De parallelle economie in de Amsterdamse binnenstad.pdf

Overigens betekent dit niet dat pandeigenaren zich altijd bewust zijn van de mogelijkheid dat hun pand door een malafide ondernemer wordt gehuurd. Eigenaren hebben niet altijd de kennis om dat goed te kunnen beoordelen. Het komt ook voor dat een ondernemer zelf eigenaar is van het winkelpand, de zogenaamde eigenaar-gebruikers. Als zo’n ondernemer ermee stopt, bijvoorbeeld om met pensioen te gaan, behoudt deze vaak het pand en zoekt daarvoor een huurder. De huurinkomsten zijn dan een aanvulling op het pensioeninkomen. In de interviews zijn verschillende voorbeelden ter sprake gekomen waaruit blijkt dat het hemd nader dan de rok is: alhoewel de ondernemers het belang van winkeldiversiteit onderkennen en hechten aan een kwalitatieve invulling voor hun pand, kiezen zij in de regel toch voor de partij die bereid is de hoogste huur te betalen. Volgens een vastgoeddeskundige is het niet makkelijk een lening af te sluiten voor de aankoop van winkelvastgoed. En als een lening wordt verstrekt, is dat tegen een hoge rente. Toch is winkelvastgoed volgens deze expert een interessante beleggingscategorie. De rendementen zijn behoorlijk. En anders dan bij de woningmarkt is de overheid veel minder sturend. Aan de andere kant zijn er ook de nodige onzekerheden. Retailers hebben het niet makkelijk door stijgende kosten voor onder meer energie, inkoop en salarissen.

Ook de huren worden geïndexeerd. Deze deskundige merkt dat het aantal transacties op de markt voor winkelvastgoed beperkt is. Verkopende partijen richten zich op het potentieel op de langere termijn en mikken daarom hoog met het bedrag dat ze voor hun onroerend goed vragen. Kopers van winkelvastgoed mikken juist laag. Zij hebben de moeilijke jaren van de coronapandemie nog vers in het geheugen en zullen meer nadruk leggen op de onzekerheden. De verwachtingen van kopers en verkopers lopen daardoor nog ver uiteen, al begint dit wat bij te draaien. Bij het bepalen van de prijs van winkelvastgoed let deze vastgoedexpert op meerdere aspecten. Naast de bouwkundige staat en de uitstraling speelt de potentiële huuropbrengst een belangrijke rol. Wat kan het pand opbrengen? Is de potentiële huuropbrengst die de verkoper presenteert realistisch? Een pand met een zittende huurder is bovendien makkelijker te verkoper dan een pand dat leeg staat en waar de nieuwe eigenaar nog een huurder voor moet vinden. Het gesprek met deze vastgoeddeskundige blijkt vooral een illustratie van de normale marktdynamiek van vraag en aanbod. Deze normale marktwerking lijkt echter verstoord te zijn als we inzoomen op de rol van malafide ondernemers. Respondenten die betrokken zijn bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit beschrijven dat het eigendom van een winkelpand voor een malafide

23

ondernemer niet alleen nut kan hebben vanwege de mogelijke huuropbrengsten, maar ook kan dienen als vehikel om geld mee wit te wassen. Een malafide eigenaar kan een bekende in de winkel zetten en deze een hoge huur laten betalen, die opgebracht wordt met zwart geld. Via de huur ontstaat dan een legale geldstroom. Een hoge huur is in dit geval geen bezwaar voor de ondernemer die de winkel runt. De vraag is uiteraard hoe een malafide eigenaar een winkelpand kan kopen. Cash betalen met illegaal verkregen geld is een route die via aangescherpte wetgeving en financieel toezicht goeddeels afgesneden is. Maar via complexe juridische constructies kunnen malafide partijen toch vastgoed in eigendom krijgen. Respondenten wijzen er daarnaast op dat sommige malafide ondernemers die al langer in de Amsterdamse binnenstad actief zijn inmiddels posities hebben opgebouwd waardoor zij uit hun winkels en beleggingen ook voldoende legale inkomsten genereren om met eigen middelen in vastgoed te investeren. Denkbaar is dat dit een opwaarts effect heeft op de prijzen die voor winkelvastgoed in de Amsterdamse binnenstad worden betaald. Een respondent, actief in de opsporing van ondermijnende criminaliteit, wijst erop dat het lastig is malafide winkels aan te pakken. Opsporingsinstanties hebben hiervoor geen geschikt instrumentarium.

Een strafrechtelijk onderzoek duurt lang, terwijl de winkel al die tijd gewoon actief blijft. Deze respondent signaleert dat kapitaalkrachtige criminele netwerken investeren in winkelpanden in de Amsterdamse binnenstad. Het maakt voor hen niet uit om welke branche het gaat, zolang die maar vergunningsvrij is. Via deze investeringen weten de criminele netwerken zich in te vreten in de bovenwereld.

4.3

Overnamekosten In het vorige hoofdstuk is geconcludeerd dat het voor malafide ondernemers nuttig is om over een winkel in de binnenstad te kunnen beschikken. Het biedt bijvoorbeeld een dekmantel voor witwasactiviteiten. Een winkel kan ook gebruikt worden voor activiteiten op het gebied van ondergronds bankieren. Uit de interviews met respondenten die werkzaam zijn in de vastgoedsector of betrokken zijn bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit blijkt dat het niet ongebruikelijk is dat er forse bedragen worden betaald om een huurcontract over te kunnen nemen. Dit ‘sleutelgeld’ kan oplopen tot honderdduizenden euro’s, waarvan volgens respondenten zowel boven als onder de toonbank wordt betaald. Soms wordt het sleutelgeld in één keer betaald, in andere gevallen wordt het over een periode van enkele jaren afgelost. Daarnaast kan sprake zijn van overnamekosten, die betaald wordt voor bijvoorbeeld de winkelinventaris en/of als goodwill voor het klantenbestand. Een respondent, betrokken bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit, wijst erop dat er sprake is van onverklaarbare verschillen in de bedragen die betaald worden voor de overname (sleutelgeld en/of overnamekosten) van een winkel. Als er voor de ene winkel een paar ton wordt betaald, terwijl voor een andere winkel een fractie daarvan aan overname wordt betaald, roept dit de vraag op wat nu waar is.

De respondent heeft sterke aanwijzingen dat er in het laatste geval een flink bedrag ‘onder de toonbank’ zal zijn betaald. Het is een ander aspect van de weinig transparante markt voor winkelvastgoed in de binnenstad. Panden die beschikbaar komen wisselen niet zelden van hand zonder dat daarvoor geadverteerd wordt of een makelaar bij wordt betrokken. De eigenaren of exploitanten ‘gunnen’ een pand dan aan bekenden uit hun netwerk. Het komt ook voor dat zittende huurders benaderd worden met de vraag of zij hun winkel over willen dragen. De zittende huurders ervaren dit wel als intimiderend, weet een

24

respondent. Deze respondent vertelt van een ondernemer, die enkele jaren voor zijn pensioen een fors bedrag aangeboden kreeg en daar uiteindelijk op in is gegaan. In diens winkel kwam vervolgens een toeristenwinkel. Uit de interviews blijkt niet duidelijk in hoeverre de overnamesommen betaald worden om een bonafide winkel te vestigen, of om een onderneming te verwerven voor malafide praktijken, zoals witwassen of ondermijning. Meerdere respondenten werpen de vraag op wat de ratio is achter de forse bedragen die worden betaald om de huur van een winkelpand over te kunnen nemen. Een van de respondenten, actief in de vastgoedmarkt, wijst erop dat het beleid van de gemeente Amsterdam, dat een slot heeft gezet op de komst van nieuwe toeristenwinkels, mogelijk bijdraagt aan hoge overnamesommen. Een andere respondent, betrokken bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit, vertelt dat malafide ondernemers ook verdienen aan de overnamesommen. Er gaan grote bedragen in om, die bovenop de huuropbrengsten komen. Het zijn volgens deze respondent ‘complexe verdienmodellen’, die bijdragen aan de opwaartse druk op winkelhuren en die de betaalbaarheid van winkelpanden voor bonafide ondernemers negatief beïnvloeden.

