvolgingsproces dat leidt tot het oplossen van de melding is. De formuleringen in de rapportage ‘Afhandelen meldingen openbare ruimte’26 die zijn afgeleid van verschillende Amsterdamse (beleids)documenten onderschrijven deze gedachte: ‘Een aanzienlijk deel van de (urgente) meldingen wordt niet binnen de toegezegde termijn afgehandeld.

Melding met de status 'afgehandeld' zijn niet altijd resultaatgericht opgelost, en het college slaagt er maar in beperkte mate in om terugkerende problemen, bijvoorbeeld afval naast de container, structureel op te lossen.’ Uit de gesprekken blijkt echter ook dat met ‘afhandelen meldingen’ het alleen om het ‘inboeken’ van meldingen gaat, dat wil zeggen: het registreren van de melding en de melder binnen een bepaalde tijd informeren over het opvolgingsproces. 26 Rekenkamer Metropool Amsterdam (2021). Afhandeling meldingen openbare ruimte.’ In de rapportage worden verder geen definities gegeven.

22

In dit hoofdstuk proberen we daarom zoveel mogelijk de term ‘afhandelen meldingen’ te vermijden en spreken we separaat van ‘inboeken’ en ‘het opvolgingsproces’ van een melding. Uitzondering is als wij refereren aan Amsterdamse bronnen en/of deze citeren. In die gevallen wordt met ‘afhandelen meldingen’ (waarschijnlijk) het totale afhandelingsproces bedoeld. 3.2

Theorie: de kern van efficiënt meldingsgericht (horeca)toezicht

Meldingsgericht toezicht betekent doorgaans dat een hoge prioriteit wordt gegeven aan een adequate reactie op overlastmeldingen van burgers. Een belangrijk doel van meldingsgericht toezicht is burgertevredenheid. Geaccepteerd moet echter worden dat niet alle burgers tevredengesteld kunnen worden (zie ook het laatste basisprincipe in paragraaf 2.4). Meldingsgericht toezicht is daarmee efficiënt als het aansluit bij een ‘redelijk’ tevredenheidsniveau van burgers. Efficiënt (risicogestuurd) meldingsgericht horecatoezicht betekent dan ook dat het reageren op meldingen gezien wordt als een onderdeel van de toezichtaanpak en dat dus niet op iedere melding per definitie meteen een toezichtactie moet volgen. Idealiter moet er wel een reactie vanuit de gemeente komen waarin het opvolgingsproces aan de melder wordt uitgelegd.27 Meer precies: • Als het om slechts één op zichzelf staande niet acute overlastmelding gaat (bijv. uitwaaiering terras zonder directe nadelige gevolgen voor de openbare ruimte) volstaat het in principe om deze alleen ‘in te boeken’. Tijdens de eerstvolgende werkdag kan door de toezichthouder eventueel beoordeeld worden of een bezoek aan de horecaonderneming noodzakelijk is. • Uitzondering zijn ‘ernstige’ overlastmeldingen (bijv.

ernstige geluidsoverlast) waar wel een acuut optreden noodzakelijk is; deze kunnen ofwel meteen telefonisch afgehandeld worden door het callcenter waar de melding binnenkomt (door met de overlastgever te bellen) of fysiek door deze meteen uit te geven aan al op straat aanwezige handhavers (zoals boa’s of politie). • Mochten er meerdere overlastmeldingen over een horecaonderneming zijn dan kan dit tevens de start van een projectmatige aanpak zijn (dossieraanpak). Omgekeerd kan de vraag zijn of het ‘fout’ is om op elke melding te rijden. Respondenten vroegen ons in dat verband of de ‘Amsterdammer’ dat niet mag verwachten van het openbaar bestuur. Ons antwoord is dat als er extra middelen moeten worden ingezet om zo’n onmiddellijke reactie mogelijk te maken dat deze middelen dan vrijwel zeker elders met meer maatschappelijk effect kunnen worden ingezet. Daarmee is de ‘Amsterdammer’ dan beter geholpen.

27 Op basis van verschillende rekenkameronderzoeken blijkt dat het informeren over de opvolging (en een laagdrempelige wijze waarop mensen een melding kunnen maken) bijdraagt aan hun tevredenheid.