4.4

Gemeentelijke deelnemingen In dit hoofdstuk over vastgoed verdient de rol van de gemeentelijke vastgoeddeelnemingen die actief zijn in de Amsterdamse binnenstad een specifieke vermelding. Het betreft de activiteiten van de NV Zeedijk en van Stadsgoed, organisaties waarvan de gemeente Amsterdam aandeelhouder is. De NV Zeedijk is, zoals de naam doet vermoeden, actief op de Zeedijk en omliggende straten. Stadsgoed is actief in de gehele binnenstad. Beide organisaties verwerven vastgoed om daarmee een kwalitatieve bijdrage te leveren aan de binnenstad. Dat gebeurt bijvoorbeeld door bedrijfsruimte te verhuren aan ondernemers die met hun winkel of activiteit een positieve bijdrage leveren aan het leef- en ondernemingsklimaat in de binnenstad. Het gaat dan om winkels, maar ook om horecagelegenheden, die kwaliteit toevoegen door hun uitstraling en door hun productaanbod. De NV Zeedijk en Stadsgoed bieden ondernemers haalbare huren. Ook komen zij ondernemers tegemoet door hen in de opstartfase korting op de huur te bieden, die in latere jaren, als de onderneming draait, terugbetaald kan worden. De beide organisaties vragen dus niet het onderste uit de kan waar het de huurprijzen betreft. Er is sprake van een ‘onrendabele top’ die de organisaties voor eigen rekening nemen.

Dat is mogelijk omdat de aandeelhouders van beide organisaties ook niet streven naar een maximaal financieel rendement op hun investering. De NV Zeedijk en Stadsgoed dragen met hun huurbeleid bij aan de winkeldiversiteit in de binnenstad. Zij stellen daarnaast stringente voorwaarden aan de huurders van hun panden. Huurders moeten zich voor langere tijd committeren. Het is in beginsel niet toegestaan om een huurcontract over te dragen aan een andere partij. Met die eis willen de beide organisaties grip houden op de invulling van hun winkelruimte en bedrijfsruimte. Beide organisaties verhuren ook woningen, veelal gelegen boven winkel- of bedrijfsruimte. De huurders van die woningen krijgen te maken met een huurbaas die duidelijke regels stelt. Een respondent van de NV Zeedijk legt uit dat het niet wordt getolereerd als het trappenhuis wordt gebruikt als opslagruimte. Huurders die hun schoenen in de gang zetten, kunnen erop rekenen dat die weggehaald worden. Deze respondent legt uit dat deze actieve betrokkenheid mede bijdraagt aan de leefbaarheid van het gebied. Niet wegkijken, maar aanspreken en aanpakken is het motto. Het is een aanpak die de anonimiteit terugdringt en bewoners en ondernemers medeverantwoordelijk maakt voor de leefbaarheid en kwaliteit van hun straat en buurt.

25

4.5

Conclusie In dit hoofdstuk is beschreven hoe de markt voor winkelvastgoed in de Amsterdamse binnenstad functioneert. Er is sprake van een duidelijke samenhang tussen het aantal passanten en de hoogte van de winkelhuur. In algemene zin geldt dat de groei van het aantal toeristen bij heeft gedragen aan een opwaartse druk van de winkelhuren. Het heeft geleid tot een winkelaanbod dat in toenemende mate gericht is op toeristen. De data over winkelhuren zijn gebaseerd op kennis van vastgoedbemiddelaars en op bij deze professionals bekende transacties. Er zijn aanwijzingen dat er naast de data over winkelhuren in de gemeentelijke rapportages sprake is van nog hogere huren die voor souvenir- en eetwinkels worden gevraagd en betaald. De huurprijzen voor winkelvastgoed in de Amsterdamse binnenstad zijn niet openbaar en ook niet transparant. Dat geldt ook voor de bedragen die voor de overname van een winkel (sleutelgeld en overnamesommen) betaald worden. Respondenten betrokken bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit weten dat er ook forse overnamesommen worden betaald voor dergelijke winkels. Deze bevindingen geven aanleiding te veronderstellen dat de normale werking van de markt voor winkelvastgoed verstoord wordt door de aanwezigheid van malafide ondernemers en pandeigenaren.

Daarbij geldt dat de vermoedens van witwassen meer betrekking hebben op het gebruik van vastgoed dan op het eigendom van panden.

26

/ 5 Eisen aan ondernemers In de vorige hoofdstukken is beschreven dat de niet-gereguleerde detailhandel, waaronder souveniren eetwinkels, kwetsbaar is voor malafide praktijken zoals witwassen, ondergronds bankieren, arbeidsmarktfraude en fraude met producten. Een van de doelstellingen van dit verdiepend onderzoek is om te beschrijven hoe de eisen aan en het toezicht op ondernemers zich in de afgelopen veertig jaar hebben ontwikkeld. In dit hoofdstuk volgt een korte beleidsgeschiedenis van het ondernemersbeleid dat opeenvolgende kabinetten hebben gevoerd. In het volgende hoofdstuk worden de ontwikkelingen op het gebied van toezicht en handhaving beschreven. De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. We starten ons historische overzicht in de jaren vijftig van de vorige eeuw. Ondernemers namen het soms niet zo nauw met de kwaliteit van producten. De overheid kwam daarom met regels, die de kwaliteit van producten moest waarborgen, waarbij tevens eisen aan ondernemers werden gesteld (5.1). De decennia die volgden kenmerkten zich nog door een sterke overheidssturing op het winkelbedrijf. Dit kwam onder meer tot uitdrukking in de regelgeving rond openingstijden. Met verloop van tijd kregen ondernemers steeds meer ruimte om zelf te bepalen wanneer zij hun winkel wilden openstellen (5.2). Niet alleen waar het de openingstijden betrof, werden de eisen aan ondernemer versoepeld.

Dat gold ook voor de eisen om een onderneming te starten en om je als ondernemer in te kunnen schrijven in het handelsregister (5.3). Ook de Europese samenwerking en de invoering van één gezamenlijke markt voor goederen en diensten heeft de ruimte voor ondernemers verder vergroot en het aangezicht van de Nederlandse winkelstraten veranderd (5.4). Naast de versoepeling van wet- en regelgeving, is ook sprake geweest van nieuwe wetten en regels waar ondernemers mee te maken hebben gekregen. Een voorbeeld hiervan in de wet Bibob, die de overheid de mogelijkheid biedt om ondernemers te screenen voordat zij een vergunning krijgen (5.5). Deze nieuwe wet- en regelgeving laat echter onverlet dat het overheidsbeleid voor ondernemers in het midden- en kleinbedrijf zich in de achterliggende decennia heeft gekenmerkt door liberalisering en deregulering. Deze ontwikkeling kan worden begrepen tegen een achtergrond van een bredere maatschappelijke ontwikkeling, waarbij de overheid een terugtrekkende beweging heeft gemaakt ten faveure van de werking van de markt. Inmiddels lijkt overigens een geleidelijke kentering plaats te vinden, waarbij de aandacht voor actieve overheidssturing en publieke waarden groeit (5.6). Het hoofdstuk besluit met een samenvattend overzicht van de eisen die aan ondernemers werden en worden gesteld en een conclusie over het gevoerde beleid (5.7).

Dit hoofdstuk is primair gebaseerd op documentonderzoek, waarbij de bevindingen zijn getoetst en verrijkt in de interviews die voor dit onderzoek zijn uitgevoerd.