23

Bestuurlijke onderkenning van de noodzaak voor en vorm van efficiënt meldingsgericht horecatoezicht in Amsterdam Recent is al een bestuurlijk standpunt ingenomen over efficiënt meldingsgericht horecatoezicht in Amsterdam dat past bij onze beschrijving hiervoor.28 In een brief van de burgemeester aan de raad over het opvolgingsonderzoek van de Rekenkamer Metropool Amsterdam uit 2019 naar de kwaliteit van de registratie en afhandeling van horecameldingen wordt gesteld dat ‘het 24/7 paraat hebben van toezichthouders om altijd te kunnen acteren bij meldingen inzetproblemen ten aanzien van andere bestuurlijk geprioriteerde opgaven [met zich meebrengt]. (…) Toezicht is immers frequent en procesmatig. (…) Effectief toezicht is niet op elke melding inzet plegen maar bestaat uit een scala aan op elkaar aansluitende maatregelen. (…) … vanuit de beschikbare informatie is af te leiden dat slechts voor een beperkt deel van de meldingen directe inzet van toezichthouders is vereist en de – schaarse – capaciteit [kan] effectiever benut worden door een breed palet aan toezicht in te zetten. (…) Door op dit moment [aan het afhandelen van meldingen] veel capaciteit toe te kennen (…) verschuift de balans van het toezicht houden naar één onderdeel en wordt niet op de meest efficiënte wijze toezicht gerealiseerd.’29

3.3

Uitvoeringsbeleid en -praktijk: knelpunten in Amsterdam

Beleid: sterke sturing op hoge burgertevredenheid bij afhandelen meldingen Mede naar aanleiding van het rapport van de Rekenkamer ‘Lastige zaken – Afhandeling van horecaklachten30 in Amsterdam’ uit 2014 heeft de gemeente de laatste jaren stevig ingezet op de afhandeling van ‘horecaklachten’.31 In haar rapport erkende de Rekenkamer dat horecaoverlast een terugkerend thema is dat zich lastig laat oplossen, waarna zij vier conclusies trok over zaken waar de gemeente extra aandacht aan zou moeten besteden. Zo werd er volgens de Rekenkamer te weinig onderscheid gemaakt naar soorten klachten bij afhandeling, was ruimte voor maatwerk onduidelijk, waren doelen en indicatoren onvoldoende uitgewerkt en was de informatievoorziening niet op orde. De Rekenkamer beveelt daarom aan om duidelijker onderscheid in type klacht te maken en de werkwijze hierop af te stemmen, stedelijke kaders voor beleid te vertalen in richtlijnen voor klachtafhandeling, haar doelen en indicatoren aan te scherpen, en de informatievoorziening te verbeteren met o.a. gebruik van ICT-systemen ter ondersteuning.

28 Voor meerdere onderwerpen in deze rapportage geldt dat de good practices die wij beschrijven al eens

op vergelijkbare wijze door de gemeente zelf is opgeschreven (maar dat een uitvoering ervan ontbreekt zonder dat we hier een verklaring voor hebben kunnen vinden). 29 Gemeente Amsterdam (2020). Brief over afhandeling rapport Rekenkamer. 30 Amsterdam maakt tegenwoordig onderscheid naar meldingen en klachten van inwoners. Een melding heeft betrekking op (overlast)situaties in de stad die mogelijk een aanpak van de gemeente behoeven zoals aanwezigheid van fietswrakken, niet opgehaald vuil of overlast van horeca. Een klacht is gericht op gepercipieerd incorrect optreden van de gemeente Amsterdam. De horecaklachten van de Rekenkamer zijn dus overlastmeldingen in de terminologie van dit rapport. 31 Rekenkamer Metropool Amsterdam (2014). Lastige zaken? Afhandeling van horecaklachten in Amsterdam.

24

Bestuurlijk besluit over uitvoering meldingsgericht horecatoezicht tijdens de coronacrisis Sinds de start van de coronacrisis ligt de focus voor VTH en THOR op handhaving van de coronamaatregelen en wordt, in opdracht van het bestuur, een substantieel deel van de meldingen direct ‘afgeboekt’ met de toelichting dat er geen capaciteit beschikbaar is om de melding op te volgen.

Het college van B&W heeft daarom de bestuurlijke ambitie geformuleerd dat meldingen snel moeten worden afgehandeld (waarmee opgelost wordt bedoeld in de beleidsstukken) en dat urgente meldingen voorrang krijgen waardoor meer melders tevreden zijn over de afhandeling.32 Op de website van de gemeente Amsterdam staat dit als onderdeel van de Servicecode Amsterdam als volgt verwoord: ‘Wij pakken 95% van de meldingen direct op. Daarvan handelen wij 80% binnen twee werkdagen af.’ Bestuurlijke visie ook de komende jaren prioriteit aan meldingen Dat ook de komende jaren bestuurlijk hoge prioriteit wordt gegeven aan het snel afhandelen van een hoog percentage meldingen blijkt uit de reactie van het college van B&W naar aanleiding van een onderzoek van de Rekenkamer Metropool Amsterdam naar de afhandeling van meldingen in de openbare ruimte. Overigens zonder de nuance waar de burgemeester al eerder over sprak (zie blauwe blok in vorige paragraaf): ‘(…) Het college heeft daarom de afgelopen jaren ingezet op het verbeteren van hoe meldingen in Amsterdam worden afgehandeld. Helaas heeft dat nog niet tot voldoende resultaat geleid. Het college ziet dat het nog beter kan en moet. (…) Het college is dan ook blij met de concrete aanbevelingen die de Rekenkamer doet, waarmee het college verder aan de slag kan om de afhandeling van meldingen in de openbare ruimte verder te verbeteren.’33