5.1

De Vestigingswet Bedrijven In de jaren na de Tweede Wereldoorlog waren consumentenbescherming en vakmanschap belangrijke thema’s in het politieke en maatschappelijke debat over het bedrijfsleven. Die thematiek ging terug tot de economische crisis van 1929 en de nasleep daarvan. Het was niet ongebruikelijk dat winkeliers het niet zo nauw namen met de kwaliteit van hun producten, zoals bijvoorbeeld een melkboer die de melk aanlengde met water. Ook kwam het voor dat winkeliers actief waren in meerdere branches tegelijk, om zo in hun levensonderhoud te kunnen voorzien, terwijl zij niet altijd over de elementaire vakkennis beschikten. In 1954 trad de Vestigingswet Bedrijven in werking, waarin wettelijke eisen waren opgenomen waar ondernemers zich aan moesten houden. De wet formuleerde eisen op het gebied van vakbekwaamheid, handelskennis en kredietwaardigheid. Zo

27

moesten ondernemers verplicht over een bewijs van Algemene Ondernemersvaardigheden beschikken, algemeen bekend als het ‘middenstandsdiploma’. Daarnaast regelde de wet een vergunningenstelsel. De minister van Economische Zaken kreeg de bevoegdheid om aan te wijzen welke bedrijven wel en niet actief mochten zijn. De minister liet zich bij deze ‘vestigingsbesluiten’ adviseren door de Sociaal Economische Raad (SER). De SER zelf kreeg de bevoegdheid om verklaringen uit te geven aan bedrijven waarmee zij konden aantonen dat zij voldeden aan de wettelijke vereisten op het gebied van vakbekwaamheid en handelskennis. De Vestigingswet Bedrijven was een overkoepelende wet die gold voor het hele bedrijfsleven. De wet maakte een einde aan de versnipperde wet- en regelgeving voor specifieke sectoren die tot dan toe had gegolden. In de jaren ’70 kwamen supermarkten in zwang, met als gevolg dat winkels meer verschillende producten gingen verkopen. Dit stelde de Vestigingswet op de proef. Doordat ondernemingen vaker actief waren over de grenzen van branches heen, hadden zij verschillende vergunningen nodig om hun winkel te kunnen voeren. In 1971 werd daarom een aparte Vestigingswet Detailhandel opgesteld. Het werd voor ondernemers met deze wet gemakkelijker om een winkel te beginnen, omdat de eis van kredietwaardigheid werd ingetrokken. Wel bleef een erkende opleiding een verplichte vereiste.

Een volgende majeure ontwikkeling vond plaats in 1989. Het kabinet Lubbers-I kwam met voorstellen om de Vestigingswet te reguleren. In de visienota ‘Ondernemen op niveau’ beargumenteerde de regering dat ondernemers door het bestaande vergunningenstelsel werden belemmerd. Zij konden hun werkterrein bijvoorbeeld niet makkelijk verbreden. Daarnaast was de drempel om een nieuwe onderneming te starten naar het oordeel van de regering te hoog. Brancheorganisaties hadden inspraak bij het opstellen van de kwaliteitseisen voor hun beroepsgroep. In de praktijk slaagden de gevestigde ondernemers er daardoor in om via de systematiek van vestigingsbesluiten nieuwe ondernemers te weren uit hun branche. Deze bezwaren tezamen leidden in 1995 tot een wetswijziging waarin de eisen die aan het uitoefenen van een bedrijf aanzienlijk werden vereenvoudigd. Er kwamen drie categorieën van ondernemingen:  De eerste categorie betrof het zogenaamde ‘basisbedrijf’, waarvoor algemene ondernemersvaardigheden vereist waren, die niet specifiek voor een bepaalde branche waren.  Een tweede categorie betrof ondernemingen waarvoor specifieke eisen golden op het gebied van veiligheid, gezondheid en milieu. Bouw- en installatiebedrijven, vervoersbedrijven en levensmiddelenbedrijven vallen in deze categorie.  Een derde categorie bedrijven kreeg ten slotte te maken met nog uitgebreidere eisen.

Onder meer slagers en bakkers en elektrotechnische installatiebedrijven behoorden tot deze categorie. De wetswijziging had een groot effect: het percentage nieuwe ondernemingen nam in sommige branches met maar liefst 30 procent toe. Inmiddels zijn ook deze eisen achterhaald: in 2007 is de Vestigingswet Bedrijven afgeschaft. Voordat dat gebeurde, werd de wet in 2001 nog een keer gewijzigd: de AOV-eis werd uit de Vestigingswet geschrapt, waardoor ondernemers niet langer hoefden te beschikken over een middenstandsdiploma. Vanaf nu kon iedereen ondernemer worden. De geldende veiligheids-, gezondheids- en milieueisen bleven tot intrekking van de wet van kracht.

28

5.2

De Winkelsluitingswet en de Winkeltijdenwet In 1930 werd de eerste wettelijke regeling vastgesteld met betrekking tot de openingstijden van winkels. Bepaald werd dat winkels alleen tussen 5.00 en 20.00 uur hun deuren mochten openen en op zondag gesloten moesten zijn. In 1934 werd de wet verruimd waardoor het voor sommige winkels onder bepaalde omstandigheden toch mogelijk werd om op zondag de deuren te openen. In 1951 werd dit weer teruggedraaid en werd de verplichte sluiting op zondag opnieuw ingesteld. In 1976 treedt de Winkelsluitingswet in werking. Deze wet biedt ondernemers de ruimte om zelf te bepalen wanneer zij open willen zijn. Winkels mogen maximaal 52 uur per week open zijn. De verplichte zondagssluiting blijft bestaan, al komt er wel een uitzondering voor benzinestations. In 1984 wordt de koopzondag geïntroduceerd. Winkels mochten voortaan vier keer per jaar op zondag hun deuren openen. In 1993 werd dit uitgebreid naar acht zondagen per jaar. Ook werden de doordeweekse winkeltijden uitgebreid. In 1994 worden de mogelijkheden verder verruimd, speciaal voor winkels in toeristische gebieden. Die mochten nog vaker op zondag open zijn. Onderstaand citaat uit een rapport van de WRR uit 1987 geeft een indruk van de argumenten die een rol speelden in het debat over de openstelling van winkels: ‘De kwestie van de openingstijden van winkels is actueel.

Bepaalde consumentengroepen hebben duidelijk behoefte aan langere openingstijden na afloop van hun werk. Gelet echter op de drempelkosten van kleinere winkels verdient het de voorkeur niet de openingstijd van de winkels te verlengen maar meer ruimte te laten voor verschuiving van openingstijden.’ (Nijsen e.a., 1987, p. 157) Het overheidsbeleid rond de openstelling van winkels heeft zich decennialang bewogen in het spanningsveld tussen ruimte geven en grenzen stellen: grenzen om de positie van kleine zelfstandigen te beschermen, voor wie het lastiger is om hun winkel langer open te houden dan het grootwinkelbedrijf, maar ook grenzen om de zondagsrust te beschermen. Daar tegenover stond de roep van burgers én ondernemers om meer vrijheid in het economisch verkeer. In 1996 vindt een ingrijpende wijziging van het beleid plaats. Het eerste paarse kabinet (Kok-I) neemt afscheid van de Winkelsluitingswet, omdat die niet meer passend wordt geacht bij de moderne tijd. De Winkelsluitingswet maakt plaats voor een Winkeltijdenwet. Gemeenten krijgen meer zeggenschap om zelf te bepalen wanneer winkels open mogen zijn. Het maximum aantal openingsuren wordt losgelaten. Het aantal koopzondagen wordt uitgebreid naar twaalf per jaar, terwijl op plekken met veel toeristen een uitzondering op deze regel mogelijk is.

In 2007 scherpt het kabinet Balkenende-IV deze uitzonderingsbepaling aan, omdat gemeente die wel erg ruim blijken te interpreteren. Na deze aanscherping volgt in 2013 echter een verdere versoepeling: gemeenten krijgen de vrije hand in het bepalen van het aantal koopzondagen. Met instemming van de gemeente kunnen winkels in principe elke dag van de week open. Deze invulling van de Winkeltijdenwet is nu nog steeds het geldende wettelijke kader.