Praktijk: inefficiënt ingericht meldingsgericht horecatoezicht in Amsterdam Mede als gevolg van de bestuurlijke ambitie is de organisatie van het toezicht op de horeca vooral gericht op het direct reageren op bijna alle (niet-anonieme) meldingen. Er is daarmee sprake van inefficiënt meldingsgericht horecatoezicht (zie paragraaf 3.2). Een verschil tussen beleid en praktijk dat breder is dan de horeca Er wordt in het Amsterdamse beleid en de communicatie daarover met de inwoners geen nadere uitleg gegeven over wat onder afhandeling van een melding (breder dan horecaoverlast dus) wordt verstaan. Uit de observaties en gesprekken met medewerkers van het ASC blijkt dat burgers dit interpreteren als dat het probleem dan ook verholpen is, terwijl de gemeente dit heeft geoperationaliseerd als dat de burger binnen twee werkdagen wordt geïnformeerd over het opvolgingsproces. De terugkoppeling kan dan bijvoorbeeld zijn dat het gemelde zwerfvuil zal worden meegenomen in een al geplande reinigingsronde. Van sommige meldin-

32 Rekenkamer Metropool Amsterdam (2021). Afhandeling meldingen openbare ruimte. Maar zie ook het Masterplan Handhaving en Reiniging uit 2019 waarin de ambitie is opgenomen (p. 9): ‘op meer meldingen komen tevreden reacties.’ 33 Gemeente Amsterdam (2021). Bestuurlijke reactie op conceptrapport ‘Afhandeling meldingen openbare ruimte’. In: Rekenkamer Metropool Amsterdam (2021). Afhandeling meldingen openbare ruimte.

25

gen is het evident dat er redelijkerwijs niet binnen twee werkdagen actie op kan worden uitgevoerd, laat staan dat het probleem binnen dat tijdsbestek zal zijn opgelost. Denk als voorbeeld aan meldingen over overlast van de eikenprocessierups.

Omdat de meeste overlastmeldingen voor de horeca ’s avonds plaatsvinden, dus buiten de reguliere werktijd van VTH, is ambtelijk een oplossing gezocht in het organiseren van een flexteam horeca. Het flexteam dat bestaat uit één of twee koppels van toezichthouders pakt op vrijdag- en zaterdagavond en nacht (tussen 20:00 en 04:00) overlastmeldingen horeca vrijwel direct op. Meldingen in deze context gaan dan vooral over geluids- en geuroverlast van horecazaken, terrassen die uitwaaieren, en geluidsoverlast van personen rondom horecazaken omdat zij zich van of naar deze horecazaak bewegen.34 Bij de start van het flexteam is als uitgangspunt genomen om hier 20% van de 'normale' VTH-capaciteit voor in te zetten.35 Inzet VTH’ers voor flexteam momenteel op vrijwillige basis Het voor het flexteam ingezette personeel van VTH doet dit momenteel op vrijwillige basis. Wanneer de inzet van het flexteam structureel zou worden dan is het noodzakelijk hierover in de CAO aanvullende afspraken te maken. Dit zal dan onvermijdelijk leiden tot extra capaciteitsbeslag vanwege o.a. extra compensatieverlofrechten.

Oorspronkelijk was het flexteam horeca een samenwerking tussen de HOR’s (zie paragraaf 1.1) en VTH’s van de verschillende stadsdelen. De voortdurende taakdiscussie over het toezicht op de horeca tussen THOR en VTH heeft er mede toe geleid dat THOR zich per 1 april 2020 heeft teruggetrokken uit het flexteam horeca; alleen de VTH’s leveren op dit moment dus aan het flexteam horeca. Een andere belangrijke reden voor het beëindigen van de samenwerking was de ontevredenheid bij de meewerkende THOR-medewerkers over hun inhoudelijke bijdrage; in hun perceptie werden zij niet als toezichthouder ingezet maar alleen als chauffeur voor een VTH-lid gebruikt. De VTH-leden en voormalig ingezette THOR-leden van het flexteam waarmee wij gesproken hebben, herkenden dit beeld. Tijdens de flexdienst krijgt een VTH-coördinator op het ASC informatie over een melding van het ASC, om deze informatie vervolgens aan te vullen voordat deze wordt uitgezet bij een van de VTH-koppels die in (een) auto(‘s) rondrijden. Ook wordt de coördinator ingezet om contact op te nemen met mensen die een melding hebben ingediend, om door te spreken of het daadwerkelijk nodig is dat er een VTH-koppel op af wordt gestuurd, of om meer informatie in te winnen.

Uit de gesprekken blijkt dat zeker de laatste jaren de noodzaak voor een dergelijk team ook ambtelijk wordt gevoeld omdat de politie zich steeds verder terugtrekt op dit domein. Dat betekent dat de politie alleen nog naar die horecameldingen gaat waar (zware) openbare orde problemen zijn.

34 Gemeente Amsterdam (2019). Reactie op informatieverzoek opvolgingsonderzoek Lastige Zaken.

35 Interne documenten: Horeca en Evenementen Flex (uit 2019) en Plan van Aanpak Flex Horeca (uit 2016).

26

Enkele feiten over de overlastmeldingen horeca en de effectiviteit van het flexteam Uit de jaaroverzichten ‘Horeca Flexacties’ uit 2015 en 201636, en 2017 en 201837, blijkt dat voor alle zeven stadsdelen gemiddeld in driekwart van de inspecties door het flexteam op basis van een melding geen overtreding werd geconstateerd. Dus op driekwart van de meldingen zou dan ook niet door het flexteam gereageerd hoeven te worden. Uit het Rekenkamerrapport uit 2014 dat in de stadsdelen Centrum en Zuid van alle horecaondernemingen waar een melding van is vastgelegd, blijkt dat dit in 50% van die gevallen het om één melding ging. Uitgaande van een efficiënte wijze van meldingsgericht toezicht zou op 50% van de meldingen niet door het flexteam gereageerd hoeven te worden. In stadsdeel Centrum is in 2018 over 634 horecazaken 2.436 keer een melding gemaakt.38 Deze verhouding komt overeen met de jaren daarvoor (vanaf 2013), waardoor we kunnen spreken van een trend. Daarnaast zijn in 2017 bijna 20% van alle meldingen te herleiden naar 10 horecazaken.39 Ook waren 177 meldingen dat jaar afkomstig van slechts drie melders. Deze cijfers benadrukken het belang van een efficiënte wijze van meldingsgericht toezicht, waarmee de werklast in grote mate zal afnemen.

Daarnaast blijkt uit de jaarevaluatie van het stedelijk handhavingsprogramma uit 201740 dat het flexteam horeca een dalend aantal overtredingen constateert. Dit beeld zou erop kunnen wijzen dat, hoewel het aantal meldingen voor de stad toeneemt, de naleving van ondernemers is verbeterd. Controles zouden immers minder vaak tot een sanctie hebben geleid. In dat geval lijkt het erop dat een toenemende meldingsbereidheid bij bewoners aan het gegroeide aantal meldingen ten grondslag ligt. Met andere woorden: aan de toename van meldingen zou meer een subjectieve dan een objectieve overlastbeleving ten grondslag kunnen liggen.

Uit onze observaties en gesprekken blijkt verder dat de opzet van het flexteam er in de praktijk toe leidt, vanwege het beperkte aantal meldingen dat er feitelijk tijdens een flexdienst binnenkomt, dat men ad hoc achter meldingen aanrijdt om ter plaatse een constatering te kunnen doen, bijvoorbeeld van een muziekinstallatie die te hard staat. Ook gebruikt men het flexteam om controles uit te voeren bij horecazaken die tijdens reguliere werkzaamheden binnen kantoortijden onder de aandacht zijn gekomen. Als belangrijk voordeel van het flexteam in relatie tot capaciteit wordt door medewerkers van VTH veel genoemd dat men binnen VTH hiermee in staat is om de toezichtlast meer te verdelen over de verschillende stadsdelen. Dit gaat uit van het ambtelijk als feit ervaren uitgangspunt dat er altijd een VTH-medewerker onmiddellijk moet reageren op een overlastmelding. Men gaat hier dus voorbij aan de werkelijkheid dat één flexteam voor de hele stad feitelijk betekent dat er ook niet onmiddellijk op een melding kan worden gereageerd gezien de onvermijdelijk lange(re) gemiddelde aanrijdtijd. 36 Gemeente Amsterdam (2017). Horeca Flexacties. Jaaroverzicht 2016. 37 Intern document: Horeca jaaroverzicht 2018.