5.3

Het handelsregister Nederland kent al meer dan 100 jaar een handelsregister. In 1921 trad de eerste Handelregisterwet in werking. Alhoewel er sindsdien het nodige veranderd is, is de doelstelling over de jaren heen dezelfde gebleven: ondernemingen en andere belanghebbenden zekerheid bieden over de vraag met wie ze zaken doen. Het handelsregister wordt beheerd door de Kamer van Koophandel en bevat informatie over de juridische gegevens en de ondernemingsvorm van een bedrijf. Bij de

29

inwerkingtreding van de eerste Handelsregisterwet werden alle bedrijven in Nederland verplicht zich in te schrijven in het handelsregister. Regionale Kamers van Koophandel en Fabrieken voerden toen het beheer. Voor opname in het register waren ondernemers leges verschuldigd. Later kregen de Kamers van Koophandel de mogelijkheid om aanvullende heffingen in rekening te brengen voor hun dienstverlening. De Handelsregisterwet werd enkele malen gewijzigd, onder meer om andere ondernemingsvormen te verplichten zich in te schrijven. Ook werden moederbedrijven verplicht om elk van hun filialen afzonderlijk in het handelsregister in te schrijven. Het geven van onjuiste informatie werd strafbaar gesteld. In 1980 fuseerden de Kamers van Koophandel en Fabrieken en werd een gecentraliseerd systeem voor gegevensopslag ontwikkeld. Hierop volgde in 1984 nog een grote wetswijziging. Het Handelsregister werd geharmoniseerd met Europese regelgeving om zo gegevensuitwisseling beter mogelijk te maken. In 1996 werd het Handelsregister sterk vereenvoudigd. De verplichting om alle filialen van een bedrijf afzonderlijk te registreren kwam te vervallen. Ook werd het mogelijk om een onderneming automatisch te registreren. In 2007 werden opnieuw aanpassingen doorgevoerd.

Aanleiding was een evaluatie van de Handelsregisterwet, waaruit naar voren was gekomen dat de kwaliteit van het handelsregister aandacht behoefde. Een ander aandachtspunt waren de administratieve lasten voor het bedrijfsleven. De wet werd naar aanleiding van de evaluatie op twee punten gewijzigd. Bedrijven werden niet langer verplicht om jaarlijks wijzigingen door te geven over het aantal werkzame personen in hun onderneming. Ook werd het voor bestuursorganen mogelijk om onjuistheden in de gegevens aan de Kamer van Koophandel terug te melden, zodat de kwaliteit van de registraties omhoog zou gaan. De wetswijziging was ook bedoeld om de rol van de Kamer van Koophandel bij de aanpak van malafide praktijken te versterken. Er kwam een wettelijke basis zodat de Kamer van Koophandel vermoedens van malafide praktijken kon rapporteren aan toezichthouders of opsporingsinstanties. Bijvoorbeeld als bij een adres sprake was van een opvallende samenstelling van het huishouden, of als er sprake was van opvallende geldstromen. De Kamer van Koophandel kreeg ook meer instrumenten om (na een zorgvuldig onderzoeksproces) rechtspersonen te ontbinden als er vermoedelijk sprake is van malafide ondernemingen. Bijvoorbeeld bij niet-actieve inschrijvingen, waarbij geen jaarrekening wordt gedeponeerd, of in het geval van lege rechtspersonen.

Als bijlage bij dit rapport is een samenvattend overzicht opgenomen van de belangrijkste eisen die aan ondernemers worden gesteld met betrekking tot vestiging, openingstijden en inschrijving in het handelsregister.

5.4

De Europese Dienstenrichtlijn Ook Europees beleid heeft effect gehad op het speelveld van Nederlandse winkelondernemers. In 2006 is de Europese Dienstenrichtlijn opgesteld om internationaal ondernemen en Europese samenwerking te stimuleren. De Dienstenrichtlijn, in Nederland vastgelegd in de Dienstenwet (2010), maakt het mogelijk voor ondernemers om zich met weinig belemmeringen in alle EU-landen te kunnen vestigen. Zo kunnen alle zaken rondom ondernemerschap in ieder Europees land worden geregeld via een centraal loket. Daarnaast zijn bestaande nationale vergunningenstelsels en vereisten ingepast in de richtlijn met als doel administratieve lasten voor startende ondernemers te vereenvoudigen. De Dienstenrichtlijn draagt bij aan de interne markt en creëert een gelijk speelveld voor ondernemers in Europa. Het biedt Nederlandse ondernemers de kans nieuwe markten aan te

30

boren, maar betekent ook dat Nederlandse ondernemers rekening moeten houden met concurrentie van ondernemers uit andere landen. Alhoewel de Dienstenrichtlijn gericht is op een gelijk speelveld voor alle ondernemers, betekent dit niet dat een gemeente geen beperkingen op kan leggen met betrekking tot het soort ondernemers dat in een bepaald gebied actief mag zijn. Relevant in dit verband is de kwestie rond een woonboulevard in Appingedam, waar volgens het bestemmingsplan alleen plaats was voor omvangrijke detailhandelszaken, zoals keukenwinkels en meubelshowrooms. Een vastgoedeigenaar wilde een leeg pand op dit terrein verhuren aan een schoenenwinkel. De gemeente wilde dit tegenhouden, omdat de woonboulevard niet voor dergelijke winkels was bedoeld en omdat de gemeente vreesde voor het vertrek van detailhandelszaken uit de binnenstad. De vastgoedeigenaar spande een zaak aan tegen de gemeente en beriep zich daarbij op de Dienstenrichtlijn, die alle ondernemers ruimte zou moeten geven. In de einduitspraak in deze zaak stelde de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State de gemeente in het gelijk, nadat eerder het Europese Hof van Justitie al had geoordeeld dat de Dienstenrichtlijn geen principiële belemmering vormde voor de gemeentelijke regeling. Er moet dan wel een dwingende reden zijn om de vestiging van een onderneming te weigeren. Daarvan was in deze zaak sprake.

Gemeenten mogen dus in hun bestemmingsplannen beperkingen opleggen aan detailhandelaren, zoals de gemeente Amsterdam doet met haar beleid om winkels te weren die zich louter op toeristen richten.

5.5

De wet Bibob De wet Bibob (Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur) is tot stand gekomen om te voorkomen dat de overheid via vergunningen of subsidies criminele activiteiten faciliteert. De overheid kan op grond van deze wet de achtergrond van een ondernemer laten onderzoeken en een vergunningaanvraag weigeren of intrekken. De Bibob-screening kan ook worden ingezet voor vastgoedtransacties of bij andere opdrachten waarbij de overheid partij is. Een Bibobonderzoek is een onderzoek naar de achtergrond van de aanvrager en van diens bedrijf. Het onderzoek bestaat uit screening van relevante strafbare (fiscale feiten). Ook kan het gaan om vermoedens, dat wil zeggen dat er nog niemand is veroordeeld. Een conclusie van ‘ernstig gevaar’ moet altijd worden onderbouwd met schriftelijk bewijs. De wet Bibob is van toepassing op vergunningsplichtige activiteiten. Dit impliceert dat de activiteiten van souvenir- en eetwinkels, waarvoor geen vergunning is vereist, buiten de werking vallen. Een interessante ontwikkeling in dit verband is het besluit van de gemeente Amsterdam om in de Oude Hoogstraat, Nieuwe Hoogstraat, Damstraat en Oude Doelenstraat een vergunningplicht in te stellen voor bedrijfsmatige activiteiten, waarbij de Bibob-wetgeving van toepassing is. Dit besluit komt in het laatste hoofdstuk van dit rapport nog uitgebreider aan de orde.

5.6

Maatschappelijke ontwikkelingen Het liberaliserings- en dereguleringsbeleid dat sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw is doorgevoerd, weerspiegelt de veranderende verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving. De ontwikkelingen in het beleid voor de detailhandel kunnen tegen deze achtergrond worden begrepen. In essentie kwam deze ontwikkeling neer op een terugtrekkende beweging van de overheid ten gunste van de werking van de markt. Deze paragraaf beschrijft de maatschappelijke ontwikkelingen in kort bestek.

31

Economische tegenwind kenmerkte het Nederland van de jaren tachtig van de vorige eeuw. Er was een recessie, de werkloosheid lag boven de 10% en de inflatie liep op. Het kabinet Lubbers-I (CDA/VVD) kwam met een bezuinigings- en hervormingsagenda. Een centraal onderdeel daarvan was het afstoten van staatseigendommen en het privatiseren of verzelfstandigen van overheidsdiensten. Alhoewel de verwachte besparingen in Nederland in eerste instantie uitbleven, werd het beleid voortgezet. Onder druk van een groeiend begrotingstekort zette Kabinet Lubbers-II (CDA-VVD) de privatiseringsagenda door. Staatsdeelnemingen zoals die rond post en telefonie werden in deze periode verzelfstandigd. De ontwikkelingen in het Nederland van de jaren tachtig stonden niet op zich: in het Verenigd Koninkrijk voerde Margaret Thatcher een harde hervormings- en privatiseringsagenda door en in de Verenigde Staten voerde Ronald Reagan een soortgelijk economisch beleid. Vanaf de jaren negentig trok de economie geleidelijk aan. In deze jaren groeide de kritiek op het functioneren van de overheid, dat te weinig slagvaardig zou zijn door verkokering en bureaucratie. Het kabinet Lubbers-III (CDA/PvdA) trof daarom verschillende maatregelen om de overheid efficiënter en doelmatiger te laten opereren. Het verzelfstandigen van overheidsdiensten werd doorgezet, ook als bezuinigingsstrategie.

In rap tempo werden overheidstaken uitbesteed, met een sterke groei van zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) tot gevolg. De maatregelen waren gestoeld op de principes van het new public management, een besturingsfilosofie die in de jaren tachtig op was gekomen en in de jaren negentig in Nederland nog steeds veel invloed had. Centraal hierin staat de gedachte dat de overheid zou moeten worden gestuurd als een bedrijf. Wanneer principes uit de private sector worden toegepast op overheidsorganisaties, zou de overheid efficiënter, doelmatiger en doeltreffender worden. In 1994 werd met de komst van de Paarse kabinetten een nieuwe weg ingeslagen. Het kabinet Kok-I (PvdA/VVD/D66) zette in op het verder stimuleren van marktwerking, waarbij een nieuwe balans tussen markt en overheid werd nagestreefd. Paars I was het eerste kabinet waar de confessionelen geen onderdeel van uitmaakten. De invoering van de nieuwe Winkeltijdenwet, die veel ruimte bood voor de openstelling van winkels, kan worden beschouwd als een duidelijke stijlbreuk met het verleden, met een duidelijke progressief/liberale signatuur. Naast de invoering van de Winkeltijdenwet werden er verdere liberaliseringsmaatregelen doorgevoerd. Zo werd de markt voor kansspelen geliberaliseerd, net als de advocatuur en de telecom- en energiesector. Nieuwe toetreders kregen de ruimte om deze markten te betreden.

Het overheidsbeleid was echter niet onomstreden. Adviesorganen als de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid uitten kritiek op de liberaliseringsagenda en de economische hervormingen. Zij waarschuwden onder meer voor de afbrokkeling van democratische controle bij het uitbesteden van overheidstaken. De verzelfstandiging van de NS in 1992 deed veel stof opwaaien en gaf een impuls aan deze discussie. De (on)mogelijkheid van private partijen om publieke belangen te dienen werd in deze periode een belangrijk onderwerp van gesprek. Het nieuwe decennium markeert een omslagpunt in het enthousiasme voor het liberalisering- en dereguleringsbeleid. De maatschappelijke onvrede groeide en richtte zich op de terugtredende overheid. Pim Fortuyn brak de traditionele politieke machtsblokken open met zijn verzet tegen ’de puinhopen van Paars’. Zijn LPF kwam in 2002, na de moord op Fortuyn, met 26 zetels in de Tweede Kamer. Het kabinet Balkenende-I (CDA/LPF/VVD) leek met het motto ‘sterke markt, sterke overheid’ oog te hebben voor de kritiek op het liberaliserings- en dereguleringsbeleid. Van een koerswijziging was echter geen sprake. Er werd geredeneerd dat als de negatieve effecten van marktwerking

32

zouden worden opgelost, en meer aandacht zou komen voor de rol van de overheid als marktmeester, de negatieve effecten van privatisering zouden worden ondervangen. Ondanks de maatschappelijke zorgen die werden geuit over het verlies van grip van de overheid en de toenemende macht van buitenlandse investeerders, werden ook in de nieuwe eeuw nieuwe sectoren geliberaliseerd, zoals de kinderopvang en verschillende onderdelen van de zorg. Onder de kabinetten Balkenende werd het terugdringen van onnodige regels een belangrijk beleidsdoel. Deregulering zou ondernemers ruimte geven, wat de concurrentiekracht en het innovatieklimaat van de Nederlandse economie ten goede zou komen. Inmiddels lijkt de invloed van het new public management tanende, mede als gevolg van groeiend verzet tegen te ver doorgevoerde marktwerking en de dominante economische bril waarmee naar de samenleving wordt gekeken. Politiek en overheid zoeken naar nieuwe paradigma’s, waarbij bijvoorbeeld het concept van public value opgeld doet. De ruimte voor ondernemerschap, die door de afschaffing van de Vestigingswet, door de verregaande verruiming van de winkeltijden en door het wegnemen van drempels is bereikt, blijft echter ongewijzigd. De invoering van de Bibob-wetgeving is een van de weinige nieuwe wettelijke vereisten die bij het starten van een onderneming in de weg kan staan.

Ondernemers lijken voor het overige vooral in te moeten spelen op de uitdagingen die de globalisering en digitalisering van de economie met zich meebrengt.

5.7

Conclusie Op basis van voorgaande kan worden geconcludeerd dat er in de achterliggende vier decennia consequent overheidsbeleid is gevoerd gericht op het stimuleren en faciliteren van ondernemerschap. Belemmerende wet- en regelgeving, zoals de eisen om een onderneming te starten, maar ook de eisen met betrekking tot sluitingstijden en vestigingsbeleid werden weggenomen of verregaand verruimd. Het beleid is succesvol geweest, in zoverre dat er veel nieuwe ondernemers zijn gestart. Keerzijde van het liberaliserings- en dereguleringsbeleid is dat de overheid minder instrumenten in handen heeft om te sturen op het winkelaanbod en om ongewenste uitwassen en malafide praktijken tegen te gaan. De invoering van de wet Bibob is in dit verband overigens een belangrijke uitzondering, omdat dit gemeenten een basis biedt om ondernemers kritisch tegen het licht te houden en een vergunning te weigeren. Deze wetgeving geldt echter alleen voor vergunningsplichtige branches, waardoor dit instrument voor de aanpak van de problematiek rond souvenir- en eetwinkels niet bruikbaar is. Deze conclusie geeft een antwoord op de eerste hoofdvraag van dit onderzoek, namelijk hoe de eisen aan ondernemers in de detailhandel zich in de afgelopen decennia hebben ontwikkeld.

In het volgende hoofdstuk staat het tweede deel van deze vraag centraal, namelijk hoe het toezicht op de ondernemers zich heeft ontwikkeld.

33

/ 6 Toezicht en handhaving Dit hoofdstuk behandelt ontwikkelingen met betrekking tot toezicht en handhaving van de ongereguleerde detailhandel in de Amsterdamse binnenstad. Allereerst wordt beschreven hoe enkele overheidsinstanties een ontwikkeling hebben doorgemaakt naar meer risicogestuurd toezicht (6.1). De diverse betrokken partijen hebben elk een specifieke focus voor hun toezicht en handhaving, die nauw samenhangt met hun taakopdracht en bevoegdheden. Dit heeft beperkingen voor de aanpak van de problematiek rond souvenir- en eetwinkels. Samenwerking van organisaties, bijvoorbeeld bij multidisciplinaire controles biedt daarvoor een wenkend perspectief (6.2). Daarna komt de rol van toezicht en handhaving door de gemeente aan bod. Uit het onderzoek blijkt dat de gemeentelijke toezichthouders en handhavers, naast de politie, het meest zichtbaar aanwezig zijn in de binnenstad. Geïnterviewde ondernemers zijn echter kritisch over de invulling van het gemeentelijk toezicht (6.3). Het hoofdstuk sluit af met een conclusie waarmee het tweede deel van de eerste hoofdvraag van dit onderzoek wordt beantwoord, namelijk hoe het toezicht op ondernemers in nietgereguleerde branches in de Amsterdamse binnenstad zich in de afgelopen decennia heeft ontwikkeld (6.4).

6.1

Risicogestuurd toezicht In de afgelopen decennia is bij verschillende toezichthouders sprake geweest van een ontwikkeling naar meer risicogestuurd toezicht. Dit geldt bijvoorbeeld voor het toezicht door de Belastingdienst en de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA). Ontwikkelingen in het toezicht door de Belastingdienst In het eerste decennium van deze eeuw gingen controleurs van de Belastingdienst vaker dan nu het geval is fysiek op bezoek bij ondernemers. Een van de respondenten met wie we in het kader van dit onderzoek hebben gesproken vertelt zelf als controlemedewerker te hebben gewerkt. Diens opdracht was controles uit te voeren op de btw-aangiftes. Ondernemers moesten dan de boeken laten zien en aantonen dat de teruggave waar zij om hadden verzocht correct was. Deze respondent herinnert zich dat er in die jaren vooral gestuurd werd op de aantallen controles. Een andere respondent van de Belastingdienst vertelt dat deze ‘fiscaal surveillanten’ een jas aan hadden waar het logo van de Belastingdienst op stond. Andere respondenten, niet werkzaam voor de Belastingdienst, herinneren zich deze periode ook. Een respondent vertelt dat het heel gebruikelijk was dat een startende ondernemer in de eerste jaren een keer de Belastingdienst op bezoek kreeg. De generieke preventieve werking van de controles stond in die jaren voorop. In de jaren die volgden, is het accent verlegd.

Naast generieke en preventieve controles vindt meer risicogestuurd toezicht plaats. Met uiteenlopende analysemethoden filtert de Belastingdienst aangiftes uit waarbij mogelijk sprake is van fraude. Daarbij kijkt de Belastingdienst naar afwijkingen ten opzichte van het gemiddelde. Een van de respondenten van de Belastingdienst vertelt hoe bewerkelijk het is om complexe ondernemingsstructuren te doorgronden. De respondent vertelt over een winkel op de 9 Straatjes die verlies draait, terwijl elders in een holding via internetverkopen winst wordt gemaakt. Om een dergelijke complexe structuur echt te doorgronden, zijn gespecialiseerde medewerkers nodig. In de achterliggende jaren heeft de Belastingdienst in RIEC-verband en in het kader van de Ondermijningsbrigade bijgedragen aan de aanpak van de problematiek rond souvenir- en eetwinkels. De inzet van de Belastingdienst in RIEC-verband wordt in afstemming met de RIEC-partners bepaald.

34

Ontwikkelingen in het toezicht van de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) De Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) werkt landelijk en regionaal. Landelijk werkt men programmatisch op thema’s als arbeidsuitbuiting, goed werkgeverschap of bijvoorbeeld de uitzendbranche. Het werk in de regio bestaat voornamelijk uit het oppakken van meldingen en verzoeken. Deze meldingen en verzoeken kunnen van burgers komen, maar ook van ketenpartners zoals de politie, gemeenten of bijvoorbeeld de IND. Ook ontvangt de NLA meldingen in RIEC-verband. Voor de Amsterdamse binnenstad zijn bijvoorbeeld de meldingen van het RIEC-Handhavingsknelpunt 1012 relevant. Op basis van een analyse van de meldingen en andere data bepaalt de NLA bij welke bedrijven een inspectie zal plaatsvinden. De NLA draagt zeer regelmatig bij aan (gezamenlijke) controles. De NLA benadrukt het belang van lokale en regionale samenwerking en heeft haar organisatie daar sinds 2022 op aangepast. De ervaring leert dat de aanpak van risico’s op de arbeidsmarkt gebaat is bij samenwerking met andere overheidsorganisaties. In de volgende paragraaf komt het thema samenwerking uitgebreider aan bod. In het kader van dit onderzoek is gesproken met een medewerker van de NLA. Deze respondent legt uit dat de NLA in het afgelopen decennium een ontwikkeling heeft doorgemaakt naar meer informatie- en risicogestuurd toezicht.

In 2015 is een nieuwe manier van werken bij de Arbeidsinspectie ingevoerd. Tot die tijd genoten de inspecteurs van de Arbeidsinspectie veel vrijheid in hoe ze hun werk invulden. Met de introductie van de nieuwe werkwijze gingen de inspecteurs meer projectmatig en programmatisch werken, op basis van onderliggende risicoanalyses. Door de nieuwe manier van werken is de informatiepositie verbeterd en vindt er een betere registratie plaats. Als gevolg van de nieuwe manier van werken, hebben de inspecteurs wel minder ruimte hebben om zelf te beslissen om ergens binnen te stappen voor een controle. De ruimte voor ongeplande controles, bijvoorbeeld bij een bouwplaats, is beperkter. Overigens voert de NLA regelmatig hercontroles uit bij ondernemers die eerder een overtreding begingen, de her-controles zijn fysieke controles.

6.2

Deelperspectieven en samenwerking Uit de interviews met respondenten van onder meer de gemeente, de politie, het RIEC-bureau, de Belastingdienst en de NLA komt naar voren dat elk van de genoemde organisaties zich bewust is van de problematiek rond souvenir- en eetwinkels, maar dat het geen sinecure is om tot een gezamenlijke en sluitende aanpak te komen. De (juridische) mogelijkheid om informatie uit te wisselen is vaak beperkt. Overheidsinstanties kunnen informatie delen als dit voor de uitvoering van hun taak noodzakelijk is, wanneer dit wettelijk verplicht is of wanneer de sectorale wetgeving waaronder de betreffende instantie valt dit toestaat. Daarvan is niet altijd sprake. Een dergelijke eigen grondslag voor informatiedeling is noodzakelijk. In het kader van de samenwerking binnen het RIEC delen de betrokken partners informatie, maar ook daarbij geldt de eigen grondslag als basis. Ter illustratie kan verwezen worden naar gemeenschappelijke controleacties in het kader van de Ondermijningsbrigade. Daaraan kunnen uiteenlopende partners deelnemen, zonder dat daarbij sprake is van informatiedeling. Elke partner voert de eigen controleactiviteiten uit, binnen de eigen taakopdracht. Alhoewel partijen hierbij geen informatie delen, trekken zij wel samen op, ieder vanuit de eigen kaders en mogelijkheden.

Instanties maken zelf de afweging of zij bij een multidisciplinaire controleactie aansluiten. Verschillende overwegingen spelen daarbij een rol, waarbij de beschikbaarheid van capaciteit een belangrijke factor is. Keuzes over de inzet van capaciteit door partijen worden mede in RIEC-verband afgestemd.

35

De gezamenlijke acties zijn zinvol, omdat ze ertoe bijdragen dat een malafide ondernemer gelijktijdig en vanuit verschillende instanties wordt gecontroleerd. Uit de interviews blijkt dat er een spanningsveld bestaat tussen de taak en belangen van afzonderlijke organisaties en het collectieve doel om de praktijken van malafide ondernemers in de Amsterdamse binnenstad aan te pakken. Iedere afzonderlijke organisatie zal de beschikbare eigen capaciteit zo effectief mogelijk in willen zetten. Inzet op lichtere overtredingen heeft dan niet direct prioriteit. Het kan echter wel een aangrijpingspunt bieden waar andere organisaties een stap verder mee kunnen komen in hun onderzoek en aanpak. De optelsom van bevoegdheden van de verschillende organisaties biedt een basis voor een effectievere aanpak van deze specifieke problematiek. Uit de interviews blijkt dat verschillende organisaties een specifiek eigen perspectief hanteren in hun toezicht, dat samenhangt met hun taakopdracht en wettelijk kader. De Belastingdienst kijkt bijvoorbeeld primair of een aangifte juist, tijdig en volledig is. Een ander voorbeeld geeft een respondent van de Kamer van Koophandel. Alhoewel de KvK bij het inschrijven van ondernemers in het handelsregister kritisch let op mogelijke fraude, beschikt de KvK niet over de bevoegdheid om op een later moment malafide ondernemers uit te schrijven.

Deze respondent ziet daarom het verder ontwikkelen van één overheid als een wenkend perspectief, zodat zij elkaar kunnen versterken in de aanpak van problematiek. Als voorbeeld noemt deze respondent de samenwerking in het kader van een project rond malafide stichtingen. De genoemde deelperspectieven, die samenhangen met de specifieke taak en bevoegdheden van organisaties, kunnen ertoe leiden dat evidente signalen die wijzen op bijvoorbeeld witwassen geen opvolging krijgen, omdat het vastleggen en delen van die signalen niet tot de taken en bevoegdheden van de desbetreffende organisatie behoren. De samenwerking in RIEC-verband biedt hiervoor een platform. Voor de betrokken partijen geldt dat er keuzes moeten worden gemaakt, omdat er meer opgaven en vragen zijn dan er capaciteit beschikbaar is. De inzet van partijen wordt, zoals hiervoor als is genoemd, in RIEC-verband afgestemd en geprioriteerd. Concreet betekent dat de inzet op de problematiek rond souvenir- en toeristenwinkels afgewogen wordt rond de inzet op andere fenomenen en onderzoeken. In dit verband kan ook genoemd worden dat de problematiek rond souvenir- en eetwinkels niet altijd de hoogste prioriteit krijgt.

Voor de politie geldt bijvoorbeeld dat er maar beperkt capaciteit beschikbaar is voor strafrechtelijk onderzoek naar malafide ondernemers in de Amsterdamse binnenstad, omdat dergelijke onderzoeken bewerkelijk zijn en omdat er een groot aanbod is van andere zaken die ook aandacht behoeven. In de praktijk lijkt de problematiek rond de souvenir- en eetwinkels te groot te zijn voor het servet, maar te klein voor het tafellaken. Het is problematiek die het niveau van het basisteam te boven gaat, maar die op het niveau van de districtelijke en regionale recherche minder prioriteit krijgt dan andere zaken (met meer impact) en fenomenen die op die niveaus voorliggen.

6.3

Gemeentelijk toezicht Uit de interviews voor dit onderzoek blijkt dat de gemeentelijke toezichthouders en handhavers, naast de politie, het meest zichtbaar en aanwezig zijn in de Amsterdamse binnenstad. Respondenten wijzen er echter wel op dat ook het gemeentelijk toezicht aan verandering onderhevig is. In het verleden controleerde de gemeente nauwlettend de naleving van de winkelsluitingstijden. Daar ligt tegenwoordig minder de nadruk op. De aandacht voor de leefbaarheid van de binnenstad krijgt daarentegen veel aandacht. In dat verband ziet de gemeentelijke directie Toezicht en Handhaving

36

Openbare Ruimte (THOR) toe op een juist gebruik van de openbare ruimte. Te denken valt aan toezicht en handhaving op alcoholgebruik in alcoholverbodsgebieden, overlastgevend gedrag van personen, illegaal geplaatste objecten, illegaal aangeboden afval, taxi-overlast, het verwijderen van fietswrakken en vele andere vormen van overlast in de openbare ruimte. De afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH) van stadsdeel Centrum ziet toe op een juist gebruik van de gebouwde omgeving, zoals toezicht en handhaving op geluidsoverlast bij horeca, de bouwkundige staat van panden, naleving van vergunningsvoorwaarden, handhaving op bestemmingsplanovertredingen en handhaving op kleine welstand zoals gevelreclame. Ondernemers met wie gesproken is in het kader van dit onderzoek tonen zich kritisch over de aandacht die de gemeente besteedt aan kleine overtredingen. Gedetailleerde regels over wat wel en niet mag in een winkel en in de openbare ruimte belemmeren bonafide ondernemers in hun ondernemerschap, luidt de klacht. Het tast het rechtsgevoel van deze ondernemers aan, omdat de overheid er in hun ogen niet in slaagt evidente malafide praktijken aan te pakken, terwijl bonafide ondernemers wel streng worden gehandhaafd. Dit thema komt in het volgende hoofdstuk nader aan bod.

Tegelijkertijd vragen ondernemers óók aandacht voor de kwaliteit van de openbare ruimte en voor de uitstraling van winkelstraten. Schoon, heel en ruimtelijk is een collectief belang van zowel ondernemers en gemeente als van bewoners en bezoekers van de binnenstad. Geïnterviewde ondernemers storen zich aan het gedrag van ondernemers die hun afval lukraak op straat plaatsen, in plaats van deze netjes af te laten voeren en daar de kosten voor te dragen. Zij tonen zich ook bezorgd over het gebrek aan betrokkenheid bij de straat als geheel. De aandacht die ondernemers vragen voor de kwaliteit van de openbare ruimte staat op spanning met de gelijktijdige pleidooien voor ruimte voor ondernemerschap. De inspanningen van de gemeentelijke toezichthouders en handhavers zijn er immers ook op gericht om deze collectieve belangen en waarden te bewaken, wat onvermijdelijk gepaard gaat met het opstellen en handhaven van (gedetailleerde) regels. In het kader van dit onderzoek zijn geen interviews gevoerd met medewerkers van de afdelingen THOR en VTH van de gemeente. Het is de moeite waard om dit spanningsveld tussen collectieve belangen en de ruimte voor individueel ondernemerschap nader met genoemde afdelingen te onderzoeken, juist vanuit het perspectief om bonafide ondernemers die kwaliteit toevoegen aan het winkelaanbod voor de binnenstad te behouden.

Bestemmingsplan Winkeldiversiteit Een specifieke vermelding behoeven de inspanningen die de gemeente doet voor de winkeldiversiteit in de binnenstad. In 2018 werd het bestemmingsplan Winkeldiversiteit Centrum van kracht, dat bepaalt dat voor het postcodegebied 1012 en veertig andere straten in de binnenstad nieuwe winkels die alleen op toeristen zijn gericht niet meer zijn toegestaan. Voordat dit bestemmingsplan van kracht werd, is het bestaande winkelaanbod nauwgezet gedocumenteerd. Deze informatie is in een app beschikbaar, zodat handhavers de informatie makkelijk op kunnen vragen om na te gaan of sprake is van een nieuwe toeristenwinkel of niet. Bij het handhaven van dit bestemmingsplan is uiteraard de vraag relevant wanneer sprake is van een toeristenwinkel en wanneer niet. Mag een winkel die huishoudelijke artikelen verkoopt ook souvenirs verkopen? Waar ligt de grens? In het bestemmingsplan wordt dit uitgewerkt door onder meer te stellen dat een winkel niet meer dan 5% van het netto winkeloppervlak voor souvenirs mag benutten én dat die bovendien achterin de winkel

37

moeten worden opgesteld.2 Deze uitwerking leidt in de praktijk tot veel werk voor de handhavers, die met meetlint en rekenmachine moeten onderzoeken of een ondernemer in strijd handelt met het bestemmingsplan of niet.

6.4

Conclusie Geconcludeerd wordt dat het toezicht op ondernemers in niet-gereguleerde branches in de Amsterdamse binnenstad in de achterliggende decennia een ontwikkeling heeft doorgemaakt waarbij de nadruk meer is komen te liggen op risicogestuurd toezicht dat op basis van informatieanalyses wordt uitgevoerd. De achterliggende gedachte is dat gerichte, informatie- en risicogestuurde inzet tot een doelmatiger inzet van de capaciteit leidt. Fysieke controles met een generieke, preventieve werking vinden nog wel plaats, maar minder dan voorheen. Tegelijkertijd is de capaciteit voor (fysiek) toezicht door bezuinigingen en reorganisaties bij een aantal toezichthouders afgenomen. Een consequentie van deze ontwikkeling is dat de ogen en oren van een deel van de toezichthouders uit de binnenstad van Amsterdam zijn verdwenen. De kans dat een ondernemer willekeurig door een overheidsorganisatie gecontroleerd wordt, is kleiner geworden, zeker als een ondernemer er voor waakt om in het oog te springen. Gemeentelijke handhavers en toezichthouders vervullen volgens respondenten een belangrijke rol om malafide praktijken te signaleren. Voor veel partners van de gemeente zijn signalen van de gemeente een startpunt voor hun eigen toezichts- en controleactiviteiten.

Voor een effectieve aanpak is het van belang dat de verschillende organisaties elkaar weten te vinden en elkaar met hun specifieke bevoegdheden en informatiepositie steunen. Dit is niet vanzelfsprekend, omdat iedere organisatie eigen prioriteiten stelt, gegeven de schaars beschikbare capaciteit. Het is naar het oordeel van de onderzoekers om die reden van belang dat de meest betrokken partijen een meerjarig commitment uitspreken om de problematiek rond souvenir- en eetwinkels structureel aan te pakken. De multidisciplinaire controles die in het kader van de Ondermijningsbrigade worden georganiseerd, alsmede de integrale aanpak van casuïstiek in RIEC-verband, laten zien dat dit kan en effect sorteert. Met deze conclusie en die uit het voorgaande hoofdstuk is de eerste hoofdvraag van dit onderzoek beantwoord, namelijk hoe de eisen aan en het toezicht op ondernemers in niet-gereguleerde branches in de binnenstad zich in de afgelopen decennia hebben ontwikkeld.

Dit geldt voor winkels die na het inwerkingtreden van het bestemmingsplan zijn gestart of die daarvoor 5% of minder van het winkeloppervlak voor souvenirs gebruikten. Voor andere winkels geldt het overgangsrecht. 2

38

/ 7 De economische structuur In dit hoofdstuk wordt de tweede hoofdvraag van het onderzoek beantwoord, namelijk in hoeverre bonafide ondernemers nadeel ondervinden van de aanwezigheid van malafide ondernemers in de Amsterdamse binnenstad. Allereerst staan we stil bij de vraag hoe bonafide ondernemers inspelen op de uitdagingen en omstandigheden van de Amsterdamse binnenstad (7.1). Daarna gaan we in op de nadelige effecten die zij ondervinden van de aanwezigheid van malafide ondernemers, zoals opwaartse druk op de winkelhuren (7.2). Andere voorbeelden van nadelige effecten zijn de concurrentie die bonafide ondernemers ervaren (7.3), de negatieve impact op de kwaliteit van de winkelstraten (7.4) en een aantasting van het rechtsgevoel (7.5). Het hoofdstuk besluit met een conclusie waarin we stilstaan bij de impact van malafide ondernemers op de economische structuur in de binnenstad van Amsterdam (7.6).

7.1

De positie van bonafide ondernemers Vastgoeddeskundigen en deskundigen op het gebied van de lokale economie wijzen erop dat het voor de inwoners van Amsterdam niet meer interessant is om naar de binnenstad te gaan. Goede en bijzondere winkels zijn er ook in de winkelstraten buiten het centrum. De massale toeristenstroom en het winkelaanbod dat op toeristen is gericht, maakt dat Amsterdammers de binnenstad eerder mijden dan opzoeken. In combinatie met de hoge winkelhuren, maakt dit het voor de ondernemers die zich richten op de lokale bevolking niet makkelijk om het hoofd boven water te houden. Ook de opkomst van online winkelen legt druk op de lokale ondernemers. Een respondent wijst erop dat er landelijk verwacht wordt dat de behoefte aan winkelruimte door de opmars van webwinkelen met tientallen procenten zal dalen. In de Amsterdamse binnenstad is die ontwikkeling overigens nog niet zichtbaar. Er is geen sprake van oplopende leegstand. Het roept volgens deze respondent de vraag op in hoeverre er in de binnenstad sprake is van een normale economische dynamiek. De respondent twijfelt daaraan en vermoedt dat de aanwezigheid van malafide ondernemers ervoor zorgt dat de winkelpanden verhuurd blijven, zonder dat er een economisch verdienmodel onder ligt.

Dat laat onverlet dat er ook bonafide ondernemers zijn die zich goed weten staande te houden ondanks de specifieke omstandigheden in de binnenstad. Het zijn ondernemers die ervoor gekozen hebben zich specifiek op de toeristenmarkt te richten. Respondenten noemen verschillende voorbeelden van bonafide eetwinkels, die een gezonde bedrijfsvoering hebben. Het zijn zaken die altijd vol zitten. De constante klantenstroom in combinatie met de hoge marges voor hun producten (snoep, pannenkoeken, stroopwafels, etc.) maakt dat zij in staat zijn huren van vele duizenden euro’s per maand te betalen. Overigens zijn er ook voorbeelden bekend van malafide ondernemers die een goed lopende zaak hebben. Een ander verdienmodel voor bonafide winkels is gebaseerd op het concept van omnichannel shopping. Een fysieke winkel in de Amsterdamse binnenstad wordt dan benut als etalage voor een bepaald product of merk. Het doel is niet zozeer om in de winkel het product te verkopen, maar vooral om mensen het product te laten zien, voelen en ervaren. De winkel hoeft dan ook geen hoge omzet te draaien, omdat de kosten mede opgebracht worden uit de marketingbudgetten van het desbetreffende merk. Mensen hoeven er niet te kopen, dat doen ze op internet wel, of bij andere verkooppunten. Dit is dus een heel ander verdienmodel dan dat van bonafide eet- en

39

souvenirwinkels, die het wel van de directe verkoop moeten hebben. Maar ook bij dit verdienmodel is de stroom mensen die de binnenstad bezoekt een belangrijke factor. Merken willen betalen om in de binnenstad te zitten, bijvoorbeeld op de 9 Straatjes of op de Kalverstraat, simpelweg om gezien te worden. En dat mag best wat kosten. Uit deze voorbeelden blijkt dat er een duidelijke wisselwerking is tussen het winkelaanbod en het toerisme. De hoogte van winkelhuren hangt samen met het aantal passanten en met het omzetpotentieel op een locatie, zoals beschreven in hoofdstuk 4. Verhuurders kunnen hoge huren vragen. Ondernemers moeten zich, om die huren te kunnen betalen, ook richten op een aanbod en winkelconcept dat de potentie van een hoge omloopsnelheid maximaal benut. Enkele respondenten wijzen op een zelfversterkend effect, waardoor de ruimte voor winkels met een afwijkend aanbod afneemt. De laatste kledingwinkel in een straat vol eetwinkels heeft het niet makkelijk, vat een respondent samen. Aannemelijk is dat de opwaartse druk op de winkelhuren problematisch is voor een deel van de bonafide ondernemers in de binnenstad. Verschillende respondenten vertellen verhalen over stille armoede onder bonafide ondernemers. Een vastgoeddeskundige weet van ondernemers die in de coronatijd om huuraanpassing vroegen en hun jaarverslagen aan de verhuurder moesten overleggen.

Daaruit bleek dat deze ondernemers het niet makkelijk hadden. Soms is het pure armoede, vertelt deze respondent, die een voorbeeld geeft van drie mannen die met elkaar een restaurantje runnen. De mannen werken zestig uur per week, leven rond het minimumloon en delen met elkaar een sociale huurwoning. Een andere respondent denkt dat ondernemers die niet witwassen, soms vermoedelijk ‘een beetje buiten de lijntjes kleuren’ om zich staande te kunnen houden en de hoge winkelhuren te kunnen betalen. De ondernemers die het niet breed hebben, zijn kwetsbaar voor ondermijnende criminaliteit, benadrukken verschillende respondenten. Ze zullen mogelijk ook bereid zijn hun huurcontract over te doen aan een andere partij, als die hen daar een aantrekkelijk aanbod voor doet. Het draagt bij aan de verschraling van het winkelaanbod en aan de dominantie van de bonafide en malafide partijen die wel makkelijk de huur weten te betalen. In de interviews is respondenten gevraagd in hoeverre de aanwezigheid van malafide ondernemers in de binnenstad nadelige effecten heeft voor bonafide ondernemers. Uit de antwoorden blijkt dat de aanwezigheid van malafide ondernemers op verschillende manieren van invloed is op de positie van bonafide ondernemers. De opwaartse druk op de winkelhuren en de impact op de kwaliteit van de winkelstraten noemen respondenten als belangrijkste factoren.